Khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công ở Việt Nam.
Tài sản công (TSC) là nguồn lực nội sinh của đất nước, là yếu tố cơ bản của quá trình sản xuất và quản lý xã hội, là nguồn lực tài chính quan trọng để phát triển kinh tế – xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh của mỗi quốc gia.
Ở Việt Nam, trong thời kỳ nền kinh tế vận hành theo cơ chế kế hoạch hóa tập trung bao cấp, công tác quản lý TSC mới được chú trọng về mặt hiện vật, các quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng TSC chủ yếu thông qua cấp phát, phân phối và thu hồi hiện vật, việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC chưa được quan tâm một cách đúng mức. Bước vào công cuộc Đổi mới, chuyển đổi nền kinh tế sang vận hành theo cơ chế thị trường, trước yêu cầu huy động tối đa các nguồn lực trong và ngoài nước để phát triển kinh tế – xã hội, TSC thực sự trở thành nguồn lực tài chính quan trọng của đất nước.
Những năm gần đây, hệ thống các văn bản pháp luật về quản lý, sử dụng TSC đã từng bước được xây dựng và hoàn thiện để quản lý tất cả các loại TSC. Chế độ quản lý, sử dụng TSC đã từng bước gắn kết giữa việc bảo vệ nguồn lực và khai thác nguồn lực TSC. Việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC thời gian vừa qua đã đạt được những kết quả quan trọng, song vẫn còn nhiều hạn chế, bất cập cả về cơ chế, chính sách và công tác tổ chức thực hiện; nguồn lực khai thác được chưa tương xứng với quy mô của TSC và yêu cầu huy động nguồn lực của quốc gia. Những hạn chế đó là: (i) Chế độ quản lý, khai thác nguồn lực tài chính từ TSC đang được điều chỉnh ở nhiều văn bản khác nhau và do nhiều đầu mối quản lý; do vậy, đến nay chưa có một cơ sở dữ liệu thống nhất, đầy đủ, cập nhật về TSC. Việc thiếu cơ chế và dữ liệu thống nhất sẽ làm cho việc quyết định, chỉ đạo, điều hành và thực hiện khai thác nguồn lực thiếu chủ động, thiếu chiến lược và kế hoạch tổng thể; (ii) Mô hình tổ chức khai thác nguồn lực tài chính từ TSC phân tán manh mún, nhỏ lẻ do nhiều chủ thể cùng thực hiện, dẫn tới thiếu chuyên nghiệp; công tác tổ chức khai thác nguồn lực tài chính từ TSC còn nhiều vi phạm, gây thất thoát, lãng phí: (iii) Chưa khai thác hết tiềm năng tài chính từ TSC phục vụ phát triển kinh tế – xã hội, nhiều nguồn lực tài chính còn bị bỏ sót hoặc chưa được đưa vào khai thác: (iv) Tính bền vững trong khai thác nguồn lực tài chính từ TSC chưa cao, hạn chế khả năng khai thác ổn định lâu dài; (iv) Một số hình thức khai thác nguồn lực tài chính từ TSC thiếu các điều kiện bảo đảm để phát huy hiệu quả; việc sử dụng công cụ khai thác nguồn lực tài chính từ TSC còn mang tính hành chính; chưa có tiêu chí để đánh giá việc khai thác.
Trong bối cảnh hội nhập quốc tế, thực hiện lộ trình cắt giảm thuế quan theo các Hiệp định FTA, việc tăng cường khai thác bền vững, chủ động, có hiệu quả nguồn lực tài chính từ TSC có ý nghĩa quan trọng trong quá trình tái cơ cấu NSNN, bảo đảm an ninh tài chính quốc gia và nguồn lực để phát triển kinh tế – xã hội của đất nước. Chính vì vậy, Nghị quyết số 07-NQ/TW ngày 18/11/2016 của Bộ Chính trị đặt ra yêu cầu tăng tỷ trọng thu nội địa, bảo đảm tỷ trọng hợp lý giữa thuế gián thu và thuế trực thu, khai thác tốt thuế thu từ tài sản, tăng cường quản lý, khai thác, huy động nguồn lực và nâng cao hiệu quả sử dụng tài sản công [2]. Nghị quyết số 39-NQ/TW ngày 15/01/2019 của Bộ Chính trị về nâng cao hiệu quả quản lý, khai thác, sử dụng và phát huy các nguồn lực của nền kinh tế xác định việc nâng cao hiệu quả quản lý, khai thác các nguồn lực (trong đó có nguồn lực từ TSC) là yêu cầu cấp bách trong tình hình hiện nay để khắc phục các tồn tại, yếu kém của nền kinh tế, thúc đẩy phát triển kinh tế – xã hội đất nước, đồng thời đặt ra yêu cầu đa dạng hóa các hình thức huy động và sử dụng nguồn lực, áp dụng các nguyên tắc thị trường trong khai thác các nguồn lực cho phát triển, kinh tế hóa nguồn vật lực; tất cả các nguồn lực của nền kinh tế phải được kiểm kê, đánh giá đầy đủ, đúng đắn, được quản lý, bảo vệ, khai thác, sử dụng tiết kiệm, hợp lý, phát huy tối đa, hiệu quả và phát triển bền vững [3].
Xuất phát từ bối cảnh nêu trên, việc bổ sung, làm rõ về mặt lý luận và thực tiễn nhằm tìm kiếm các giải pháp tăng cường khai thác nguồn lực tài chính từ TSC tại Việt Nam trong thời gian tới đang được đặt ra như là một trong những giải pháp có tính đột phá, góp phần vào việc tái cơ cấu thu, chi NSNN, bảo đảm tính bền vững và nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực tài chính quốc gia. Đây là lý do nghiên cứu sinh lựa chọn đề tài nghiên cứu cho luận án này.
CÁC TỪ VIẾT TẮT
ADB : Ngân hàng Phát triển Châu Á BOT : Xây dựng – Kinh doanh – Chuyển giao BT : Xây dựng – Chuyển giao CHK : Cảng hàng không
CSDL : Cơ sở dữ liệu
DNNN : Doanh nghiệp nhà nước
GDP : Tổng sản phẩm quốc nội GTVT : Giao thông vận tải
HCSN : Hành chính sự nghiệp
KBNN : Kho bạc nhà nước
IMF : Quỹ tiền tệ Quốc tế
NSNN : Ngân sách nhà nước
ODA : Nguồn hỗ trợ phát triển chính thức PPP : Đối tác công – tư
QLCS : Quản lý công sản
QLDA : Quản lý dự án
SXKD : Sản xuất, kinh doanh
TC,ĐM : Tiêu chuẩn, định mức
TSC : Tài sản công
TSCĐ : Tài sản cố định
TSNN : Tài sản nhà nước
TTĐT : Thông tin điện tử
UBND : Ủy ban nhân dân
WB : Ngân hàng Thế giới
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu
2. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu
2.1. Mục tiêu nghiên cứu:
Trên cơ sở nghiên cứu lý luận và thực tiễn về khai thác nguồn lực tài chính từ TSC, đề xuất những giải pháp khoa học và khả thi, tiếp cận những thông lệ tốt của quốc tế, phù hợp với điều kiện thực tế của Việt Nam nhằm tăng cường khai thác nguồn lực tài chính từ TSC ở Việt Nam.
2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu:
Để đạt được mục tiêu nghiên cứu nêu trên, nhiệm vụ nghiên cứu của luận án được xác định gồm:
– Hệ thống hóa, bổ sung, làm rõ lý luận về khai thác nguồn lực tài chính từ TSC để xây dựng khung lý thuyết về khai thác nguồn lực tài chính từ TSC. – Khảo sát kinh nghiệm một số quốc gia, vùng lãnh thổ trong khu vực và trên thế giới có điều kiện tương đồng về địa lý, chế độ sở hữu, về tài chính công hoặc có nền kinh tế phát triển để rút ra những bài học kinh nghiệm có thể vận dụng vào điều kiện thực tế của Việt Nam.
– Dựa trên khung lý thuyết và những bài học kinh nghiệm quốc tế, thực hiện phân tích, đánh giá thực trạng khai thác nguồn lực tài chính từ TSC ở Việt Nam giai đoạn 2009 – 2018, rút ra những thành công, những hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế trong khai thác nguồn lực tài chính từ TSC ở Việt Nam.
– Đề xuất những quan điểm, giải pháp, kiến nghị nhằm tăng cường khai thác nguồn lực tài chính từ TSC ở Việt Nam trong thời gian tới.
2.3. Câu hỏi nghiên cứu:
Để đạt được mục tiêu, nhiệm vụ nghiên cứu nêu trên, các câu hỏi nghiên cứu được đặt ra gồm:
– Nguồn lực tài chính từ TSC và khai thác nguồn lực tài chính từ TSC là gì? Việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC được thực hiện thông qua
các hình thức và công cụ nào? Nội dung quá trình khai thác nguồn lực tài chính từ TSC? Việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC được đánh giá tốt hay chưa tốt dựa theo những tiêu chí nào? Những nhân tố khách quan, chủ quan nào có ảnh hưởng tới việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC?
– Kinh nghiệm quốc tế nào trong việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC có thể vận dụng vào điều kiện cụ thể của Việt Nam?
– Việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC ở Việt Nam thời gian vừa qua có những thành công và hạn chế gì? Những hạn chế trong khai thác nguồn lực tài chính từ TSC ở Việt Nam, đặc biệt là tình trạng thất thoát, lãng phí, kém hiệu quả xuất phát từ những nguyên nhân chủ quan và khách quan nào?
– Khả năng khai thác nguồn lực tài chính từ TSC của Việt Nam đến năm 2025, tầm nhìn 2035? Những giải pháp khoa học và khả thi nào cần được thực hiện nhằm tăng cường khai thác nguồn lực tài chính từ TSC ở Việt Nam? 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận án là nghiên cứu vấn đề lý luận và thực tiễn về khai thác nguồn lực tài chính từ TSC trên giác độ của cơ quan giúp Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về TSC, trong mối quan hệ tài chính giữa một bên là Nhà nước – đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý về TSC, với một bên là các đối tượng được giao quản lý, sử dụng TSC hoặc tham gia các giao dịch về TSC của Nhà nước.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
Về phạm vi TSC: TSC có phạm vi rất rộng, bao gồm nhiều loại tài sản khác nhau. Luận án tập trung nghiên cứu việc khai thác nguồn lực tài chính của bốn loại TSC gồm: (i) TSC khu vực hành chính sự nghiệp (HCSN); (ii) Tài sản kết cấu hạ tầng phục vụ lợi ích công cộng, lợi ích quốc gia; (iii) Tài sản được xác lập quyền sở hữu thuộc về nhà nước và (iv) Đất đai. Đây là các TSC có tính chất đại diện cho từng nhóm nguồn gốc hình thành TSC (do nhà nước đầu tư, do nhà nước xác lập quyền sở hữu, tài nguyên thiên nhiên), có
giá trị và số thu thường chiếm tỷ trọng lớn trong tổng giá trị TSC và tổng số thu từ khai thác TSC của mỗi quốc gia. Việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC được đặt ra trong tổng thể công tác quản lý TSC, gắn việc khai thác với quản lý nguồn lực. Luận án không nghiên cứu vấn đề sử dụng nguồn lực từ
TSC sau khi được khai thác.
Về thời gian:
– Vấn đề lý luận và thực tiễn của việc khai thác nguồn lực tài chính: Từ năm 2009 (năm Luật Quản lý, sử dụng TSNN có hiệu lực thi hành) đến năm 2018. Riêng số liệu về khai thác nguồn lực tài chính từ một số loại tài sản kết cấu hạ tầng được thu thập và tổng hợp từ năm 2014 đến năm 2018 do một số nguồn thu mới phát sinh trong những năm gần đây.
– Dự báo nguồn thu, giải pháp tăng cường khai thác nguồn lực tài chính từ TSC ở Việt Nam: Từ năm 2020 đến năm 2025, tầm nhìn 2035. Về không gian: Tình hình, số liệu phục vụ nghiên cứu và các giải pháp được thu thập và đề xuất đối với các cơ quan quản lý nhà nước, đối tượng quản lý, sử dụng TSC trên phạm vi cả nước.
4. Phương pháp nghiên cứu
● Luận án sử dụng các phương pháp khác nhau để đạt được mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu. Các phương pháp chủ yếu bao gồm:
Phương pháp nghiên cứu tổng quan tài liệu: Tổng quan các công trình nghiên cứu có liên quan (sách, đề tài, luận án, bài báo) để phát hiện khoảng trống nghiên cứu; sử dụng giáo trình, các văn bản pháp luật và một số tài liệu tham khảo khác để hệ thống hóa lý luận về vấn đề nghiên cứu.
Phương pháp tổng hợp, phân tổ, phân tích so sánh dựa trên số liệu thứ cấp: Thu thập số liệu thứ cấp (số liệu của các loại tài sản) từ Cơ sở dữ liệu (CSDL) quốc gia về TSC, các báo cáo của Bộ Tài chính, Bộ Tài nguyên và Môi trường, Cục Quản lý công sản (QLCS), Kho bạc Nhà nước (KBNN), Tổng cục Thuế và thực hiện phân tích, đánh giá thành công, hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế trong khai thác nguồn lực tài chính từ TSC.
Thống kê mô tả và phân tích định tính: Thu thập và so sánh dữ liệu về TSC và kết quả khai thác nguồn lực tài chính về TSC… theo chuỗi thời gian để thấy được sự biến động giữa các thời điểm và thời kỳ khác nhau.
Phương pháp chuyên gia: Tham khảo ý kiến của các nhà lập pháp, các nhà quản lý, nhà nghiên cứu, các cơ quan, đơn vị sử dụng TSC.
● Nguồn số liệu: Nguồn số liệu được sử dụng là nguồn số liệu thứ cấp, được khai thác từ báo cáo của các bộ, ngành, địa phương, đơn vị, các báo cáo tổng hợp của Chính phủ, Bộ Tài chính, Bộ Tài nguyên và Môi trường, Thanh tra Chính phủ, Kiểm toán Nhà nước (KTNN), Cục QLCS, Vụ NSNN, KBNN, số liệu trong CSDL quốc gia về TSC.
5. Những đóng góp mới của luận án
5.1. Đóng góp về lý luận
– Xây dựng và luận giải rõ khái niệm về TSC, nguồn lực tài chính từ TSC và khai thác nguồn lực tài chính từ TSC.
– Bổ sung, làm rõ vai trò, đặc điểm của khai thác nguồn lực tài chính từ TSC, các nhân tố ảnh hưởng tới khai thác nguồn lực tài chính từ TSC. – Xây dựng, làm rõ các nguyên tắc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC, nội dung quá trình khai thác nguồn lực tài chính từ TSC và hệ thống tiêu chí đánh giá việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC gồm các tiêu chí định tính, tiêu chí định lượng để vừa đánh giá về kết quả khai thác, vừa đánh giá về quá trình khai thác nguồn lực tài chính từ TSC. Đây là cơ sở để đánh giá thực trạng khai thác nguồn lực tài chính từ TSC và đề xuất những giải pháp nhằm tăng cường khai thác nguồn lực tài chính từ TSC ở Việt Nam.
5.2. Đóng góp về thực tiễn
– Luận án đã hệ thống hóa kinh nghiệm của một số quốc gia và vùng lãnh thổ về khai thác nguồn lực tài chính đối với bốn loại TSC thuộc phạm vi nghiên cứu của luận án và mô hình quản lý TSC, làm cơ sở cho các nhà hoạch định chính sách, các nhà quản lý vĩ mô tham khảo để hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật về khai thác nguồn lực tài chính từ TSC.
– Với cách đánh giá thực trạng khai thác nguồn lực tài chính từ TSC dựa trên các tiêu chí được xây dựng tại Chương 1, cùng với số liệu thu thập được từ CSDL quốc gia về TSC, từ các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, luận án giúp cho các nhà lãnh đạo, các nhà quản lý và các cơ quan, đơn vị nhận diện được một cách đầy đủ, khách quan, khoa học về những mặt đã đạt được, những hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế trong khai thác nguồn lực tài chính từ TSC ở Việt Nam.
– Xây dựng được hệ thống các quan điểm, giải pháp, kiến nghị nhằm tăng cường khai thác nguồn lực tài chính từ TSC ở Việt Nam trong thời gian tới. Các giải pháp được đề xuất tại luận án vừa là để giải quyết những vấn đề cấp bách, ngắn hạn, vừa là để giải quyết những vấn đề chiến lược, lâu dài trong khai thác nguồn lực tài chính từ TSC ở Việt Nam. Nếu được áp dụng trong thực tế, nguồn lực tài chính chủ yếu khai thác được từ bốn loại TSC thuộc phạm vi nghiên cứu của luận án sẽ ít nhất đạt như dự báo của tác giả, từ đó đóng góp tích cực vào quá trình tái cơ cấu thu, chi NSNN, cải cách tài chính công ở Việt Nam.
6. Kết cấu của luận án
Ngoài phần mở đầu, kết luận, các công trình đã công bố của tác giả, phụ lục, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung chính của luận án được bố cục gồm 4 chương:
Chương 1: Tổng quan các công trình nghiên cứu liên quan đến khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công.
Chương 2: Lý luận và kinh nghiệm quốc tế về khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công.
Chương 3: Thực trạng khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công ở Việt Nam.
Chương 4: Giải pháp tăng cường khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công ở Việt Nam.
Chương 1
TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN KHAI THÁC NGUỒN LỰC TÀI CHÍNH TỪ TÀI SẢN CÔNG
1.1. Các công trình nghiên cứu ở trong nước
1.1.1. Các nghiên cứu liên quan đến khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công khu vực hành chính sự nghiệp
● Trong Luận án tiến sĩ: “Quản lý TSC trong các cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam”, 2010, Đại học Kinh tế Quốc dân, NCS Phan Hữu Nghị trên cơ sở tổng kết kinh nghiệm của các nước về mô hình quản lý TSC, đặc biệt là mô hình quản lý bất động sản công, đồng thời căn cứ vào thực tiễn quản lý TSC là trụ sở làm việc của cơ quan hành chính nhà nước ở nước ta
(giai đoạn 1995 – 2009), đề xuất những giải pháp mới nhằm hoàn thiện công tác quản lý trụ sở làm việc của cơ quan hành chính nhà nước hướng tới đảm bảo kỷ luật tài khoá tổng thể và hiệu quả phân bổ nguồn lực cho mỗi cấp hành chính; trong đó, để bảo đảm hiệu quả sử dụng của TSC trong điều kiện NSNN
có hạn đối với mỗi cấp hành chính, tác giả đưa ra mô hình tổng công ty đầu tư và kinh doanh bất động sản nhà nước. Đây là những giải pháp có tác động trực tiếp tới việc khai thác nguồn lực từ trụ sở làm việc của các cơ quan hành chính nhà nước [44].
● Trong Luận án tiến sĩ: “Sử dụng công cụ kế toán nhằm nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng TSC tại cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập ở Việt Nam”, 2015, Học viện Tài chính, NCS La Văn Thịnh khẳng định: “Việc sử dụng, khai thác các TSC có tác dụng kích thích quá trình phát triển kinh tế – xã hội, tạo ra những khoản thu lớn cho tài chính công”. Đồng thời, đưa ra kiến nghị: “cần quy định rõ về tiêu thức, đối tượng, phạm vi cần theo dõi, bảo đảm mục đích phản ánh một cách đầy đủ những thông tin thuộc nguồn lực nhà nước trên Bảng cân đối kế toán nhà nước. Việc xử lý thông tin báo cáo được thực hiện theo chuẩn mực kế toán công và quy trình tổng hợp thông tin do Bộ Tài chính ban hành”. Kiến nghị này nếu được thực hiện sẽ cho phép
tổng hợp một cách đầy đủ nguồn lực từ TSC làm cơ sở cho việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC khu vực HCSN một cách chủ động [67].
● Trong Luận án tiến sĩ: “Quản lý TSNN tại ngành tòa án nhân dân ở Việt Nam”, 2016, Học viện Hậu cần, NCS Lê Thị Việt Hà đã xây dựng khái niệm hiệu quả sử dụng TSNN trong các cơ quan nhà nước, đưa ra 4 tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý TSNN tại các cơ quan nhà nước; thiết kế xây dựng hệ thống chỉ tiêu đánh giá kết quả quản lý TSNN. Hệ thống chỉ tiêu đã phản ánh về cơ bản các khâu của quá trình quản lý TSNN, trong đó có chỉ tiêu tỷ lệ tài sản được thanh lý, điều chuyển liên quan đến khai thác nguồn lực tài chính [36].
● Trong Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ: “Hoàn thiện cơ chế quản lý TSC khu vực hành chính sự nghiệp ở Việt Nam”, 2016, Bộ Tài chính, CN Tạ Thanh Tú và TS Chu Thị Thủy Chung đã nghiên cứu cơ sở lý luận về cơ chế quản lý TSC theo từng mô hình hoạt động (cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập…), làm rõ sự khác nhau về cơ chế quản lý của từng mô hình hoạt động; phân tích, đánh giá cơ chế quản lý, sử dụng TSC hiện hành (tập trung phân tích các cơ chế chính sách được quy định tại Luật Quản lý, sử dụng TSNN năm 2008), rút ra những mặt được, những hạn chế và nguyên nhân. Trên cơ sở đó, đề xuất các giải pháp hoàn thiện cơ chế quản lý TSC khu vực HCSN, với các mục tiêu: Triển khai thực hiện có hiệu quả Luật Quản lý, sử dụng TSC 2017, khắc phục những hạn chế trong cơ chế quản lý, sử dụng TSC hiện hành, đồng bộ với hệ thống pháp luật có liên quan [73].
● Trong Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ: “Quản lý trụ sở làm việc của cơ quan nhà nước và cơ sở hoạt động sự nghiệp của đơn vị sự nghiệp công lập”, 2017, Bộ Tài chính, CN Tạ Thanh Tú và TS Chu Thị Thủy Chung đã nghiên cứu các vấn đề lý luận và thực tiễn về quản lý nhà, đất tại các cơ quan nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập; trong đó, các tác giả xác định khai thác nhà, đất là một trong những khâu quan trọng trong quy trình quản lý trụ sở làm việc, cơ sở hoạt động sự nghiệp và là một trong những khâu trọng tâm cần thực hiện trong thời gian tới. [74].
1.1.2. Các nghiên cứu liên quan đến khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản kết cấu hạ tầng
Luật Quản lý, sử dụng TSC năm 2017 tạo lập cơ sở pháp lý cho việc quản lý, sử dụng và khai thác tài sản kết cấu hạ tầng phục vụ lợi ích công cộng, lợi ích quốc gia, với vị trí là một loại TSC quan trọng của đất nước; trong đó việc khai thác nguồn lực tài chính được coi là trung tâm của quá trình quản lý nhằm thực hiện một trong 3 đột phá chiến lược được đặt ra tại Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI, XII. Để có cơ sở lý luận và thực tiễn cụ thể hóa các quy định của Luật Quản lý, sử dụng TSC, Cục QLCS – Bộ Tài chính đã thực hiện một số đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ về quản lý, sử dụng và khai thác tài sản kết cấu hạ tầng, bao gồm: Đề tài “Đổi mới cơ chế tài chính phục vụ quản lý, sử dụng và khai thác tài sản kết cấu hạ tầng giao thông đường sắt” (2015, TS La Văn Thịnh làm chủ nhiệm), Đề tài “Hoàn thiện cơ chế quản lý tài sản kết cấu hạ tầng thủy lợi ở Việt Nam” (2016, ThS Nguyễn Tân Thịnh làm chủ nhiệm), Đề tài “Hoàn thiện cơ chế quản lý, sử dụng và khai thác tài sản kết cấu hạ tầng giao thông đường thủy nội địa” (2017, ThS Nguyễn Thị Thoa làm chủ nhiệm).
Các Đề tài nêu trên đã tập trung nghiên cứu về cơ chế tài chính phục vụ quản lý, sử dụng và khai thác tài sản kết cấu hạ tầng giao thông, thủy lợi. Trong đó, các tác giả nghiên cứu về lý luận khai thác tài sản kết cấu hạ tầng giao thông, thủy lợi; thực trạng về khai thác tài sản kết cấu hạ tầng giao thông, thủy lợi ở Việt Nam; đề xuất các giải pháp về cơ chế, chính sách, tổ chức thực hiện khai thác tài sản kết cấu hạ tầng giao thông, thủy lợi ở Việt Nam. Nội hàm khai thác tài sản kết cấu hạ tầng trong các đề tài bao gồm một số nội dung về các hình thức khai thác nguồn lực tài chính như: cho thuê quyền khai thác, chuyển nhượng có thời hạn quyền khai thác tài sản và xử lý bán, thanh lý tài sản [26, 27].
1.1.3. Các nghiên cứu liên quan đến khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản được xác lập quyền sở hữu thuộc về nhà nước
Trong Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ: “Hoàn thiện cơ chế quản lý và xử lý tài sản tịch thu sung quỹ nhà nước”, 2005, Bộ Tài chính, Nhóm tác
giả do PGS, TS Nguyễn Văn Xa làm Chủ nhiệm đã xây dựng khung lý thuyết về tài sản tịch thu sung quỹ nhà nước (khái niệm, phân loại, đặc điểm) và cơ chế quản lý, xử lý tài sản tịch thu sung quỹ nhà nước (các hình thức xử lý, nội dung cơ chế, vai trò của cơ chế); khái quát kinh nghiệm của Pháp về quản lý, xử lý hàng tịch thu, từ đó rút ra 3 bài học cho Việt Nam; phân tích, đánh giá thực trạng cơ chế quản lý và xử lý tài sản tịch thu sung quỹ nhà nước ở Việt Nam qua ba giai đoạn (trước năm 1995, từ năm 1995 đến tháng 9/2002, từ tháng 10/2002 đến năm 2004); trên cơ sở đó, xác định các mục tiêu, quan điểm, giải pháp hoàn thiện cơ chế quản lý và xử lý tài sản tịch thu sung quỹ nhà nước ở Việt Nam giai đoạn 2005 – 2010 [77]. Nhiều giải pháp được đề cập trong Đề tài hiện nay vẫn đang được triển khai trong thực tế ở Việt Nam.
Ngoài đề tài nêu trên, đến nay chưa có công trình độc lập nào nghiên cứu về việc quản lý, xử lý đối với tài sản được xác lập quyền sở hữu thuộc về nhà nước nói chung và tài sản tịch thu sung quỹ nhà nước nói riêng.
1.1.4. Các nghiên cứu về khai thác nguồn lực tài chính từ đất đai
● Trong Luận án tiến sĩ: “Khai thác nguồn lực tài chính từ đất đai”, 2012, Học viện Tài chính, NCS Trần Đức Thắng đã đề cập khá toàn diện cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn khai thác nguồn lực tài chính từ đất đai (những quan điểm cổ điển và khoa học về đất đai trên thế giới; khái niệm, đặc điểm khai thác nguồn lực tài chính từ đất đai; vai trò của hoạt động khai thác nguồn lực tài chính đất đai; kinh nghiệm của một số quốc gia về khai thác nguồn lực tài chính từ đất đai…); hệ thống thể chế, chính sách khai thác nguồn lực tài chính từ đất đai ở Việt Nam giai đoạn từ năm 1945 đến năm 2012; kết quả khai thác nguồn lực đất đai ở Việt Nam từ năm 2002 – 2012 và đề xuất các giải pháp, kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả khai thác nguồn lực tài chính từ đất đai phục vụ phát triển kinh tế – xã hội, trong đó tập trung vào các kiến nghị sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai năm 2003 [58].
● Trong Bài báo: “Hoàn thiện chính sách về giá đất thúc đẩy thị trường bất động sản ở Việt Nam”, 2019, Tạp chí Tài chính kỳ 1 tháng 7/2019, tác giả Phạm Minh Hóa cho rằng chính sách tài chính đất đai là công cụ quản lý mối quan hệ về mặt kinh tế phát sinh giữa Nhà nước với người sử dụng đất gồm tổ chức, hộ gia đình, cá nhân và người bị thu hồi đất. Do vậy, chính sách tài chính đất đai ngoài ảnh hưởng trực tiếp đến đến lợi ích của các bên, còn là công cụ khuyến khích việc khai thác, sử dụng đất hiệu quả, thúc đẩy sự phát triển của kinh tế xã hội, đồng thời, đây cũng là công cụ kinh tế giúp tăng nguồn thu từ NSNN, góp phần ổn định tài chính vĩ mô. Trong đó, giá đất là một bộ phận quan trọng trong chính sách tài chính đối với đất đai. Tác giả đã phân tích các bất cập trong chính sách giá đất thời gian vừa qua, đặc biệt là trình Khung giá đất, Bảng giá đất luôn không theo kịp biến động của thị trường, có nơi khung giá đất chỉ bằng 20% giá thị trường. Trên cơ sở đó đưa ra một số khuyến nghị nhằm góp phần khai thác hiệu quả các nguồn tài chính đất đai vào phát triển thị trường bất động sản Việt Nam. [39]
1.2. Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài
Nghiên cứu sinh đã sưu tầm các công trình nghiên cứu về quản lý TSC và khai thác nguồn lực tài chính về TSC của các tác giả nước ngoài nhưng chưa phát hiện những công trình nghiên cứu riêng cho lĩnh vực khai thác nguồn lực tài chính từ TSC và khai thác nguồn lực tài chính từ bốn loại TSC thuộc phạm vi nghiên cứu của luận án. Các công trình sau đây nghiên cứu về quản lý TSC, trong đó có một số khía cạnh về khai thác nguồn lực tài chính từ TSC:
● Trong cuốn “Economic Analysis of Property Rights” (Second Edition), 1997, Cambridge University Press; Barzel Y đã tập trung nghiên cứu, phân tích các quyền kinh tế của tài sản như quyền chiếm hữu, sử dụng, quyền định đoạt (bán, tặng, cho, thừa kế) tài sản; nghiên cứu cách mà người ta sử dụng tài sản sao cho có thể tối đa hoá lợi ích kinh tế [83].
● Năm 2009, nhà khoa học người Mỹ, bà Elinor Ostrom đã đoạt giải Nobel kinh tế cho cụm công trình nghiên cứu về quản lý tài nguyên dùng chung (common-pool resources). Theo bà, tài nguyên dùng chung là những tài nguyên mà nhiều người có thể sử dụng nhưng việc tiêu dùng của người này làm giảm khả năng tiêu dùng của người kia. Việc khai thác quá mức tài nguyên chung là hiện tượng thường thấy. Kinh tế học đưa ra hai phương án chủ yếu giải quyết vấn đề “bi kịch của cái chung” này. Phương án thứ nhất là tư nhân hóa. Lập luận đằng sau việc tư nhân hóa cho rằng bằng cách biến “cái chung” thành cái riêng và tăng cường hiệu lực thực thi quyền sở hữu, có thể tạo ra thị trường hiệu quả cho tài nguyên chung với mức giá phản ánh đúng giá trị của chúng với người sử dụng. Phương án thứ hai là đánh thuế trên tài nguyên này, thường được gọi là thuế Pigou do được đề xuất bởi nhà kinh tế Pigou. Điểm chung của cả hai phương án này là áp dụng các quy định từ bên ngoài cộng đồng, thường do chính quyền trung ương tiến hành: hoặc dưới hình thức thuế hay hạn ngạch, hoặc bằng cách tư nhân hóa. Tuy nhiên, thực tế cho thấy trong nhiều trường hợp, cả hai phương án này đều thất bại. Do vậy, bà đề xuất giải pháp thứ ba: giữ nguyên tính chất “của chung” của tài nguyên và để người sử dụng tự tạo ra hình thức quản lý phù hợp cho mình [85].
● Nghiên cứu của Dag Detter và Stefan Folster trong cuốn: “The Public wealth of Nation: How management of Public assets can boost or bust economic growth” đã đề cập tương đối toàn diện về khai thác TSC vào mục đích kinh doanh. Một số kết quả chính bao gồm:
Thứ nhất, về khái niệm TSC.
Các tác giả đã đưa ra một cách nhìn (khái niệm) về TSC như sau: TSC là tổng của các tài sản thuộc sở hữu của chính phủ, cụ thể bao gồm: (i) tài sản tài chính trong sạch, ví dụ như cổ phần ngân hàng hoặc các quỹ hưu trí; (ii) công sản thương mại, chẳng hạn như các công ty và bất động sản thương mại; (iii)ccông sản phi thương mại, như đường sá; (iv) nợ âm của chính phủ.
Các tác giả tập trung nghiên cứu vào công sản thương mại, có nghĩa là tài sản hoặc các hoạt động tạo ra thu nhập (chủ yếu là dựa trên phi thuế) mà có thể đưa ra một số loại giá trị thị trường nếu có cấu trúc và sử dụng đúng. Ví dụ điển hình bao gồm: Tập đoàn – DNNN điển hình; các học viện tài chính; địa ốc; cơ sở hạ tầng – nơi dựa trên thu phí hoặc liên quan đến PPP; hoạt động thương mại không cổ phần hóa (ví dụ việc mua bán dữ liệu địa lý hoặc lợi ích về cấp nước).
Thứ hai, về quy mô và vị trí của TSC.
Các tác giả khẳng định: Các chủ sở hữu tài sản riêng lẻ lớn nhất ở hầu hết các nước đều không phải là một công ty tư nhân hay một cá nhân. Chủ sở hữu lớn nhất của tài sản là chung tất cả chúng ta – bạn và người nộp thuế cùng bạn. Và tất cả chúng ta đều có người quản lý chung tài sản cá nhân riêng của mình, mà chúng ta vẫn thường hay gọi là “chính phủ”. Theo như chúng ta có thể tính toán, các chính phủ sở hữu một lượng tài sản lớn hơn tài sản mà tất cả các cá nhân giàu có gộp lại, và thậm chí còn nhiều hơn tất cả các quỹ hưu trí, hoặc tất cả các quỹ đầu tư tư nhân. Tổng TSC trên toàn thế giới nằm trong tay chính phủ, nếu được tính toán thận trọng, lớn đến nỗi nếu lợi nhuận cao hơn chỉ 1% sẽ thêm vào tiền thu nhập quốc gia 750 tỷ USD mỗi năm.
Thứ ba, về cách thức để quản lý tốt hơn đối với TSC.
Việc khai thác các bất động sản sau khi di dời các cơ sở tập trung đông người trong nội đô ra vùng phụ cận sẽ đem lại nguồn lực tài chính to lớn và lâu dài cho các quốc gia và các địa phương nhưng cũng tiềm ẩn những nguy cơ thất thoát, lãng phí rất lớn nếu không được kiểm soát tốt.
Cách tiếp cận khu vực công truyền thống để lập ngân sách gần như đảm bảo cho việc lạm dụng công sản thương mại. Hầu hết các nước đều không có sự đăng ký đầy đủ các TSC. Nhiều chính phủ, có thể là quốc gia, địa phương hoặc khu vực, sẽ không thể liệt kê, không quan tâm đến việc mô tả những tài sản mà họ sở hữu và giá trị thị trường của chúng. Điều đó làm cho việc quản lý các tài sản này theo cách khai thác sự phối hợp và sử dụng thay thế các TSC trở nên khó khăn. Ở mức độ nào đó, kỹ thuật để quản lý tốt hơn có thể được vay mượn từ những điều tốt nhất trong quản lý doanh nghiệp. Điều này sẽ bao gồm tính minh bạch, kế toán thích hợp và bảng cân đối thực tế. Các bằng chứng thực nghiệm đã chỉ ra rằng các kỹ thuật quản lý tốt hơn đã tạo nên sự khác biệt lớn, và có xu hướng phổ biến hơn ở các công ty tư nhân, đặc biệt là những công ty có tiếp xúc với sự cạnh tranh. Tuy nhiên, quản lý TSC cũng phải trong một môi trường chính trị, và đôi khi đáp ứng các mục tiêu xã hội vượt ra ngoài lợi nhuận tài chính [82].
1.3. Những điểm đã đạt được của các công trình nghiên cứu
Một là, TSC là nguồn lực tài chính có thể khai thác được để phát triển kinh tế – xã hội của mỗi quốc gia. Việc khai thác nguồn lực này đem lại nguồn lực tài chính quan trọng cho đất nước nhưng cũng tiềm ẩn những nguy cơ thất thoát và rủi ro rất lớn, cần có các giải pháp phòng ngừa, ngăn chặn và xử lý hữu hiệu. Hai là, việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC phải tuân thủ những nguyên tắc nhất định, trong đó, công khai, minh bạch luôn được nhấn mạnh trong khai thác nguồn lực tài chính từ TSC nói riêng, quản lý TSC nói chung. Ba là, việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC được thực hiện thông qua nhiều hình thức và công cụ khác nhau.
Đối với TSC khu vực HCSN có các hình thức: sử dụng TSC để liên doanh, liên kết, cho thuê; bán, chuyển nhượng, thanh lý; sắp xếp lại bất động sản công để khai thác nguồn lực tài chính từ các vị trí thuận lợi.
Đối với tài sản kết cấu hạ tầng có các hình thức: chuyển nhượng, cho thuê quyền khai thác trong một thời gian nhất định; bán, chuyển nhượng, thanh lý; phí, lệ phí.
Đối với tài sản được xác lập quyền sở hữu thuộc về nhà nước có các hình thức: nộp tiền, ngoại tệ vào NSNN; bán, chuyển nhượng, thanh lý tài sản. Đối với đất đai có các hình thức: giao đất, cho thuê đất; sử dụng giá trị quyền sử dụng đất để góp vốn, thanh toán các nghĩa vụ tài chính của Nhà nước; thuế, phí, lệ phí.
Các công cụ được sử dụng để khai thác nguồn lực tài chính từ TSC được đề cập gồm: định giá, chỉ định, đấu giá.
1.4. Khoảng trống của các công trình nghiên cứu – định hướng nghiên cứu của luận án
Một là, chưa có một khung lý thuyết tương đối đầy đủ về khai thác nguồn lực tài chính từ TSC. Các công trình mới nghiên cứu về một số hình thức, công cụ và nội dung khai thác đối với một số loại TSC cụ thể – với vị trí là một khâu trong quy trình quản lý TSC. Chưa có khái niệm chung về nguồn lực tài chính từ TSC, khai thác nguồn lực tài chính từ TSC, đặc điểm, vai trò, nguyên tắc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC và nội dung quá trình khai thác nguồn lực tài chính từ TSC.
Hai là, thiếu một hệ thống tiêu chí đánh giá việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC và định danh các nhân tố khách quan và chủ quan ảnh hưởng tới việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC.
Ba là, thực trạng TSC và khai thác nguồn lực tài chính từ một số loại TSC cụ thể ở nước ta được đề cập tại các công trình nghiên cứu hầu hết là trước Hiến pháp năm 2013. Đến nay, bối cảnh, thực trạng và yêu cầu quản lý TSC đã có nhiều thay đổi. Vì vậy, các phân tích, đánh giá ở những công trình trước đây về những mặt được, những hạn chế trong khai thác nguồn lực tài chính từ TSC phần lớn đã không còn mang tính thời sự.
Bốn là, những định hướng, giải pháp về khai thác nguồn lực được đề xuất ở hầu hết các công trình nghiên cứu trước đây hướng đến năm 2020. Tuy nhiên, trên cơ sở Hiến pháp năm 2013, với nhiều sửa đổi, bổ sung quan trọng về chế độ kinh tế, xã hội, Quốc hội đã ban hành Luật Quản lý, sử dụng TSC
năm 2017 để thay thế cho Luật Quản lý, sử dụng TSNN năm 2008. Mục tiêu quản lý, nội dung khai thác nguồn lực tài chính từ TSC đã có nhiều đổi mới, được áp dụng từ năm 2018. Vì vậy, cần có những dự báo, định hướng và giải pháp mới cho những năm tiếp theo.
Kết luận Chương 1
Thời gian vừa qua đã có một số công trình nghiên cứu liên quan đến khai thác nguồn lực tài chính từ TSC trên các khía cạnh và phạm vi khác nhau. Mặc dù, các công trình chủ yếu nghiên cứu về quản lý TSC nhưng một số kết quả nghiên cứu về quản lý tài chính, xử lý TSC đã góp phần quan trọng vào việc từng bước hình thành khung lý thuyết về việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC, phân tích, đánh giá thực trạng khai thác nguồn lực tài chính từ một số loại TSC cụ thể. Các nghiên cứu đã chỉ ra rằng, TSC là một nguồn lực tài chính quan trọng của quốc gia. Khai thác nguồn lực tài chính từ TSC là nội dung không thể thiếu của quản lý TSC trong nền kinh tế thị trường.
Tuy nhiên, chưa có công trình nào hệ thống hóa đầy đủ lý luận về khai thác nguồn lực tài chính từ TSC, đặc biệt là làm rõ khái niệm về nguồn lực tài chính từ TSC, khai thác nguồn lực tài chính từ TSC, nguyên tắc, nội dung quy trình khai thác nguồn lực tài chính từ TSC, hệ thống tiêu chí đánh giá cũng như các nhân tố ảnh hưởng tới việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC. Đồng thời, cũng chưa có công trình nghiên cứu nào đánh giá một cách tổng quát, toàn diện và cập nhật thực trạng khai thác nguồn lực tài chính từ TSC ở Việt Nam những năm gần đây, cũng như đề xuất các giải pháp, kiến nghị tăng cường quản lý, khai thác nguồn lực tài chính từ TSC ở Việt Nam giai đoạn 2020 – 2025, tầm nhìn 2035.
Khoảng trống của các công trình nghiên cứu được khái quát tại Chương 1 là cơ sở để nghiên cứu sinh xác định phạm vi, nhiệm vụ nghiên cứu của luận án và nội dung nghiên cứu tại các chương tiếp theo, đồng thời là cơ sở để minh chứng luận án này không trùng lặp với các công trình đã có.
Chương 2
LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ
KHAI THÁC NGUỒN LỰC TÀI CHÍNH TỪ TÀI SẢN CÔNG
2.1. Một số vấn đề cơ bản về tài sản công
2.1.1. Khái niệm tài sản công
Các quốc gia muốn tồn tại và phát triển đều phải dựa vào một trong các nguồn lực của mình là tài sản quốc gia. Đó là tất cả những tài sản do các thế hệ thành viên của quốc gia tạo ra hoặc thu nạp được và các tài sản do thiên nhiên ban tặng cho quốc gia đó. Trong phạm vi một đất nước, tài sản quốc gia có thể thuộc sở hữu riêng của từng thành viên hoặc nhóm thành viên hoặc là sở hữu chung của tất cả thành viên trong cộng đồng quốc gia – Đó là TSC; cũng có quốc gia quan niệm TSC là tài sản thuộc về nhà nước [78].
Theo Dag Detter và Stefan Folster, TSC là tổng của các TSC thuộc sở hữu của chính phủ, cụ thể là: Tài sản tài chính (ví dụ như cổ phần ngân hàng hoặc các quỹ hưu trí); công sản thương mại (chẳng hạn như các công ty và bất động sản thương mại); công sản phi thương mại (như đường đường xá); nợ âm của chính phủ [82].
Theo Bùi Thị Nga, TSC là những tài sản có giá trị lớn (tài sản của nhà nước, của quốc gia), do nhà nước đại diện chủ sở hữu quản lý, khai thác phục vụ cho lợi ích cộng đồng, dân tộc [43].
Ở Đài Loan, TSC được xác định là những tài sản mà nhà nước căn cứ theo quy định của pháp luật hoặc dựa vào quyền lực của mình để sử dụng hoặc bỏ tiền mua hoặc do hiến tặng mà có [9].
Ở Thụy Sỹ, TSC là những tài sản phục vụ lợi ích công cộng nói chung, chẳng hạn cơ sở hạ tầng, trang thiết bị và nhà cửa. Trong nhóm này có trụ sở hành chính, trường học, trung tâm văn hóa, thư viện, sân chơi và trung tâm thể thao, bệnh viện và nhà dưỡng lão, đường sá, hè phố và khu vực dành cho người đi bộ, các công viên công cộng để giải trí, các hệ thống cung cấp nước, trang thiết bị xử lý nước, rừng phòng hộ, khu bảo tồn sinh thái và các công viên tự nhiên. Những tài sản này không thể cho thuê hoặc bán chừng nào chúng còn cần cho mục đích công cộng – chúng chỉ có giá trị sử dụng [9].
Ở Việt Nam, tại Điều 53 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý” [50].
Bộ luật Dân sự của Việt Nam năm 2015, Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015, Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2013, Luật Thi hành án dân sự năm 2004 (được sửa đổi, bổ sung năm 2014) quy định cụ thể các tài sản thuộc về nhà nước do pháp luật quy định bao gồm: Tang vật, phương tiện vi phạm hành chính bị tịch thu; vật chứng vụ án, tài sản của người bị kết án bị tịch thu theo quy định của pháp luật về hình sự và tố tụng hình sự; tài sản vô chủ, không xác định được chủ sở hữu, tài sản bị đánh rơi, bỏ quên, tài sản bị chôn giấu, vùi lấp, chìm đắm được tìm thấy, tài sản không có người nhận thừa kế theo di chúc hoặc theo thời hiệu; tài sản do các chủ sở hữu tự nguyện chuyển giao quyền sở hữu cho nhà nước; tài sản được đầu tư theo hình thức PPP được chuyển giao cho nhà nước Việt Nam theo hợp đồng dự án [51,57].
Luật Quản lý, sử dụng TSC năm 2017 quy định: “Tài sản công là tài sản thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý, bao gồm: tài sản công phục vụ hoạt động quản lý, cung cấp dịch vụ công, bảo đảm quốc phòng, an ninh tại cơ quan, tổ chức, đơn vị; tài sản kết cấu hạ tầng phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng; tài sản được xác lập quyền sở hữu toàn dân; tài sản công tại doanh nghiệp; tiền thuộc NSNN, các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách, dự trữ ngoại hối nhà nước; đất đai và các loại tài nguyên khác” [54].
Các quan niệm, khái niệm về TSC nêu trên phục vụ cho việc nghiên cứu hoặc ban hành chính sách cụ thể về TSC; vì vậy, thường liệt kê danh mục các loại tài sản được coi là TSC. Tuy nhiên, TSC có phạm vi rất rộng, đa dạng về nguồn gốc hình thành, chủng loại nên việc liệt kê dễ dẫn đến trùng lặp hoặc bỏ sót tài sản. Một số quy định, khái niệm được đưa ra theo hướng khái quát nhưng lại chứa đựng các nhân tố chưa hợp lý, như: Tác giả Bùi Thị Nga cho rằng TSC phải là tài sản có giá trị lớn, song cả về lý thuyết và thực tiễn đều chỉ ra rằng, TSC bao gồm cả những tài sản có giá trị nhỏ…
Từ những đặc trưng chung của TSC theo các nghiên cứu và quy định của pháp luật nêu trên, để phục vụ mục tiêu nghiên cứu của luận án, nghiên cứu sinh đưa ra khái niệm về TSC để sử dụng trong luận án như sau:
Tài sản công là những tài sản thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý, bao gồm tài nguyên thiên nhiên và tài sản do nhà nước đầu tư, xác lập quyền sở hữu thuộc về nhà nước. 2.1.2. Đặc điểm tài sản công
2.1.2.1. Tài sản công có giá trị lớn trong tài sản của mỗi quốc gia
Theo Dag Detter và Stefan Folster, các chủ sở hữu tài sản riêng lẻ lớn nhất ở hầu hết các nước đều không phải là một công ty tư nhân hay một cá nhân. Theo tính toán của Dag Detter và Stefan Folster, các chính phủ sở hữu một lượng tài sản lớn hơn tài sản mà tất cả các cá nhân giàu có gộp lại, và thậm chí còn nhiều hơn tất cả các quỹ hưu trí, hoặc tất cả các quỹ đầu tư tư nhân. Hơn thế nữa, hầu hết các chính phủ đều có nhiều tài sản hơn là họ nhận thức. Nhiều quốc gia bị mắc phải sự kìm kẹp của các khủng hoảng nợ nhưng vẫn sở hữu hàng ngàn doanh nghiệp, quyền sử dụng đất và các tài sản khác. Theo ước tính, giá trị TSC do trung ương quản lý của mỗi quốc gia tương đương với quy mô GDP của quốc gia đó. Tính trung bình, trên 27 quốc gia đánh giá bởi IMF (chưa bao gồm một số nước có TSC lớn, ví dụ như Trung Quốc), giá trị TSC lên tới 114% GDP. Giá trị này chưa bao gồm tài sản của
chính quyền địa phương và các nguồn tài nguyên thiên nhiên hoặc chỉ bao gồm một phần. Điều này chỉ ra rằng nếu tất cả các nước đã toàn diện tính đến các cấp địa phương, tổng TSC được ghi nhận sẽ cao hơn đáng kể [82].
Điều đó cho thấy, quy mô TSC là rất lớn và việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC một cách hiệu quả là yêu cầu cấp thiết.
2.1.2.2. Tài sản công phong phú về chủng loại, đa dạng về nguồn gốc, mục đích sử dụng
TSC bao gồm nhiều chủng loại khác nhau. Mỗi loại tài sản có tính năng, công dụng khác nhau và được sử dụng vào các mục đích khác nhau. Có loại tài sản đa số các cơ quan, tổ chức, đơn vị có yêu cầu sử dụng (trụ sở, xe ô tô phục vụ công tác, máy tính, máy in…), có loại tài sản chỉ có một ngành hoặc một số cơ quan, đơn vị có yêu cầu sử dụng phù hợp tính chất hoạt động đặc thù của mình (xe cứu thương, xe cứu hỏa, thiết bị y tế, thiết bị giáo dục, thiết bị thí nghiệm…).
Về nguồn gốc, TSC có thể do thiên nhiên ban tặng cho mỗi quốc gia, do tiếp quản từ chế độ cũ, do đầu tư xây dựng, mua sắm từ NSNN, do các tổ chức, cá nhân hiến, cho tặng, tài sản của các tổ chức, cá nhân bị tịch thu…
Về mục đích sử dụng, TSC được dùng vào nhiều mục đích khác nhau. Có loại sử dụng cho công tác quản lý nhà nước như: trụ sở, xe ô tô, máy móc, thiết bị văn phòng; có loại phục vụ việc cung cấp dịch vụ sự nghiệp công cho xã hội như: trường học, bệnh viện, công viên, trung tâm thể dục thể thao, các cơ sở văn hóa; có loại dùng để dự trữ để sử dụng khi xảy ra các tình huống khẩn cấp, bất khả kháng, can thiệp để bình ổn thị trường hoặc dự trữ chiến lược; có loại được sử dụng để mang lại lợi ích kinh tế cho nhà nước; có loại cần bảo tồn để bảo vệ môi trường và sự đa dạng sinh học… [78].
2.1.2.3. Tổ chức, cá nhân được giao quản lý, sử dụng tài sản công không phải là người có quyền sở hữu tài sản
Quyền sở hữu TSC thuộc về nhà nước hoặc nhà nước là đại diện chủ sở hữu (đối với các nước TSC thuộc sở hữu toàn dân). Tuy nhiên, đối tượng trực tiếp được giao quản lý, được giao sử dụng TSC là các cơ quan, đơn vị, tổ chức, các hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư. Ngay cả các cơ quan, đơn vị của nhà nước được giao quyền quản lý, sử dụng TSC cũng không có quyền sở hữu đối với TSC đó. Do có sự tách rời giữa chủ thể sở hữu (đại diện chủ sở hữu) và chủ thể quản lý, sử dụng nên nếu không phân định rõ quyền của chủ sở hữu, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan quản lý và quyền, nghĩa vụ của người sử dụng, cộng với việc quản lý không chặt chẽ sẽ dẫn đến việc sử dụng tài sản lãng phí, thất thoát, kém hiệu quả [78].
2.1.3. Phân loại tài sản công
2.1.3.1. Phân loại tài sản công theo nguồn gốc hình thành
Theo cách phân loại này, TSC được chia thành ba loại:
Tài nguyên thiên nhiên là những tài sản do thiên nhiên ban tặng cho quốc gia và thuộc chủ quyền của quốc gia như: Đất đai, rừng tự nhiên, nguồn lợi ở vùng trời, vùng biển, mặt nước, khoáng sản trong lòng đất,…
Tài sản do nhà nước đầu tư là những tài sản do nhà nước sử dụng NSNN và các nguồn vốn khác để đầu tư xây dựng, mua sắm và được duy trì qua các thế hệ như: Hệ thống kết cấu hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, các công trình văn hoá, nhà ở, nhà làm việc, nhà dùng vào SXKD, phương tiện và thiết bị làm việc, thiết bị sản xuất, tài sản tài chính…
Tài sản được xác lập quyền sở hữu thuộc về nhà nước là những tài sản mà nhà nước thu nạp được như các tài sản bị tịch thu sung quỹ nhà nước, tài sản hiến tặng của các tổ chức, cá nhân trong, ngoài nước, tài sản vô chủ, vắng chủ, tài sản không có người thừa kế, tài sản do các tổ chức, cá nhân chuyển giao quyền sở hữu cho nhà nước theo quy định của pháp luật.
2.1.3.2. Phân loại tài sản công theo mục đích sử dụng
Theo cách phân loại này, TSC được chia thành hai loại:
Tài sản kinh doanh là những tài sản Nhà nước giao cho doanh nghiệp nhà nước và các tổ chức, cá nhân khác để khai thác, sử dụng vào mục đích sản xuất, kinh doanh dịch vụ.
Tài sản không kinh doanh là những tài sản Nhà nước giao cho cơ quan quản lý nhà nước, đơn vị sự nghiệp công, đơn vị lực lượng vũ trang nhân dân và các tổ chức khác sử dụng để phục vụ công tác quản lý nhà nước, cung cấp dịch vụ công cho xã hội không vì mục đích lợi nhuận.
2.1.3.3. Phân loại tài sản công theo nguồn gốc hình thành, mục đích sử dụng và đối tượng quản lý, sử dụng tài sản
Theo cách phân loại này, TSC được chia thành sáu loại:
TSC khu vực HCSN là những tài sản Nhà nước giao cho cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập, đơn vị lực lượng vũ trang, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội quản lý, sử dụng gồm: Nhà, đất và các tài sản khác gắn liền với đất thuộc trụ sở làm việc, công trình sự nghiệp; các phương tiện vận tải, máy móc, thiết bị và các tài sản khác phục vụ công tác quản lý nhà nước, cung cấp dịch vụ công cho xã hội.
Tài sản kết cấu hạ tầng phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng là một bộ phận đặc thù của cơ sở vật chất kỹ thuật trong nền kinh tế quốc dân có chức năng, nhiệm vụ cơ bản là đảm bảo những điều kiện chung cần thiết cho quá trình sản xuất và tái sản xuất mở rộng được diễn ra bình thường, liên tục. Theo sự phân ngành của nền kinh tế quốc dân, kết cấu hạ tầng có thể được phân chia thành: Kết cấu hạ tầng trong công nghiệp, nông nghiệp, giao thông vận tải, bưu chính – viễn thông, xây dựng, y tế, giáo dục, văn hóa, xã hội…
TSC tại doanh nghiệp là vốn và tài sản Nhà nước đầu tư vào SXKD tại các doanh nghiệp, bao gồm: văn phòng làm việc, nhà xưởng, kho, máy móc, thiết bị, phương tiện vận tải, vốn bằng tiền…
Tài sản dự trữ quốc gia là khoản tích luỹ từ NSNN nhằm chủ động đáp ứng những yêu cầu cấp bách về phòng, chống, khắc phục hậu quả thiên tai, hoả hoạn, dịch bệnh; đảm bảo quốc phòng, an ninh; góp phần ổn định kinh tế vĩ mô và thực hiện các nhiệm vụ đột xuất, bức thiết khác.
Tài sản được xác lập sở hữu thuộc về nhà nước là những tài sản thuộc sở hữu của tổ chức, cá nhân nhưng do phạm tội hoặc vi phạm pháp luật mà bị tịch thu theo bản án, quyết định của toà án hoặc quyết định của cấp có thẩm quyền khác; tài sản vô chủ, không xác định được chủ sở hữu; tài sản do chủ sở hữu tự nguyện chuyển giao quyền sở hữu cho nhà nước.
Tài nguyên thiên thiên bao gồm: đất đai, tài nguyên khoáng sản, tài nguyên rừng, tài nguyên nước và các loại tài nguyên khác do thiên nhiên ban tặng cho mỗi quốc gia.
2.1.4. Vai trò của tài sản công trong đời sống kinh tế – xã hội
2.1.4.1. Tài sản công là yếu tố cơ bản của quá trình sản xuất xã hội
Trong bất kỳ giai đoạn phát triển nào của lịch sử, sản xuất ra của cải vật
chất là cơ sở của sự tồn tại và phát triển xã hội và suy cho cùng, nó quy định và quyết định toàn bộ đời sống xã hội. Quá trình sản xuất luôn luôn là sự tác động qua lại của ba yếu tố cơ bản: sức lao động, tư liệu lao động và đối tượng lao động. Đối tượng lao động là các vật thể mà lao động con người tác động vào để biến thành các sản phẩm mới phục vụ cho con người. Đối tượng lao động có thể có sẵn trong thiên nhiên, có thể là loại vật thể đã qua chế biến. Tư liệu lao động (trừ đất là một tư liệu đặc biệt) đều là những tài sản do con người tạo ra để truyền dẫn sự tác động của con người lên đối tượng lao động thành các sản phẩm mới phục vụ con người. Đối tượng lao động và tư liệu lao động lại phần nhiều là TSC vì TSC luôn chiếm tỷ trọng lớn nhất trong tổng tài sản của một quốc gia. Như vậy, nói tư liệu lao động và đối tượng lao động là hai yếu tố cơ bản của quá trình sản xuất vật chất cũng có nghĩa là TSC là hai yếu tố cơ bản của quá trình sản xuất. Người lao động với kinh nghiệm sản xuất, kỹ năng, kỹ xảo và thói quen lao động của họ kết hợp với TSC tạo ra của cải vật chất cho sự tồn tại và phát triển của xã hội. Để minh chứng điều này, chúng ta có thể đi từ vai trò của đất đai. Đất đai là tài sản quý nhất của mỗi quốc gia, vì nó tạo điều kiện cho sự sống của thực vật, động vật và con người. Đất đai là một tư liệu quan trọng để phát triển sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp. Sản phẩm nông lâm nghiệp được tạo ra từ đất không những là nguồn lương thực, thực phẩm để nuôi sống con người, mà còn là nguồn cung cấp các nguyên liệu cho ngành công nghiệp chế biến. Cùng với đất, các nguồn tài nguyên thiên nhiên khác là một trong các yếu tố cơ bản để quá trình sản xuất phát triển. Một đất nước không có nguồn tài nguyên thiên nhiên, mọi nhu cầu về nguyên liệu và nhiên liệu cho sản xuất đều phải phụ thuộc vào nước khác và đương nhiên phải tốn kém và bị động trong sản xuất. Ngược lại, nếu đất nước có nguồn tài nguyên thiên nhiên phong phú và dồi dào, nguyên liệu và nhiên liệu để phát triển sản xuất ít phải phụ thuộc vào nước khác. Ngoài đất đai, nguồn tài nguyên thiên nhiên, các TSC khác như: nhà máy, công xưởng, máy móc thiết bị và các TSCĐ khác thuộc sở hữu của nhà nước là những tư liệu lao động – một trong ba yếu tố cơ bản của quá trình sản xuất [78].
2.1.4.2. Tài sản công là nguồn vốn tiềm năng cho đầu tư phát triển
Đầu tư phát triển có vị trí quan trọng trong hệ thống chính sách kinh tế của mỗi quốc gia nhằm đảm bảo sự tăng trưởng kinh tế, chuyển đổi mô hình tăng trưởng và để phát triển toàn diện, vững chắc nền kinh tế. Nhờ đầu tư phát triển, TSC được bảo tồn và phát triển và kéo theo năng lực sản xuất tăng lên. Muốn đầu tư phát triển cần phải có vốn đầu tư. Muốn có vốn cho đầu tư phát triển mọi quốc gia đều phải khai thác từ các nguồn tiết kiệm, nguồn nhân lực, nguồn tài nguyên thiên nhiên và nguồn tài sản vô hình. Nguồn tài nguyên thiên nhiên và nguồn tài sản vô hình chính là những tài sản quốc gia, trong đó TSC chiếm vai trò chủ yếu. Các tài sản này là những nguồn tài chính tiềm năng thể hiện dưới dạng hiện vật; dưới tác động ngoại lực (sức lao động của con người) nó được chuyển hóa thành nguồn tài chính tiền tệ. Nếu nguồn tài nguyên thiên nhiên được sử dụng, khai thác vào SXKD một cách tiết kiệm, có hiệu quả sẽ tạo điều kiện để phát triển sản xuất, đặc biệt là các ngành sản xuất nông, lâm nghiệp và các ngành công nghiệp hoạt động dựa trên nguồn tài nguyên thiên nhiên. Chính nguồn tài nguyên thiên nhiên là vốn để đầu tư phát triển sản xuất thay cho phần vốn mua nguyên liệu, nhiên liệu đưa vào sản xuất. Những nước giàu có về nguồn tài nguyên thiên nhiên không chỉ đảm bảo sản xuất phát triển, mà còn có thể dành một phần tài nguyên để bán, cho thuê, gọi vốn liên doanh, liên kết để khai thác tài nguyên. Nguồn tài nguyên đã tạo nguồn vốn tiền tệ để đáp ứng nhu cầu đầu tư phát triển [78].
2.1.4.3. Tài sản công góp phần duy trì, nâng cao đời sống xã hội
TSC được phân bổ ở khắp mọi miền đất nước, là cơ sở vật chất của các cơ quan quản lý nhà nước, đơn vị lực lượng vũ trang, các cơ sở giáo dục và đào tạo công, y tế công; các cơ sở văn hoá nghệ thuật, thể dục thể thao công; các cơ sở nghiên cứu và hoạt động khoa học công nghệ công…; các cơ sở hoạt động dịch vụ công, tài sản kết cấu hạ tầng (hệ thống giao thông, điện, bưu chính viễn thông, cấp thoát nước…), tài sản dùng vào SXKD; do đó, TSC không những có vai trò lớn đối với quá trình sản xuất xã hội mà còn góp phần duy trì, cải thiện, nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của toàn xã hội, làm cho đời sống xã hội của con người ngày càng phong phú và văn minh hơn. TSC ngày một phát triển và nâng cấp sẽ là điều kiện vật chất đảm bảo cho con người được hưởng lợi từ các hoạt động sự nghiệp công (giáo dục, đào tạo, y tế, thể dục thể thao, văn hoá, nghệ thuật,…), các hoạt động quản lý nhà nước, các nhu cầu thiết yếu trong đời sống hàng ngày của con người [78].
2.2. Nguồn lực tài chính và nguồn lực tài chính từ tài sản công
2.2.1. Quan niệm về nguồn lực
Theo nghĩa rộng, nguồn lực là tổng thể những yếu tố vị trí địa lý, các nguồn tài nguyên thiên nhiên, hệ thống tài sản quốc gia, nguồn nhân lực, đường lối, chính sách, vốn và thị trường… ở cả trong và ngoài nước có thể được khai thác nhằm phục vụ cho việc phát triển kinh tế – xã hội của một lãnh thổ nhất định.
Theo kinh tế học, nguồn lực được chia thành hai nhóm: nguồn lực ảnh hưởng trực tiếp đến tăng trưởng, phát triển kinh tế (nhân tố kinh tế: vốn, lao động, tài nguyên thiên nhiên và khoa học, công nghệ) và nguồn lực ảnh hưởng gián tiếp đến tăng trưởng, phát triển kinh tế (nhân tố phi kinh tế: vị trí địa lý, đặc điểm văn hoá – xã hội, thể chế chính trị – xã hội, cơ cấu dân tộc, cơ cấu tôn giáo…); quá trình kết hợp các nguồn lực theo các cách thức nhất định sẽ tạo ra sản phẩm có ích theo nhu cầu của xã hội (sản lượng – đầu ra); quan hệ giữa nguồn lực (đầu vào) và sản lượng – đầu ra là quan hệ nhân quả; cách thức sử dụng các nguồn lực sẽ quyết định sự tăng trưởng và phát triển kinh tế.
Về cơ bản, các nguồn lực ảnh hưởng trực tiếp đến tăng trưởng, phát triển kinh tế (vốn, tài nguyên thiên nhiên, nhân lực…) là hữu hạn và khan hiếm nên việc huy động và sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả các nguồn lực này có ý nghĩa đặc biệt quan trọng.
2.2.2. Quan niệm về nguồn lực tài chính
Có nhiều cách tiếp cận về khái niệm nguồn lực tài chính. Doãn Văn Kính, Quách Nhan Cương, Uông Tổ Đỉnh (Trung Quốc) trong cuốn Kinh tế các nguồn lực tài chính (bản dịch tiếng Việt, Nhà xuất bản Tài chính, 1996) cho rằng: Nguồn lực tài chính là sản phẩm xã hội được biểu hiện dưới hình thái giá trị, về mặt hữu hình, nguồn lực tài chính là tổng lượng của cải vật chất mà toàn xã hội có thể chi phối và sử dụng trong một thời kỳ nhất định [47].
Theo Nguyễn Việt Dũng, nguồn lực tài chính là khả năng tài chính mà các chủ thể trong xã hội có thể khai thác, sử dụng nhằm thực hiện những mục đích nhất định. Xét về nội dung, nguồn lực tài chính được hiểu là biểu hiện về mặt giá trị của toàn bộ của cải vật chất xã hội trong một thời gian nhất định. Xét về hình thức, nguồn lực tài chính có thể hữu hình hoặc vô hình [29].
Theo Trần Đức Thắng, nguồn lực tài chính được hiểu là khối lượng giá trị dưới hình thái tiền tệ được hình thành trong quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ, phản ánh các mối quan hệ kinh tế – xã hội trong phân phối tương ứng với trình độ phát triển của nền kinh tế nhằm đáp ứng các yêu cầu chi tiêu bằng tiền của các chủ thể trong thực hiện quá trình tái sản xuất. Nguồn lực tài chính ở đây gắn liền với chủ thể nhà nước [58].
Nghiên cứu sinh chọn quan niệm của Trần Đức Thắng làm cơ sở để nghiên cứu về nguồn lực tài chính từ TSC trong luận án này.
2.2.3. Nguồn lực tài chính từ tài sản công
Trong quan hệ kinh tế, vai trò của nguồn lực TSC được thể hiện dưới hình thức tài chính TSC. Theo nghĩa chung nhất thì “tài chính” là phạm trù kinh tế, phản ánh các quan hệ phân phối của cải xã hội dưới hình thức giá trị và phát sinh trong quá trình hình thành, tạo lập, phân phối các quỹ tiền tệ của các chủ thể trong nền kinh tế nhằm đạt mục tiêu của các chủ thể ở mỗi điều kiện nhất định. Hiện nay chưa có định nghĩa hay khái niệm về nguồn lực tài chính từ TSC. Tuy nhiên, xét dưới góc độ vĩ mô, nguồn lực tài chính từ TSC phản ánh khả năng khai thác về mặt giá trị trong mối quan hệ giữa nhà nước – tổ chức, cá nhân phát sinh trong quá trình quản lý, sử dụng TSC. Trong luận án này, nghiên cứu sinh đưa ra khái niệm về nguồn lực tài chính từ TSC như sau:
Nguồn lực tài chính từ tài sản công là tổng hợp các khả năng có thể khai thác được từ tài sản công nhằm tạo lập các quỹ tiền tệ để phát triển kinh tế – xã hội.
Khái niệm trên cho thấy, nguồn lực tài chính từ TSC có những đặc trưng cơ bản sau:
Một là: Nguồn lực tài chính từ TSC được tồn tại dưới dạng tiềm năng (các khả năng có thể khai thác). Muốn biến nguồn lực tài chính từ TSC thành hiện thực phải có sự tác động của các chủ thể sở hữu hoặc chủ thể quản lý thông qua các hình thức và công cụ khác nhau.
Hai là: Nguồn lực tài chính từ TSC không đồng nghĩa với giá trị TSC. Giá trị TSC thông thường tỷ lệ thuận với nguồn tài chính có thể khai thác được, tài sản có giá trị càng lớn thì nguồn lực tài chính càng lớn và ngược lại. Tuy nhiên, nguồn lực tài chính khai thác được phụ thuộc rất lớn vào hình thức khai thác. Có những hình thức mang lại nguồn lực tương ứng với giá trị (như: giao đất có thu tiền sử dụng đất, bán, chuyển nhượng TSC, sử dụng TSC để thanh toán cho nhà đầu tư…) nhưng hầu hết các hình thức khác thì giá trị thu được sẽ được tính theo một tỷ lệ nhất định trên tổng giá trị TSC và sẽ thu theo nhiều lần (năm ) khác nhau.
Ba là: Kết quả khai thác nguồn lực được thể hiện thông qua các quỹ tiền tệ. Các quỹ tiền tệ này có thể là NSNN, được hạch toán thông qua NSNN hoặc được Nhà nước để lại cho các đối tượng trực tiếp quản lý, sử dụng TSC để sử dụng vào một mục đích nhất định như: đầu tư tái tạo, nâng cấp, mở rộng TSC, chi trả các chi phí có liên quan đến việc khai thác, xử lý TSC.
2.3. Khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công
2.3.1. Khái niệm khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công
TSC vừa là địa bàn sinh sống vừa là tư liệu sản xuất quan trọng để sản xuất ra của cải vật chất cho sự tồn tại và phát triển của xã hội loài người. Quá trình khai thác, sử dụng TSC tồn tại cùng với sự phát triển của xã hội loài người. Xét từ góc độ vĩ mô, nghiên cứu sinh đưa ra khái niệm về khai thác nguồn lực tài chính từ TSC như sau:
Khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công là quá trình sử dụng các hình thức, công cụ nhằm thu được giá trị từ tài sản công thông qua các quan hệ kinh tế giữa các chủ thể sở hữu và chủ thể quản lý, sử dụng tài sản công để tạo lập các quỹ tiền tệ cho nhà nước.
Khái niệm trên cho thấy, khai thác nguồn lực tài chính từ TSC là một quá trình được diễn ra một cách thường xuyên gắn với quá trình quản lý TSC. Nhà nước, với tư cách là người sở hữu hoặc đại diện chủ sở hữu của TSC, sử dụng các hình thức, công cụ khác nhau để tác động vào TSC hướng tới mục tiêu đã được xác định.
Các hình thức được sử dụng để khai thác nguồn lực tài chính từ TSC tùy thuộc vào chế độ sở hữu về TSC, trình độ phát triển kinh tế – xã hội của mỗi quốc gia, song các hình thức được sử dụng phổ biến là: Giao quyền sử dụng TSC; cấp quyền khai thác TSC; cho thuê TSC; chuyển nhượng, cho thuê quyền khai thác, quyền sử dụng TSC; sử dụng TSC vào mục đích kinh doanh, góp vốn, liên doanh, liên kết; sử dụng TSC để thanh toán các nghĩa vụ của Nhà nước; bán, thanh lý TSC; thuế, phí, lệ phí. Trong đó, giao quyền sử dụng TSC, cấp quyền khai thác TSC là hình thức đặc trưng của các nước có chế độ sở hữu toàn dân về TSC.
Công cụ khai thác nguồn lực tài chính từ TSC là cách thức để các hình thức khai thác được áp dụng trong thực tế. Công cụ khai thác luôn gắn với hình thức khai thác cụ thể. Các công cụ này bao gồm: định giá, chỉ định (hoặc giao kế hoạch), đấu giá, niêm yết giá, đặt hàng.
Kết quả của quá trình khai thác nguồn lực tài chính từ TSC được thể hiện thông qua các quỹ tiền tệ từ các nguồn: tiền sử dụng đất, tiền thuê đất; tiền cấp quyền khai thác tài nguyên; tiền chuyển nhượng (bán), cho thuê TSC; thuế, phí, lệ phí; số tiền góp vốn trong hoạt động liên doanh, liên kết; số tiền được sử dụng để thanh toán cho các nhà đầu tư; tiền chuyển nhượng, cho thuê có thời hạn TSC; số tiền thu được từ hoạt động góp vốn, liên doanh, liên kết bằng TSC…
Trong quá trình khai thác nguồn lực tài chính từ TSC, TSC là cơ sở phát sinh quan hệ kinh tế giữa các chủ thể. TSC tự nó không sản sinh một cách tự nhiên ra nguồn lực tài chính mà là điều kiện, là tiền đề để các chủ thể thực hiện khai thác nguồn lực tài chính lấy TSC làm căn cứ.
2.3.2. Đặc điểm khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công
Thứ nhất, việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC vừa cung cấp yếu tố đầu vào là vốn đầu tư cho SXKD đối với doanh nghiệp và các chủ thể khác trong xã hội, vừa bổ sung nguồn thu cho NSNN để phục vụ cho hoạt động của bộ máy và thực hiện các chức năng của nhà nước.
Thứ hai, việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC chịu sự ràng buộc chặt chẽ, toàn diện về mặt pháp lý trong mối quan hệ giữa các chủ thể có liên quan, trong đó, nhà nước là chủ thể có quyền tuyệt đối trong điều tiết nguồn lực này.
Đặc điểm này xuất phát từ căn cứ xác lập quyền sở hữu, phạm vi quyền của chủ sở hữu… có sự khác biệt lớn giữa TSC với các loại tài sản khác. Chính vì vậy, quy chế quản lý, sử dụng, khai thác TSC phải được quy định chi tiết, chặt chẽ trong hệ thống các văn bản pháp luật. Ngược lại, quy chế pháp lý dành cho tài sản chung và tài sản tư thường chỉ dựa trên những quy định mang tính hành lang, khuôn mẫu trên nguyên tắc tôn trọng sự thỏa thuận và tự định đoạt của các bên chủ thể dân sự.
Thứ ba, nguồn lực tài chính từ TSC phát huy vai trò tốt nhất trong nền kinh tế thị trường và vì vậy, quá trình khai thác nguồn lực tài chính từ TSC cũng sẽ thực sự hiệu quả nếu được thực hiện trong nền kinh tế vận hành theo cơ chế thị trường.
Kinh tế thị trường là nền kinh tế mà trong đó người mua và người bán tác động với nhau theo quy luật cung cầu, giá trị để xác định giá cả và số lượng hàng hoá, dịch vụ trên thị trường. Việc phân bố sử dụng các nguồn tài nguyên, nguyên liệu đầu vào về cơ bản được giải quyết theo quy luật của kinh tế thị trường mà cốt lõi là quy luật cung cầu, qua đó, các nguồn lực TSC sẽ được phân bổ một cách hợp lý, có hiệu quả dựa trên các tín hiệu của thị trường. Trước đây, trong cơ chế kinh tế kế hoạch hóa tập trung, TSC chủ yếu được phân phối bằng hiện vật, thì nay hầu hết đã được giải quyết thông qua các mối quan hệ kinh tế thị trường (được tiền tệ hóa), từ đó tạo lập nguồn thu cho nhà nước. Tuy nhiên, nếu vận hành thuần túy theo cơ chế thị trường thì rất dễ dẫn tới bất bình đẳng trong xã hội, thất thoát, lãng phí đối với TSC, vì vậy, việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC luôn có sự quản lý của nhà nước.
Thứ tư, việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC phải có sự phối hợp của nhiều công đoạn, nhiều chủ thể khác nhau.
Không như nhiều khoản thu khác, cơ quan thuế có thể thực hiện một cách độc lập dựa trên những dữ liệu sẵn có và kê khai của đối tượng nộp thuế, các khoản thu từ TSC đòi hỏi phải được thực hiện thông qua nhiều công việc mà chỉ riêng cơ quan thuế không thể thực hiện được như: xác định loại đất, hạng đất, mục đích sử dụng đất, diện tích đất; xác định giá, thẩm định giá tài sản; bán, thanh lý tài sản… Vì vậy, quá trình tổ chức khai thác nguồn lực tài chính từ TSC đòi hỏi phải có sự phối hợp, tham gia của nhiều chủ thể khác nhau (Cơ quan quản lý đất đai, tài nguyên, cơ quan xây dựng, quy hoạch, các tổ chức thẩm định giá, bán đấu giá, chính quyền địa phương…).
2.3.3. Vai trò của khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công trong nền kinh tế thị trường
2.3.3.1. Khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công là biện pháp bảo đảm nguồn thu quan trọng cho ngân sách nhà nước
NSNN với tư cách là quỹ tài chính tiền tệ tập trung lớn nhất trong hệ thống tài chính quốc gia được hình thành chủ yếu từ nguồn thuế đóng góp của các tổ chức, cá nhân trong xã hội, nguồn thu từ khu vực kinh tế nhà nước, nguồn thu từ khai thác TSC.
Trong nền kinh tế thị trường, thuế là nguồn thu chủ yếu và chiếm tỷ trọng lớn nhất trong cơ cấu thu NSNN và tạo cơ sở để thực hiện chi NSNN. Đất đai, tài nguyên là các loại TSC đặc biệt, được giao cho các tổ chức, cá nhân trong xã hội sử dụng, khai thác, do đó phải đóng thuế cho nhà nước thông qua các loại thuế nhà, đất, thuế tài nguyên. Thuế nhà đất, thuế tài nguyên là một bộ phận cấu thành nên hệ thống thuế của nhà nước và là công cụ quan trọng để điều tiết thị trường bất động sản và hoạt động khai thác tài nguyên. Các tổ chức, cá nhân được giao quyền sử dụng đất, cấp quyền khai thác tài nguyên, chuyển nhượng TSC phải đóng thuế cho nhà nước.
Bên cạnh các khoản thuế, thu từ việc bán, chuyển nhượng, nhượng quyền khai thác, cho thuê TSC bổ sung nguồn tài chính khá lớn cho NSNN. Nếu như các khoản thuế đối với TSC mang tính chất nghĩa vụ đóng góp của các tổ chức, cá nhân trong quá trình sử dụng TSC, mang tính chất xã hội thì các khoản thu khác mang tính chất cá biệt và thể hiện rõ bản chất kinh tế của TSC. Khi Nhà nước bán, chuyển nhượng, nhượng quyền khai thác, cho thuê… TSC, các tổ chức, cá nhân phải trả tiền mua, tiền nhận chuyển nhượng, tiền thuê… Trong mối quan hệ với nhà nước, giá bán, chuyển nhượng, nhượng quyền, cho thuê về nguyên tắc mang tính áp đặt, một chiều, do nhà nước quyết định là chủ yếu.
2.3.3.2. Khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công góp phần huy động các nguồn lực khác để thực hiện các nhiệm vụ kinh tế – xã hội
Một trong chức năng cơ bản của nhà nước là tạo lập cơ sở hạ tầng để phát triển kinh tế – xã hội. Nguồn vốn để thực hiện nhiệm vụ này chủ yếu từ NSNN. Mọi lĩnh vực trong xã hội đều cần sự đầu tư của nhà nước đã gây sức ép rất lớn đối với NSNN; nguồn thu thường không đáp ứng đủ nhu cầu chi. Để giải quyết vấn đề này và giảm gánh nặng chi trực tiếp từ ngân sách, đối với một số lĩnh vực, đặc biệt là trong đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, Nhà nước không thực hiện đầu tư trực tiếp từ NSNN mà tạo cơ chế để khu vực tư nhân bỏ vốn đầu tư và đảm bảo mức lợi nhuận hợp lý cho nhà đầu tư. Trường hợp nhà nước trực tiếp đầu tư thì cũng tạo cơ chế để huy động nguồn tài trợ cho dự án, hạn chế chi từ NSNN. Để thực hiện phương thức này, Nhà nước sử dụng TSC làm phương tiện để thanh toán cho nhà đầu tư thay cho việc chi trả trực tiếp từ NSNN, điển hình như thực hiện các dự án đầu tư theo hình thức BT hoặc BOT.
Đối với các TSC có khả năng sinh lời, Nhà nước có thể cho phép sử dụng giá trị TSC để góp vốn với các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước hoặc cho phép liên doanh, liên kết để thực hiện các hoạt động SXKD. Từ đó, huy động nguồn lực của tư nhân để đầu tư phát triển, khai thác TSC.
2.3.3.3. Khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công góp phần nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng tài sản công
Khi các chủ thể được giao quản lý, sử dụng TSC phải thực hiện nghĩa vụ tài chính với nhà nước sẽ buộc phải tính toán đến nhu cầu sử dụng trên cơ sở cân đối với hiệu quả và nhu cầu sử dụng TSC. Từ đó tác động tới hiệu quả sử dụng TSC. Điển hình như đối với đất đai.
Đất đai là một loại tài nguyên thiên nhiên nên không có giá trị nhưng vì là một loại hàng hoá đặc biệt và trong quá trình khai thác sử dụng có phát sinh các khoản chi phí đầu tư vào đất nên đất đai có giá và giá cả đất đai được xác lập khi đưa ra giao dịch trong kinh tế thị trường. Khi thị trường bất động sản ngày một phát triển, giá đất ngày càng tăng và vận động theo quy luật tối đa hoá lợi nhuận. Điều này đã tác động mạnh vào ý thức của người đang sử dụng đất, người có nhu cầu sử dụng đất và nhà nước trong việc quản lý, khai thác, sử dụng một cách hiệu quả đất đai. Đối với người đang sử dụng đất phải tìm cách khai thác, đầu tư, sử dụng hiệu quả hơn nữa khu đất của mình đang có. Đối với người đang có nhu cầu sử dụng đất thì phải tính toán, tối ưu hoá các phương án sử dụng đất đảm bảo bù đắp chi phí bỏ ra để có quyền sử dụng đất và lợi nhuận ở mức độ kỳ vọng hợp lý. Đối với nhà nước, một mặt phải tạo cơ chế để các tổ chức, cá nhân có thể khai thác, sử dụng một cách có hiệu quả đất đai được giao, sử dụng; mặt khác phải có biện pháp xử lý việc sử dụng đất sai mục đích, không hiệu quả và đầu tư cải tạo đất, đưa đất chưa sử dụng, đất hoang hoá vào khai thác tạo thêm nguồn lực tài chính phục vụ phát triển kinh tế – xã hội.
Đối với các cơ quan nhà nước, khi thực hiện nhiệm vụ tính toán, thu nộp các khoản nghĩa vụ tài chính mà các đối tượng được giao sử dụng TSC, tham gia các giao dịch về TSC phải nộp sẽ quản lý chặt chẽ hơn TSC để bảo đảm thu đúng, thu đủ, thu kịp thời các khoản nghĩa vụ tài chính cho nhà nước; từ đó tác động tới công tác quản lý TSC.
2.3.3.4. Khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công góp phần phát triển đồng bộ các thị trường và hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường
Nếu như cơ chế, chính sách của nhà nước là điều kiện cần để có thể khai thác nguồn lực tài chính từ TSC thì sự phát triển của thị trường, đặc biệt là thị trường hàng hóa, dịch vụ, thị trường bất động sản là điều kiện đủ để có thể khai thác một cách có hiệu quả nguồn lực này. Về nguyên lý, giá cả là tín hiệu của thị trường, định hướng, dẫn dắt các nhà đầu tư khi tham gia thị trường. Nhà nước luôn là người mua lớn nhất của thị trường hàng hóa, dịch vụ. Theo ước tính, mua sắm công của các quốc gia thường chiếm khoảng 20% chi NSNN, nếu tính cả chi đầu tư xây dựng thì con số này có thể lên tới trên 50%. Phần lớn chi mua sắm công sẽ hình thành nên TSC. Đồng thời, Nhà nước cũng là người bán lớn trên thị trường hàng hóa, dịch vụ. Vì vậy, việc công khai, minh bạch trong mua sắm chính phủ, bán, cho thuê TSC sẽ có tác động rất lớn tới thị trường hàng hóa, dịch vụ.
Khi thị trường bất động sản phát triển, giá cả đảm bảo cho các chủ thể tham gia thị trường đạt được mức lợi nhuận nhất định sẽ khuyến khích các nhà đầu tư bỏ vốn đầu tư thực hiện các dự án kinh doanh bất động sản và từ đó tăng cường khai thác nguồn lực tài chính từ đất đai. Ngược lại, các khoản tiền thu được thông qua khai thác nguồn lực tài chính từ TSC như: thu tiền sử dụng đất; tiền cấp quyền khai thác tài nguyên, tiền thuê TSC; các khoản thuế, phí, lệ phí… là yếu tố đầu vào ảnh hưởng trực tiếp đến tiến độ triển khai, thực hiện các dự án kinh doanh bất động sản và giá cả bất động sản. Nếu chính sách khai thác nguồn tài chính đất đai phù hợp, minh bạch, đảm bảo lợi ích của các chủ thể: Nhà nước – Doanh nghiệp – Cá nhân sẽ thúc đẩy thị trường hàng hóa, thị trường bất động sản phát triển lành mạnh và đáp ứng được yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội.
2.3.4. Nguyên tắc khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công
Khai thác nguồn lực tài chính từ TSC là một bộ phận trong quy trình quản lý TSC; vì vậy, việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC phải tuân thủ những nguyên tắc chung trong quản lý TSC, đồng thời, phải tuân thủ những nguyên tắc có tính đặc thù. Các nguyên tắc chủ yếu gồm:
2.3.4.1. Mỗi tài sản công đều phải giao cho một chủ thể cụ thể để thực hiện việc khai thác nguồn lực tài chính
Nguyên tắc này xuất phát từ đặc điểm của TSC là chủ sở hữu và người sử dụng, khai thác là hai chủ thể có tính độc lập. Để việc khai thác có hiệu quả thì phải gắn được trách nhiệm của chủ thể được giao thực hiện việc khai thác với kết quả của việc khai thác. Tuy nhiên, chủ thể được giao thực hiện khai thác không phải là chủ sở hữu nên nếu không giao rõ trách nhiệm dễ dẫn đến tình trạng “cha chung không ai khóc”. Vì vậy, xác định cụ thể chủ thể được giao thực hiện khai thác là việc đầu tiên phải làm để việc khai thác nguồn lực tài chính đạt được mục tiêu đề ra.
2.3.4.2. Việc khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công phải bảo đảm tính khoa học, hợp lý, hiệu quả
TSC có quy mô và giá trị rất lớn, song không phải là vô hạn nếu việc khai thác được thực hiện được thực hiện một cách tùy tiện, tận thu. Do đó, việc khai thác phải được tính toán một cách khoa học, hợp lý, gắn khai thác với bảo vệ nguồn lực, nuôi dưỡng và phát triển nguồn lực.
Tính hiệu quả đòi hỏi việc khai thác nguồn lực phải được cân nhắc giữa lợi ích thu được và chi phí phải bỏ ra. Lợi ích và chi phí này được tính toán cụ thể cho từng hình thức và công cụ khai thác. Trường hợp với cùng một nguồn lực có thể áp dụng nhiều hình thức khai thác khác nhau thì phải lựa chọn hình thức đem lại lợi ích ròng cao nhất, ít rủi ro nhất. Tương tự, với cùng một hình thức có thể áp dụng nhiều công cụ khai thác thì phải lựa chọn công cụ cho nguồn thu cao nhất và chi phí thấp nhất.
2.3.4.3. Việc khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công phải bảo đảm tính công khai, minh bạch, theo cơ chế thị trường
Công khai, minh bạch là một trong những tiêu chí đánh giá hoạt động của chính phủ, người thay mặt cho nhà nước thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý TSC. Lý thuyết và kinh nghiệm thực tiễn cho thấy, khai thác nguồn lực tài chính từ TSC đem lại những lợi ích to lớn cho xã hội nhưng cũng ẩn chứa những nguy cơ thất thoát và rủi ro lớn. Vì vậy, công khai, minh bạch là một trong những giải pháp quan trọng để bảo đảm hiệu quả khai
thác nguồn lực tài chính từ TSC, góp phần nâng cao uy tín của chính phủ. Bên cạnh đó, việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC phát huy hiệu quả cao nhất là trong nền kinh tế thị trường. Cơ chế thị trường đòi hỏi phải sử dụng các công cụ thị trường trong khai thác nguồn lực như thẩm định giá, đấu giá, niêm yết công khai việc giao, cho thuê, bán chuyển nhượng… đối với TSC. Việc sử dụng các công cụ này sẽ tạo cơ hội thuận lợi cho các chủ thể trong xã hội được tiếp cận với các giao dịch về TSC; từ đó tăng tính cạnh tranh, công bằng, hiệu quả trong khai thác nguồn lực tài chính.
2.3.4.4. Mọi hành vi vi phạm trong khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công phải được phát hiện kịp thời, xử lý nghiêm minh theo đúng quy định của pháp luật
Lợi ích có được từ việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC là rất lớn, nếu không được kiểm soát tốt sẽ bị lợi dụng để trục lợi. Vì vậy, bên cạnh việc hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật, xây dựng các công cụ để bảo đảm sự giám sát của xã hội thì việc thanh tra, kiểm tra, giám sát, kiểm toán, điều tra của các cơ quan chức năng để kịp thời phát hiện các hành vi vi phạm là giải pháp then chốt nhằm răn đe, phòng ngừa các sai phạm có thể xảy ra. Khi phát hiện các hành vi vi phạm thì phải xử lý nghiêm minh để làm gương, thu hồi lại nguồn lực bị thất thoát, chiếm đoạt.
2.3.5. Hình thức khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công
Hình thức khai thác nguồn lực tài chính từ TSC là biểu hiện của cách thức biến nguồn lực tài chính tiềm năng của TSC thành nguồn tài chính hiện thực. Tùy theo tính chất, đặc điểm của từng loại TSC mà có các hình thức khai thác khác nhau. Những hình thức khai thác chủ yếu bao gồm:
2.3.5.1. Giao quyền sử dụng tài sản công
Nhà nước là đại diện chủ sở hữu đối với TSC nhưng nhà nước không phải là người trực tiếp sử dụng TSC. Người được giao quyền sử dụng TSC là các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân. Trong đó, có trường hợp nhà nước giao quyền sử dụng TSC cho các đơn vị để thực hiện chức năng quản lý nhà nước, cung cấp dịch vụ công cho xã hội và không vì mục tiêu lợi nhuận. Thông thường trong trường hợp này, các cơ quan, tổ chức, đơn vị được giao tài sản để sử dụng không phải trả tiền. Các trường hợp còn lại, khi được nhà nước giao quyền sử dụng tài sản, các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân phải trả tiền cho nhà nước, trừ những trường hợp nhà nước thực hiện chính sách ưu đãi đối với một số lĩnh vực, ngành nghề hoặc một nhóm đối tượng nào đó. Việc giao quyền sử dụng TSC thường được áp dụng đối với đất đai và một số loại tài nguyên có khả năng tái tạo như: rừng, biển…
Nguồn tài chính thu được từ giao quyền sử dụng TSC là tiền sử dụng đất, tiền sử dụng rừng, tiền sử dụng khu vực biển…
2.3.5.2. Cấp quyền khai thác tài sản công
Cấp quyền khai thác TSC thường được áp dụng đối với tài nguyên. Cấp quyền khai thác tài nguyên là việc nhà nước trao quyền khai thác tài nguyên cho các tổ chức, cá nhân theo những điều kiện và thủ tục nhất định.
Việc cấp quyền khai thác tài nguyên có thể được thực hiện ở khu vực chưa thăm dò tài nguyên hoặc ở khu vực đã có kết quả thăm dò tài nguyên được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt.
Nguồn tài chính thu được từ cấp quyền khai thác tài nguyên là tiền cấp quyền khai thác tài nguyên. Tiền cấp quyền khai thác tài nguyên là khoản tiền tổ chức, cá nhân phải nộp cho nhà nước khi được cấp quyền khai thác tài nguyên và được xác định căn cứ vào giá, trữ lượng, chất lượng tài nguyên, loại hoặc nhóm tài nguyên, điều kiện khai thác tài nguyên.
2.3.5.3. Cho thuê tài sản công
Cho thuê TSC là việc nhà nước chuyển giao quyền sử dụng tài sản trong một thời gian nhất định để thu lại giá trị tương ứng. Hình thức cho thuê TSC thường được áp dụng đối với đất đai, bất động sản công, TSC trong khu vực HCSN,… Việc cho thuê TSC được thực hiện thông qua hợp đồng.
Hợp đồng thuê tài sản là sự thỏa thuận giữa các bên, theo đó bên cho thuê giao tài sản cho bên thuê để sử dụng trong một thời hạn, bên thuê phải trả tiền thuê.
Giá thuê do các bên thỏa thuận, do hình thành qua đấu giá, do nhà nước quy định hoặc do người thứ ba xác định theo yêu cầu của các bên. Trường hợp không có thỏa thuận hoặc thỏa thuận không rõ ràng thì giá thuê được xác định theo giá thị trường tại địa điểm và thời điểm giao kết hợp đồng thuê.
Thời hạn thuê TSC do các bên thỏa thuận trên cơ sở quy định của pháp luật; nếu không có thỏa thuận thì được xác định theo mục đích thuê. Trường hợp các bên không thỏa thuận về thời hạn thuê và thời hạn thuê không thể xác định được theo mục đích thuê thì mỗi bên có quyền chấm dứt hợp đồng bất cứ lúc nào, nhưng phải thông báo cho bên kia trước một thời gian hợp lý.
Bên thuê phải sử dụng tài sản thuê theo đúng công dụng của tài sản và đúng mục đích đã thỏa thuận. Trường hợp bên thuê sử dụng tài sản không đúng mục đích, không đúng công dụng thì bên cho thuê có quyền đơn phương chấm dứt thực hiện hợp đồng và yêu cầu bồi thường thiệt hại.
Nguồn tài chính thu được từ cho thuê TSC là tiền thuê tài sản. Tiền thuê TSC có thể thu một lần hoặc nhiều lần theo định kỳ (tháng, quý, năm…).
2.3.5.4. Chuyển nhượng, cho thuê quyền khai thác tài sản công
Hình thức chuyển nhượng, cho thuê quyền khai thác TSC được áp dụng phổ biến đối với tài sản kết cấu hạ tầng.
Trong thời kỳ nền kinh tế vận hành theo cơ chế kế hoạch hóa tập trung hoặc trình độ của nền kinh tế thấp, thường Nhà nước giao cho cơ quan, đơn vị quản lý cũng đồng thời là cơ quan, đơn vị khai thác tài sản theo hình thức cung cấp dịch vụ liên quan đến tài sản kết cấu hạ tầng và cung cấp các dịch vụ hỗ trợ kèm theo. Tuy nhiên, khi nền kinh tế vận hành theo cơ chế thị trường, Nhà nước cũng dần chuyển đổi sang các hình thức khác cho phù hợp như: chuyển nhượng quyền thu phí sử dụng TSC, cho thuê quyền khai thác TSC,
chuyển nhượng có thời hạn quyền khai thác TSC.
Chuyển nhượng quyền thu phí sử dụng TSC là việc nhà nước chuyển giao quyền thu phí sử dụng TSC cho tổ chức, cá nhân thực hiện trong một thời hạn nhất định để nhận một khoản tiền tương ứng. Việc chuyển nhượng quyền thu phí sử dụng TSC được áp dụng đối với TSC hiện có và được thu phí sử dụng theo quy định của pháp luật về phí.
Cho thuê quyền khai thác TSC là việc nhà nước chuyển giao có thời hạn quyền khai thác TSC cho tổ chức, cá nhân để nhận một khoản tiền tương ứng. Việc cho thuê quyền khai thác TSC được áp dụng đối với tài sản hiện có và không thuộc tài sản được thu phí.
Chuyển nhượng có thời hạn quyền khai thác TSC là việc nhà nước chuyển giao trong một thời gian nhất định quyền khai thác TSC gắn với việc đầu tư, nâng cấp, mở rộng tài sản cho tổ chức, cá nhân để nhận khoản tiền tương ứng. Việc chuyển nhượng có thời hạn TSC áp dụng đối với tài sản hiện có đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt dự án đầu tư nâng cấp, mở rộng.
Nguồn tài chính thu được từ chuyển nhượng, cho thuê quyền khai thác TSC là tiền chuyển nhượng, tiền cho thuê quyền khai thác TSC.
2.3.5.5. Sử dụng tài sản công để góp vốn, liên doanh, liên kết
Góp vốn là việc đưa tài sản vào doanh nghiệp để trở thành chủ sở hữu hoặc các chủ sở hữu chung của doanh nghiệp. Tài sản góp vốn có thể là nội tệ, ngoại tệ tự do chuyển đổi, vàng, giá trị quyền sử dụng đất, giá trị quyền sở hữu trí tuệ, công nghệ, bí quyết kỹ thuật, các tài sản khác ghi trong Điều lệ doanh nghiệp do các thành viên đem góp để tạo thành vốn của doanh nghiệp.
Ở những quốc gia đất đai thuộc sở hữu toàn dân do nhà nước làm đại diện chủ sở hữu hoặc đất đai thuộc sở hữu nhà nước, tổ chức, cá nhân chỉ được trao quyền sử dụng thì quyền sử dụng đất được coi là một loại tài sản, giá trị được xác định theo phương pháp khoa học và khi đất đai được coi là một yếu tố đầu vào của quá trình sản xuất thì quyền sử dụng đất có đầy đủ các điều kiện cơ bản để có thể đưa vào góp vốn. Giá trị quyền sử dụng đất trở thành một nguồn lực tài chính và nếu được khai thác, sử dụng một cách hợp lý thì sẽ bổ sung nguồn vốn đáng kể cho tăng trưởng và phát triển kinh tế.
Sử dụng TSC để liên doanh, liên kết là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép sử dụng TSC để hợp tác với các tổ chức, đơn vị, cá nhân thực hiện các hoạt động SXKD theo nguyên tắc cùng chia sẻ lợi ích và rủi ro. Việc liên doanh, liên kết có thể hình thành pháp nhân mới hoặc không hình thành pháp nhân mới. Việc sử dụng TSC để tham gia các dự án đầu tư theo hình thức PPP cũng là hình thức nhà nước sử dụng tài sản để liên kết với tư nhân để cùng đầu tư phát triển, vận hành, khai thác TSC.
Nguồn tài chính thu được từ việc TSC để góp vốn, liên doanh, liên kết là phần vốn góp, giá trị vốn hóa của nhà nước trong doanh nghiệp hoặc liên doanh và phần lãi được chia của Nhà nước.
2.3.5.6. Sử dụng tài sản công để thanh toán các nghĩa vụ của nhà nước
Trong quá trình thực hiện các nhiệm vụ của mình, Nhà nước phải thực hiện các nghĩa vụ thanh toán nhưng nguồn lực từ NSNN, bao gồm cả các khoản vay ODA, vay thương mại thường không đáp ứng được một cách đầy đủ, kịp thời. Trong trường hợp đó, Nhà nước có thể sử dụng TSC để thực hiện nghĩa vụ thanh toán của mình. Điển hình là sử dụng quỹ đất để thanh toán cho các nhà đầu tư tư nhân bỏ vốn đầu tư xây dựng tài sản kết cấu hạ tầng. Đối với trường hợp khuyến khích tư nhân bỏ vốn đầu tư tài sản kết cấu hạ tầng, cơ chế mà nhà nước sử dụng đó là đổi đất lấy hạ tầng. Thay vì nhà nước bỏ vốn đầu tư, nhà đầu tư bỏ vốn đầu tư xây dựng tài sản kết cấu hạ tầng theo yêu cầu của phía nhà nước; đổi lại, nhà đầu tư được nhà nước giao dự án khác (thường là quỹ đất) nhằm hoàn lại các khoản chi phí đã bỏ ra để đầu tư xây dựng công trình. Khoản chênh lệch giữa chi phí đầu tư xây dựng hạ tầng và số tiền sử dụng đất, tiền thuê đất phải nộp khi được giao đất thực hiện dự án kinh doanh của nhà đầu tư sẽ được tính toán đối trừ giữa nhà nước và nhà đầu tư. Cơ chế đổi đất lấy hạ tầng nêu trên đã giải quyết được vấn đề của nhà nước là thiếu nguồn vốn để đầu tư, còn nhà đầu tư được nhà nước giao đất, cho thuê đất trực tiếp, không phải tham gia đấu giá. Như vậy, nguồn lực tài chính đất đai thay vì dịch chuyển vào NSNN, sau đó mới phân bổ cho dự án đầu tư tài sản kết cấu hạ tầng đã được sử dụng trực tiếp, góp phần đẩy nhanh tiến độ thực hiện dự án và nâng cao hiệu quả đầu tư của nhà nước. Tuy nhiên, nhược điểm cơ bản của cơ chế đổi đất lấy hạ tầng hay xây dựng – chuyển giao nêu trên là giá đất tính thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất do Nhà nước quyết định trong trường hợp không thông qua đấu giá có thể thấp hơn so với giá thị trường được hình thành thông qua đấu giá, nhà nước khó kiểm soát.
Nguồn tài chính thu được từ hình thức này là giá trị TSC sử dụng để thanh toán cho các nhà đầu tư.
2.3.5.7. Bán, thanh lý tài sản công
Bán TSC là việc chuyển giao quyền sở hữu TSC cho tổ chức, cá nhân để nhận khoản tiền tương ứng. Hình thức bán TSC có thể được áp dụng với hầu hết các loại TSC, trong đó tập trung vào TSC khu vực HCSN, tài sản được xác lập quyền sở hữu thuộc về nhà nước, tài sản dự trữ quốc gia, tài sản kết cấu hạ tầng…
Thanh lý TSC là việc phá dỡ, hủy bỏ TSC do không đủ điều kiện để tiếp tục sử dụng theo công năng ban đầu. Vật tư thu hồi từ việc thanh lý TSC được xử lý bán để thu tiền cho nhà nước.
Nguồn tài chính thu được từ bán, thanh lý TSC là tiền bán TSC, tiền bán vật tư thu hồi từ thanh lý TSC.
2.3.5.8. Thuế, phí, lệ phí liên quan đến tài sản công
Thuế là khoản thu bắt buộc của nhà nước đối với các cá nhân, tổ chức trong xã hội nhằm đảm bảo duy trì hoạt động của bộ máy và thực hiện các chức năng của nhà nước; không hoàn trả trực tiếp cho người chịu thuế. Việc đánh thuế đối với TSC thường được áp dụng đối với đất đai, tài nguyên.
Đất đai là một loại tài sản đặc thù vừa mang tính xã hội nhưng đồng thời cũng mang tính chất cá nhân; do đó, đất đai là đối tượng phải chịu thuế. Nếu xét theo tính chất, thuế sử dụng đất (thuế đất) là thuế trực thu, còn xét dưới góc độ đối tượng phải chịu thuế, thuế sử dụng đất là thuế tài sản.
Tuỳ theo điều kiện cụ thể và chế độ sở hữu đất đai ở mỗi nước, chế độ thuế đất có các quy định khác nhau, nhưng nhìn chung do đây là khoản thu hàng năm, đối tượng áp dụng rất rộng nên nhà nước thường áp dụng mức điều tiết không quá lớn. Xét trong cơ cấu nguồn thu của NSNN, tỷ trọng thu từ thuế nhà, đất là không cao và số thu tuyệt đối thường không lớn. Nhưng đây là công cụ quan trọng để điều tiết thị trường bất động sản.
Thuế và lệ phí, phí đều là nguồn thu cho NSNN và đều mang tính pháp lý bắt buộc nhưng nếu xét mục đích và mức độ ảnh hưởng đối với nền kinh tế – xã hội thì giữa chúng có sự khác biệt. Thuế là bộ phận quan trọng trong cấu thành chính sách tài chính quốc gia và có vai trò là tạo nguồn thu lớn cho NSNN; điều chỉnh các hoạt động SXKD, quản lý và định hướng phát triển kinh tế; đảm bảo sự bình đẳng giữa các chủ thể kinh doanh và công bằng xã hội. Tuy nhiên, phí, lệ phí chỉ có tác dụng là tạo nguồn thu cho NSNN và thường chiếm tỷ trọng không đáng kể trong tổng thu NSNN. Khoản thu này về cơ bản không phải dùng để đáp ứng nhu cầu chi tiêu mọi mặt của Nhà nước, mà trước hết dùng để bù đắp các chi phí hoạt động của các cơ quan cung cấp cho xã hội một số dịch vụ công liên quan đến TSC.
Nguồn tài chính thu được từ hình thức này là số tiền thuế, phí, lệ phí nhà nước thu được.
2.3.6. Công cụ khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công
Công cụ khai thác nguồn lực tài chính từ TSC là phương pháp được sử dụng để khai thác nguồn lực tài chính từ TSC. Mỗi hình thức khai thác nguồn lực tài chính từ TSC sẽ có các công cụ khai thác tương ứng. Các công cụ khai thác chủ yếu như sau:
2.3.6.1. Định giá
Định giá là việc đánh giá giá trị của tài sản tại một địa điểm, thời điểm nhất định tuân theo các nguyên tắc, phương pháp được pháp luật quy định hoặc thừa nhận. Định giá là loại hoạt động chuyên môn, vừa mang tính kinh tế kỹ thuật, pháp lý, vừa mang tính xã hội. Hoạt động định giá hình thành, tồn tại và phát triển cùng với sự hình thành, tồn tại và phát triển của thị trường.
Công cụ định giá có vị trí đặc biệt quan trọng trong khai thác nguồn lực tài chính từ TSC, được sử dụng ở hầu hết các hình thức khai thác và là nhân tố có ảnh hưởng trực tiếp tới kết quả và hiệu quả khai thác nguồn lực tài chính từ TSC.
2.3.6.2. Đấu giá
Đấu giá là phương pháp lựa chọn người mua, người thuê TSC hoặc quyền khai thác TSC công khai, có nhiều người tham gia đấu giá theo nguyên tắc, trình tự và thủ tục luật định. Việc đấu giá có thể được thực hiện theo phương thức đặt giá xuống hoặc phương thức trả giá lên. Cá nhân, tổ chức có đủ điều kiện tham gia đấu giá và trả giá cao nhất so với giá khởi điểm hoặc bằng giá khởi điểm trong trường hợp không có người trả giá cao hơn giá khởi điểm khi đấu giá theo phương thức trả giá lên; cá nhân, tổ chức chấp nhận mức giá khởi điểm hoặc mức giá đã giảm trong trường hợp đấu giá theo phương thức đặt giá xuống là người trúng đấu giá.
Đấu giá là hình thức có nhiều ưu điểm khi thực hiện khai thác nguồn lực tài chính từ TSC vì bảo đảm tính công khai, minh bạch, tạo điều kiện cho nhiều người có nhu cầu sử dụng tài sản cùng tham gia; vì thế, nguồn lực tài chính mang lại thường lớn hơn so với các hình thức khác. Tuy nhiên, hạn chế
của công cụ này là chi phí cao và thời gian thực hiện kéo dài do phải tuân thủ các trình tự, thủ tục theo luật định. Vì thế, công cụ này thường được áp dụng với các tài sản có giá trị lớn hoặc khó xác định giá theo giá thị trường.
2.3.6.3. Đấu thầu
Đấu thầu là quá trình lựa chọn nhà thầu, nhà đầu tư, đối tác để ký kết và thực hiện hợp đồng cung cấp hàng hóa, dịch vụ, đầu tư trên cơ sở bảo đảm cạnh tranh, công bằng, minh bạch và hiệu quả kinh tế. Bản chất của đấu thầu đã được xã hội thừa nhận như một sự cạnh tranh lành mạnh để được thực hiện một việc nào đó, một yêu cầu nào đó.
Công cụ đấu thầu phù hợp với việc thực hiện lựa chọn các đối tác khi sử dụng TSC để góp vốn, tham gia liên doanh, liên kết.
2.3.6.4. Niêm yết giá
Niêm yết giá là phương pháp lựa chọn người mua, người thuê TSC hoặc quyền khai thác TSC thông qua việc niêm yết công khai các thông tin về tài sản và giá tài sản; trên cơ sở đó thực hiện việc bán, cho thuê theo đúng giá đã niêm yết. Công cụ này về lý thuyết không làm tăng giá bán, giá cho thuê
TSC (cũng giống như công cụ chỉ định) nhưng về thực tế sẽ bảo đảm cho giá bán, cho thuê sát hơn so với giá thị trường do thông tin về tài sản bán, cho thuê bắt buộc phải công khai, có sự giám sát rộng rãi của xã hội và của các cơ quan chức năng.
Công cụ niêm yết giá phù hợp với các tài sản thông dụng, có giá trị không lớn, dễ xác định.
2.3.6.5. Chỉ định
Chỉ định là phương pháp, theo đó người có thẩm quyền lựa chọn trực tiếp người mua, người thuê TSC hoặc quyền khai thác TSC. Công cụ này phù hợp với các loại tài sản có giá trị nhỏ, những loại tài sản mau hỏng hoặc giao quyền sử dụng TSC không thu tiền, các trường hợp được miễn thực hiện nghĩa vụ tài chính, các trường hợp theo chính sách ưu tiên của nhà nước trong từng thời kỳ, TSC liên quan đến quốc phòng, an ninh hoặc không thực hiện được việc đấu giá.
2.3.6.6. Giao kế hoạch và đặt hàng
Giao kế hoạch là việc cơ quan nhà nước giao chỉ tiêu kế hoạch khai thác nguồn lực tài chính từ TSC trên cơ sở năng lực về vốn, trình độ kỹ thuật, công nghệ sản xuất, trình độ quản lý và tay nghề của người lao động cho các đơn vị, doanh nghiệp của Nhà nước.
Đặt hàng là việc cơ quan nhà nước chỉ định nhà cung cấp, đáp ứng yêu cầu về số lượng, chất lượng, đơn giá, thời gian thực hiện khai thác nguồn lực tài chính từ TSC.
Trong bối cảnh kinh tế thị trường, các công cụ giao kế hoạch và đặt hàng chỉ được thực hiện đối với một số trường hợp đặc biệt, như khai thác các công trình có liên quan trực tiếp tới quốc phòng, an ninh quốc gia.
2.3.7. Nội dung quá trình khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công
Nguồn lực tài chính từ TSC được tồn tại dưới dạng tiềm năng. Muốn biến nguồn lực đó thành hiện thực phải thông qua một quá trình, trong quá trình đó, nhà nước sẽ sử dụng các hình thức, công cụ khai thác nhằm hướng tới mục tiêu đã được xác định. Nội dung cơ bản của quá trình khai thác nguồn lực tài chính từ TSC bao gồm:
2.3.7.1. Tạo lập chính sách, pháp luật cho việc khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công
Hệ thống pháp luật là tổng thể các quy phạm pháp luật, các nguyên tắc, định hướng và mục đích của pháp luật có mối liên hệ mật thiết và thống nhất với nhau, được thể hiện trong các văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo những hình thức, thủ tục nhất định để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC.
Việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC được thực hiện thông qua mối quan hệ giữa nhà nước (chủ sở hữu hoặc đại diện chủ sở hữu về TSC) với các tổ chức, cá nhân; các quan hệ này chịu sự chi phối bởi chế độ sở hữu, chế độ quản lý, sử dụng TSC. Vì vậy, chính sách, pháp luật sẽ là điều kiện tiền đề để khai thác nguồn lực tài chính từ TSC. Hệ thống chính sách, pháp luật của nhà nước có thể thúc đẩy hoặc cản trở việc khai thác nguồn lực. Nếu chính sách, pháp luật đồng bộ, thống nhất, phù hợp với thực tiễn sẽ làm cho quá trình khai thác diễn ra thuận lợi, đạt hiệu quả tốt và ngược lại. Hệ thống chính sách, pháp luật và khai thác nguồn lực tài chính từ TSC phải xác định rõ các nguyên tắc, hình thức, công cụ khai thác, quyền và nghĩa vụ của các chủ thể tham gia quá trình khai thác nguồn lực tài chính từ TSC, chế tài xử lý các hành vi vi phạm.
2.3.7.2. Tổ chức thực hiện khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công
Nếu như hệ thống chính sách, pháp luật tạo tiền đề, cơ sở pháp lý để khai thác nguồn lực tài chính từ TSC thì tổ chức thực hiện khai thác là nội dung quyết định đến tính hiệu lực, hiệu quả của quá trình khai thác. Quá trình tổ chức thực hiện khai thác gồm những nội dung chủ yếu sau: * Lập kế hoạch khai thác nguồn lực tài chính từ TSC
Kế hoạch là một tập hợp những hoạt động, công việc được sắp xếp theo trình tự nhất định để đạt được mục tiêu đã đề ra. Lập kế hoạch là chức năng rất quan trọng đối với mỗi nhà quản lý bởi vì nó gắn liền với việc lựa chọn mục tiêu và chương trình hành động trong tương lai. Kế hoạch là tiêu chuẩn, là thước đo kết quả so với những gì đã đề ra.
Kế hoạch khai thác nguồn lực tài chính từ TSC xác định các mục tiêu, nhiệm vụ và giải pháp khai thác nguồn lực tài chính từ TSC. Kế hoạch này thường được đặt trong tổng thể kế hoạch quản lý, sử dụng TSC để đảm bảo việc khai thác nguồn lực tài chính không làm ảnh hưởng tiêu cực tới TSC với vai trò là cơ sở vật chất của nền kinh tế cũng như duy trì khả năng khai thác bền vững, lâu dài. Chỉ tiêu khai thác nguồn lực tài chính từ TSC phải được giao cụ thể cho từng đối tượng thực hiện làm cơ sở cho việc đánh giá mức độ hoàn thành kế hoạch.
* Thực hiện việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC
Trên cơ sở kế hoạch được giao, các cơ quan có thẩm quyền sử dụng các hình thức, công cụ để thực hiện việc khai thác. Quy trình thực hiện khai thác bao gồm nhiều công đoạn cụ thể do nhiều cơ quan, tổ chức, đơn vị cùng thực hiện; vì vậy, phải có sự phân định trách nhiệm rõ ràng và có sự phối hợp chặt chẽ để đạt được mục tiêu cuối cùng; cụ thể:
Trong việc giao, cấp quyền khai thác đối với TSC, cần có sự phối hợp giữa cơ quan có quyền thực hiện thủ tục giao đất, cấp phép khai thác tài nguyên với cơ quan quản lý thu và KBNN.
Trong việc bán, chuyển nhượng, thanh lý TSC cần có sự phối hợp giữa cơ quan định giá, tổ chức bán đấu giá, bán niêm yết, bán chỉ định, cơ quan quản lý thu và KBNN.
Trong việc liên doanh, liên kết cần có sự phối hợp giữa cơ quan có thẩm quyền lập, thẩm định, phê duyệt đề án liên doanh, liên kết, cơ quan thực hiện lựa chọn đối tác và cơ quan tài chính.
Trong việc cho thuê, chuyển nhượng quyền khai thác TSC cần có sự phối hợp của cơ quan có thẩm quyền lập, thẩm định, phê duyệt đề án cho thuê, chuyển nhượng, tổ chức đấu giá tài sản và cơ quan tài chính.
* Đánh giá, kiểm tra, giám sát việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC TSC có phạm vi rất rộng, đa dạng về chủng loại, lớn về số lượng và giá trị, được giao cho nhiều đối tượng quản lý, sử dụng, khai thác, được phân bố ở khắp mọi nơi trong một quốc gia, thậm chí có những tài sản được quản lý, sử dụng ở nước ngoài. Vì vậy, cần phải thực hiện việc đánh giá, kiểm tra, giám sát. Việc đánh giá là để xác định mức độ hoàn thành kế hoạch (chỉ tiêu) khai thác và việc khai thác là tốt hay chưa tốt. Việc kiểm tra, giám sát là để kịp thời phát hiện những hành vi vi phạm nhằm ngăn chặn, xử lý kịp thời, nghiêm minh, đồng thời kiến nghị hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật. Việc đánh giá phải được thực hiện dựa trên các tiêu chí khoa học, khách quan, kết hợp giữa đánh giá của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền với đánh giá của cộng đồng.
Công tác kiểm tra, giám sát phải được tiến hành thường xuyên, bao gồm: kiểm tra, giám sát trong nội bộ, kiểm tra, giám sát bởi các cơ quan chức năng của nhà nước (cơ quan quyền lực nhà nước, thanh tra, kiểm toán) và giám sát của cộng đồng.
2.3.8. Tiêu chí đánh giá việc khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công
Tuỳ thuộc vào cách tiếp cận về chủ thể khai thác nguồn lực tài chính từ TSC mà có các tiêu chí đánh giá khác nhau. Trong phạm vi nghiên cứu của luận án này, việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC được nghiên cứu gắn với chủ thể là Nhà nước. Đánh giá việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC ở đây được xác định trên cơ sở đánh giá quản lý nhà nước đối với khai thác nguồn lực tài chính từ TSC.
Khai thác nguồn lực tài chính từ TSC là một khâu, một nội dung của quản lý nhà nước về TSC và quản lý nhà nước về TSC là một phần của công tác quản lý nhà nước nói chung. Vì vậy, các tiêu chí đánh giá việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC phải tuân theo các tiêu chí chung trong quản lý nhà nước nhưng cũng cần có những tiêu chí riêng có để phản ánh cụ thể kết quả và quá trình khai thác nguồn lực tài chính từ TSC.
Trong luận án này, nghiên cứu sinh xây dựng 02 nhóm tiêu chí với 9 tiêu chí thành phần để đánh giá việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC.
2.3.8.1. Nhóm tiêu chí định tính
* Tiêu chí hiệu lực: Hiệu lực của việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC thể hiện tập trung trong việc hoạch định chính sách, pháp luật, quán xuyến hoạt động thực thi một cách nghiêm ngặt theo khuôn khổ nhất định nhằm đạt mục tiêu quản lý như mong muốn. Hiệu lực khai thác nguồn lực tài chính từ TSC liên quan đến nhiều khâu cơ bản trong chu trình quản lý, được thể hiện trên các mặt chủ yếu sau: (i) Xây dựng được hệ thống chính sách, pháp luật có cơ sở khoa học, gắn với thực tiễn, đồng bộ, không chồng chéo, mâu thuẫn; (ii) Nhà nước có cơ chế, công cụ và tiền đề kinh tế – kỹ thuật cho việc thực thi chính sách, pháp luật nghiêm túc, triệt để.
* Tiêu chí phù hợp: Tính phù hợp của việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC được xem xét trong mối tương quan với công tác quản lý TSC và rộng hơn là công tác quản lý nhà nước nói chung. Theo đó, chính sách khai thác nguồn lực tài chính từ TSC phải bảo đảm tính phù hợp, đồng bộ với các chính sách khác về quản lý TSC, nhất là vấn đề quy hoạch, kế hoạch đầu tư, khai thác, sử dụng TSC và với các chính sách vĩ mô có liên quan như: chính sách phát triển kinh tế – xã hội, chính sách phát triển thị trường hàng hóa, dịch vụ, thị trường bất động sản, chính sách hội nhập kinh tế quốc tế…
* Tiêu chí bền vững: Phát triển bền vững là việc phải đạt được bốn mục tiêu trong quá trình phát triển: (i) phát triển kinh tế xã hội nhằm cải thiện chất lượng cuộc sống; (ii) tiết kiệm nguồn tài nguyên, nhất là tài nguyên không tái tạo được và gìn giữ sự cân bằng sinh thái; (iii) phân phối bình đẳng sản phẩm của xã hội giữa các nhóm trong xã hội và (iv) không ảnh hưởng xấu hay làm tổn hại đến tương lai.
Đối với chính sách khai thác nguồn lực tài chính từ TSC, tiêu chí bền vững được xem xét dưới góc độ: việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC có ảnh hưởng tích cực đến việc cải thiện chất lượng cuộc sống của người dân hay không? việc khai thác có tiết kiệm nguồn lực TSC và có ảnh hưởng đến môi trường sinh thái không? việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC có dẫn đến bất bình đẳng trong xã hội hay không? việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC có tạo ra gánh nặng cho thế hệ tương lai hay không?.
Đối với tiêu chí đảm bảo sự bền vững trong sử dụng nguồn lực TSC và đảm bảo ổn định xã hội trong thực hiện khai thác nguồn lực TSC, việc khai thác nguồn lực TSC cần phải được tính toán để đảm bảo cân đối giữa nguồn lực TSC có thể khai thác, sử dụng và nguồn lực TSC đã và sẽ được sử dụng vào các mục tiêu kinh tế – xã hội khác nhau. Khai thác nguồn lực tài chính từ TSC nếu không được cân đối, tính toán sẽ dẫn đến cạn kiệt nguồn lực và để lại hậu quả lớn trong dài hạn, mà chi phí để khắc phục tình trạng này là không nhỏ, thậm chí cao hơn rất nhiều so với những gì đã thu được. Vì vậy, hiệu quả khai thác nguồn lực tài chính từ TSC phải được nhìn nhận trong dài hạn, không phải chỉ là các mục tiêu trước mắt. Bên cạnh đó, việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC phải đảm bảo sự ổn định xã hội, nhất là đối với đất đai.
Việc thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng khi thực hiện các dự án và đưa đất đai vào khai thác, sử dụng để từ đó tạo được nguồn thu cho NSNN phải đảm bảo sự ổn định xã hội, cụ thể là sự công bằng, minh bạch trong việc thu hồi, sử dụng đất để người bị thu hồi đất có điều kiện chuyển đổi nghề nghiệp, thu nhập. Khi thực hiện việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC mà làm mất ổn định xã hội thì lợi ích thu được sẽ không đủ để bù đắp chi phí mà xã hội và quốc gia phải bỏ ra để giải quyết sự bất ổn đó.
* Tiêu chí mức độ đa dạng các hình thức và công cụ khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công:
TSC rất đa dạng, phong phú về chủng loại, nguồn gốc hình thành, mục đích sử dụng, khả năng khai thác… Mỗi loại tài sản đòi hỏi phải có hình thức và công cụ khai thác phù hợp mới đem lại hiệu quả. Vì vậy, đa dạng hóa các hình thức và công cụ khai thác sẽ tác động tới hiệu quả khai thác nguồn lực tài chính từ TSC.
Tiêu chí này nhằm đánh giá mức độ đa dạng hoá các hình thức khai thác nguồn lực tài chính từ TSC và đối với mỗi hình thức khai thác thì đem lại kết quả cụ thể ra sao.
Việc đa dạng hóa các hình thức, công cụ khai thác tạo điều kiện để khai thác một cách toàn diện và hiệu quả hơn nguồn lực tài chính từ TSC. Tuy nhiên, việc đưa một hình thức, công cụ khai thác vào áp dụng phải bảo đảm các điều kiện tiền đề cần thiết để hình thức, công cụ đó phát huy hiệu quả trong thực tế, đồng thời nếu một nguồn lực có thể sử dụng nhiều hình thức, công cụ khai thác thì phải lựa chọn hình thức, công cụ nào đáp ứng được nhiều tiêu chí nhất.
* Tiêu chí sự chuyển dịch mục đích, công năng sử dụng của tài sản công:
Trong kinh tế thị trường, đối với vấn đề quản lý, sử dụng TSC, khi có sự thay đổi mục đích, công năng sử dụng sẽ dẫn đến sự thay đổi về giá trị TSC, nghĩa vụ tài chính TSC đối với nhà nước và khả năng khai thác nguồn lực tài chính từ TSC. Điển hình của trường hợp này là bất động sản công. Sự chuyển dịch từ đất chưa sử dụng, đất hoang hoá sang đất SXKD, đất ở; sự chuyển dịch từ đất nông nghiệp sang đất SXKD phi nông nghiệp; sự chuyển dịch từ trụ sở, đất công cộng sang đất sử dụng vào mục đích thương mại, dịch vụ văn phòng… sẽ làm tăng khả năng khai thác nguồn lực tài chính rất lớn.
2.3.8.2. Nhóm tiêu chí định lượng
* Tiêu chí hiệu quả: Theo phương pháp truyền thống lợi ích – chi phí, hiệu quả khai thác nguồn lực tài chính từ TSC được lượng hoá trên cơ sở xác định hiệu quả tuyệt đối (lợi ích ròng) và hiệu quả tương đối của việc khai thác.
Lợi ích ròng của việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC được tính theo công thức: Lợi ích ròng = Tổng lợi ích – Tổng chi phí Hiệu quả tương đối của việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC được tính theo công thức: Hiệu quả = (Tổng lợi ích – Tổng chi phí)/Tổng chi phí Lợi ích của chính sách khai thác nguồn lực tài chính từ TSC không chỉ dừng lại ở tổng thu NSNN từ TSC mà còn bao gồm: giá trị vốn hoá TSC đưa vào góp vốn liên doanh, liên kết; khoản thu nhập mà tổ chức, cá nhân thu được trong các quan hệ giao dịch, sử dụng, khai thác TSC… Về lý thuyết, tiêu chí hiệu quả là chỉ tiêu tổng hợp, có vai trò quan trọng nhất để đánh giá việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC. Tuy nhiên, trong thực tế, việc đánh giá theo tiêu chí này rất khó thực hiện một cách đầy đủ, chính xác vì các lý do:
– Xét dưới góc độ nền kinh tế, lợi ích của chính sách khai thác nguồn lực tài chính từ TSC còn thể hiện ở việc góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng tài sản, thu hút đầu tư nước ngoài, góp phần chỉnh trang đô thị theo quy hoạch… nhưng những lợi ích này không thể lượng hóa được, việc đánh giá, nhận xét chủ yếu là mang tính định tính.
– Chi phí của việc ban hành và thực hiện chính sách khai thác nguồn lực tài chính từ TSC bao gồm: chi phí xây dựng chính sách, chi phí tổ chức thực hiện, chi phí đầu tư vào TSC… Tuy nhiên, trên thực tế không phải lúc
53
nào cũng có thể tính toán xác định cụ thể các loại chi phí liên quan đến khai thác nguồn lực tài chính từ TSC nhất là chi phí tổ chức thực hiện. Do vậy, trên thực tế, người ta hầu như không sử dụng tiêu chí này để đánh giá.
* Tiêu chí quy mô nguồn thu từ khai thác TSC: Việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC dựa theo tiêu chí hiệu quả trong thực tế rất khó thực hiện được một cách đầy đủ, chính xác. Vì vậy, để đánh giá việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC về mặt định lượng, tiêu chí quy mô nguồn thu từ khai thác TSC được sử dụng chủ yếu. Tiêu chí này được tính bằng số thu cụ thể, có thể tính cho từng nguồn thu hoặc tổng các nguồn thu từ khai thác TSC.
Để bổ trợ cho tiêu chí này, kết quả nguồn lực tài chính từ TSC khai thác được còn thể hiện ở quy mô thu từ khai thác TSC trong tổng thu NSNN và tỷ trọng thu từ khai thác TSC trong nguồn thu NSNN.
* Tiêu chí mức độ hoàn thành kế hoạch khai thác nguồn lực tài chính từ TSC: Tiêu chí này phản ánh mức độ hoàn thành kế hoạch (dự toán) khai thác nguồn lực tài chính từ TSC, được tính toán theo công thức sau:
Nguồn tài chính thực tế thu được
Mức độ hoàn thành (%) = x 100% Nguồn tài chính theo kế hoạch (dự toán)
Tiêu chí này có thể tính cho từng nguồn thu hoặc tổng các nguồn thu từ khai thác TSC.
* Tiêu chí tăng trưởng quy mô nguồn tài chính từ TSC: Tiêu chí này phản ánh sự biến động nguồn tài chính thu được từ khai thác TSC, được tính toán theo công thức sau:
Nguồn tài chính thu được của kỳ báo cáo
Tốc độ tăng trưởng (%) = x 100% Nguồn tài chính thu được của kỳ gốc so sánh
Tiêu chí này có thể tính cho từng nguồn thu hoặc tổng các nguồn thu từ khai thác TSC.
2.3.9. Nhân tố ảnh hưởng tới việc khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công
2.3.9.1. Nhóm nhân tố khách quan
* Quy mô nguồn lực TSC: Cơ sở cho việc thực hiện khai thác nguồn lực tài chính từ TSC chính là nguồn TSC của đất nước. Vì vậy, về lý thuyết, ở các quốc gia có quy mô TSC lớn sẽ tạo tiền đề cho việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC lớn hơn những quốc gia có quy mô TSC nhỏ. Tuy nhiên, trên thực tế, quy mô nguồn tài chính thu được từ TSC không nhất thiết luôn đi cùng với quy mô TSC. Các tác giả Dag Detter và Stefan Folster cho rằng: “Vấn đề về khái niệm căn bản là giá trị của TSC phụ thuộc hoàn toàn vào cách nó được quản lý” [82].
Tuy nhiên, về cơ bản, quy mô TSC của một quốc gia lớn luôn là tiềm năng tốt để quốc gia có thể khai thác phục vụ sự phát triển của mình và trở thành những quốc gia lớn trong trật tự thế giới.
* Vị trí địa kinh tế và điều kiện tự nhiên của quốc gia: Vị trí địa kinh tế xét tới lợi thế về vị trí địa lý của một quốc gia trong môi trường phát triển kinh tế, thương mại của khu vực và thế giới. Một quốc gia có vị trí địa lý thuận lợi sẽ có nhiều cơ hội trong khai thác nguồn lực tài chính từ TSC là đất đai, tài sản kết cấu hạ tầng hơn những quốc gia nằm trong vùng bất lợi. Bởi lẽ một quốc gia nằm trên đường giao thương thuận tiện hoặc trong khu vực phát triển sôi động của khu vực và thế giới sẽ có cơ hội để khai thác nguồn lực tài chính từ đất đai, các công trình hạ tầng của mình tốt hơn một quốc gia nằm trong khu vực phát triển kém sôi động hoặc không nằm trên tuyến đường giao thương thuận tiện của khu vực cũng như thế giới.
Tuy nhiên, vị trí địa kinh tế của một quốc gia bên cạnh tác động tích cực như trên, cũng có thể trở thành điểm bất lợi và tác động không tốt tới khả năng khai thác nguồn lực tài chính. Đó là những quốc gia nằm trong vùng địa chính trị nhạy cảm, thuộc vào tầm ảnh hưởng và mưu toan tranh giành ảnh hưởng chi phối của các nước lớn cũng có thể rất dễ bị ảnh hưởng tiêu cực đến khả năng phát triển và do đó ảnh hưởng đến khả năng khai thác nguồn lực tài chính từ TSC.
Mặt khác, điều kiện tự nhiên của một quốc gia cũng có ảnh hưởng tới khả năng khai thác nguồn lực tài chính từ TSC. Những quốc gia có điều kiện tự nhiên thuận lợi sẽ có khả năng khai thác nguồn lực tài chính tốt hơn những vùng sa mạc hay những vùng núi đá khô cằn khó sử dụng hoặc nghèo về tài nguyên.
* Trình độ phát triển của nền kinh tế và trình độ phát triển của thị trường hàng hóa, dịch vụ, thị trường bất động sản: Một quốc gia có trình độ phát triển kinh tế cao thì hiệu quả của việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC nhìn chung sẽ cao hơn so với các quốc gia có trình độ phát triển kinh tế thấp. Điểm dễ nhận thấy là tại quốc gia có trình độ kinh tế phát triển cao thường tương ứng với trình độ quản lý và tổ chức khai thác nguồn thu tốt, đem lại hiệu quả khai thác nguồn lực tài chính từ TSC, đặc biệt là thu hút khu vực tư nhân cùng nhà nước đầu tư phát triển, khai thác TSC tốt hơn so với các quốc gia có trình độ phát triển thấp hơn.
Trình độ phát triển của nền kinh tế còn biểu hiện ở tính minh bạch của các quan hệ kinh tế, bao gồm cả quản lý minh bạch tài sản, kế toán thích hợp, cũng như việc theo đuổi minh bạch những mục tiêu xã hội. Sự minh bạch là điều kiện tiên quyết. Nếu không minh bạch, sẽ không có đường hướng, không có cách nào để tìm thấy những tài sản hay khả năng củng cố danh mục đầu tư, tách ra khỏi các tài sản phi thị trường. Sự minh bạch là những nguyên tắc hướng dẫn để đo lường và phân công trách nhiệm và nhiệm vụ để phát triển hiệu quả hoạt động, cơ cấu vốn, và một mô hình kinh doanh cạnh tranh.
Trong quan hệ về TSC cũng vậy, ở các nước có nền kinh tế phát triển, quan hệ giữa các chủ thể liên quan đến TSC thường diễn ra một cách minh
bạch hơn, đây là điều kiện để nhà nước có thể khai thác được nguồn lực tài chính từ TSC tốt hơn so với các nước có nền kinh tế kém phát triển. Một trong những cách thức hiệu quả để nhà nước thực hiện khai thác nguồn lực tài chính từ TSC là thị trường hoá các giao dịch liên quan đến bất động sản công. Thị trường bất động sản là nơi diễn ra các giao dịch về bất động sản, thông qua đó nhà nước thực hiện điều tiết được nguồn lực tài chính từ bất động sản công. Sự phát triển ổn định, bền vững của thị trường bất động sản là nhân tố quan trọng để thực hiện khai thác nguồn lực tài chính từ TSC. Để khai thác tốt nguồn lực tài chính từ bất động sản công thông qua thị trường bất động sản, các giao dịch diễn ra trên thị trường phải minh bạch dựa trên một hệ thống thể chế vận hành đồng bộ.
2.3.9.2. Nhóm nhân tố chủ quan
* Hệ thống quy định của pháp luật về TSC: Hệ thống quy định của pháp luật về TSC quy định địa vị, quyền hạn và nghĩa vụ của các chủ thể trong xã hội (bao gồm cả nhà nước) về TSC. Các quyền về TSC là những quy ước xã hội được hỗ trợ thông qua quyền lực nhà nước, cho phép các chủ thể được hưởng lợi ích hoặc dòng thu nhập mà nhà nước sẽ đồng ý bảo hộ thông qua việc giao nhiệm vụ cho những người khác, những người có thể đáp ứng hoặc can thiệp bằng một cách nào đó tới dòng lợi ích này. Như thế, nguồn lực tài chính từ TSC được hiểu là dòng lợi ích mà các chủ thể có được trên cơ sở sự thừa nhận của hệ thống pháp lý là những lợi ích hay nguồn lực hợp pháp. Do đó, hệ thống luật pháp là căn cứ mang tính quy ước để các chủ thể thực hiện việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC phù hợp với điều kiện phát triển của xã hội ở những giai đoạn phát triển nhất định phù hợp với ý chí chung của xã hội. Theo nghĩa đó, hệ thống pháp luật về TSC tác động trực tiếp đến khả năng khai thác nguồn lực tài chính từ TSC.
Chính phủ của mỗi quốc gia đóng vai trò quan trọng thông qua việc xác định các quyền liên quan đến sở hữu về TSC và cách thức để các quyền đó được thực thi và thay đổi chúng khi các điều kiện kinh tế thay đổi. Đến lượt mình, điều này tạo cơ sở cho mức độ bảo đảm quyền hưởng dụng của chủ sở hữu đối với TSC và quyền liên quan đến quyền sở hữu TSC. Cơ sở pháp luật về TSC tạo khả năng cho các quyền này được thực hiện, trao đổi giữa các chủ thể để thu được lợi ích từ các quyền đó. Về phạm vi quốc gia, nhà nước với tư cách là một chủ thể trong quan hệ về TSC cũng phải được điều chỉnh bởi hệ thống luật pháp về TSC thì mới có khả năng thực hiện được một cách hiệu quả việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC.
* Tổ chức bộ máy và quy trình tổ chức thực hiện khai thác nguồn lực tài chính từ TSC: Cách thức, phương pháp tổ chức thực hiện việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC thể hiện qua các khía cạnh cơ bản gồm: tổ chức bộ máy phục vụ khai thác nguồn lực tài chính từ TSC và quy trình thực hiện việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC. Nếu cả hai khía cạnh này được tổ chức, sắp xếp, bố trí hợp lý, khoa học, hiệu quả sẽ làm tăng khả năng huy động nguồn tài chính từ TSC cho NSNN. Trái lại, việc tổ chức bất hợp lý, lỏng lẻo, chồng chéo về chức năng hoặc chức năng không rõ ràng sẽ làm ảnh hưởng tiêu cực đến khả năng huy động nguồn tài chính từ TSC cho nhà nước. Trong trường hợp này, kể cả một quốc gia có tiềm năng về quy mô TSC lớn, có lợi thế tốt, khả năng khai thác nguồn lực tài chính từ TSC vẫn bị hạn chế. Với ý nghĩa như vậy, cách thức tổ chức thực hiện việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC mặc dù tự nó không trực tiếp tạo ra nguồn lực song nó lại tác động trực tiếp đến quy mô khai thác nguồn lực tài chính từ TSC cho chủ thể sở hữu TSC (trong trường hợp chế độ công hữu về TSC thì đó là chủ thể đại diện sở hữu, đó là nhà nước).
* Quy hoạch, kế hoạch sử dụng TSC: Nhà nước quản lý TSC theo quy hoạch, kế hoạch và việc sử dụng TSC phải tuân theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Đây là chức năng đầu tiên của nhà quản lý. Bởi lẽ, quy hoạch, kế hoạch gắn liền với việc lựa chọn và tiến hành các chương trình hoạt động trong tương lai, tạo niềm tin hành động tích cực cho con người. Quy hoạch, kế hoạch là cơ sở để cho công tác kiểm tra có căn cứ thực hiện. Vai trò này được thể hiện rõ nhất đối với đất đai. Nội dung quy hoạch sử dụng đất bao gồm: Ðiều tra, nghiên cứu, phân tích, tổng hợp điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội và hiện trạng sử dụng đất; đánh giá tiềm năng đất đai; xác định phương hướng, mục tiêu sử dụng đất trong kỳ quy hoạch; xác định diện tích các loại đất phân bổ cho nhu cầu phát triển kinh tế – xã hội, quốc phòng, an ninh; xác định diện tích đất phải thu hồi để thực hiện các công trình, dự án; xác định các biện pháp sử dụng, bảo vệ, cải tạo đất và bảo vệ môi trường; giải pháp tổ chức thực hiện quy hoạch. Nội dung kế hoạch sử dụng đất bao gồm: Phân tích, đánh giá kết quả thực hiện kế hoạch sử dụng đất kỳ trước; kế hoạch thu hồi diện tích các loại đất để phân bổ cho nhu cầu xây dựng kết cấu hạ tầng; phát triển công nghiệp, dịch vụ; phát triển đô thị, khu dân cư nông thôn; quốc phòng, an ninh; kế hoạch khai hoang mở rộng diện tích đất để sử dụng vào các mục đích; cụ thể hóa kế hoạch sử dụng đất 5 năm đến từng năm; giải pháp tổ chức thực hiện kế hoạch. Như vậy, quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất có ảnh hưởng trực tiếp đến việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC và dự báo khả năng khai thác nguồn lực tài chính từ TSC. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của từng thời kỳ là cơ sở để đưa ra chính sách khai thác nguồn lực tài chính TSC tương ứng, phù hợp. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phải có sự ổn định tương đối và hạn chế điều chỉnh cục bộ. Nếu quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất không ổn định có thể dẫn đến việc xây dựng chính sách khai thác nguồn lực tài chính bị động và không hiệu quả, gây lãng phí nguồn lực của nhà nước và của xã hội.
* Mô hình quản lý TSC: Mô hình quản lý TSC có tác động lớn tới việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC. Nếu lựa chọn được mô hình phù hợp thì sẽ nâng cao được hiệu lực, hiệu quả của việc khai thác và ngược lại. Có năm mô hình quản lý TSC như sau:
Mô hình quản lý tập trung: Theo mô hình này, nhà nước sở hữu và quản lý tập trung TSC. Dựa trên quy định phân cấp quản lý, nhà nước giao cho các cơ quan hành chính các cấp sử dụng gắn với các ràng buộc ở mỗi cấp (ví dụ như NSNN, dân số, số công chức, cấp hành chính…). Mô hình này có ưu điểm là: Nhà nước có thể tập trung quyền lực quản lý TSC vào một cơ quan tại trung ương và cơ quan này thực hiện phần lớn các công việc quản lý TSC. Việc bố trí sử dụng TSC sẽ hợp lý hơn, kéo theo khả năng khai thác nguồn lực tài chính từ TSC sẽ tốt hơn, đồng thời, khi mua, bán, thuê, cho thuê sẽ có hiệu quả hơn do được thực hiện với số lượng lớn. Tuy nhiên mô hình này cũng có hạn chế là: Ra các quyết định thường chậm trễ, thiếu tính linh hoạt; phân cấp quản lý không bám sát với thực tế mỗi cấp; tình trạng quan liêu, thất thoát trong khai thác TSC dễ xảy ra nếu không có cơ chế kiểm soát hiệu quả.
Mô hình quản lý phân tán: Theo mô hình này, Nhà nước thống nhất quản lý TSC trên các khía cạnh ban hành hệ thống pháp luật về TSC, thực hiện công tác hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện quản lý, sử dụng TSC. Còn việc đầu tư xây dựng, mua sắm, sửa chữa, bảo dưỡng, khai thác, bán, thanh lý, tiêu hủy tài sản… phân cấp triệt để cho các đơn vị được giao sử dụng tài sản thực hiện. Mô hình này có ưu điểm là tạo sự chủ động tối đa cho các đơn vị cơ sở trực tiếp sử dụng TSC, bảo đảm việc đầu tư, mua sắm, khai thác, xử lý, sửa chữa tài sản nhanh, gọn, kịp thời. Tuy nhiên, khả năng điều hòa tài sản của nhà nước sẽ bị hạn chế đáng kể, tình trạng cát cứ, nơi thừa, nơi thiếu xảy ra thường xuyên, từ đó hạn chế khả năng khai thác TSC.
Mô hình quản lý kiểu doanh nghiệp: Theo mô hình này, một doanh nghiệp nhà nước đặc biệt được giao quản lý những nhóm TSC lớn. Các cơ quan hành chính nhà nước sử dụng TSC theo nguyên tắc, có thể thuê, có thể mua hoặc thuê – mua với ràng buộc là khối lượng công việc hành chính và kinh phí ngân sách cấp hoạt động (khoán kinh phí). Mô hình này vận hành theo cơ chế thị trường, lấy nguyên tắc lợi ích – chi phí gắn với hiệu quả hoạt động của cơ quan hành chính và TSC. Mô hình này có ưu điểm là: Tài sản được sử dụng gắn với ràng buộc về ngân sách, chức năng, nhiệm vụ… Công ty đặc biệt này không đặt mục đích lợi nhuận là ưu tiên mà mang tính phục vụ bên cạnh sự cạnh tranh với những cơ hội lợi ích khác. Quyết định đưa ra linh hoạt, lựa chọn tối ưu và bất động sản công sẽ có sự cạnh tranh giành quyền sở hữu và sử dụng. Nhà nước thông qua công ty đặc biệt này vẫn có thể quản lý tập trung TSC, đặc biệt là sự biến động giá trị, số lượng tài sản luôn cập nhật. Tình trạng thừa, thiếu trụ sở làm việc công và TSC nói chung sẽ được hạn chế đáng kể. Tuy nhiên, mô hình này đòi hỏi phải có cơ chế quản lý và kiểm soát tốt nếu không sẽ dẫn đến thao túng, lợi ích nhóm và tham nhũng TSC.
Mô hình hợp tác công – tư (PPP): Theo mô hình này, Nhà nước nắm giữ một phần tài sản quan trọng tại một số cơ quan nhà nước, bên cạnh đó là mô hình quản lý kiểu doanh nghiệp. Doanh nghiệp này có thể của nhà nước nhưng cũng có thể là cổ phần nhà nước là chủ yếu hay cổ đông là DNNN đảm bảo TSC thuộc sở hữu của doanh nghiệp nhưng bản chất vẫn là nhà nước. Sự vận hành của mô hình này đặt ra tầm nhìn dài hạn và lựa chọn tối ưu trong sử dụng TSC, nếu cơ quan nhà nước không có đủ năng lực mọi mặt và sự lựa chọn tốt nhất. Ví dụ một bất động sản công đắc địa nếu giao cơ quan nhà nước xây dựng, quyết định sẽ phụ thuộc vào ngân sách cấp và do nhiều đơn vị cùng tham gia, kết quả lựa chọn thường không tối ưu. Với mô hình này sẽ có sự hợp tác giữa cơ quan nhà nước với doanh nghiệp đặc biệt hay khu vực tư nhân. Doanh nghiệp này sẽ xây dựng, khai thác trong một thời gian nhất định, sau đó bàn giao lại cho nhà nước. Song song với khai thác trụ sở làm việc đó, cơ quan nhà nước vẫn có một diện tích nhất định đảm bảo cho hoạt động của mình. Tuy nhiên, mô hình này cũng đòi hỏi phải có cơ chế quản lý và kiểm soát tốt nếu không sẽ dẫn đến thao túng, lợi ích nhóm và tham nhũng TSC.
Mô hình quản lý hỗn hợp: Mô hình này là sự kết hợp của các mô hình: quản lý tập trung, quản lý phân tán, quản lý theo kiểu doanh nghiệp và PPP. Tùy thuộc vào từng loại tài sản khác nhau, từng thời kỳ sẽ áp dụng mô hình quản lý cho phù hợp để phát huy những ưu điểm và hạn chế những nhược điểm của từng mô hình.
2.4. Kinh nghiệm quốc tế về khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công
Để khảo sát kinh nghiệm quốc tế về khai thác nguồn lực tài chính từ TSC nhằm rút ra những bài học kinh nghiệm cho Việt Nam, nghiên cứu sinh lựa chọn các quốc gia, vùng lãnh thổ dựa trên những tiêu chí sau: – Các quốc gia có nền kinh tế phát triển cao mà nhiều nước khác đều mong muốn được học hỏi kinh nghiệm hoặc có ảnh hưởng tới quá trình cải cách tài chính công, quản lý NSNN và quản lý TSC đối với Việt Nam: Mỹ, Nhật Bản, Autralia, Pháp, Đức, Canada.
– Các quốc gia, vùng lãnh thổ mới nổi hoặc cùng khu vực: Hàn Quốc, Đài Loan, Singapore, Indonesia.
– Quốc gia có chế độ sở hữu về TSC là đất đai tương đồng với Việt Nam: Trung Quốc.
2.4.1. Kinh nghiệm về khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công của một số quốc gia và vùng lãnh thổ
2.3.1.1. Kinh nghiệm trong khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công khu vực hành chính sự nghiệp
Ở Australia, nguyên tắc quản lý, khai thác là hiệu quả, hữu ích, trách nhiệm giải trình và đạo đức. Mọi quyết định đầu tư xây dựng, mua sắm, chuyển nhượng, thanh lý TSC phải bảo đảm tính hiệu quả với ý thức tiết kiệm, công tâm, đồng thời phải thực hiện theo cơ chế đấu thầu, đấu giá, phải công khai trên thông tin đại chúng, báo chí, nhân dân và phải giải trình với Quốc hội cùng cơ quan quản lý tài sản. Mọi tài sản đều phải được hạch toán, ghi chép cả về giá trị, hiện vật và định kỳ được đánh giá lại giá trị tài sản.
Ở Hàn Quốc, các đơn vị HCSN muốn mua sắm, xây dựng mới tài sản hàng năm phải căn cứ vào TC, ĐM sử dụng tài sản và quy chế cung cấp TSC để lập kế hoạch trình phê duyệt. Trong quá trình quản lý, sử dụng TSC, các đơn vị phải thực hiện nguyên tắc: không được cho thuê, nhượng bán, trao đổi và phải giao lại cho Chính phủ (Bộ Tài chính) những bất động sản mà các đơn vị xét thấy không cần dùng. Tuy nhiên, các đơn vị này được phép tổ chức chuyển đổi, nhượng bán các tài sản máy móc, dụng cụ mà đơn vị xét thấy không cần dùng hoặc cần thanh lý, sau khi được cơ quan điều hành chung về TSC đồng ý. Việc bán thanh lý thông qua tổ chức đấu giá, số tiền thu được phải nộp vào một tài khoản đặc biệt của Chính phủ. Thường xuyên kiểm tra để phát hiện những tài sản hành chính không được sử dụng trong thời gian dài, chuyển giao cho Bộ Tài chính để quản lý có hiệu quả hơn; ứng dụng công nghệ thông tin vào quản lý tài sản quốc gia.
Ở Đài Loan, mọi tài sản tại các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công đều được cho thuê, khai thác sử dụng nếu thừa công suất hoặc không còn nhu cầu sử dụng.
Ở Mỹ, các quyết định về TSC được dựa trên việc so sánh giá thị trường và giá trị sử dụng của tài sản. Bán tài sản được thực hiện khi giá thị trường của một tài sản lớn hơn giá trị sử dụng của nó. Giữ tài sản khi giá trị thị trường nhỏ hơn hoặc bằng giá trị sử dụng. Đánh giá khi không xác định được giá trị thị trường và/hoặc giá trị sử dụng. Tăng cường có nghĩa là tất cả các quyết định giữ tài sản cần cân nhắc đến các cơ hội để tăng cường hiệu quả sử dụng hoặc giá trị tài sản.
Ở Pháp, các nguyên tắc được đặt ra là: (i) Nguyên tắc thị trường, hiệu quả (bao gồm cả duy trì sự bền vững của tài sản); (ii) Quy định tách bạch rõ thẩm quyền quản lý, định đoạt của cơ quan đứng tên chủ sở hữu với trách nhiệm, nghĩa vụ của cơ quan, đơn vị trực tiếp sử dụng TSC; (iii) Quy định rõ nhiệm vụ giải trình của các cơ quan, đơn vị trong sử dụng TSC. Các tài sản của nhà nước được sử dụng hoặc không được sử dụng cho một cơ quan nhà nước nào đó, dù cho cơ quan đó đang giữ hoặc quản lý chúng thì chúng cũng phải do Bộ Tài chính đứng ra cho thuê, Bộ Tài chính là cơ quan duy nhất có thẩm quyền quy định các điều kiện về tài chính đối với việc cho thuê tài sản. Người thuê bất động sản của nhà nước không được bồi thường hoặc giảm giá thuê trong bất kỳ trường hợp nào. Các hoạt động về cho thuê bất động sản phải được chấp thuận của cơ quan công sản theo trình tự, thủ tục thông thường.
Những bất động sản công được chính thức công nhận là không còn cần thiết đối với các đơn vị dân sự hoặc quân sự hoặc tài sản đã trang cấp cho các cơ quan trực tiếp quản lý nhưng không còn nhu cầu sử dụng đều phải được giao lại cho cơ quan công sản. Nếu nhà nước không có nhu cầu sử dụng để bố trí cho các cơ quan khác hoặc không thể sử dụng sẽ do cơ quan công sản thực hiện chuyển nhượng để thu hồi giá trị. Việc đấu giá do Tỉnh trưởng quyết định sau khi có ý kiến của Cục thuế hoặc do Quốc vụ khanh phụ trách công sản quyết định. Do các quy định đặc biệt, việc chuyển nhượng có thể thực hiện theo hình thức thỏa thuận, việc chuyển nhượng này do Tỉnh trưởng hoặc Quốc vụ khanh phụ trách công sản quyết định.
Đối với động sản, phải được giao lại cho cơ quan công sản với mục đích chuyển nhượng hoặc trên cơ sở yêu cầu của cơ quan có tài sản ngay khi cơ quan này không còn nhu cầu sử dụng hoặc quyết định bán bất động sản (mà có các động sản đi kèm) vì lý do nào đó. Các tài sản này đều do cơ quan công sản đứng ra tổ chức bán (thường là theo định kỳ hàng tháng) thu tiền nộp về kho bạc, trừ những tài sản mang tính chất lịch sử, nghệ thuật hoặc khoa học có thể được đặt tại các viện bảo tàng quốc gia. Các khoản thu từ bán và cho thuê tài sản được đưa về quỹ ngân sách chung của nhà nước, trừ khi pháp luật có quy định khác.
Ở Trung Quốc, tài sản sự nghiệp là tổng hợp các nguồn kinh tế tính thành tiền, được pháp luật công nhận là sở hữu nhà nước và do đơn vị sự nghiệp được quyền chiếm hữu và sử dụng, gồm có tài sản của nhà nước cấp cho đơn vị sự nghiệp, tài sản của đơn vị sự nghiệp được hình thành từ nguồn thu được phép sử dụng theo quy định của chính sách nhà nước, cũng như những tài sản quyên góp, biếu tặng và tài sản khác được pháp luật xác nhận là sở hữu nhà nước. Trong quá trình sử dụng TSC tại đơn vị sự nghiệp, một số đơn vị sự nghiệp được phép chuyển tài sản không kinh doanh sang kinh doanh với điều kiện các đơn vị này phải đảm bảo hoàn thành nhiệm vụ chính trị được nhà nước giao và phải thu hồi vốn đầu tư mua sắm tài sản.
2.4.1.2. Kinh nghiệm trong khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản kết cấu hạ tầng
Ở Australia, nhiệm vụ quản lý nhà nước về hạ tầng giao thông tại Australia được phân cấp triệt để cho chính quyền các Bang và vùng lãnh thổ; theo đó: (i) Các Bang và vùng lãnh thổ tự quyết định việc quản lý, đầu tư xây dựng khai thác, duy tu, bảo dưỡng và mức thu phí giao thông đường bộ, đường sắt, đường thuỷ và cảng biển; (ii) Nhà nước Liên bang chỉ quản lý đối với lĩnh vực hàng không, cụ thể là các sân bay.
Nhà nước đẩy mạnh tư nhân hoá nhằm thu hút tối đa các nguồn lực từ xã hội để phát triển giao thông; tuy nhiên không tư nhân hoá toàn bộ mà vẫn giữ lại một số lĩnh vực hạ tầng giao thông quan trọng (như: cảng biển).
Hiện ở Australia có 02 khoản thu phí cho các loại phương tiện khi sử dụng cầu, đường bộ gồm: (i) Phí đăng ký (tuỳ thuộc loại xe đăng ký), xăng dầu (38 cent/lít xăng); đang dự kiến thực hiện thu phí lưu thông trên đường căn cứ vào tải trọng, đoạn đường, loại đường; (ii) Phí đường: cùng một con đường có các loại xe đi, xe ô tô chở hàng (từ 4,5 tấn trở lên đến loại siêu trọng) làm ảnh hưởng đến con đường (cách tính: tổng mức đầu tư cả hệ thống đường toàn liên bang, tổng số xe tải trên cả nước chia ra để xe tải phải đóng – khoảng 20 loại, xe tải 2 moóc: 16.000 AUD/năm; hàng năm căn cứ số đường mới xây và số xe đăng ký mới để tính tỷ lệ tăng thêm), các loại xe khác thì nộp ở nơi xe đăng ký.
Ở Hàn Quốc, chiều dài các tuyến đường bộ là 104.000km, trong đó 3.878 km đường cao tốc do Nhà nước đầu tư; 280 km là đường cao tốc do tư nhân đầu tư, 13.000km đường tỉnh lộ do Bộ Đất đai – Giao thông – Hàng hải quản lý; phần còn lại là đường quốc lộ. Tổng công ty đường cao tốc Hàn Quốc (KEC) là cơ quan chuyên ngành về kỹ thuật giao thông, là doanh nghiệp 100% vốn nhà nước; có nhiệm vụ lập kế hoạch thực hiện duy tu, bảo dưỡng các tuyến đường bộ, quản lý các trạm nghỉ, các cây xăng, kết nối các đường cao tốc và điều hành cơ quan nghiên cứu về giao thông. Các tuyến đường cao tốc được Tổng công ty triển khai xây dựng và hoàn thành, Tổng công ty sẽ trực tiếp quản lý và thu phí. Toàn bộ nguồn thu được từ khai thác tuyến đường bộ (thu phí, thu khác) được tập trung vào một quỹ và được sử dụng cho chi phí quản lý tuyến đường (như: duy tu, bảo dưỡng, điều hành…), sử dụng cho việc nghiên cứu và đầu tư xây dựng tuyến đường bộ (đường cao tốc) mới.
Về quản lý và phát triển tàu điện ngầm, tàu cao tốc: Chính phủ xây dựng nhà ga, giải phóng mặt bằng tạo quỹ đất sạch xung quanh ga (trên thực tế, chi phí Chính phủ bỏ ra thấp); sau đó Chính phủ kêu gọi các nhà đầu tư tham gia đấu giá với giá ưu đãi nhằm mục tiêu phát triển các khu đô thị, phát triển kinh tế vùng. Đối với các ga hiện hữu: ngoài phần đất dành cho ga, Chính phủ quy hoạch phát triển vùng đất xung quanh ga thành trung tâm thương mại, nhà cho thuê và cho nhà đầu tư thuê khai thác, sử dụng trong một khoảng thời gian nhất định (khoảng 50 năm) để thực hiện dự án đầu tư, sau đó trả lại cho Chính phủ; trường hợp vùng đất xung quanh ga có người dân đang sinh sống, nhà đầu tư có trách nhiệm giải phóng mặt bằng để thực hiện dự án.
2.4.1.3. Kinh nghiệm trong khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản được xác lập quyền sở hữu thuộc về nhà nước
Pháp luật về hình sự, pháp luật về dân sự của các nước đều có quy định về xác lập quyền sở hữu thuộc về nhà nước đối với tài sản trong một số trường hợp như tài sản bị tịch thu sung quỹ nhà nước, tài sản vô chủ, tài sản vắng chủ, tài sản không có người thừa kế, tài sản do được cho tặng, hiến… Khi đó, quyền sở hữu của các tổ chức, cá nhân bị chấm dứt, đồng thời xác lập quyền sở hữu của nhà nước. Nhà nước thực hiện việc quản lý, xử lý các tài sản này theo các hình thức khác nhau và một phần trong số đó tạo ra nguồn tài chính cho nhà nước. Nghiên cứu sinh giới thiệu một trường hợp điển hình là Cộng hòa Pháp.
Bộ luật TSC của Pháp quy định rất chặt chẽ thủ tục xác lập sở hữu và xử lý các tài sản được xác lập quyền sở hữu thuộc về nhà nước. Đối với các khoản cho và tặng cho nhà nước phải được Bộ trưởng có thẩm quyền chấp thuận theo một thủ tục do Chính phủ quy định. Nếu các khoản cho tặng đó là tiền và cổ phiếu sẽ được đưa vào Quỹ tiền gửi và ký gửi của nhà nước. Các động sản và bất động sản, trong trường hợp không bị người tặng, người lập di chúc hoặc những người có quyền thừa kế lấy lại sau khi đã hết thời hạn thông báo quyết định của Tòa án, sẽ được chuyển nhượng. Số tiền thu được từ việc chuyển nhượng, sau khi đã thanh toán các khoản chi phí được đưa vào Quỹ tiền gửi và ký gửi của nhà nước. Việc bán tài sản do cơ quan công sản đảm nhiệm theo thủ tục quy định tại Bộ luật dân sự. Đối với tài sản không có người thừa kế, tài sản vắng chủ, vô chủ theo quy định của Bộ luật dân sự, tài sản tịch thu đã tuyên án theo quy định của Bộ luật hình sự và Luật tòa án binh đều thuộc về nhà nước. Các tài sản này đều do cơ quan công sản đứng ra tổ chức bán (thường là theo định kỳ hàng tháng) thu tiền nộp về kho bạc, trừ những tài sản mang tính chất lịch sử, nghệ thuật hoặc khoa học có thể được đặt tại các viện bảo tàng quốc gia. Việc bán tài sản được thực hiện công khai và theo phương thức cạnh tranh (đấu giá). Tuy nhiên, vì những lý do về an ninh quốc gia, công ích hoặc tính chất thời điểm phát sinh nào đó mà những vụ chuyển nhượng theo thỏa thuận có thể được cơ quan công sản chấp thuận. Mặc dù vậy, các giao dịch bán không được phép thực hiện với giá thấp hơn giá trị thực tế của những tài sản được chuyển nhượng.
2.4.1.4. Kinh nghiệm trong khai thác nguồn lực tài chính từ đất đai
Tuy chế độ sở hữu có khác nhau nhưng ở tất cả các quốc gia đều xác định vai trò quan trọng của đất đai đối với việc phát triển kinh tế nhằm phục vụ cho lợi ích chung của toàn xã hội; việc xây dựng các chính sách tài chính đối với đất đai cũng xuất phát từ mục tiêu này và với từng thời kỳ mà nhà nước sẽ áp dụng các hình thức giao đất, cho thuê đất, góp vốn liên doanh bằng giá trị quyền sử dụng đất, các loại thuế liên quan đến đất cho phù hợp để điều tiết vào thu nhập của các đối tượng sử dụng đất.
Ở Đài Loan, các loại thuế đất là công cụ chính của nhà nước để động viên các khoản thu nhập từ đất vào NSNN, đồng thời là công cụ để Đài Loan quản lý và kiểm tra sự vận động của đất đai. Để khuyến khích, hạn chế hoặc hỗ trợ các ngành SXKD, chính quyền Đài Loan áp dụng các loại thuế suất khác nhau; ví dụ như đối với đất canh tác thì áp dụng thuế sử dụng đất nông nghiệp với thuế suất thấp, các loại đất khác sẽ phải chịu thuế suất cao hơn nhưng cũng có mức thuế suất ưu đãi đối với các lĩnh vực khuyến khích đầu tư. Đối với các hoạt động mua bán đất có phát sinh thu nhập sẽ phải chịu thuế cho giá trị tăng thêm.
Nhật Bản hiện tại đang áp dụng thuế đất với mức thuế suất 0,3% trên giá trị đất, đồng thời cũng áp dụng thuế thu nhập đánh vào thu nhập phát sinh từ mua, bán nhà, đất.
Tương tự như vậy, ở các nước Châu Âu như Đức, Thụy Điển, Pháp cũng đều áp dụng hình thức thuế đất và thuế thu nhập từ việc mua bán đất để vừa quản lý quá trình sử dụng đất, vừa theo dõi được quá trình vận động của các mối quan hệ đối với đất đai. Tuy nhiên, tại các nước đang phát triển và chậm phát triển lại có xu hướng bỏ thuế sử dụng đất nhằm mục đích khuyến khích phát triển sản xuất. Đối với đất công (thuộc sở hữu của nhà nước), các nước đều thực hiện thông qua hình thức bán, chuyển nhượng hoặc cho thuê bằng hình thức đấu giá, trừ một số lĩnh vực đặc biệt được áp dụng hình thức thỏa thuận. Ở Trung Quốc, đất đai thuộc sở hữu toàn dân với hai hình thức sở hữu là nhà nước và tập thể. Để khai thác tốt nguồn lực tài chính từ đất đai, Trung Quốc thực hiện phân định rõ quyền sở hữu và quyền sử dụng đối với đất đai, xây dựng khung pháp lý tương đối hoàn thiện trên cơ sở: xác định cụ thể một số mục đích sử dụng đất khi giao đất không thu tiền sử dụng, các mục đích khác đều phải trả tiền sử dụng đất; quy định thời hạn giao đất cho các mục đích sử dụng khác nhau, ví dụ như đất ở giao 70 năm, đất công nghiệp giao 60 năm, văn hoá, giáo dục, thể dục, thể thao giao dài nhất là 50 năm, sử dụng vào mục đích thương mại, du lịch là 40 năm; khi giao đất cho các mục đích trên phải thực hiện bằng công cụ đấu giá quyền sử dụng đất và nộp tiền sử dụng đất 1 lần. Đối với đất nhà nước cho thuê thì trả tiền thuê đất hàng năm…
2.4.1.5. Kinh nghiệm về mô hình quản lý để thực hiện khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công
Ở Đức, quản lý TSC là việc quản lý TSCĐ chung và các tài sản rừng quốc gia thuộc sở hữu của CHLB Đức. Trước đây, việc quản lý TSC của CHLB Đức do nhiều chủ thể quản lý riêng rẽ, dẫn đến manh mún, thiếu chuyên nghiệp trong công tác quản lý. Từ ngày 01/01/2005, công tác quản lý TSC của CHLB Đức được tổ chức theo hướng: phân định rõ tài sản giữa các cấp chính quyền (tài sản của Liên bang, tài sản của Bang và tài sản của chính quyền địa phương – thành phố hoặc xã); trong mỗi cấp thì việc quản lý TSC được tổ chức theo hướng tập trung. Cụ thể, tại cấp Liên bang, việc quản lý TSC được tập trung phần lớn vào Cơ quan quản lý bất động sản liên bang; ở cấp bang, việc quản lý TSC được tập trung chủ yếu vào Cơ quan quản lý bất động sản bang; ở cấp chính quyền địa phương (thành phố, xã), việc quản lý TSC được giao cho cơ quan tài chính và cơ quan chuyên ngành.
Ở Pháp, Cơ quan Quản lý công sản là cơ quan duy nhất được trao thẩm quyền bán tài sản từ các nguồn: Tài sản không cần dùng; tài sản do cơ quan toà án chuyển sang để phát mãi sung công; tài sản vô thừa nhận, tài sản vô chủ, vắng chủ, được xác lập sở hữu nhà nước; tài sản bị tịch thu. Ngoài ra các đơn vị cũng có thể yêu cầu cơ quan công sản bán các động sản không còn sử dụng cũng như các sản phẩm sản xuất thử…
Ở Bang Quebéc (cũng như nhiều bang khác) của Canada, trước năm 1995, TSC được giao cho các bộ, ngành, cơ quan nhà nước trực tiếp quản lý, sử dụng. Từ cuối năm 1994, Chính phủ thực hiện đổi mới công tác quản lý trụ sở làm việc và phương tiện đi lại, không giao cho các cơ quan nhà nước trực tiếp quản lý tài sản. Chính phủ thành lập đơn vị chuyên trách quản lý tài sản bao gồm: Hãng bất động sản Quebéc (là doanh nghiệp nhà nước trực thuộc Chính phủ) thực hiện quản lý toàn bộ nhà, đất văn phòng và nhà chuyên dùng. Trung tâm quản lý thiết bị vận tải quản lý xe ô tô của các cơ quan Chính phủ và thực hiện cho các cơ quan Chính phủ thuê theo hợp đồng kinh tế. Các bộ, ngành, cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp chỉ được thuê trụ sở làm việc, phương tiện đi lại theo TC, ĐM hoặc theo yêu cầu, nhiệm vụ được giao và phải sử dụng tài sản theo đúng mục đích. Khi các đơn vị có nhu cầu bán tài sản (kể cả bán thanh lý), các đơn vị trực tiếp sử dụng tài sản có văn bản đề nghị với bộ phận chuyên trách quản lý tài sản để xem xét, quyết định; căn cứ vào quyết định, đơn vị thực hiện việc bán, thanh lý tài sản.
2.4.2. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam
2.4.2.1. Đối với tài sản công khu vực hành chính sự nghiệp
– TSC trong khu vực HCSN chỉ được sử dụng cho mục đích công; trường hợp các đơn vị cung cấp dịch vụ sự nghiệp công đã hoàn thành nhiệm vụ nhà nước giao thì có thể sử dụng tài sản vào mục đích có tính chất kinh doanh. Khi không còn nhu cầu sử dụng TSC đã được trang bị, đối tượng được giao quản lý, sử dụng phải giao lại cho cơ quan quản lý TSC để xử lý tập trung hoặc đối tượng được giao quản lý, sử dụng tự tổ chức xử lý theo phân cấp. – Các hình thức khai thác nguồn lực tài chính từ TSC được áp dụng gồm: bán, chuyển nhượng, cho thuê, thanh lý, sử dụng để kinh doanh. Việc giữ lại hay bán TSC phải cân nhắc kỹ yếu tố hiệu quả trên cơ sở đánh giá đúng thị trường. Công cụ bán, chuyển nhượng chủ yếu là đấu giá, công cụ chỉ định (thỏa thuận) chỉ được thực hiện trong trường hợp đặc biệt. – Việc thực hiện khai thác phải bảo đảm công khai, minh bạch, gắn với trách nhiệm giải trình của đơn vị được giao quản lý, khai thác, xử lý TSC.
2.4.2.2. Đối với tài sản kết cấu hạ tầng
– Để khai thác tốt nguồn lực tài chính cần có các cơ chế phù hợp, mang tính ổn định để huy động nguồn lực của tư nhân cùng nhà nước đầu tư xây dựng mới, nâng cấp, cải tạo và khai thác tài sản.
– Ngoài các hình thức khai thác nguồn lực phổ biến như: thu phí, lệ phí, tiền dịch vụ, một hình thức quan trọng để nhà đầu tư có thể hoàn vốn là khai thác quỹ đất ven các công trình kết cấu hạ tầng.
2.4.2.3. Đối với tài sản được xác lập quyền sở hữu thuộc về nhà nước – Tài sản được xác lập quyền sở hữu thuộc về nhà nước có quan hệ trực tiếp tới quyền tài sản của các tổ chức, cá nhân; vì vậy, việc khai thác nguồn lực tài chính luôn phải tuân theo quy trình chặt chẽ, cơ quan thực hiện nhiệm vụ xử lý tài sản phải tách bạch với cơ quan đã ra quyết định xác lập quyền sở hữu tài sản đó.
– Hình thức xử lý tài sản phải đa dạng tùy thuộc vào tính chất, đặc điểm của tài sản và yêu cầu quản lý nhưng ưu tiên phương án bán. Việc bán được thực hiện thông qua cơ chế cạnh tranh, công khai, minh bạch (đấu giá). Những trường hợp đặc biệt có thể áp dụng hình thức chỉ định (thỏa thuận).
– Giá bán tài sản không được thấp hơn giá trị của những tài sản tương tự được chuyển nhượng (giao dịch) trên thị trường.
2.4.2.4. Đối với đất đai
– Hầu hết các nước đều sử dụng thuế để điều tiết đối với hoạt động chiếm hữu, sử dụng đất và chuyển nhượng quyền sử dụng đất. Tại Trung Quốc, đất đai thuộc hình thức sở hữu nhà nước và tập thể nên có thêm hình thức giao đất và cho thuê đất; việc giao đất được thông qua hoạt động đấu giá; việc cho thuê đất chỉ áp dụng hình thức trả tiền thuê đất hàng năm.
– Việc cho thuê đất được áp dụng đối với các bất động sản thuộc quyền sở hữu của nhà nước. Người được thuê đất có thể được trả tiền nhiều lần theo định kỳ hoặc trả tiền một lần.
– Đối với đất công của Nhà nước, nếu không có nhu cầu sử dụng thì thực hiện bán, chuyển nhượng. Công cụ chủ yếu được áp dụng là đấu giá.
2.4.2.5. Về mô hình quản lý tài sản công để phục vụ việc khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công
Phần lớn các nước hiện nay đang theo đuổi mô hình hỗn hợp để quản lý TSC; trong đó lấy mô hình tập trung làm chủ đạo để quản lý, khai thác các tài sản có giá lớn hoặc các tài sản có yêu cầu quản lý đặc biệt của nhà nước. Việc bố trí, quản lý và xử lý bán, chuyển nhượng bất động sản công và những tài sản có yêu cầu quản lý đặc biệt do cơ quan quản lý TSC thống nhất thực hiện.
Đối với các tài sản có tính chất nhỏ, lẻ thường được giao cho đơn vị tự thực hiện việc mua sắm, bố trí sử dụng và xử lý, Nhà nước chỉ nắm quyền ra quyết định trong một số trường hợp và công tác hướng dẫn, kiểm tra.