Quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh.
Đề tài được chọn nghiên cứu xuất phát từ những lý do cơ bản sau đây
Thứ nhất, bối cảnh thế giới và trong nước những có những biến đổi sâu sắc đặt ra những yêu cầu cần thiết phải xây dựng và phát triển mô hình an sinh xã hội, cơ sở bảo trợ xã hội nhằm đảm bảo các nhu cầu cơ bản của đời sống con người
Bối cảnh thế giới của thế kỷ XXI có những biến đổi mạnh mẽ tác động đến mọi mặt đời sống xã hội và con người, tiêu biểu: xu thế hội nhập quốc tế mở ra những thuận lợi trong mở rộng hợp tác, kết nối giữa các quốc gia; sự tác động mạnh mẽ của cuộc cách mạng khoa học công nghệ lần thứ tư góp phần giải phóng sức lao động chân tay của con người, nhưng bên cạnh đó cũng đặt ra những nguy cơ mất việc làm của đông đảo quần chúng lao động (bao gồm nhóm xã hội dễ bị tổn thương); chủ nghĩa dân túy những xu hướng di dân giữa các quốc gia, giữa các châu lục,… đã và đang tác động mạnh mẽ đến tình hình an ninh, phát triển kinh tế,… Bối cảnh này đã đặt ra cho các quốc gia những yêu cầu cần thiết phải đảm bảo các vấn đề an sinh xã hội, công bằng xã hội và vấn đề nhân quyền,…
Bối cảnh trong nước, Việt Nam đang trong giai đoạn đổi mới, hội nhập sâu rộng với thế giới và đạt được nhiều thành tựu về kinh tế – xã hội khoa học – kỹ thuật, công nghệ… Do đó, đời sống con người được nâng cao, chất lượng dân số đã có chuyển biến cả về số lượng lẫn chất lượng, vị thế quốc gia ngày một nâng cao trên thương trường quốc tế. Tuy nhiên, mặt trái của nền kinh tế thị trường trong xu thế hội nhập, đã tác động trực tiếp đến quá trình gia tăng về số lượng và đa dạng hóa các nhóm xã hội dễ bị tổn thương. Hiện nay, số người cần trợ giúp xã hội trên cả nước khá lớn, chiếm trên 20% tổng dân số, trong đó có 8,5 triệu người cao tuổi, 6,7 triệu người khuyết tật, 1,5 triệu trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt, 9,6% hộ nghèo, 6,57% hộ cận nghèo, hơn 180.000 người nhiễm HIV được phát hiện, gần 170.000 người nghiện ma tuý, hơn 15.000 người bán dâm; khoảng 30.000 nạn nhân bị bạo lực, bạo hành trong gia đình; khoảng 2,7 triệu đối tượng bảo trợ xã hội thuộc diện hưởng trợ cấp hàng tháng từ ngân sách nhà nước và một số nhóm đối tượng cần trợ giúp khác [57, tr.1]. Nhằm đảm bảo an ninh về đời sống vật chất và tinh thần của nhóm xã hội dễ bị tổn thương, những nội dung hoạt động của cơ sở bảo trợ xã hội góp phần định hình lối sống hài hòa giữa cá nhân và cộng đồng, giữa cộng đồng xã hội với nhóm xã hội dễ bị tổn thương, nhằm xây dựng một xã hội phát triển bền vững thấm đậm tính nhân văn. Như vậy, cơ sở bảo trợ xã hội trở thành “lưới đỡ” cuối cùng nhằm đảm bảo mức sống tối thiểu cho cá nhân, hộ gia đình vượt qua những khó khăn trong cuộc sống và hòa nhập cộng đồng. Trước những tác động mạnh mẽ của bối cảnh trong nước và thế giới, yêu cầu nền hành chính của các quốc gia cần có các chính sách, biện pháp thực hiện hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước, đặc biệt là các vấn đề liên quan đến bảo trợ xã hội, an sinh xã hội.
Thứ hai, vai trò hoạt động của cơ sở bảo trợ xã hội trong việc bảo đảm an ninh về đời sống vật chất và tinh thần đối với các đối tượng bảo trợ xã hội, đặc biệt là nhóm xã hội dễ bị tổn thương
Bảo đảm an sinh xã hội là một trong những định hướng, chủ trương nhất quán và xuyên suốt của Đảng trong mọi thời kỳ xây dựng và phát triển kinh tế xã hội của quốc gia. Trải qua hơn 70 năm (1945 – 2019) hình thành và phát triển, hệ thống an sinh xã hội của Việt Nam ngày càng hoàn thiện và phát huy tối đa vai trò trong việc bảo đảm an ninh về đời sống vật chất và tinh thần của người dân. Cụ thể là, mô hình hoạt động của hệ thống an sinh xã hội với 04 trụ cột cơ bản, bao gồm: chính sách việc làm đảm bảo thu nhập tối thiểu và giảm nghèo; bảo hiểm xã hội; trợ giúp xã hội; các dịch vụ cơ bản [76, tr.52-53] tác động mạnh mẽ đến quá trình tăng trưởng, gìn giữ bản sắc văn hóa dân tộc, bảo đảm an ninh chinh trị – an toàn xã hội. Trong đó, các nội dung hoạt động của cơ sở bảo trợ xã hội là một hợp phần của trợ giúp xã hội đóng vai trò quan trọng trong việc thực hiện thành công chiến lược xóa đói, giảm nghèo và khắc phục rủi ro đối với nhóm xã hội dễ bị tổn thương. Thực tiễn đã chứng minh hiệu quả hoạt động của hệ thống an sinh xã hội nói chung và cơ sở bảo trợ xã hội nói riệng đã tác động trực tiếp đến giảm nhanh tỷ lệ người nghèo từ 58% năm 1993 xuống 19% năm 2004 đưa hơn 20 triệu người dân thoát nghèo, và tiếp tục giảm từ 14,2% năm 2014 xuống 9,8% năm 2017, đến năm 2017 chỉ còn 6,70% [203], [27]. Kết quả này đã góp phần nâng cao vị thế của Việt Nam trên thương trường quốc tế, được thế giới công nhận là quốc gia hoàn thành mục tiêu phát triển thiên niên kỷ [87 tr.1]; trở thành đòn bẩy để thực hiện chiến lược phát triển bền vững của đất nước trong bối cảnh hội nhập quốc tế.
Thứ ba, thực tiễn quản lý nhà nước đối với các cơ sở bảo trợ xã hội trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh đang đứng trước những thời cơ và thách thức Về những thuận lợi và thời cơ, Thành phố Hồ Chí Minh là một trong những đô thị trung tâm của Việt Nam do đó thành phố này có tầm ảnh hướng lớn cả về kinh tế và xã hội đối với khu vực, quốc tế. Với mật độ dân số tập trung cao, chủ yếu là dân cư lao động, do đó đã tạo đà cho việc phát triển kinh tế tại địa bàn thành phố. Song song với sự tăng trưởng kinh tế, thành phố đã tạo điều kiện công ăn việc làm cho rất nhiều các đối tượng có hoàn cảnh khó khăn (người già, trẻ nhỏ, phụ nữ…) đồng thời thành phố đã và đang xây dựng các cơ sở bảo trợ xã hội nhằm tạo mọi điều kiện cho người dân thành phố, bao gồm nhóm đối tượng người dân thuộc nhóm yếu thế được thụ hưởng các chính sách an sinh xã hội, trợ giúp xã hội… Do đó, trong thời gian qua, trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh đã cho thấy được những chuyến biến tích cực về kinh tế (tốc độ tăng trưởng kinh tế của thành phố tăng cao), đời sống vật chất và tinh thần của người dân ổn định và ngày được nâng cao; các cơ sở bảo trợ xã hội công lập và ngoài công lập được mở rộng và phát triển, theo đó chất lượng cung ứng các loại hình dịch vụ gồm: văn hóa, giáo dục y tế cho nhóm xã hội dễ bị tổn thương ngày một tốt hơn,… Cơ sở bảo trợ xã hội đã góp phần giúp nhóm xã hội dễ bị tổn thương ổn định cuộc sống, tạo điều kiện cho họ được điều trị, phục hồi chức năng, học văn hoá, học nghề để tạo dựng cuộc sống, hòa nhập cộng đồng.
Về những thách thức, khó khăn, do mật độ dân cư tập trung đông, nhiều thành phần, nên trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh cũng đặt ra những thách thức, khó khăn cho hoạt động quản lý nhà nước, như: các đề xã hội luôn diễn biến phức tạp, đối tượng cần được bảo trợ thuộc nhóm xã hội dễ bị tổn thương không ngừng tăng lên,… do đó, đã ảnh hưởng đến tình hình trật tự an ninh, an toàn xã hội. Hiện nay, trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh đã có trên 10.633 đối tượng bảo trợ xã hội [122] cần được chăm sóc, nuôi dưỡng, phục hồi chức năng tại hai loại hình cơ sở bảo trợ xã hội.
Hoạt động của các cơ sở bảo trợ tại đây còn tồn tại một số bất cập, hạn chế nhất định cả về mặt quản lý nhà nước cũng như về thực tiễn hoạt động cần được tháo gỡ. Hầu hết, cơ sở bảo trợ xã hội của thành phố đã quá tải, các đối tượng cần được bảo trợ, như: người khuyết tật, người già cô đơn, trẻ em mồ côi, bệnh nhân tâm thần, người nhập cư cơ nhỡ, người nhiễm HIV/AIDS,… không ngừng nhân rộng, trong khi cơ sở vật chất ngày càng xuống cấp. Mặt khác, mạng lưới cơ sở bảo trợ xã hội chưa phân bố đồng đều giữa các khu vực, chưa có sự tương thức giữa quy mô dân số với quy mô đối tượng và đặc điểm của đối tượng, các cơ sở bảo trợ xã hội chuyên biệt vẫn còn hạn chế. Công tác nuôi dưỡng, chăm sóc đối tượng bảo trợ xã hội gặp nhiều khó khăn, đội ngũ cán sự xã hội còn thiếu, chưa chuyên nghiệp, đồng bộ, thiếu kinh nghiệm; tài chính cho các hoạt động còn hạn hẹp, chưa chủ động,… cần có giải pháp để điều chỉnh cơ chế, chính sách phù hợp. Tình hình kinh tế – chính trị, văn hóa – xã hội, đặc biệt quá trình hội nhập quốc tế tại Thành phố Hồ Chí Minh đang có những bước phát triển với tốc độ khá nhanh, xu thế hội nhập sâu, rộng vào nền kinh tế thế giới, bên cạnh những thành tựu đạt được thì người dân thành phố phải đối diện với những nguy cơ bất ổn về cuộc sống. Do đó, nhu cầu đảm bảo về an sinh xã hội, bảo trợ xã hội, trợ giúp xã hội càng đa dạng, phong phú, đối tượng bảo trợ xã hội tăng nhanh, nó mâu thuẫn với mạng lưới cơ sở bảo trợ xã hội hiện hành. Khả năng mở rộng phạm vi bao phủ và mức trợ cấp còn thấp nên năng lực chống đỡ các rủi ro, biến cố của con người chưa cao, thiếu hiệu quả.
Về công tác quản lý nhà nước, đến nay cả hai loại hình cơ sở bảo trợ xã hội công lập và ngoài công lập đều trực thuộc thẩm quyền quản lý trực tiếp của Sở Lao động – Thương binh và Xã hội Thành phố Hồ Chí Minh. Tuy nhiên, hiệu quả quản lý vẫn chưa thể đáp ứng yêu cầu đặt ra. Công tác quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội, nhất là ở khu vực ngoài công lập vẫn còn nhiều bất cập, cả về loại hình thành lập, phương thức hoạt động lẫn mạng lưới phân bố. Quá trình triển khai thực thi các nội dung quản lý nhà nước, như thể chế hóa hệ thống văn bản pháp luật vẫn còn thiếu sự linh hoạt, chưa tạo điều kiện để thu hút, khuyến khích tinh thần thiện nguyện của đối tác tham gia; quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của tổ chức bộ máy quản lý nhà nước còn thiếu tính liên thông và phối hợp; nguồn kinh phí bồi dưỡng cán bộ, công chức, viên chức, cán sự xã hội còn thiếu; chương trình đào tạo, bồi dưỡng chưa phù hợp; chính sách trợ giúp xã hội chưa bao phủ đối tượng, công tác quy hoạch phát triển mạng lưới cơ sở bảo trợ xã hội vẫn chưa được triển khai, khả năng huy động nguồn vốn đầu tư cho việc xây dựng đầu tư cơ sở vật chất, trang thiết bị cho mang lưới cở bảo trợ xã hội hoạt động vẫn còn kém, chủ yếu là từ nguồn ngân sách nhà nước. Hệ thống cung cấp dịch vụ cho cơ cở bảo trợ xã hội hoạt động tại Thành phố Hồ Chí Minh vẫn thiên về phát triển loại hình cơ sở công lập là chính, sự tham gia của các đối tác thuộc loại hình cơ sở ngoài công lập còn hạn chế. Bên cạnh đó, chưa nhận thức thống nhất và đầy đủ về công tác xã hội như một nghề có tính chuyên nghiệp. Do đó, việc phát triển và xây dựng được một đội ngũ cán sự xã hội theo hướng chuyên môn hóa nhằm cung ứng nguồn nhân lực cho các cơ sở bảo trợ trên địa bàn thành phố chưa được chú trọng.
Thứ tư, từ góc độ khoa học quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội Nghiên cứu về các vấn đề an sinh xã hội và bảo trợ xã hội đã và đang được các nhà nghiên cứu thế giới và trong nước quan tâm nghiên cứu ở các chiều cạnh khác nhau. Tuy nhiên, nghiên cứu về các cơ sở bảo trợ xã hội trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh hiện nay từ bình diện quản lý công vẫn còn ít công trình tiếp cận, nghiên cứu đầy đủ và hệ thống. Vì vậy, nghiên cứu vấn đề này một cách thấu đáo có thể cung cấp những giải pháp quan trọng và cần thiết cho các hoạt động quản lý nhà nước đối với các cơ sở đạt bảo trợ xã hội đạt hiệu quả, góp phần đảm bảo an sinh xã hội, phục vụ mục tiêu, chiến lược phát triển kinh tế xã hội của đất nước giai đoạn 2011 – 2020 tầm nhìn năm 2025 đã đặt ra.
Hơn nữa, đối tượng nghiên cứu của luận án cũng thuộc nội dung nghiên cứu và giảng dạy của Khoa Quản lý nhà nước về xã hội được Học viện Hành chính Quốc gia giao đảm nhiệm trong chương trình Cử nhân, Cao học và Chuyên viên chính,… Đây là điều kiện thuận lợi cho tác giả trong quá trình nghiên cứu lý luận cũng như thu thập tài liệu, số liệu thực tế. Mặt khác, hoàn thành tốt đề tài này cũng là điều kiện vô cùng quan trọng cho tác giả bồi dưỡng, củng cố kiến thức chuyên môn, phục vụ tốt cho công tác giảng dạy.
Xuất phát từ tính cấp thiết cũng như sự phù hợp của đề tài, lĩnh vực nghiên cứu nói trên, tác giả lựa chọn đề tài nghiên cứu về “Quản lý Nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội trên địa Thành phố Hồ Chí Minh” làm đối tượng nghiên cứu của luận án.
Từ các kết quả nghiên cứu này, luận án cũng hy vọng đóng góp một cách tiếp cận mới trong nghiên cứu về quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội.
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
| TT | Từ viết tắt | Cụm từ đầy đủ |
| 1 | ASXH | An sinh xã hội |
| 2 | BTXH | Bảo trợ xã hội |
| 3 | CSXH | Cán sự xã hội |
| 4 | CBCCVC | Cán bộ, công chức, viên chức |
| 5 | ĐNB | Đông Nam Bộ |
| 6 | ĐBSCL | Đồng bằng sông cửu long |
| 7 | TGXH | Trợ giúp xã hội |
| 8 | TGĐX | Trợ giúp đột xuất |
| 9 | TGTX | Trợ giúp thường xuyên |
| 10 | TP Hồ Chí Minh | Thành phố Hồ Chí Minh |
| 11 | QLNN | Quản lý nhà nước |
| 12 | NCS | Nghiên cứu sinh |
| 13 | LĐTB&XH | Lao động – Thương binh và Xã hội |
| 14 | PR | Quan hệ công chúng |
| 15 | VBQLNN | Văn bản quản lý nhà nước |
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án
2.1. Mục đích nghiên cứu
Trên cơ sở hệ thống hóa những vấn đề lý luận về bảo trợ xã hội và quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội, đề tài tập trung làm rõ thực trạng hoạt động quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh. Từ đó, đề xuất một số kiến nghị và giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước, góp phần thực hiện thành công mục tiêu phát triển thành phố văn minh – hiện đại – nghĩa tình của chính quyền Thành phố Hồ Chí Minh.
2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để thực hiện mục đích nghiên cứu trên, đề tài triển khai thực hiện các nhiệm vụ sau:
1. Tổng thuật các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước liên quan đến đề tài, kế thừa những kết quả đạt được từ các công trình nghiên cứu đi trước, chỉ rõ những khoảng trống và các nội dung chủ yếu luận án cần tiếp tục nghiên cứu;
2. Xây dựng khung lý thuyết, làm rõ nền tảng cơ sở lý luận quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội, trong đó chỉ rõ nội hàm các khái niệm quản lý nhà nước, quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội; nội dung, vai trò quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội; đúc kết kinh nghiệm của một số địa phương, từ đó rút ra bài học kinh nghiệm cho chủ thể quản lý nhà nước trong việc thực hiện mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội gắn liền với bảo đảm hiệu quả hoạt động của hệ thống an sinh xã hội, trợ giúp xã hội;
3. Điều tra, khảo sát thực tế hoạt động của cơ sở bảo trợ xã hội và quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội trên địa bàn thành phố. Từ đó, phân tích, đánh giá thực trạng quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh; nhận diện và phân tích các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý nhà nước; chỉ rõ những mặt tích cực, những hạn chế yếu kém, phân tích nguyên nhân khách quan, chủ quan của hạn chế, bất cập trong hoạt động quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh;
4. Đề xuất những giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh, góp phần thực hiện thành công mục tiêu an sinh xã hội của thành phố, hướng đến đảm bảo an ninh về đời sống vật chất và tinh thần của nhóm xã hội dễ bị tổn tương.
3. Đối tượng, khách thể, phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận án là quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh.
3.2. Khách thể nghiên cứu
Cán bộ, công chức, viên chức thực thi các nội dung hoạt động quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội trên địa bàn thành phố; cá nhân, tổ chức thành lập cơ sở bảo trợ xã hội; cán sự xã hội, phục vụ viên trực tiếp thực hiện hoạt động chăm sóc, nuôi dưỡng, phục hồi chức năng cho đối tượng bảo trợ xã hội tại cơ sở.
Các cá nhân thụ hưởng chính sách trợ giúp xã hội đang được chăm sóc, nuôi dưỡng, giáo dục văn hóa, phục hồi chức năng tại cơ sở bảo trợ xã hội trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh.
3.3. Phạm vi nghiên cứu
3.3.1. Phạm vi về thời gian: Đề tài luận án thực hiện phân tích tài liệu có sẵn từ năm 2008 đến 2018 và thực hiện khảo sát thực địa tại các địa điểm đã chọn trong thời gian từ năm 2015 – 2018. Cơ sở để luận án xác định thời gian nghiên cứu chính là hệ thống văn bản quy định liên quan đến các nội dụng hoạt động của cơ sở bảo trợ xã hội, trong đó đặc biệt là sự ra đời Nghị định số: 68/2008/NĐ-CP; Nghị định 69/2008/NĐ CP; Nghị định 103/2017/ NĐ- CP,… đây là khoảng thời gian mạng lưới cơ sở bảo trợ xã hội hình thành, phát triển rộng trên phạm vi cả nước.
3.3.3. Phạm vi về không gian: Luận án thực hiện nghiên cứu tại các mạng lưới cơ sở bảo trợ xã hội trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh. Cụ thể ở một số cơ quan như: Sở Lao động – Thương binh và Xã hội, Sở Nội vụ, Phòng Bảo trợ xã hội, Phòng Chính sách xã hội Thành phố, Phòng Lao động – Thương Binh và Xã hội, Phòng chính sách của quận, huyện, Ban văn hóa xã hội cấp xã, phường có sở bảo trợ xã hội.
Khoảng thời gian từ năm 2008 đến nay, mạng lưới cơ sở bảo trợ xã hội hình thành, phát triển rộng trên phạm vi cả nước, chúng tôi chọn Thành phố Hồ Chí Minh là địa phương có số lượng cơ sở bảo trợ xã hội đứng thứ hai trong cả nước. 3.3.3. Phạm vi về nội dung
Phân tích một số khung lý thuyết về bảo trợ xã hội và quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội;
Mô tả, phân tích, đánh giá thực trạng về các nội dung hoạt động của mạng lưới cơ sở bảo trợ xã hội trong mối quan hệ với việc thực thi chính sách trợ giúp cho xã hội, đảm bảo an ninh về đời sống vật chất và tinh thần cho đối tượng bảo trợ xã hội với 05 yếu tố cơ bản, gồm: giáo dục, y tế, nhà ở, nước sạch, thông tin;
Tìm hiểu một số nhân tố về thể chế, chính sách, cơ chế vận hành của tổ chức, bộ máy quản lý, nguồn kinh phí, nhân lực, kiểm tra, thanh tra và giám sát, thử nhận diện mô hình thích hợp trong hoạt động bảo trợ xã hội đảm bảo hiệu quả quản lý nhà nước trên địa bàn thành phố.
4. Câu hỏi và giả thuyết nghiên cứu
4.1. Câu hỏi nghiên cứu
Câu 1: Cơ sở lý thuyết nào để nghiên cứu về quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh?
Câu 2: Thực trạng về quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh hiện nay đang diễn ra như thế nào?
Câu 3: Yếu tố nào tác động tới hiệu quả quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh trong bối cảnh hiện nay?
Câu 4: Những giải pháp nào có thể nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội, đáp ứng nhu cầu thụ hưởng của đối tượng bảo trợ xã hội trong điều kiện Thành phố Hồ Chí Minh hội nhập, toàn cầu hóa, hướng đến một thành phố phát triển công bằng, tiến bộ, văn minh, bền vững và nghĩa tình?
4.2. Giả thuyết nghiên cứu
Giả thuyết 1: Luận án sử dụng lý thuyết Bảo trợ xã hội, Vốn xã hội để phân tích vai trò, nội dung, hình thức cũng như mối quan hệ của mạng lưới cơ sở bảo trợ xã hội. Đồng thời, sử dụng lý thuyết Quản lý công mới để luận giải vai trò, nội dung và các yếu tố cấu thành hoạt động quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh.
Giả thuyết 2: Thực trạng quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh chưa mang lại hiệu quả thiết thực, chưa đáp ứng nhu cầu thụ hưởng của các đối tượng bảo trợ xã hội.
Giả thuyết 3: Vị trí địa lý, bối cảnh kinh tế xã hội, truyền thống văn hóa dân tộc, sự ổn định về chính trị, xu thế hội nhập quốc tế là những yếu tố bên ngoài ảnh hưởng đến hoạt động quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội; những yếu tố về thể chế, tổ chức bộ máy, năng lực thực thi của chủ thể quản lý,… là những nhân tố bên trong tác động trực tiếp đến kết quả động quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh.
Giả thuyết 4: Trên cơ sở chính sách an sinh xã hội, trợ giúp xã hội của Trung ương, chính quyền Thành phố Hồ Chí Minh áp dụng nguyên tắc quản lý nhà nước về ngành và lãnh thổ để tiến hành điều chỉnh một số nội dung, phương thức, công cụ quản lý phù hợp thực tiễn địa phương. Từ đó, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước và hiệu quả hoạt động của cơ sở bảo trợ xã hội, hướng đến đảm bảo an ninh về đời sống vật chất và tinh thần của đối tượng bảo trợ xã hội trên địa bàn thành phố, đáp ứng xu thế hội nhập quốc tế.
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp luận
Trong quá trình thực hiện nghiên cứu luận án, tác giả vận dụng các phương pháp luận, như: Phương pháp duy vật biện chứng; Chủ nghĩa Mác – Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về quyền con người, quyền được sống, được bảo vệ; các quan điểm, chủ trương của Đảng về mục tiêu an sinh xã hội; các khoa học liên ngành liên quan đến hoạt động quản lý nhà nước đôi với cơ sở bảo trợ xã hội làm cơ sở lý luận cho việc luận giải vai trò của cơ sở bảo trợ xã hội và vai trò của quản lý nhà nước trong việc đảm bảo an ninh về đời sống vật chất và tinh thần của nhóm xã hội dễ bị tổn thương. Đồng thời, các phương pháp nghiên cứu này sẽ là cơ sở để phân tích, luận giải, xây dựng kết cấu của các nội dung nghiên cứu theo tư duy logic biện chứng và khoa học.
5.2. Phương pháp nghiên cứu cụ thể
Phương pháp phân tích tài liệu: Luận án sử dụng một số tài liệu trong và ngoài nước có liên quan đến chủ đề bảo trợ xã hội và quản lý nhà nước. Trên cơ sở phân tích, đánh giá văn bản, báo cáo và các nghiên cứu đi trước, tác giả chỉ ra khía cạnh về bảo trợ xã hội mà các nghiên cứu trước chưa đề cập. Từ đó, kế thừa và vận dụng vào trong nghiên cứu của chương 1 và 2 của luận án. Khái quát về hiện trạng phát triển, cũng như chính sách quản lý của nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội, giúp tác giả có đường hướng cụ thể cho các nội dung nghiên cứu của mình. Đồng thời, sử dụng kết quả phân tích hệ thống cơ sở dữ liệu trong một số báo cáo, dự báo, đề án,… liên quan cơ sở bảo trợ xã hội để tham chiếu và luận giải trong việc đánh giá thực trạng quản lý nhà nước tại chương 3 và cơ sở để xây dựng dự báo tại chương 4.
Phương pháp phân tích, đánh giá tác động của chính sách: Bao gồm những chính sách đã được ban hành liên quan đến cơ sở bảo trợ xã hội nói chung và hoạt động của cơ sở bảo trợ xã hội trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh nói riêng, nhằm đánh giá những ưu điểm, hạn chế và những bất cập trong chính sách, từ đó đề xuất những giải pháp phù hợp trong công tác quản lý và tạo điều kiện cho các cơ sở bảo trợ xã hội phát triển. Mục đích sử dụng phương pháp đánh giá tác động của chính sách nhằm xác định mức độ tác động của chính sách tới lợi ích của đối tượng hưởng lợi trên thực tế; so sánh lợi ích được hưởng lợi của các nhóm hưởng lợi khác nhau; kiểm chứng và đưa ra các lựa chọn thay thế.
Phương pháp phỏng vấn sâu: Thu thập thông tin định tính bằng phương pháp vấn sâu với bảng hỏi bán cấu trúc, trao đổi ý kiến với đối tượng là cán bộ quản lý nhà nước về chính sách xã hội, quản lý nhà nước về cơ sở bảo trợ xã hội; lãnh đạo, quản lý, nhân viên trong các cơ sở bảo trợ xã hội; các chuyên gia nghiên cứu phúc lợi xã hội, an sinh xã hội. Luận án chủ yếu sử dụng kết quả phỏng vấn này để giải thích những vấn đề mang tính cốt lõi, tìm ra những giải pháp phù hợp trong quản lý nhà nước và hoạt động của cơ sở bảo trợ xã hội nhằm khuyến khích phát triển loại hình bảo trợ xã hội thích hợp. Đề tài đã thực hiện phỏng vấn sâu 20 trường hợp, xử lý kết quả phỏng vấn định tính bằng phần mềm Innova.
Phương pháp điều tra, khảo sát bằng phiếu hỏi: Luận án sử dụng phương pháp định lượng làm chủ đạo trong quá trình nghiên cứu, với mục đích thu thập ý kiến của đối tượng thụ hưởng các chính sách bảo trợ xã hội. Những kết quả thu thập được thông qua phương pháp này dùng để thuyết minh cho những luận điểm, luận cứ mà tác giả
đưa ra, phản ánh thực trạng hiệu quả quản lý nhà nước đối với hoạt động này. Lập bảng hỏi và thực hiện phương pháp chọn mẫu để khảo sát, đề tài đã thực hiện 600 bảng hỏi đối với người dân và đối tượng bảo trợ xã hội (thu về 500 bảng hỏi hợp lệ) ở các quận Thủ Đức, Quận 3, Quận Vò Gấp, Quận Bình Chánh, Huyện Củ Chi…; 100 phiếu điều tra đối với cán bộ, phục vụ viên, công tác xã hội,… trực tiếp quản lý và chăm sóc đối tượng bảo trợ xã hội.
Bảng hỏi Mẫu 1 được xây dựng với 23 câu hỏi (cán bộ, công chức, viên chức quản lý nhà nước); Mẫu 2 được xây dựng với 17 câu hỏi (đối tượng thụ hưởng chính sách trợ giúp xã hội đang sinh sống tại các cơ sở bảo trợ xã hội trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh). Bảng hỏi được thế kế theo câu hỏi đánh giá nhận thức của chủ thể quản lý nhà nước và đối tượng thụ hưởng, sắp xếp trình tự logic và nhấn mạnh vào trọng tâm của thực trạng quản lý nhà nước. Địa bàn khảo sát, điều tra tại các 17 quận, huyện có cơ sở bảo trợ xã hội trên địa bàn thành phố và hai tỉnh Bình Phước và Bình Dương có 03 cơ sở bảo trợ xã hội trực thuộc sự quản lý của Sở Lao động – Thương binh và Xã hội Thành phố Hồ Chí Minh.
Phương pháp chọn mẫu điều tra, khảo sát được sử dụng trong luận án chủ yếu phương pháp chọn mẫu phân tầng theo khu vực kết hợp với ngẫu nhiên, đại diện. Trong đó, khảo sát, điều tra phân tầng đối với Mẫu 1 để tiến thu thập thông tin của cán bộ, công chức, viên chức quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội của Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh, Sở Lao động – Thương binh và Xã hội, Phòng Sở Lao động – Thương binh và Xã hội, cán bộ phụ trách chính sách xã hội và người có công cấp xã. Mẫu 2 lựa chọn đối tượng thụ hưởng chính sách, người bảo hộ cho đối tượng tại các cơ sở để tiến hành khảo sát, chủ yếu mang tính ngẫu nhiên và đại diện.
Phương pháp xử lý số liệu: luận án sử dụng phần mềm SPSS (Statistical Package for the Social Scienes) để xử lý các thông tin thu thập được, sử dụng phần mềm thông dụng Microsoft Word, Excel để thiết lập bảng biểu và vẽ biểu đồ minh họa kết quả nghiên cứu.
Phương pháp quan sát: Trên cơ sở thực địa tại một số cơ sở bảo trợ xã hội trên địa bàn thành phố để khảo sát, tác giả sẽ thực hiện các quan sát để nâng cao tính chân thực và làm phong phú hơn các kết quả phân tích từ các dữ liệu thu thập.
6. Những đóng góp mới về khoa học của luận án
6.1. Đóng góp về mặt lý luận
Từ hệ thống phương pháp và lý thuyết được sử dụng trong quá trình thực hiện nghiên cứu đề tài, luận án đóng góp chiều cạnh mới về lý luận trong đánh giá, phân tích quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội tại một thành phố ở quan điểm Quản lý công dưới góc nhìn Xã hội học trong quá trình thực hiện chính sách xã hội hóa đối với cung ứng dịch vụ công. Trên cơ sở đó, luận án bổ sung, phát triển và đưa ra một số
khái niệm mới, như: khái niệm bảo trợ xã hội, cơ sở bảo trợ xã hội, đối tượng bảo trợ xã hội, khái niệm quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội.
Tiếp cận cơ sở bảo trợ xã hội dưới bình diện quản lý công, luận án sử dụng lý thuyết Quản lý công mới, theo đó các yếu tố giúp “quản lý hiệu lực”, “quản lý hiệu quả”, “quản lý tích cực”, “quản lý sự thay đổi” sẽ được vận dụng trong việc xây dựng 7 nội dung trọng tâm trong quá trình thực thi hoạt động quản lý nhà nước đối với cơ sở
bảo trợ xã hội trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh. Đây chính là khung lý thuyết cơ bản xuyên suốt 4 chương của luận án, được dùng phân tính hiệu lực, hiệu quả, mặt tích cực, hạn chế, đồng thời nhận diện những thay đổi từ môi trường thực thi để thay đổi phương thức, công cụ đưa ra những giải pháp hoàn thiện và nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội.
6.2. Đóng góp về mặt thực tiễn
Kết quả phân tích những bất cập, hạn chế trong quá trình thực thi hoạt động quản lý nhà nước, có thể trở thành căn cứ khoa học giúp các nhà làm chính sách điều chỉnh một số điều tại một số văn bản pháp luật hiện hành quy định về chính sách trợ giúp xã hội, quy định về xét duyệt, thành lập, giải thể cơ sở bảo trợ xã hội, chính sách xã hội hóa về cung ứng các loại hình dịch vụ công, và làm căn cứ để xây dựng, ban hành quy định điều kiện và nội dung hoạt động của cơ sở dưới 10 đối tượng.
Trên cơ sở vận dụng chủ trương, quan điểm của Đảng về chính sách trợ giúp xã hội cho nhóm yếu thế để xây dựng phương hướng quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội trên địa bàn thành phố, sẽ góp phần triển khai quan điểm, mục tiêu của Đảng về chính sách trợ giúp xã hội cho một bộ phận người dân thuộc nhóm xã hội dễ bị tổn thương, đảm bảo những quyền cơ bản của con người mang tính nhân văn sâu sắc.
Kết quả của luận án trên cơ sở thực tế tin cậy, trong bối cảnh mới có thể dùng làm căn cứ khoa học để đánh giá hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước đối với lĩnh vực trợ giúp xã hội trong việc đảm bảo an sinh xã hội trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh. Đồng thời, kết quả này là một trong những căn cứ để các nhà quản lý thấy rõ sự tương phản và bất hợp lý giữa lý thuyết và thực tiễn, giữa khoa học hàn lâm và thực tiễn quản lý. Từ đó, giúp các nhà khoa học có những định hướng nghiên cứu phù hợp hơn.
Luận án có thể dùng làm tài liệu trong nghiên cứu, giảng dạy các chuyên đề, môn học thuộc về chính sách xã hội, an sinh xã hội, bảo trợ xã hội, xóa đói giảm nghèo, công tác xã hội,… ở chương trình Cử nhân, Thạc sĩ tại một số trường Đại học; dùng làm tài liệu tham khảo trong giảng dạy các chương trình bồi dưỡng kiến thức của công chức Phòng Lao động – Thương binh và Xã hội, công chức chính sách xã hội và người có công, công chức văn hóa xã hội; tài liệu tham khảo cho cán bộ, công chức, viên chức và cán sự xã hội liên quan đến cơ sở bảo trợ xã hội.
7. Kết cấu của luận án
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, luận án được kết cấu thành 04 chương.
Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu bảo trợ xã hội và quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội
Chương 2: Cơ sở khoa học về quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội Chương 3: Thực trạng quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh
Chương 4: Giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh
CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU BẢO TRỢ XÃ HỘI
VÀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI CƠ SỞ BẢO TRỢ XÃ HỘI
1.1. Các công trình nghiên cứu lý thuyết về cơ sở bảo trợ xã hội
1.1.1. Các công trình nghiên cứu trên thế giới
Quá trình biến đổi và phân tầng xã hội làm thay đổi cơ bản về quan điểm phát triển xã hội và quản lý phát triển xã hội. Phát triển “cái kinh tế” và “cái xã hội” trở thành hai phân hệ đồng hành với nhau. Kết quả của tăng trưởng, phát triển kinh tế phải phục vụ các mục đích phát triển xã hội nhằm đảm bảo PLXH, ASXH, BTXH,… hướng đến phát triển nhân cách con người một cách toàn diện. Trong đó, BTXH hay QLNN đối với cơ sở BTXH đóng một vai trò quan trọng trong việc đảm bảo mức sống tối thiểu của con người, chứa đựng tính nhân văn sâu sắc.
Vì vậy, BTXH, cơ sở BTXH trở thành đối tượng nghiên cứu của các nhà khoa học thuộc các lĩnh vực khoa học khác nhau, đồng thời trở thành vấn đề trọng điểm trong chiến lược phát triển kinh tế – xã hội của các quốc gia trên thế giới mà các nhà quản lý rất quan tâm. Tuy nhiên, hiện nay những công trình nghiên cứu mang tính lý luận về cơ sở BTXH trên thế giới chưa phổ biến. Thông qua tổng quan, tác giả
nhận thấy, phần lớn các công trình nghiên cứu về ASXH trên thế giới cho rằng cơ sở BTXH là một trong những hợp phần của BTXH [162, tr.79], [170, tr.45]. Nên cơ sở lý thuyết để tiếp cận cơ sở BTXH chính là lý thuyết về BTXH. Vì vậy, luận án thông qua các công trình nghiên cứu lý thuyết về BTXH để nhận diện khung lý thuyết của cơ sở BTXH và vai trò hoạt động của nó trong hệ thống ASXH.
Guhan, S. (1994), “Social security options for developing countries” (Những lựa chọn an sinh xã hội cho các nước đang phát triển). Đây là một trong những cuốn sách nghiên cứu về ASXH cho các nước đang phát triển, công trình chủ yếu đề cập và làm rõ khái niệm ASXH, và xem BTXH là một hợp phần không thể thiếu của hệ thống ASXH. Khi đưa ra định nghĩa về BTXH, tác giả đã minh họa BTXH bởi ba vòng tròn đồng tâm [161, tr.19-21]. Trong đó, vòng tròn bên trong sẽ là các biện pháp cụ thể để phòng ngừa, bảo vệ hoặc đảm bảo mức sống tối thiểu của nhóm xã hội dễ bị tổn thương. Như vậy, theo cách tiếp cận này của Guhan, S thì vòng tròn bên trong tức là vai trò hoạt động của cơ sở BTXH nhằm đảm bảo mức sống tối thiếu của nhóm xã hội dễ bị tổn thương [161, tr.14]. Công trình đã chỉ rõ vai trò hoạt động của Viện dưỡng lão, Trung tâm nuôi dưỡng, phục hồi chức năng cho người khuyết tật, Trung tâm nuôi dưỡng người tâm thần, Trung trung tâm nuôi dưỡng trẻ em mồi côi có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn, trẻ em tự kỷ,… Đồng thời, công trình cũng nhấn mạnh đến vai trò quan trọng của tình nguyện viên, nhân viên công tác xã hội, cán sự xã hội trực tiếp làm nhiệm vụ tại hệ thống cơ sở BTXH.
Công trình có giá trị về mặt lý luận, giúp tác giả kế thừa trong việc xây nội hàm của khái niệm cơ sở BTXH, đồng thời chỉ rõ vai trò, chức năng và nội dung hoạt động của cơ sở BTXH trong hệ thống ASXH ở Việt Nam.
Cùng hướng tiếp cận với Guhan, S còn có công trình nghiên cứu của nhóm tác giả Norton, A, Conway, T, Foster, M. (2001), “Social protection concepts and approaches: Implications for policy and practice in international development” (Khái niệm bảo trợ xã hội và cách tiếp cận: những ảnh hưởng chính sách và thực tiễn trong phát triển quốc tế). Cuốn sách được nhóm tác giả tiếp cận, nghiên cứu dưới bình diện chính sách xã hội. Trên cơ sở đánh giá các nội dung hoạt động về chính sách BTXH của các quốc gia phát triển, từ đó phân tích hệ thống công cụ thực thi chính sách. Đặc biệt, chỉ rõ một trong những hợp phần quan trọng của BTXH chính là cơ sở BTXH, công trình phân tích vai trò của Nhà ở xã hội, Viện dưỡng lão, Trung tâm nuôi dưỡng trẻ em mồ côi,… để nhận diện vai trò, chức năng, nội dung hoạt động của cơ sở BTXH trong hệ thống BTXH, từ đó nêu lên khái niệm mới về BTXH. Với cách tiếp cận này, cơ sở BTXH được xem là một trong những công cụ cơ bản để thực thi chính sách BTXH. Trong đó, nhóm tác giả tiến hành đánh giá bối cảnh xã hội tác động đến hoạt động của cơ sở BTXH và rút ra bài học kinh nghiệm trong quản lý nhà nước đối với lĩnh vực này. Đồng thời, trên cơ sở xác định các nội dung hoạt động của cơ sở BTXH, từ đó xác định nội hàm của khái niệm và xây dựng khái niệm về cơ sở BTXH. Bên cạnh đó, công trình còn phân tích vài trò của nhà nước trong việc huy động các tổ chức phi chính phủ tham gia thành lập, mở rộng mạng lưới cơ sở BTXH góp phần thực hiện thành công chính sách xóa đói giảm nghèo.
Trong số các công trình nghiên cứu lý thuyết về BTXH, cơ sở BTXH có thể nhận thấy hai công trình nghiên cứu của Sabates-Wheeler, gồm: Sabates-Wheeler R, Haddad, L. (2005), “Reconciling different concepts of risk and vulnerability: A review of donor documents” (So sánh các khái niệm khác nhau về rủi ro và dễ bị tổn thương: nghiên cứu tư liệu của các nhà tài trợ) và Devereux and R. Sabates-Wheeler (2007), “Debating Social Protection – Editorial Introduction” (Tranh luận BTXH – biên tập, giới thiệu); “Social Protection for Transformation” (BTXH biến đổi) được đánh giá đã thành công trong việc xây dựng khung, sàn, miền của khái niêm BTXH. Một số nhà khoa học nhận định, khái niệm BTXH của Sabates-Wheeler đã thoát ly được các quan điểm về BTXH truyền thống của Tổ chức Lao động Quốc tế, Ngân hàng Thế giới và của Guhan, S được xem là một trong những khái niệm được đánh giá là tiến bộ nhất [163, tr.29]. Hướng tiếp cận BTXH của Sabates-Wheeler không chỉ tập trung vào việc làm thế nào để thiết kế một chính sách giúp nhóm xã hội dễ bị tổn thương đối phó với những rủi ro trong mọi hoàn cảnh của cuộc sống, mà phải làm thế nào để có thể thay đổi hoàn cảnh sống, giảm thiểu rủi ro cho nhóm xã hội dễ bị tổn thương [163, tr.19].
Trong đó, đặc biệt nhấn mạnh vào vai trò hoạt động của mạng lưới cơ sở BTXH, như: Nhà ở xã hội, Trung tâm giới thiệu việc làm, Trung tâm chăm sóc giáo dục và hướng nghiệp; Trung tâm chăm sóc, phục hồi chức năng cho người khuyết tật, Trung tâm cung ứng dịch vụ công,… tác giả quan điểm, khi xác định các chính sách BTXH để
nâng cao khả năng chống đở, đối tượng BTXH ít nhất phải có “khuyến mãi sinh kế” hoặc “bảo vệ sinh kế”, hai yếu tố này đều do mạng lưới cơ sở BTXH cung cấp những điều kiện ban đầu cho nhóm xã hội dễ bị tổn thương [169, tr.25]. Qua đó, cho thấy trọng tâm hướng tiếp cận BTXH của Sabates-Wheeler và Devereux chủ yếu nhấn mạnh vào bốn công cụ cơ bản của bảo trợ xã hội: Hỗ trợ xã hội (social assistance), chủ
yếu là những hoạt động trợ cấp bằng tiền mặt, hoặc hiện vật cho người nghèo, miễn phí ý tế và giáo dục cho người nghèo; bảo hiểm xã hội (social services) hay còn gọi phòng ngừa, bao gồm hoạt động của hệ thống lương hưu, bảo hiểm sức khỏe, mùa màng; nâng cao năng suất (social insurance) hay còn gọi thúc đẩy, gồm toàn bộ hoạt động trợ giúp xã hội, dinh dưỡng học đường, phổ cập giáo dục; khuôn khổ pháp lý/ chuyển hóa (social equity), gồm lương tối thiểu, chế độ thai sản, chống tham nhũng,… Như vậy, trên cơ sở tham khảo, nghiên cứu, phân tích kết quả nghiên cứu của hai công trình này, luận án kế thừa có chọn lọc những lý luận về BTXH trong việc xây dựng khái niệm BTXH, vai trò, nội dung hoạt động của cơ sở BTXH tại chương hai.
Armando Barrientos and David Hulme (2008), “Social Protection for the Poor and Poorest: Concepts, Policies and Politics” (BTXH cho người nghèo và nghèo kinh niên: các khái niệm, chính sách và chính trị). Cuốn sách tập hợp nhiều bài nghiên cứu có giá trị khoa học liên quan đến BTXH, cơ sở BTXH. Phần lớn các bài viết tập trung vào phân tích khung của khái niệm BTXH trong mối tương quan với chính sách xóa đói giảm nghèo, đồng thời tham chiếu các nội dung hoạt động BTXH với chính sách giảm nghèo, xây dựng khung khái niệm BTXH mới. Một số bài viết lại đề cập đến khái niệm cơ sở BTXH, vai trò của nó trong việc đảm bảo mức sống tối thiểu của nhóm xã hội bị tổn thương. Nhóm tác giả khẳng định, BTXH là một trong ba yếu tố của tăng trưởng và phát triển con người. Cơ sở để các tác giả xây dựng và mở rộng quan điểm về BTXH gồm ba vấn đề cơ bản: nguy cơ, nhu cầu cơ bản, khả năng phòng ngừa. Đồng thời, nhóm tác giả cho rằng một trong những yếu tố dẫn đến BTXH hoạt động kém hiệu quả là do lỗi thiết kế công cụ, chính sách hoạt động của cơ sở BTXH.
Trong đó, công trình tập trung phân tích các nội dung hoạt động của BTXH, chỉ rõ vai trò của cơ sở BTXH trong việc ngăn chặn những nguy cơ dẫn đến đói nghèo bằng chính sách hướng nghiệp và tạo việc làm của chính phủ thông qua Trung tâm giáo dục và hướng nghiệp cho nhóm xã hội dễ bị tổn thương. Từ đó, cơ sở BTXH kết hợp với một số hợp phần khác của BTXH để giúp nhóm xã hội dễ bị tổn thương hòa nhập cộng đồng và làm chủ cuộc sống.
Cook, S. and Kabeer, N (2009), “Socio-economic Security over the Life Course: A Global Review of Social Protection” (An ninh kinh tế – xã hội trong đời sống: một đánh giá toàn cầu về BTXH). Công trình nghiên cứu này chú ý đến giải thích thuật ngữ BTXH, phân tích vai trò quan trọng của lưới an toàn, trợ giúp xã hội, bảo hiểm xã hội và quản lý rủi ro. Những khái niệm được đề cập đến trong công trình đều hướng đến việc tạo ra những chính sách và công cụ để cơ sở BTXH hoạt động có hiệu quả. Theo các tác giả, các chính sách hoạt động của mạng lưới cơ sở BTXH đã tạo ra lưới an toàn, đảm bảo mức sống tối thiểu của nhóm xã hội dễ bị tổn thương, bảo vệ và giúp họ vượt qua khó khăn.
Margaret Gosh, Carlo del Ninno, Emil Tesliuc (2009), “Bảo trợ và thúc đẩy xã hội: Thiết kế và triển khai các mạng lưới an sinh hiệu quả”. Công trình tổng hợp các vấn đề về mạng lưới an sinh, bảo trợ và thúc đẩy xã hội, như: trợ cấp tiền mặt, trợ cấp bằng hiện vật, trợ giá, miễn phí dịch vụ, lao động công ích, hỗ trợ thu nhập cho người cao tuổi, trẻ mồ côi, trẻ khuyết tật và phân tích, điều chỉnh các lưới an sinh theo bối cảnh cụ thể; cùng với quan điểm này còn có công trình “Dịch vụ xã hội phục vụ phát triển con người”, Báo cáo Quốc gia về Phát triển Con người năm 2011, trong đó dịch vụ y tế và dịch vụ giáo dục là đối tượng nghiên của công trình. Công trình luận giải giá trị và vai trò của dịch vụ y tế và giáo dục tác động trực tiếp đến việc đảm bảo an ninh về đời sống vật chất và tinh thần cho nhóm xã hội dễ bị tổn thương. Đồng thời, chỉ ra vai trò của nhà nước trong việc hoạch định chính sách cung ứng các dịch vụ xã hội, đảm bảo nhu cầu thụ hưởng cơ bản của người dân.
Paolo Brunori, Marie O’Reilly (2010), “Social protection for development: A review of definitions” (Bảo trợ xã hội cho phát triển: Đánh giá về các định nghĩa). Công trình đánh giá các quan điểm và hướng tiếp cận khác nhau về BTXH của các học giả trước đây, phân tích những ưu điểm và hạn chế của từng nhóm khái niệm BTXH. Qua đó, các tác giả tiến hành đánh giá khung khái niệm BTXH và đưa ra một quan điểm mới. Họ cho rằng để xây dựng khung của khái niệm BTXH, chỉ rõ chức năng của BTXH cần xác định vị trí và vai trò của cơ sở BTXH như là một biện pháp, công cụ cơ bản đảm bảo mức sống tối thiểu cho nhóm xã hội dễ bị tổn thương.
Kết quả phân tích tổng quan cho thấy, các công trình nghiên cứu lý thuyết về cơ sở BTXH trên thế giới vẫn chưa phổ biến, bởi phần lớn các công trình đều cho rằng cơ sở BTXH là một trong những công cụ cơ bản để thực hiện các chính sách BTXH. Vì vậy, luận án thông qua khảo sát các công trình nghiên cứu lý thuyết về BTXH, đặc biệt tham
khảo cách luận giải về phương pháp xây dựng khung, miền, sàn của khái niệm BTXH để nhận diện vai trò, chức năng và nội dung hoạt động của cơ sở BTXH. Trong đó, phần lớn các công trình khi phân tích chính sách hoạt động của các hợp phần BTXH, đều chú trọng vào vai trò và chức năng hoạt động của Viện dưỡng lão, Trung tâm nuôi dưỡng trẻ em mồ côi, nhà ở xã hội, Trung tâm giáo dục và hướng nghiệp, Trại tâm thần,… Đồng thời, phần lớn các công trình đều khẳng định chính sách hoạt động của các hệ thống này tác động trực tiếp đến hiệu quả hoạt động cả hệ thống BTXH.
Phần lớn các công trình nghiên cứu trên thế giới về khái niệm, nội dung hoạt động của BTXH đều cho rằng, cơ sở BTXH là một trong những hợp phần quan trọng của BTXH. Vì vậy, lý thuyết cơ bản để tiếp cận, nghiên cứu hoạt động của cơ sở BTXH chính là BTXH. Bởi, khi thiết kế chính sách hoạt động của BTXH, người ta đều tính đến những chính sách xã hội và phương án mà chính phủ và các tổ chức phi chính phủ tác động trực tiếp để nâng cao hiệu quả hoạt động của mạng lưới cơ sở BTXH. Như vậy, kết quả nghiên cứu của các công trình trên thế giới về khái niệm, vai trò, chức năng của cơ sở BTXH được luận án tham khảo, kế thừa và sử dụng trong việc xây dựng khung lý thuyết về cơ sở BTXH tại chương 2.
1.1.2. Các công trình nghiên cứu trong nước
Ở Việt Nam, các công trình nghiên cứu có tính chuyên biệt về lý thuyết BTXH, cơ sở BTXH vẫn còn khan hiếm. Trên thực tế, vẫn chưa có nhiều công trình nghiên cứu chuyên sâu về khung, sàn, miền của khái niệm BTXH, hay nghiên cứu, phân tích chuyên biệt về khái niệm cơ sở BTXH. Tuy nhiên, kết quả tổng quan cho thấy, các khái niệm, định nghĩa khác nhau về BTXH, TGXH, cơ sở BTXH đã được một số công trình nghiên cứu, luận giải để làm cơ sở lý luận trong việc phân tích các chính sách ASXH, BTXH, TGXH. Trong đó, có hai xu hướng tiếp cận khác nhau:
Thứ nhất, các công trình nghiên cứu xem cơ sở BTXH là một hợp phần của BTXH, hướng tiếp cận này gần với quan điểm của một số học giả trên thế giới, như: Guhan. S, Norton. A, Conway. T, Foster. M, tiêu biểu có công trình nghiên cứu của tác giả Lê Bạch Dương (cb) (2005), (2013), “BTXH những nhóm thiệt thòi ở Việt Nam”, được xem là một trong những công trình chuyên khảo nghiên cứu về BTXH khá sớm ở Việt Nam. Nhóm tác giả giới thiệu về kết quả khảo sát thực nghiệm của Viện nghiên cứu Phát triển xã hội của Việt Nam, phân tích nhu cầu ASXH và BTXH của ba nhóm thiệt thòi: người nông dân nghèo, lao động từ nông thôn ra thành thị, người khuyết tật gồm cả những đối tượng HIV/AIDS. Tại chương tổng quan, nhóm tác giả đã phân tích mối tương quan giữa BTXH trong bối cảnh đổi mới đất nước, nhấn mạnh vào vai trò, ý nghĩa của BTXH trong việc xóa đói giảm nghèo cho nhóm xã hội dễ bị tổn thương. Bên cạnh đó, nhóm tác giả cho rằng khái niệm BTXH chỉ mới được đề cập tới gần đây tại các nước đang phát triển [155, tr.23 -25], [6, tr.52], căn cứ vào mục đích tiếp cận và nghiên cứu, nhóm tác giả quan điểm BTXH là: “Giảm nhẹ tính dễ bị tổn thương và kiềm chế nguy cơ cho các cá nhân, hộ gia đình và cộng đồng có thu nhập thấp về những nhu cầu cơ bản và các dịch vụ xã hội” [67, tr.25]. Bên cạnh đó, công trình đã có những đánh giá về chính sách BTXH, TGXH và vai trò của cơ sở
BTXH trong việc đảm bảo an ninh về đời sống vật chất và tinh thần của người di cư từ nông thôn lên thành thị; người tàn tật, người có nhiễm HIV, AIDS,… Huỳnh Đắc Dương (1987), “Xã hội học với BTXH”, Tạp chí Xã hội học, số 1,2. Tác giả tiếp cận BTXH dưới bình diện xã hội học, trong đó phân tích luận giải nhằm khu biệt vai trò, ý nghĩa nghiên cứu của xã hội học về BTXH và QLNN về BTXH. Với tư cách là chủ thể QLNN về BTXH, nhà nước thông qua hệ thống chính sách trợ giúp xã hội, chương trình xóa đói giảm nghèo, đề án phát triển mạng lưới cơ sở bảo trợ xã hội,… để quản lý và thực hiện hoạt động bảo trợ. Những đề án, chính sách này có khả thi hay không phải được thông qua quá trình nghiên cứu, khảo sát của xã hội học để kiểm chứng. Qua đó, tác giả khẳng định ngành xã hội học có vai trò quan trọng trong hoạt động BTXH. Đây là một trong những bài viết tiếp cận đối tượng BTXH khá sớm, vào thời điểm này ngành xã hội học ở Việt Nam còn khá mới, việc tiếp cận và nghiên cứu về ASXH và BTXH còn chưa được phân định. Nhưng tác giả đã xác định được trách nhiệm vài vai trò của QLNN đối với BTXH và khẳng định rõ tầm quan trọng của ngành xã hội học trong vấn đề này. Mặc dù không đưa ra khái niệm về BTXH hay cơ sở BTXH nhưng tác giả đã cho rằng chính sách bảo trợ xã hội – thương binh xã hội là hệ thống các phương sách của nhà nước và xã hội nhằm đảm bảo đời sống cho các đối tượng [66, tr.61]. Với cách tiếp cận này, BTXH hay chính sách BTXH là bao trùm cả chính sách TGXH, cơ sở BTXH.
Cùng hướng tiếp cận này còn có các công trình nghiên cứu của tác giả Đặng Nguyên Anh (2013), “Bảo trợ xã hội ở Việt Nam: Khái niệm, thách thức và giải pháp”. Tạp chí Xã hội học, số 2 (122). Bài viết đã đưa ra những luận điểm đánh giá về mức độ phổ khát của khái niệm BTXH, tác giả cho rằng hiện nay đã có rất nhiều công trình nghiên cứu về BTXH. Tuy nhiên, ở mức độ nào đó khái niệm BTXH vẫn chưa rõ ràng, chủ yếu là do có nhiều cách sử dụng khác nhau và cách đặt vấn đề khác nhau ở mỗi quốc gia [7, tr.122]. Bài viết đã có sự tổng hợp và giới thiệu một số khái niệm khác nhau về BTXH, đồng thời cũng đưa ra khái niệm BTXH làm công cụ nghiên cứu. Theo quan điểm của tác giả, BTXH là những sáng kiến giải pháp [7, tr.123] để đảm bảo đời sống tối thiểu cho nhóm xã hội dễ bị tổn thương. Vì vậy, BTXH là sự tập hợp các nhóm chính sách, như: trợ giúp thường xuyên, trợ giúp đột xuất, trợ giúp người nghèo, trợ cấp ưu đãi người có công. Bên cạnh đó, bài viết “Social protection in Vietnam: Issues, challenges and prospects” (Bảo trợ xã hội ở Việt Nam: Các vấn đề
thách thức và triển vọng), (2014), Vietnam Journal of Family and Gender Studies của tác giả đã có những đánh giá về thực trạng hoạt động của BTXH ở Việt Nam. Bài viết sử dụng thuật ngữ “Social protection” (BTXH) với nghĩa rộng, và được hiểu gần như bao trùm rất nhiều chính sách xã hội, đồng thời luận giải các hợp phần của BTXH. Đặng Nguyên Anh (2013), “Những thách thức và giải pháp đối với chính sách ASXH bền vững cho tất cả mọi người tại Việt Nam và Đức”. Cuốn sách tổng hợp các bài viết của nhiều học giả trong và ngoài nước nghiên cứu về chính sách ASXH và BTXH. Đặc biệt, tại trang 52 tác giả Đặng Nguyên Anh với chủ đề “BTXH cho các nhóm dễ tổn thương ở Việt Nam: Khái niệm, thực trạng và đinh hướng” đã tiếp cận khái niệm BTXH; nghiên cứu các trụ cột cơ bản như: trợ cấp thường xuyên, trợ cấp đột xuất, trợ giúp người nghèo, trợ cấp ưu đãi người có công cho nhóm dễ bị tổn thương. Thông qua đó, đánh giá các chính sách trợ giúp xã hội cho các đối tượng bảo trợ xã hội, phân tích tính tích cực và hạn chế của chính sách TGXH, đưa ra một số kiến nghị góp phần hoàn thiện chính sách BTXH.
Như vậy, hướng tiếp cận này quan điểm cơ sở BTXH là một hợp phần của BTXH, với cách tiếp cận này thì khái niệm BTXH được hiểu theo nghĩa rộng, là tập hợp tất cả các chính sách, giữ vai trò là một trụ cột cơ bản của hệ thống ASXH. Trong đó, bao gồm nhiều chính sách, như: chính sách TGXH, cơ cở BTXH, chính sách cung ứng dịch vụ công,… cho nhóm yếu thế trong xã hội. Đồng thời, khẳng định những chính sách hoạt động của BTXH chủ yếu là hướng đến đối tượng nhóm xã hội dễ bị tổn thương. Kết quả phân tích từ hướng tiếp cận này, đã giúp luận án vận dụng và phân định vị trí, vai trò, nội dung hoạt động của cơ sở BTXH, đồng thời kế thừa có chọn lọc đề luận giải khung lý thuyết tại chương hai.
Thứ hai, các công trình nghiên cứu xem cơ sở BTXH là một hợp phần của trợ giúp xã hội cho thấy, phần lớn hướng tiếp cận này thiên về các công trình nghiên cứu ASXH. Trong đó, tiêu biểu có công trình nghiên cứu của tác giả Mai Ngọc Cường (cb) (2009), Xây dựng và hoàn thiện chính sách an sinh xã hội Việt Nam. Trong quá trình luận giải về khái niệm ASXH, theo nghĩa phổ quát, là sự đảm bảo con người thực hiện các quyền để con người được bình an, hạnh phúc,… theo nghĩa hẹp thì ASXH là sự
đảm bảo thu nhập và một số điều kiện thiết yếu khác cho cá nhân, gia đình và cộng đồng khi họ bị giảm hoặc mất thu nhập do bị giảm hoặc mất khả năng lao động,… cho những người già cô đơn, trẻ em mồ côi, người tàn tật, những người yếu thế, người bị thiên tại,… Với cách luận giải này, tác giả ủng hộ cách tiếp cận ASXH theo nghĩa hẹp, theo đó hệ thống ASXH sẽ thống qua chính sách TGXH để thực hiện vai trò đảm bảo mức sống tối thiểu cho nhóm yếu thế trong xã hội, trong đó cơ sở BTXH là một hợp phần để thực hiện chính sách TGXH.
Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội (2011), Chiến lược ASXH giai đoạn 2011 – 2020. Công trình đã phân tích một cách sâu sắc về chức năng, vai trò của hệ thống ASXH từ năm 2011 – 2020 trong việc đảm bảo đời sống vật chất và tình thần của người dân với 3 tầng lưới cơ bản: tầng thứ nhất, ASXH giữ vai trò giúp người dân phòng ngừa rủi ro, bằng cách thông qua chính sách tạo việc làm và chính sách thị trường lao động chủ động; tầng thứ hai, giữ vai trò giảm thiểu rủi ro, thông qua chính sách BTXH, BHYT, bảo hiểm nông nghiệp nhằm bù đắp phần thu nhập bị suy giảm do những biến cố chủ quan, khách quan tác động vào đời sống con người; tầng thứ ba, giữ vai trò khắc phục rủi ro bao gồm các nhóm chính sách, TGXH, XĐGN, chính sách cung ứng các dịch vụ công. Theo cách luận giải này, các nội dung hoạt động của cơ sở BTXH thuộc một trong các hợp phần của tầng thứ ba. Các hoạt động này bộc lộ chức năng khắc phục những rủi ro, đảm bảo mức sống tối thiểu của nhóm xã hội dễ bị thương.
Nguyễn Văn Thao, Nguyễn Viết Thông (đồng cb) (2011), Tìm hiểu một số thuật ngữ trong Văn kiện Đại hội XI của Đảng. Công trình đã khảo sát, tổng hợp và giới thiệu nhiều quan điểm khác nhau về ASXH của các nghiên cứu trong nước và trên thế giới. Từ đó, luận giải quan điểm của Đảng về ASXH, đồng thời phân tích khung, sàn, miền của hệ thống ASXH Việt Nam, theo đó hệ thống ASXH Việt Nam bao gồm 5 trụ cột cơ bản: hệ thống chính sách, giải pháp và các chương trình phát triển thị trường lao động; phát triển hệ thống bảo hiểm; thực hiện có hiệu quả chương trình xóa đói giảm nghèo bền vững; xây dựng thực hiện tốt chính sách ưu đãi đối với người có công; phát triển hệ thống phúc lợi xã hội và hệ thống dịch vụ xã hội. Như vậy, công trình không xem BTXH là một trụ cột mà TGXH là một trong những trụ cột chính, trong đó bao hàm trợ giúp đột xuất và trơ giúp xã hội thường xuyên, bao hàm cả nội dung hoạt động của cơ sở bảo trợ xã hội.
Viện Khoa học Lao động và xã hội (2011), “VietNam Social protection glossary” (Thuật ngữ an sinh xã hội Việt Nam). Công trình phối hợp với Dự án Hỗ trợ giảm nghèo ở Việt Nam do tổ chức Giz thực hiện. Công trình tập hợp gần 200 khái niệm chuyên ngành về ASXH được sắp theo thứ tự ABC và biên thành song ngữ Việt – Anh.
Phần mở đầu, công trình giới thiệu mô hình ASXH với 04 trụ cột cơ bản, gồm: Chính sách thị trường lao động chủ động, bảo hiểm xã hội, trợ giúp xã hội, các dịch vụ khác. Theo đó, công trình giải thích trợ giúp xã hội gồm 03 loại hình: Hỗ trợ giúp thu nhập, trợ cấp gia đình và dịch vụ xã hội [149, tr.74]. Như vậy, với quan điểm này, cơ sở
BTXH thuộc hợp phần trợ cấp xã hội thường xuyên của trụ cột trợ giúp xã hội trong mô hình hệ thống ASXH. Công trình lựa chọn khái niệm tiếng anh “social protection” [149, tr.3] để giải thích thuật ngữ ASXH thay khái niệm “social security”. Tuy nhiên, khái niệm “basic social security” để giải thích ASXH cơ bản. Qua đó cho thấy, ở Việt Nam khái niệm ASXH, BTXH vẫn chưa có sự thống nhất, trong khi đó các công trình nghiên cứu nước ngoài phân biệt 02 khái niệm này rất rõ nét, khái niệm “social security” bao gồm toàn bộ hệ thống ASXH và các nội dung hoạt động của BTXH “social protection”. Trong đó, BTXH thực hiện vai trò đảm bảo mức sống tối thiểu cho nhóm xã hội dễ bị tổn thương. Ngoài ra, công trình nghiên cứu của Zig (2013), “Phát triển hệ thống an sinh xã hội ở Việt Nam đến năm 2020”, công trình này đã có những luận giải về các hướng tiếp cận khác nhau của khái niệm ASXH, phân tích chức năng, và chính sách ASXH cơ bản, công trình đã có những phân tích khá cụ thể từng trụ cột và hợp phần của hệ thống chính sách ASXH Việt Nam. Theo đó, chính sách ASXH truyền thống, gồm có: các quy định của thị trường lao động; nhóm chính sách ASXH dựa vào đóng góp; nhóm chính sách ASXH không đóng góp (chính sách về TGXH và giảm nghèo). Bên cạnh đó, công trình này còn giới thiệu và phân tích các mô hình ASXH của các quốc gia trên thế giới và kết hợp các quan điểm của Đảng về ASXH, công trình xây dựng hệ thống ASXH Việt Nam gồm có 04 trụ cột cơ bản.
Ngoài ra, còn có các công trình nghiên cứu của tác giả đã đề cập phân tích các chiều cạnh khác nhau ít nhiều liên quan đến chủ đề nghiên cứu của luận án, như: Trần Hữu Quang (2009), Phúc lợi xã hội trên thế giới: Quan niệm và phân loại, Tạp chí Khoa học Xã hội, số 04 (128); (2012) Hệ thống an sinh xã hội theo mô hình nhà nước phúc lợi và mô hình nhà nước xã hội, và việc vận dụng vào Việt Nam, bài viết nghiên cứu chuyên đề của Đề tài cấp bộ “Hệ thống an sinh xã hội ở Việt Nam trong mô hình phát triển và quản lý xã hội Việt Nam giai đoạn 2011-2020” do Bế Quỳnh Nga chủ nhiệm; (2013) “An sinh xã hội dưới góc độ quyền xã hội và khả năng vận dụng ở Việt Nam“, đăng trong Phan Xuân Biên (chủ biên), Phát triển xã hội và quản lý phát triển xã hội ở TP Hồ Chí Minh [13, tr.67-87]. Từ quá trình luận giải cơ sở lý luận để phân tích các mô hình phúc lợi xã hội tại một số công trình nghiên cứu, tác giả Trần Hữu Quang đã chỉ rõ và khu biệt sự giống và khác nhau của ba khái niệm: social welfare (phúc lợi xã hội); social security (an sinh xã hội); social protection (bảo trợ xã hội), đồng thời tác giả cho rằng TGXH là một trụ cột của hệ thống ASXH thực hiện các chính sách trợ giúp xã hội cho nhóm xã hội dễ bị tổn thương. Với cách tiếp cận này, tác giả cho rằng cơ sở BTXH thuộc hợp phần của trợ giúp xã hội trong hệ thống an sinh xã hội Việt Nam.
Cùng hướng tiếp cận này còn có các công trình nghiên cứu của Mạc Tiến Anh (2004), “Bàn thêm về thuật ngữ ASXH”, Bảo hiểm xã hội, số 01; Mạc Tiến Anh (2005), “Khái luận chung về ASXH, Bảo hiểm xã hội, số 01,”. Tác giả đã đề cập đến lịch sử hình thành ASXH từ đó đưa ra khái niệm về ASXH, không dừng lại ở đó, tác giả xác định các thành tố cấu thành của ASXH và cho rằng BTXH là một phần trong hệ thống ASXH, đồng thời nêu và phân tích các chính sách của ASXH ở Việt Nam; Mạc Tiến Anh (2005), “Bản chất tất yếu khách quan của ASXH”. Bảo hiểm xã hội, số
02. Tác giả đề cập đến bản chất của ASXH, đồng thời nêu lên tính nhân văn của BTXH và cho rằng hoạt động của cơ sở BTXH và cứu trợ xã hội là một bộ phận không thể thiếu của hệ thống ASXH. Vì vậy, cần có những chính sách cụ thể để nâng cao hiệu quả hoạt động của cơ sở BTXH góp phần thực hiện thành công mục tiêu ASXH quốc gia.
Tóm lại, các công trình nghiên cứu về BTXH, cơ sở BTXH trên thế giới khá phong phú và đa dạng, tại Việt Nam chưa có công trình nghiên cứu lý thuyết chuyên sâu về BTXH, cơ sở BTXH phân tích về khái niệm, cấu trúc chức năng, vai trò của BTXH, cơ sở BTXH mà ít nhiều có các liên quan tới nội dung của BTXH khi nghiên cứu về ASXH. Hơn nữa, quá trình phân tích tổng quan này cũng cho thấy còn hiếm công trình nghiên cứu lý luận về cơ sở BTXH dưới bình diện quản lý công. Đặc biệt, tại một số công trình nghiên cứu ở Việt Nam, khi đưa ra các khái niệm làm công cụ nghiên cứu, vẫn chưa phân tích sâu về khái niệm BTXH hay cơ sở BTXH. Việc xác định vai trò hoạt động của cơ sở BTXH trong hệ thống ASXH của Việt Nam vẫn còn
hạn chế, mâu thuẫn. Trong khi, một số tác giả quan niệm cơ sở BTXH là một hợp phần của BTXH, thì một số tác giả khác lại quan niệm cơ sở BTXH là một hợp phần của TGXH. Bên cạnh đó, một số công trình cũng đồng nhất TGXH với BTXH là một. Kết quả phân tích tổng quan của luận án từ các công trình nghiên cứu lý thuyết về cơ sở
BTXH giúp tác giả vận dụng vào quá trình phân tích, luận giải cho việc xây dựng khung lý thuyết về cơ sở BTXH, tham chiếu trong việc xây dựng các khái niệm liên quan, phân loại cơ sở BTXH, xác định nội dung hoat động, đánh giá vai trò hoạt động của cơ sở BTXH trong việc đảm bảo an ninh về đời sống vật chất và tinh thần cho nhóm xã hội dễ bị tổn thương.
1.2. Các công trình nghiên cứu quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội 1.2.1. Các công trình nghiên cứu trên thế giới
Hiện nay, các công trình nghiên cứu về chính sách đối với hoạt động của BTXH cho nhóm dễ bị tổn thương ở các nước kém phát triển, đang phát triển trên thế giới khá phong phú và dàn trải. Trong đó, nổi bật là các công trình nghiên cứu của ILO, ADB, WB, Tổ chức Liên hiệp quốc, Tổ chức Phát triển Quôc tế,…được tiếp cận dưới ba phương diện cơ bản sau:
1.2.1.1. Nghiên cứu chính sách hoạt động của cơ sở BTXH trong việc đảm bảo quyền con người
Ferguson, Clare (1999), “Global Social Policy Principles: Human Rights and Social Justice” (Nguyên tắc chính sách xã hội toàn cầu: nhân quyền và công lý xã hội). Công trình nghiên cứu về chính sách phát triển xã hội, lấy tính nhân quyền làm cơ sở, nền tảng và nguyên tắc cơ bản để thiết kế chính sách cho hành động. Với cách tiếp cận này, các học giả cho rằng BTXH và các nội dung hoạt động của mạng lưới cơ sở BTXH (Viện dưỡng lão, Trung tâm nuôi dưỡng trẻ em mồ côi, người khuyết tật, Trung tâm phục hồi chức năng cho người khuyết tật, Trại tâm thần,…) được xem là một trong những trụ cột cơ bản đảm bảo mức sống tối thiểu, kích thích phát triển kinh tế và đảm bảo công bằng xã hội. Đồng thời, công trình đưa ra những đánh giá về hiệu quả hoạt động, chỉ ra những nguyên nhân và hạn chế, bất cập trong quá trình hoạt động của cơ sở 21
BTXH. Đồng quan điểm với nhóm tác giả trên, còn có Department for International Development (2000b) “Realising Human Rights for Poor People: Strategies for Achieving the International Development Targets” (Nhân quyền cho người nghèo: chiến lược để đạt được mục tiêu phát triển quốc tế). Công trình đề cập đến tính nhân quyền của người nghèo, thiết kế các chiến lược để đạt được mục tiêu phát triển kinh tế. Trong đó, nhấn mạnh đến vai trò hoạt động của mạng lưới cơ sở BTXH, trên cơ sở thiết kế các dịch vụ cơ bản như: nhà ở, nước sạch, giáo dục, y tế và an ninh lương thực để đảm bảo quyền sống tối thiểu của con người. Công trình đi sâu vào phân tích những yếu tố tác động đến đời sống của nhóm xã hội dễ bị tổn thương, chỉ ra nguyên nhân dẫn đến nghèo và phân tích, luận giải nhu cầu được thụ hưởng các dịch vụ cơ bản của họ.
Bonilla García and J.V. Gruat (2003),“Social protection: a life cycle continuum investment for social justice, poverty reduction and development” (Bảo vệ xã hội: một quá trình đầu tư chu kỳ cuộc sống cho công bằng xã hội, xóa đói giảm nghèo và phát triển). Cuốn sách tiếp cận về BTXH dưới bình diện quyền con người. Công trình đề cập đến nhu cầu, nguyện vọng cơ bản của người dân khắp nơi trên thế giới về việc làm bền vững. Cùng hướng tiếp cận này còn có công trình của Margaret Gosh, Carlo del Ninno, Emil Tesliuc (2009) “Bảo trợ và thúc đẩy xã hội: Thiết kế và triển khai các mạng lưới an sinh hiệu quả”. Công trình tổng hợp nhiều vấn đề về mạng lưới an sinh, bảo trợ và thúc đẩy xã hội như: trợ cấp tiền mặt, trợ cấp bằng hiện vật, trợ giá, miễn phí dịch vụ, lao động công ích, hỗ trợ thu nhập cho người cao tuổi, trẻ mồ
côi, trẻ khuyết tật,… và phân tích, điều chỉnh các lưới an sinh theo bối cảnh cụ thể. Trong đó, chỉ ra những hạn chế và bất cập trong việc thiết kế các chính sách đảm bảo mức sống tối thiểu của con người, trong đó chính sách TGXH là một trong những công cụ cơ bản để thực hiện thành công hệ thống ASXH hiệu quả. Vai trò của các Trung tâm bảo trợ xã hội, Trung tâm cung ứng dịch vụ công, Trung tâm tư vấn việc làm, Trung tâm tư vấn tâm lý,… đều là công cụ thực thi chính sách TGXH.
ILO (2014), “World Social Protection Report 2014/15 Building economic recovery, inclusive development and social justice” (BTXH xây dựng phục hồi kinh tế, phát triển toàn diện và công bằng xã hội). Báo cáo này đánh giá về tình hình thực hiện chính sách BTXH trong thời gian qua. ILO đã tiếp cận nghiên cứu BTXH dưới bình diện quyền con người trong việc đánh giá hiệu quả thực thi chính sách BTXH, từ đó đưa ra những giải pháp nhằm xây dựng và phục hồi kinh tế để đảm bảo công bằng xã hội cho nhóm dễ tổn thương và người nghèo trên thế giới. Công trình này nhận định, chính sách xã hội chưa đủ để bao phủ nhóm xã hội dễ bị tổn thương, hiện chỉ có 27% dân số trên toàn thế giới được truy cập và hưởng chính sách từ hệ thống ASXH; 73%
chỉ được bao phủ một phần [187, tr.143] hoặc không được hưởng bất cứ gì, điều này đã tạo nên một trở ngại lớn đối với quá trình đảm bảo công bằng và thúc đẩy kinh tế – xã hội cho nhóm xã hội dễ bị tổn thương. Bên cạnh đó, công trình còn luận giải rằng một trong những nguyên nhân dẫn đến sự bất bình đẳng trong thụ hưởng chính sách, chính là lỗi ở khâu hoạch định chính sách và thực thi chính sách của chính phủ.
Như vậy, đã có nhiều công trình nghiên cứu về các công cụ thực thi chính sách, để đánh giá sự tác động của chính sách tới đối tượng thụ hưởng, trong đó việc thiết kế các chính sách hoạt động của cơ sở BTXH được xem là công cụ trong quá trình thực thi chính sách. Tuy nhiên, các công trình nghiên cứu vẫn chủ yếu thiên về đánh giá hiệu quả thực thi chính sách, trong khi thực thi chính sách chỉ là một trong những nội dung hoạt động của QLNN. Vì vậy, xét dưới bình diện Quản lý công, vẫn chưa nhận diện được sự tác động của hiệu quả chính sách dưới nhiều phương diện, như con người,
tổ chức bộ máy, khả năng kiểm soát và đánh giá,…
1.2.1.2. Nghiên cứu bảo trợ xã hội gắn liền với các chính sách xói đói, giảm nghèo
Subbarao, K., Et al (1997), “Safety net programs and poverty reduction: lessons from cross-country experience” (Chương trình mạng lưới an toàn và giảm nghèo: những bài học kinh nghiệm xuyên quốc gia). Cuốn sách nghiên cứu về hệ thống chính sách, mạng lưới xóa đói giảm nghèo, nhấn mạnh vai trò của hệ thống cơ sở BTXH. Đồng thời, đánh giá kết quả, rút ra những bài học kinh nghiệm xuyên quốc gia về vấn đề xóa đói giảm nghèo cho nhóm xã hội dễ bị tổn thương. Công trình không những thông qua hệ thống cơ sở dữ liệu để phân tích những nguyên nhân dẫn đến nghèo của một số quốc gia nghèo, kém phát triển; mà còn đi sâu vào phân tích những nguyên nhân dẫn đến quá trình thực thi kém hiệu quả của chính sách xóa đói giảm nghèo. Đồng quan điểm với hướng tiếp nghiên cứu này còn có các công trình của De Haan, Arjan, Eliane Darbellay, Michael Lipton and Imran Matin (1998) “Anti-poverty projects in developing countries: towards evaluating success. Evaluation of the effectiveness of the World Bank’s poverty reduction strategy” (Các dự án chống đói nghèo ở các nước đang phát triển: Đánh giá thành công. Đánh giá về hiệu quả của các chiến lược xóa đói giảm nghèo của Ngân hàng thế giới). Sách nghiên cứu và đánh giá nghèo của các nước đang phát triển trên thế giới vào những năm 1998 trở về trước. Nhóm các công trình này đã đánh giá hiệu quả các hệ thống chính sách, thông qua một bộ số liệu về hiệu quả thực hiện chính sách trong xóa đói giảm nghèo của các quốc gia kém phát triển và đang phát triển. Công trình chỉ rõ những bất cập và hạn chế của các dự án, đề án, chương trình xóa đói, giảm nghèo và các chính sách cung ứng dịch vụ xã hội. Đồng thời, gợi mở những giải pháp nâng cao hiệu quả của chính sách xã hội, xây dựng mô hình thực thi chính sách có hiệu quả, trong đó xây dựng mạng lưới cơ sở BTXH là một trong những phương án mà công trình đề cập đến.
Weber, A. (Ed.) (2006), “Social Protection Index for Committed Poverty Reduction” (BTXH và những cam kết giảm nghèo); ECD (2009), “Social Protection, Poverty Reduction and Pro-Poor Growth” (BTXH, xóa đói giảm nghèo và tăng trưởng vì người nghèo). Các công trình khẳng định vai trò của cơ sở BTXH trong chiến lược giảm nghèo. Trên cơ sở xây dựng một phần khung lý thuyết về BTXH, Weber cho rằng mục đích của hàng loạt các chương trình hoạt động của của cơ sở
BTXH nhằm hướng đến giải quyết vấn đề giảm nghèo đang tồn tại. Vì vậy, xây dựng chính sách BTXH cần gắn chặt chẻ với chiến lược giảm nghèo, và thiết kế các công cụ cho cơ sở BTXH hoạt động. Công trình đề cập đến các mô hình tư vấn việc làm, tổ chức hợp tác quốc tề về việc làm, trung tâm tham vấn tâm lý, hỗ trợ nghề nghiệp cho người nghèo, trung tâm chăm sóc, nuôi dưỡng những người khuyết tật,… giúp họ ổn
định cuộc sống phát triển kinh tế, ổn định tinh thần và hòa nhập cộng đồng. Như vậy, các nghiên cứu này đã xác định vai trò của cơ sở BTXH là một công cụ cơ bản để thực thi chính sách xóa đói, giảm nghèo, đồng thời là công cụ cơ bản để nhóm xã hội dễ bị tổn thương tiếp cận với các loại hình dịch vụ công. 1.2.1.3. Các nghiên cứu quản lý nhà nước đối với cơ sở BTXH của Việt Nam Martin Evans1 and Susan Harkness (2008) “Social Protection in Vietnam and Obstacles to Progressivity” (Bảo trợ xã hội ở Việt Nam và những trở ngại cho sự tiến bộ). Đây là một báo cáo đánh giá về BTXH ở Việt Nam thông qua quá trình chọn mẫu khảo sát và đánh giá các chính sách BTXH tại Việt Nam. Báo cáo cho rằng lịch sử của những cuộc chiến tranh, sự biến đổi về khí hậu, chính sách phát triển kinh tế từ năm 1992, là những nguyên nhân khiến Việt Nam có những chính sách ASXH mang nét đặc trưng riêng. Đồng thời, đó cũng là nguyên nhân dẫn đến việc giảm nghèo nhanh chóng của Việt Nam, 59% dân số nghèo năm 1993 xuống còn 20% vào năm 2004 [182, tr.143]. Báo cáo nhấn mạnh các nội dung: BTXH Việt Nam trước những khó khăn thách thức và tiềm năng phát triển, phần này các tác giả đã tập trung vào đánh giá thông qua các lý thuyết phát triển xã hội, lý thuyết về BTXH, trong đó đề cập đến các vấn đề liên quan đến nội dung hoạt động của cơ sở BTXH.
VietNam Academy of Social Sciences VASS (2011), Employment and Social Protection in VietNam” (Việc làm và an sinh xã hội ở Việt Nam); Keetie Roelen (2011) “Stopping Child Poverty in its Tracks: The Role for Social Protection in Vietnam” (Vai trò của bảo trợ xã hội trong ngăn chặn nghèo đói ở trẻ em Việt Nam); Florence Bonnet, Michael Cichon, Carlos Galian, Gintare Mazelkaite and Valérie Schmitt (2012), “Analysis of the Viet Nam National Social Protection Strategy (2011-2020) in the context of Social Protection Floor objectives” (Phân tích chiến lược bảo vệ xã hội Quốc gia Việt Nam 2011 – 2020). Các công trình này thông qua kết quả báo cáo nghiên cứu về việc làm, chủ yếu phân tích những nguy cơ rủi ro khiến một bộ phận người dân Việt Nam rơi vào cảnh thất nghiệp. Đồng thời, các công trình này đã nghiên cứu vai trò của hệ thống chính sách BTXH, TGXH Việt Nam trong việc quản lý những rủi ro xã hội cho người dân, nhằm đảm bảo mức sống tối thiểu, nâng cao chỉ số hạnh phúc của người dân. Đặc biệt, công trình thông qua thị trường lao động, việc làm để đánh giá hiệu quả chiến lược cải cách kinh tế Việt Nam giai đoạn 2001 – 2020. Trong đó, chỉ rõ vai trò của cơ sở BTXH trong việc hỗ trợ nhóm xã hội dễ bị tổn thương trong phòng ngừa rủi ro, sự cố bất thường của cuộc sống, giúp họ tìm kiếm việc làm, vượt qua khó khăn, hòa nhập cộng đồng một cách khá ấn tượng.
Phân tích theo hướng nghiên cứu này cho thấy, chính sách ASXH, BTXH của Việt Nam đã, đang trở thành đối tượng tiếp cận, nghiên cứu các tổ chức, học giả trên thế giới. Tuy nhiên, các nghiên cứu này phần lớn tiếp cận qua lăng kính của xã hội học để lý giải hiện tượng, và thông qua bình diện chính sách công để đánh giá hiệu quả
thực thi chính sách. Như vậy, có thể nhận thấy điểm tương đồng của ba xu hướng nghiên cứu này chính là thông qua nghiên cứu các chính sách ASXH, BTXH,… để tiến hành đánh giá hiệu quả của chính sách xã hội. Trong quá trình đánh giá hiệu quả thực thi chính sách xã hội, hầu hết các công trình đều chú ý quan tâm đến các công cụ thực thi chính sách. Vì vậy, cả ba xu hướng nghiên cứu trên đều cho rằng cơ sở BTXH là một trong những công cụ cơ bản để thực thi chính sách xã hội. Trên thực tế, vẫn ít công trình khoa học nghiên cứu trực tiếp về chính sách hoạt động của cơ sở BTXH dưới bình diện quản lý công.
1.2.2. Các công trình nghiên cứu trong nước
Hiện nay, tại Việt Nam các công trình nghiên cứu về QLNN đối với cơ sở BTXH chưa được phổ biến, tuy nhiên vẫn tìm thấy ít nhiều các nội dung liên quan trong cách tiếp cận nghiên cứu khác nhau, trong đó nổi bật ở ba hướng tiếp cận nghiên cứu sau:
Thứ nhất, hướng tiếp cận, nghiên cứu chính sách hoạt động của cơ sở bảo trợ xã hội dưới bình diện kinh tế học
Sử dụng bình diện kinh tế học và xã hội học làm cơ sở khoa học để tiếp cận, nghiên cứu BTXH Việt Nam, công trình nghiên cứu của nhóm tác giả Lê Bạch Dương, Khuất Thu Hồng (cb) (2008), “Di dân và BTXH”. Công trình nghiên cứu BTXH ở Việt Nam được phân tích, luận giải có tính hệ thống và giá trị khoa học. Thông qua thực trạng đó, công trình đã dự báo những thách thức mà các nhà hoạch định chính sách xã hội cần phải nỗ lực để tạo nên một xã hội phát triển ổn định, công bằng xã hội.
Trong đó, không ngoại trừ những chính sách mở rộng nội dung hoạt động của cơ sở BTXH trong việc đảm bảo mức sống tối thiểu của một bộ phận cư dân di dân rơi vào hoàn cảnh khó khăn, giúp họ ổn định cuộc sống. Cùng hướng tiếp cận này, nhóm tác giả còn có công trình Báo cáo “Chuyển đổi thị trường và an sinh xã hội ở Việt Nam”, Lê Bạch Dương và Khuất Thu Hồng (cb) của Viện Nghiên cứu phát triển xã hội. Theo dõi nghèo đô thị theo phương pháp cùng tham gia, báo cáo tổng hợp 5 năm (2008-2012) cho thấy người dân di cư không chỉ bị cô lập về mặt xã hội mà còn bị cô lập về mặt không gian bởi họ phải sống trong những nơi không có đủ nhà ở và không được tiếp cận đầy đủ với nước sạch và vệ sinh. Vì vậy, chính sách TGXH cần có xu hướng mở rộng mức độ bao phủ cho đối tượng di dân, đồng thời xây dựng mạng lưới cơ sở BTXH để đảm bảo an ninh về đời sống vật chất và tinh thần khi cuộc sống của họ gặp phải những cú sốc trong cuộc sống.
Mukul G. Asher Sothea Oum Friska Parulian (2010), Social Protection In East Asia – Current State And Challenges” (BTXH tại khu vực Đông Á – Nhà nước hiện tại và những thách thức). Cuốn sách tổng hợp các bài viết của 14 tác giả nghiên cứu về BTXH của các nước Đông Á. Trong đó, bài viết của tác giả Giang Thanh Long với chủ đề “Social Protection in Vietnam: Current State and Challenges” (BTXH tại Việt Nam: nhà nước hiện tại và những thách thức) đã đề cập đến quá trình phát triển kinh tế xã hội Việt Nam sau 20 năm đổi mới, đánh giá hiệu quả thực hiện thành công chiến lược xóa đói giảm nghèo ở Việt Nam và nhấn mạnh vai trò của hoạt động BTXH đã góp phần thực hiện thành công chiến lược phát triển kinh tế xã hội ở Việt Nam [101, tr.292]. Trong đó, tác giả đã luận giải những yếu tố lịch sử, chính trị, kinh tế, xã hội dẫn đến Việt Nam có mô hình BTXH mang tính đặc thù của nhà nước xã hội chủ nghĩa. Đồng thời, tác giả đánh giá về mức chi ngân sách nhà nước cho hoạt động của hệ thống BTXH. Khái niệm BTXH tác giả sử dụng trong công trình theo nghĩa rộng, tương đương với khái niệm ASXH. Vì vậy, tác giả đã có sự mô phỏng và đánh giá cụ thể các hợp phần của hệ thống ASXH Việt Nam, trong đó nhấn mạnh vai trò của chính sách TGXH, và hiệu quả hoạt động của cơ sở BTXH. Đặc biệt, phân tích xu hướng chi ngân sách tài chính và thu hút sự tham gia của các tổ chức ngoài nhà nước trong quá trình thực hiện các dịch vụ công và xây dựng hệ thống mạng lưới cơ sở BTXH ngoài công lập.
Dự án nghiên cứu (2011), “Đóng góp từ thiện tại Việt Nam” được tiến hành bởi Trung tâm Nghiên cứu Châu Á – Thái Bình Dương, Hà Nội. Với sự tài trợ của Quỹ Châu Á, do tác giả Đặng Nguyên Anh chủ nhiệm. Công trình khẳng định vai trò và ý nghĩa của hoạt động từ thiện tại Việt Nam. Thông qua số liệu khảo sát, công trình nêu lên thực trạng hoạt động từ thiện của Việt Nam. Đối tượng tiếp cận nghiên cứu của dự án là người dân nghèo tại Việt Nam. Qua đó, công trình đánh giá vai trò và tầm quan trọng của hoạt động từ thiện xã hội, khả năng thu hút và huy động sự tham gia của cá nhân, tổ chức, đoàn thể, doanh nghiệp cùng chung tay tham gia các hoạt động từ thiện, xã hội, mở rộng mạng lưới cơ sở BTXH ngoài công lập góp thực hiện chiến lược xóa đói giảm nghèo cho nhóm xã hội dễ bị tổn thương. Đồng thời, gợi mở những hướng xây dựng chính sách nhằm khuyến khích tinh thần thiện nguyện của cá nhân, tổ chức, doanh nghiệp, xã hội công dân cùng chung tay chia sẽ trách nhiệm cộng đồng.
Nguyen Thi Lan Huong, Luu Quan Tuan, Matthias Meissner, Bui Sy Tuan, Dang Do Quyen, Nguyen Hai Yen (2013), “Social Protection For The Informal Sector
And The Informally Employed In Vietnam Literature And Data Review” (Tài liệu và đánh giá dữ liệu về BTXH cho khu vực phi chính thức và lao động phi chính thức tại Việt Nam). Nội dung chủ yếu của công trình là xem xét chính sách BTXH cho người lao động khu vực phi chính thức; xem xét chính sách lựa chọn; trên cơ sở hệ thống dữ
liệu, đưa ra những kiến nghị và giải pháp. Trong đó, đặc biệt nhấn mạnh vào vai trò của mạng lưới cơ sở BTXH, như: các trung tâm tư vấn lao động, việc làm; trung tâm hỗ trợ, tìm kiếm việc làm cho người lao động thất nghiệp; cơ chế tài chính của nhà nước cho quá trình hoạt động mạng lưới cơ sở, hay chính sách xã hội hóa trong cung ứng dịch vụ,… chính là những khía cạnh liên quan đến nội dung QLNN đối với cơ sở BTXH. Bên cạnh đó, còn tìm thấy những quan điểm tương đồng trong xu hướng nghiên cứu của tác giả Nguyen Huu Dung, Dao Quang Vinh (2002), “Social Protection in Việt Nam” (BTXH ở Việt Nam), In Social Protection in Southeast and East Asia. Công trình một mặt phân tích vai trò của chính phủ Chính phủ Việt Nam trong thực hiện xóa đói giảm nghèo và các chính sách BTXH; mặt khác kiến nghị sự tham gia của tổ chức, cá nhân, đoàn thể, doanh nghiệp,… ngoài nhà nước cùng chung tay tham gia thực hiện các nội hoạt động của cơ sở BTXH.
Công trình nghiên cứu (2013),“Tạo việc làm bền vững cho lao động là đối tượng yếu thế”. Công trình nghiên cứu về lao động việc làm của nhóm yếu thế, trong đó một mặt đi sâu vào phân tích khái niệm, đặc trưng và phân loại nhóm yếu thế; mặt khác phân tích sự tác động của kinh tế thị trường đến nhóm yếu thế, mối quan hệ giữa dạy nghề và ASXH. Trong đó, đặc biệt nhấn mạnh đến vai trò dạy nghề và tạo việc làm bền vững cho các nhóm đối tượng yếu thế, gồm: Người khuyết tật, nông thôn nghèo, người dân tộc thiểu số và nhóm phụ nữ nghèo,… Qua đó, khẳng định vai trò quan trọng của mạng lưới cơ sở BTXH trong việc thực thi chính sách xã hội cộng đồng, hỗ trợ việc làm và tạo đà phát triển cho cá nhân yếu thế trong xã hội, giúp họ làm chủ cuộc sống hòa nhập cộng đồng.
Như vậy, ở hướng tiếp cận này, hầu hết các công trình nghiên cứu đều chủ yếu bám sát được tiếp cận dưới bình diện kinh tế học và xã hội học là chủ yếu. Các kết quả chỉ ra, thông qua việc phân tích vai trò của hệ thống BTXH, ASXH đã đánh giá hiệu quả thực thi chính sách. Từ đó, gợi mở những phương án đầu tư, huy động vốn, đánh giá mức chi ngân sách của chính phủ, thông qua đó có thể nhận diện vai trò hoạt động của mạng lưới cơ sở BTXH trong quá trình thực thi chính sách TGXH cho nhóm xã hội dễ bị tổn thương. Cách tiếp cận này chưa cho thấy các nội dung hoạt động của cơ sở BTXH được nghiên cứu một cách trực tiếp.
Thứ hai, tiếp cận nghiên cứu lý luận phát triển xã hội và quản lý phát triển xã hội, trong đó thông qua hệ thống ASXH, chỉ ra vai trò hoạt động của cơ sở BTXH.
Hoàng Chí Bảo (cb) (2010), “Lý luận và giải pháp phát triển xã hội và quản lý phát triển xã hội ở nước ta thời kỳ đổi mới”. Cuốn sách tập hợp các bài viết của nhiều học giả nghiên cứu lý luận QLNN về xã hội và nghiên cứu các vấn đề thuộc lĩnh vực xã hội. Phần lý luận đã đưa ra những hướng tiếp cận và các mô hình QLNN về xã hội, đặc biệt tại nội dung nghiên cứu phần thứ ba đã có nhiều bài viết của các học giả đề
cập đến những nội dung liên quan đến cơ sở BTXH. Chẳng hạn, bài “Vấn đề xóa đói giảm nghèo trong phát triển xã hội và quản lý phát triển xã hội ở nước ta thời kỳ đổi mới – nhận thức và thực tiễn của tác giả Nguyễn Vình Thanh; “Hòa nhập và tái hòa nhập xã hội của nhóm dân cư rủi ro thua thiệt về cơ hội phát triển ở Việt Nam – nhận thức và thực tiễn” của tác giả Trần Thị Minh Ngọc,… Các bài viết đều tập trung phân tích những cơ hội và thách thức đối với phát triển kinh tế – xã hội đảm bảo công bằng cho nhóm xã hội dễ bị tổn thương. Ở đó, đề cập đến nhiều vấn đề liên quan đến chính sách TGXH, trong đó chỉ ra vai trò của cơ sở BTXH trong việc đảm bảo an ninh về đời sống vật chất và tinh thần của nhóm xã hội dễ bị tổn thương.
Đinh Xuân Lý (cb) (2010), “Phát triển xã hội và quản lý phát triển xã hội ở nước ta thời kỳ đổi mới”. Trong công trình này, các tác giả đã đưa ra những mô hình quản lý xã hội và quản lý phát triển xã hội theo các hướng tiếp cận khác nhau. Điểm tương đồng trong quan điểm của các học giả là đều xem phát triển xã hội và quản lý phát triển xã hội gần với lý luận QLNN về các lĩnh vực xã hội. Trên cơ sở xác định mô hình quản lý xã hội và quản lý phát triển xã hội, xác định các lĩnh vực quản lý xã hội và quản lý phát triển xã hội trong đó có ASXH và BTXH, và các nội dung hoạt động của cơ sở BTXH, chính sách TGXH,… Phần hai của công trình với các bài viết nghiên cứu kinh nghiệm quản lý xã hội của một số quốc gia trên thế giới, như: Trung Quốc,
Nhật Bản, Thụy Điển, Đức. Kết quả của công trình này đã gợi mở ý tưởng cho luận án về việc xây dựng khung lý thuyết QLNN về cơ sở BTXH, đồng thời vận dụng những kết quả nghiên cứu đưa ra bài học kinh nghiệm thực tế trong việc xây dựng các chương trình xóa đói giảm nghèo, xây dựng mạng lưới cơ sở BTXH đảm bảo mức sống tối thiểu cho nhóm xã hội dễ bị tổn thương.
Nguyễn Văn Mạnh (cb) (2011),“Vai trò của nhà nước đối với phát triển xã hội và quản lý phát triển xã hội trong tiến trình đổi mới ở Việt Nam”. Cuốn sách này là kết quả nghiên cứu của nhiều tác giả đã tiếp cận lý luận quản lý xã hội và quản lý phát triển xã hội dưới góc nhìn QLNN gồm ba phần cơ bản: Phần thứ nhất nghiên cứu về
cơ sở lý luận về vai trò QLNN đối với phát triển xã hội và quản lý phát triển xã hội trong tiến trình đổi mới ở nước ta; phần thứ hai nghiên cứu về thực trang thực hiện vai trò của QLNN đối với phát triển xã hội và quản lý phát triển xã hội ở nước ta trong tiến trình đổi mới; phần ba nghiên cứu xu hướng biến đổi của các vấn đề xã hội và quan điểm, giải pháp phát huy vai trò của nhà nước đối với phát triển xã hội và quản lý
phát triển xã hội ở nước ta giai đoạn 2011 – 2020. Kết quả nghiên cứu công phu của công trình giúp luận án so sánh, luận giải những lý thuyết QLNN đối với cơ sở BTXH, trên cơ sở đó xác định vai trò của chủ thể QLNN trong việc hoạch định và thực thi chính sách xã hội cho nhóm xã hội dễ bị tổn thương.
Lê Quốc Lý (cb) (2012), “Chính sách xóa đói giảm nghèo thực trạng và giải pháp”. Công trình đã cho thấy, xóa đói, giảm nghèo là một trong những mục tiêu cơ bản trong hoạch định, xây dựng, thực thi chính sách BTXH của Việt Nam. Nhằm có những cơ sở đánh giá sự tác động đến hiệu quả thực thi chính sách xóa đói giảm nghèo tại Việt Nam từ những năm 2001 – 2011, công trình đã phân tích, đánh giá chủ trương đường lối của Đảng và chính sách pháp luật của nhà nước về chiến lược xóa đói giảm nghèo. Bên cạnh đó, trình bày định hướng và mục tiêu xóa đói giảm nghèo giai đoạn 2011 – 2020, đề ra một số cơ chế và giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách xóa đói giảm nghèo tại Việt Nam. Trong quá trình phân tích, các nội dung đã đề cập đến vai trò của mạng lưới cơ sở bảo trợ xã hội trong việc đảm bảo mức sống tối thiểu của một bộ phận người dân rơi vào cùng cực của cuộc sống. Đồng thời, công trình cũng giới thiệu, phân tích một số chính sách TGXH và mô hình hoạt động cơ sở BTXH của Đức, Trung Quốc, Mỹ,…
Như vậy, các phân tích tổng quan cho thấy QLNN đối với cơ sở BTXH đã được nhiều học giả tiếp cận nghiên cứu từ những bình diện khác nhau cả trên phương diện lý thuyết lẫn thực tiễn, theo đó các kết quả khá đa dạng và phong phú. Lý thuyết và mô hình hoạt động của cơ sở BTXH được nghiên cứu trong điều kiện bối cảnh chính trị –
kinh tế – văn hóa xã hội khác nhau. Về bản chất, các hoạt động của cơ sở BTXH đều hướng đến đảm bảo nhân quyền, đảm bảo quyền tối thiểu của con người trong việc thụ hưởng các dịch vụ công cơ bản (y tế, giáo dục, nhà ở, nước sạch, thông tin). Tuy nhiên, cách thức xây dựng mô hình hoạt động lại khác nhau, và phụ thuộc vào thể chế, chính sách của từng quốc gia trong mỗi giai đoạn phát triển kinh tế – xã hội nhất định. Vì vậy,
từ tiếp cận cơ sở BTXH dưới bình diện quản lý công, luận án sẽ chọn lọc, kế thừa, bổ sung, phát triển và vận dụng một cách thích hợp trong quá trình nghiên cứu trong tương quan với bối cảnh xã hội Việt Nam.
Thứ ba, tiếp cận nghiên cứu quản lý nhà nước đối với BTXH, ASXH, cơ sở BTXH trên địa bàn TP Hồ Chí Minh
Như đã luận giải, hiện nay các công trình nghiên cứu về BTXH được tiếp cận dưới bình diện Quản lý công, đặc biệt là nghiên cứu QLNN đối với cơ sở BTXH trên địa bàn TP Hồ Chí Minh còn rất hạn chế, ít công trình tiếp cận một cách đầy đủ và có tính hệ thống. Tuy nhiên, trong quá trình tổng quan các công trình nghiên cứu cho thấy,
có một số công trình đã nghiên cứu về BTXH, ASXH, PLXH,… nhằm đảm bảo mức sống tối thiểu của người dân trên địa bàn TP Hồ Chí Minh, được các nhà nghiên cứu khoa học, nhà quản lý tiếp cận, nghiên cứu, phân tích từ những bình diện khoa học
khác nhau. Trong đó, nổi bật có các công trình nghiên cứu của Trần Hữu Quang, Phan Xuân Biên và các công trình nghiên cứu của Viện Nghiên cứu phát triển TP Hồ Chí Minh,…
Có thể thấy, Trần Hữu Quang (2009), “Hệ thống phúc lợi ở TP Hồ Chí Minh với mục tiêu tiến bộ và công bằng xã hội” là công trình nghiên cứu thuộc đề tài nghiên cứu khoa học cấp thành phố, do Viện nghiên cứu Phát triển thành phố Hồ Chí Minh trực tiếp đảm nhiệm. Công trình này tiếp cận, nghiên cứu với 04 nội dung trọng tâm, đã phân tích, luận giải cách tiếp cận và phương pháp nghiên cứu về phúc lợi xã hội. Đặc biệt, đi sâu vào việc phân loại và đánh giá các chính sách phúc lợi xã hội Việt Nam, gồm: phân tích chính sách bảo hiểm xã hội, chính sách TGXH, trợ cấp xã hội. Đồng thời, thông qua các đặc điểm nhân khẩu và mức sống tối thiểu của các mẫu điều tra xã hội của cư dân trên địa bàn TP Hồ Chí Minh, công trình tiến hành phân tích các chính sách phúc lợi xã hội về giáo dục, y tế, hỗ trợ nhà ở cho người dân trên địa bàn thành phố.
Phan Xuân Biên (cb) (2012), “Thành phố Hồ Chí Minh 35 năm xây dựng và phát triển”. Cuốn sách bao gồm 11 chương, tập hợp các bài nghiên cứu của nhiều tác giả. Đặc biệt, tại chương VIII đã luận giải cụ thể các phương thức xóa đói, giảm nghèo, đề xuất một số kiến nghị nhằm phát triển TP Hồ Chí Minh không những trở thành trung tâm đầu tàu về kinh tế – xã hội của Việt Nam và khu vực mà còn là thành phố văn minh – hiện đại – nghĩa tình. Bên cạnh đó, tác giả còn có công trình “Phát triển xã hội và quản lý phát triển xã hội ở Thành phố Hồ Chí Minh”. Công trình tổng hợp nhiều bài viết lý luận và thực tiễn về phát triển xã hội và quản lý phát triển xã hội. Thông qua việc luận chứng các quan điểm khác khau về nội hàm của khái niệm phát triển xã hội, các học giả cho rằng phát triển xã hội và quản lý phát triển xã hội tại TP Hồ Chí Minh cần gắn liền với quá trình phát triển bền vững. Đặc biệt, chú trọng đến quá trình hoạch định chính sách ASXH, BTXH, TGXH nhằm đảm bảo mức sống tối thiểu cho nhóm xã hội dễ bị tổn thương,…
Viện nghiên cứu phát triển Thành phố Hồ Chí Minh (2018), “Solutions and models for elderly care in Ho Chi Minh city”, (Giải pháp và mô hình chăm sóc người cao tuổi tại TP Hồ Chí Minh). Kỷ yếu hội thảo quốc tế do Viện nghiên cứu Phát triển thành phố và tổ chức Asca của Nhật Bản phối hợp tổ chức tại TP Hồ Chí Minh. Cuốn kỷ yếu này đã tập hợp các bài viết của nhiều nhà khoa học và quản lý trong và ngoài nước (Lê Văn Thành, Trần Văn Thận, Lê Thị Mỹ Hà, ShuJi YaMaDa – KaShiWaGi ASaMi,…) với các tiếp cận từ nhiều hướng khác nhau (nhân học, xã hội học, công tác xã hội,…). Các bài viết đã bao quát những những hiện tượng, đặc điểm về tâm lý và thể trạng, của người cao tuổi trong xã hội hiện đại, và minh chứng việc xây dựng giải pháp và mô hình chăm sóc người cao tuổi tại TP Hồ Chí Minh như một sự tất yếu. Bên
cạnh đó, các học giả khác lại tiếp cận theo hướng chính sách công và quản lý công, như: Lê Chu Giang, Nguyễn Đặng Phương Truyền, Isao TaNi, MiKa HaRaDa,… nội dung các bài viết đã phân tích và đánh giá chính sách ASXH, TGXH cho người cao tuổi của Việt Nam, tham chiếu chính sách ASXH, TGXH cho người cao tuổi Nhật Bản,
phân tích hiệu quả thực thi chính sách của chính quyền thành phố đối với người cao tuổi đang sinh sống trên địa bàn. Bên cạnh đó, đưa ra giải pháp và gợi mở việc vận dụng các mô hình chăm sóc người cao tuổi của Nhật Bản vào Việt Nam. Đồng thời, đề xuất một số giải pháp đào tạo và chuyển giao nhân lực thực hiện công tác chăm sóc người cao tuổi giữa Nhật Bản và thành phố, nhằm nâng cao hiệu quả chăm sóc người cao tuổi trong xu thế già hóa dân số đang diễn ra rất nhanh của Nhật Bản và Việt Nam; trong đó nhấn mạnh với TP Hồ Chí Minh.
Như vậy, qua việc tổng quan tình hình nghiên cứu cơ sở BTXH, QLNN đối với cơ sở BTXH ở Việt Nam cho thấy số lượng các công trình đề cập đến vấn đề này vẫn còn là một khoảng trống lớn cần được nghiên cứu một cách hệ thống và tổng thể. Đặc biệt, cho đến nay vẫn chưa có công trình nghiên cứu nào về QLNN đối với cơ sở
BTXH trên địa bàn TP Hồ Chí Minh. Vì vậy, đây chính là vấn đề mà đề tài cần nghiên cứu, để đánh giá vai trò quản lý nhà nước đối với hoạt động thực thi chính sách xã hội cho một bộ phận người dân thuộc nhóm xã hội dễ bị tổn thương sau hơn 40 năm phát triển kinh tế xã hội tại Việt Nam.
Tóm lại, trên cơ sở luận giải, phân tích tổng quan tình hình nghiên cứu các công trình liên quan đến đề tài, tác giả nhận thấy nghiên cứu QLNN đối với cơ sở BTXH trên địa bàn TP HCM vẫn còn ít công trình nghiên cứu, đây chính là khoảng trống dưới bình diện quản lý công về lĩnh vực này. Từ quá trình tổng quan, giúp tác giả nhận diện được vai trò, giá trị nhân văn của hệ thống chính sách TGXH. Trong đó, các nội dung hoạt động của cơ sở BTXH đóng vai trò trọng yếu trong việc đảm bảo an ninh về
đời sống vật chất và tinh thần của nhóm xã hội dễ bị tổn thương. Tuy nhiên, nền tảng cơ bản quyết định đến hiệu quả hoạt động của cơ sở BTXH chính là vai trò quản lý nhà nước. Dù thực tế, phần lớn các nghiên cứu chủ yếu dùng chủ đề ASXH, BTXH, TGXH làm đối tượng nghiên cứu và tiếp cận dưới các bình diện khoa học khác nhau; nhưng quan điểm về vị trí, vai trò cơ sở BTXH vẫn còn nhiều mâu thuẫn, chưa có sự thống nhất về chức năng, vai trò và giá trị nhân văn của cơ sở BTXH vẫn mờ nhạt trong các nghiên cứu.
1.3. Những vấn đề luận án cần tập trung nghiên cứu
1.3.1. Những vấn đề luận án kề thừa từ kết quả của các công trình nghiên cứu Thông qua việc tổng quan các công trình nghiên cứu trên thế giới và trong nước liên quan đến đề tài luận án, có thể nhận thấy:
Đối với những công trình nghiên cứu thiên về lý thuyết cơ sở BTXH đã có những đánh giá, phân tích, xây dựng khung, miền, sàn và khái niệm cơ sở BTXH. Mặc dù, chưa có sự thống nhất về khái niệm, vị trí, vai trò của cơ sở BTXH trong hệ thống ASXH, BTXH. Tuy nhiên, các khái niệm đều hướng đến các vấn đề quản lý rủi ro, tạo việc làm bền vững, xóa đói giảm nghèo, tiếp cận các dịch vụ cơ bản,… nhằm mục đích đảm bảo an ninh về đời sống vật chất và tinh thần cho nhóm dễ bị tổn thương trong xã hội. Đồng thời, các công trình đã đưa ra những luận cứ, luận chứng thuyết phục về vấn đề BTXH, cơ sở BTXH đối với nhóm xã hội dể bị tổn thương. Đây là nguồn tài liệu quan trọng để luận án có thể kế thừa và phát triển trong quá trình nghiên cứu.
Đối với chủ đề QLNN đối với cơ sở BTXH, các công trình nêu trên trong phạm vi mục đích nghiên cứu của mình đã chỉ rõ thực trạng, phân tích các yếu tố tác động đến hiệu quả QLNN đối với cơ sở BTXH và thực thi chính sách, pháp luật đảm bảo đời sống vật chất và tinh thần cho nhóm dễ bị tổn thương tại các cơ sở BTXH. Các nghiên cứu đã có những lý giải, dự đoán, định hướng về phát triển BTXH và QLNN
đối với cơ sở BTXH. Đồng thời, các nghiên cứu đã đưa ra những kiến nghị, giải pháp cho nhà nước và chính quyền địa phương trong việc đảm bảo hiệu quả hoạt động của cơ sở BTXH tại các thời điểm được triển khai. Những kết quả nghiên cứu này là những căn cứ lý luận và thực tiễn quan trọng, trong chừng mực nào đó luận án sẽ kế
thừa và vận dụng để giải quyết các vấn đề đặt ra của đề tài. Đặc biệt, các kết quả nghiên cứu này là cơ sở khoa học để luận án có thể bao quát một cách hệ thống, phân tích các nhân tố tác động đến hiệu quả QLNN đối với cơ sở BTXH trên địa bàn TP Hồ Chí Minh.
1.3.2. Những khoảng trống về quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh luận án cần tiếp tục nghiên cứu Bên cạnh những kết quả đạt được nêu trên, trên thực tế vẫn còn những vấn đề đặt ra cần tiếp tục được nghiên cứu như sau.
Thứ nhất, hoạt động BTXH và QLNN đối với cơ sở BTXH nhằm đảm bảo an ninh về đời sống vật chất và tinh thần ở mức tối thiểu của người dân nói chung và tại TP HCM nói riêng vẫn chưa được phân tích dưới khía cạnh thực thi chính sách và QLNN. Hầu hết, các công trình nghiên cứu đều tiếp cận BTXH theo nghĩa rộng, chưa có sự thống nhất về khái niệm. Cấu trúc, khung khái niệm BTXH chồng lên miền và các trụ cột của ASXH. Rất hiếm công trình phân tích khung khái niệm BTXH theo nghĩa hẹp dưới góc độ cứu trợ xã hội với hai trụ cột cơ bản: TCXH thường xuyên và TCXH đột xuất.
Thứ hai, hiện nay, lý thuyết QLNN về xã hội vẫn đang có những tranh luận, chưa có sự thống nhất trong việc xác định các nội dung, loại hình hoạt đông của cơ sở
BTXH. Do đó, chưa thể nhận diện được mô hình đảm bảo hiệu quả QLNN đối với cơ sở BTXH.
Thứ ba, hiện nay, số lượng công trình nghiên cứu về QLNN đối với cơ sở BTXH tại Việt Nam và TP Hồ Chí Minh còn khá hạn chế và mờ nhạt, chưa có công trình nào tiếp cận BTXH, cơ sở BTXH dưới góc nhìn QLNN.
Để giải quyết các vấn đề đặt ra trong nghiên cứu của luận án, tác giả luận án tiến hành tiếp cận các vấn đề về lý luận từ lý thuyết QLNN, đặc biệt là mô hình Quản lý công mới, các lý thuyết liên ngành để triển khai các nhiệm vụ nghiên cứu như sau:
Một là, luận án sử dụng lý thuyết BTXH để xây dựng khung lý luận hoàn chỉnh về cơ sở BTXH, đặc biệt trên cơ sở phân tích khái niệm BTXH, đưa ra khái niệm mới về cơ sở BTXH, phân tích chức năng, vai trò, nội dung và hình thức hoạt động của cơ sở BTXH trong việc đảm bảo mức sống tối thiểu cho nhóm xã hội dễ bị tổn thương. Trên cơ sở đó, làm nền tảng cho việc luận giải vai trò QLNN đối với cơ sở BTXH.
Trọng tâm của lý thuyết BTXH không chỉ nhằm bảo vệ, thúc đẩy cuộc sống mà còn cung cấp cho nhóm xã hội dễ bị tổn thương những cơ hội tiếp cận với các chính sách xã hội, giúp họ phòng ngừa những rủi ro, sự cố trong cuộc sống, thúc đẩy năng lực cá nhân, làm chủ cuộc sống và hòa nhập cộng đồng. Trong đó, cơ sở BTXH là một trong những công cụ cơ bản để tạo ra “lưới an toàn” nhằm đảm bảo an ninh về đời sống vật chất và tinh thần của nhóm xã hội dễ bị tổn thương.
Hai là, hiệu quả hoạt động của mạng lưới cơ sở BTXH không chỉ phụ thuộc vào chủ thể QLNN và hệ thống chính sách ban hành mà còn phụ thuộc vào vốn xã hội và mạng lưới xã hội của chủ thể quản lý, môi trường thực thi và các đối tác tham gia. Vì vậy, luận án sử dụng lý thuyết Vốn xã hội và Mạng lưới xã hội để luận giải ý nghĩa và giá trị nhân văn của cơ sở BTXH, giá trị niềm tin của con người về việc tạo ra mạng lưới xã hội cùng chung tay chia sẻ trách nhiệm của cộng đồng, nhằm hỗ trợ nhóm xã hội dễ bị tổn thương vượt qua khó khăn hòa nhập cộng đồng. Đồng thời, việc sử dụng lý thuyết này cho phân tích, đánh giá khả năng của chủ thể QLNN trong việc tạo lập môi trường hợp tác quốc tế, hợp tác công tư, tiếp nhận các chương trình, đề án hỗ trợ từ cá nhân, cộng đồng, tổ chức xã hội, tổ chức tôn giáo, tổ chức phi chính phủ, xã hội dân sự,… sẽ thấy rõ hơn giá trị nhân văn của quá trình cùng chung tay thực hiện xã hội hóa các loại hình dịch vụ công, nâng cao hiệu quả thực thi QLNN đối với cơ sở BTXH trên địa bàn TP Hồ Chí Minh. Luận án vận dụng lý thuyết vốn xã hội của Pierre Bourdieu (Phụ lục II) vào quá trình nghiên cứu QLNN đối với cơ sở BTXH trên địa bàn TP Hồ Chí Minh với ba nội dung trọng tâm sau.
(1) Nhà nước với vai trò là chủ thể quản lý thiết lập mạng lưới xã hội để mở rộng khả năng thu hút, kết nối các cá nhân, tổ chức, doanh nghiệp, cộng đồng xã hội
tạo ra nguồn lực và xây dựng tiềm năng đầu tư vốn, chia sẽ những kinh nghiệm, mô hình quản lý thích hợp, tích lũy và đầu tư phát triển nhân sự trong tương lai. (2) Quy mô và nguồn lực của mạng lưới xã hội có mối quan hệ với việc thực hiện thúc đẩy kinh tế và xóa đói giảm nghèo, nó tác động trực tiếp đến quá trình hoạch định chính sách xã hội, đặc biệt là chính sách xã hội hóa các lĩnh dịch vụ công: văn hóa, giáo dục, y tế,…
(3) Thông qua mạng lưới xã hội, nhà nước xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu để thực hiện kết nối mạng lưới xã hội ở khu vực và quốc tế, nâng cao tiềm năng và cơ hội để chủ thể quản lý nhà nước tiếp cận, nắm bắt những mô hình phát triển mạng lưới cơ sở bảo trợ xã hội.
Ba là, lý thuyết Quản lý công mới được tác giả sử dụng xuyên suốt luận án với mục đích như sau: xây dựng khung lý thuyết QLNN về cơ sở BTXH trên địa bàn TP Hồ Chí Minh, làm rõ nội hàm khái niệm, nội dung, vai trò QLNN đối với cơ sở BTXH; đánh giá các yếu tố ảnh hưởng và xây dựng tiêu chí đánh giá hiệu quả thực thi hoạt động QLNN. Nghiên cứu kinh nghiệm của các quốc gia trên thế giới, từ đó rút ra bài học kinh nghiệm về QLNN đối với cơ sở BTXH trên địa bàn TP Hồ Chí Minh. Đồng thời, tìm hiểu, mô tả, phân tích, đánh giá thực trạng QLNN đối với cơ sở BTXH trên địa bàn thành phố. Qua đó, nhận diện những thế mạnh, hạn chế, cơ hội, thách thức của thành phố đối với hoạt động QLNN về lĩnh vực này. Trong đó, chủ yếu đánh giá tính hiệu lực, hiệu quả thông qua kết quả đầu ra, tạo niềm tin và mức độ hài lòng của người dân.
Nội dung trọng tâm trong quá trình vận dụng lý thuyết và mô hình Quản lý công mới ở Việt Nam chủ yếu hướng đến 07 nội dung cơ bản sau: (1) Xã hội hóa dịch vụ công; (2) Điều chỉnh mối quan hệ giữa trung ương và địa phương; (3) Phi tập trung hóa, phi quy chế hóa trong quản lý; (4) Tổ chức bộ máy hành chính hoạt động theo nhu cầu; (5) Cải cách chế độ công vụ, công chức; (6) Tăng cường sự tham gia của nhân dân; (7) Cải cách tài chính công.
Bốn là, trên cơ sở kết quả phân tích, đánh giá thực trạng QLNN đối với cơ sở BTXH trên địa bàn TP Hồ Chí Minh, luận án sẽ tiến hành phân tích dự báo về xu thế phát triển đối tượng BTXH. Từ đó, xây dựng phương hướng QLNN nhằm phát triển, nâng cao hiệu quả hoạt động của mạng lưới cơ sở BTXH trên địa bàn thành phố. Trên cơ sở thực tế đó, luận án cũng sẽ mạnh dạn đưa ra việc xây dựng đồng bộ các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả QLNN đối với cơ sở BTXH, đáp ứng nhu cầu của nhóm xã hội dễ bị tổn thương đang sinh sống trên địa bàn, giúp họ nâng cao năng lực và hòa nhập cộng đồng bền vững, hướng đến xây dựng, phát triển một TP Hồ Chí Minh văn minh – hiện đại – nghĩa tình.
Kết luận chương 1
Trong chương này, luận án đã tập trung vào tổng quan vấn đề cần nghiên cứu, nhiệm vụ chủ yếu là điểm luận, phân tích các tài liệu, xuất bản phẩm, công trình trên thế giới và trong nước liên quan đến các chủ đề của đề tài nhằm xác định hướng nghiên cứu của đề tài. Từ việc xác định những điểm căn bản về nội dung và phương pháp trong các nghiên cứu đã có về QLNN và cơ sở BTXH, luận án nhận diện được rõ hơn những nội dung kế thừa, và những khoảng trống cần nghiên cứu. Hai chủ đề chính được trình bày trong tổng quan này là: (1) Các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước về cơ sở BTXH; (2) Các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước về QLNN đối với các cơ sở BTXH.
Kết quả phân tích tổng quan của luận án chỉ ra, hiện nay các nghiên cứu trên thế giới vẫn chưa thống nhất về khái niệm BTXH, phần lớn các nghiên cứu về BTXH của các quốc gia phát triển quan điểm BTXH theo nội hàm khá rộng, bao trùm cả hệ thống ASXH của Việt Nam. Đối với các quốc gia đang, kém phát triển trong đó có Việt Nam lại xem BTXH là một hợp phần của hệ thống ASXH. Tuy nhiên, điểm chung dễ nhận thấy từ các công trình nghiên cứu lý thuyết về BTXH chính là xem cơ sở BTXH là một hợp phần của hệ thống BTXH, ASXH. Đồng thời, cho rằng các nội dung hoạt động của cơ sở BTXH là một trong những công cụ để thực thi chính sách BTXH, ASXH nhằm đảm bảo an ninh về đời sống vật chất và tinh thần của nhóm xã hội dễ bị
tổn thương.
Các nghiên cứu về QLNN đối với cơ sở BTXH phần lớn được phản ánh thông qua các nghiên cứu về chính sách hoạt động của cơ sở BTXH gắn liến với các hoạt động xóa đói, giảm nghèo, đảm bảo quyền sống tối thiểu của con người và phát triển năng lực, hòa nhập cộng đồng cho nhóm xã hội dễ bị tổn thương thông qua chính sách thị trường lao động. Qua đó, luận án khẳng định vai trò, tầm quan trọng của cơ sở BTXH trong quá trình thực hiện chính sách xã hội, đồng thời phán ánh vai trò, tầm quan trọng của hoạt động quản lý nhà nước trong việc hoạch định chính sách, ban hành chính sách và thực thi chính sách xã hội nhằm đảm bảo mức sống tối thiểu cho nhóm xã hội dễ bị tổn thương. Các tổng quan này sẽ được luận án kế thừa có chọn lọc, làm cơ sở khoa học quan trọng trong lựa chọn hướng tiếp cận, phương pháp xây dựng khung lý thuyết, khung phân tích và triển khai phân tích các nội dung nghiên cứu đáp ứng mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài.
CHƯƠNG 2. CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI CƠ SỞ BẢO TRỢ XÃ HỘI
2.1. Lý luận cơ bản về sơ sở bảo trợ xã hội
2.1.1. Một số khái niệm liên quan đến cơ sở bảo trợ xã hội
2.1.1.1. Khái niệm an sinh xã hội
Phát triển hệ thống ASXH, đảm bảo an ninh về đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân đã trở thành một trong những tiêu chí để đo lường sự công bằng và tiến bộ xã hội. Xét về phương diện xã hội, ASXH là một công cụ để cải thiện các điều kiện sống của các tầng lớp dân cư, đặc biệt là đối với những người nghèo khó thuộc nhóm xã hội dễ bị tổn thương. Xét về phương diện kinh tế, ASXH là một công cụ
phân phối lại thu nhập giữa các thành viên trong cộng đồng [4, tr.13]. Sự phân phối lại thu nhập theo chiều ngang giữa những người khoẻ mạnh và người ốm đau, giữa người đang làm việc và người đã nghỉ việc, giữa người chưa có con và những người có gánh nặng gia đình. Sự phân phối lại thu nhập theo chiều dọc là sự chuyển giao tài sản và sức mua của những người có thu nhập cao cho những người có thu nhập quá thấp, cho những nhóm xã hội dễ bị tổn thương. Vì vậy, ASXH kích thích tính tích cực xã hội trong mỗi con người, kể cả những người giàu và người nghèo; người may mắn và người kém may mắn, giúp họ hướng tới những chuẩn mực của Chân – Thiện – Mỹ [4, tr.13].
Xét về mặt lịch sử, thuật ngữ ASXH lần đầu tiên được chính thức sử dụng trong Đạo luật năm 1935 ở Mỹ; năm 1941 được sử dụng trong Hiến chương Đại Tây Dương và sau đó Tổ chức Lao động Quốc tế (ILO) chính thức dùng thuật ngữ này trong các công ước quốc tế; năm 1948, 09 nội dung hoạt động của ASXH đã được ghi nhận trong Tuyên ngôn nhân quyền do Đại hội đồng Liên hợp quốc thông qua ngày 10/12/1948; ngày 25/6/1952 Hội nghị toàn thể của ILO đã thông qua Công ước số 102, được gọi là Công ước về ASXH [4, tr.13]. Xét về phương diện khái niệm, ASXH được biên bằng cụm từ “Social Security” của tiếng anh, khi dịch sang tiếng Việt ngoài nghĩa ASXH còn được hiểu là bảo đảm xã hội, bảo trợ xã hội, an ninh xã hội, an toàn xã hội, [4, tr.13], [115, tr.3], [33, tr.20]. Theo đó, khái niệm ASXH được giải thích như sau: “Là hệ thống chính sách can thiệp của nhà nước (bảo hiểm xã hội,
trợ giúp xã hội và tư nhân (các chế độ không theo luật định hoặc của tư nhân) nhằm giảm mức độ nghèo đói và tổn thương, nâng cao năng lực tự bảo vệ của người dân và xã hội trước những rủi ro hay nguy cơ giảm mất thu nhập, bảo đảm ổn định, phát triển và công bằng xã hội” [75, tr.3].
Ngày nay, đã có hàng trăm khái niệm khác nhau về ASXH ở phạm vi rộng và hẹp, tùy thuộc vào mục đích nghiên cứu để lựa chọn hướng tiếp cận dưới nhiều bình diện khác nhau. Tuy nhiên, các khái niệm của các tổ chức Tổ chức Liên hiệp quốc, Ngân hàng Thế giới, Tổ chức Lao động quốc tế, Ngân hàng phát triển Châu á,… được sử dụng phổ biến và vận dùng nhiều trong các nghiên cứu trên thế giới và ở Việt Nam. Căn cứ vào mục đích và bình diện nghiên cứu của luận án, tác giả ưu tiên sử dụng khái niệm của Tổ chức Lao động quốc tế: “An sinh xã hội là một sự bảo vệ mà xã hội cung cấp cho các thành viên của mình thông qua một số biện pháp được áp dụng rộng rãi để đương đầu với những khó khăn, các cú sốc về kinh tế và xã hội làm mất hoặc suy giảm nghiêm trọng thu nhập do ốm đau, thai sản, thương tật, do lao động, mất sức lao động hoặc tử vong. Cung cấp chăm sóc y tế và trợ cấp cho các gia đình nạn nhân có trẻ em” [75, tr.11].
Khái niệm ASXH của Tổ chức Lao động quốc tế tiếp cận dưới bình diện quyền con người về nguy cơ và khả năng lao động, và bao hàm ba vấn đề trong tâm: Đảm bảo thu nhập tối thiểu thông qua hệ thống các chính sách can thiệp nhằm quản lý rủi ro tốt hơn; nhà nước đóng vai trò chủ đạo trong việc thực hiện các chính sách hỗ trợ, và sự tham gia của các cá nhân, tổ chức xã hội, cộng đồng và thị trường lao động, tạo ra lưới an toàn cho mọi thành viên trong xã hội, chứa đựng tính nhân văn sâu sắc. Như vậy, thông qua nội hàm khái niệm về ASXH của Tổ chức Lao động quốc tế, có thể nhận thấy mục tiêu của ASXH là tạo ra một lưới an toàn gồm nhiều tầng, nhiều lớp để bảo vệ cho tất cả mọi thành viên của cộng đồng trong những trường hợp bị giảm hoặc bị mất thu nhập hoặc phải tăng chi phí đột xuất trong chi tiêu của gia đình do nhiều nguyên nhân khác nhau, như ốm đau, thương tật, già cả,… gọi chung là những biến cố và những “rủi ro xã hội”. ASXH dựa trên nguyên tắc san sẻ trách nhiệm và thực hiện công bằng xã hội, được thực hiện bằng nhiều hình thức, phương thức và các biện pháp khác nhau [4].
Ở Việt Nam, bảo đảm ASXH đã trở thành một trong những nội dung trọng tâm trong chủ trương, định hướng phát triển của Đảng, là bộ phận không thể tách rời trong quá trình hoạch định chiến lước phát triển kinh tế – xã hội Việt Nam trong từng thời kỳ. Nhằm tạo ra một mạng lưới ASXH hiệu quả, hướng đến sự ổn định chính trị – xã hội, đưa đất nước phát triển nhanh, bền vững trong thời kỳ đổi mới. Hiện nay, hệ thống chính sách ASXH ở Việt Nam gồm 4 nhóm cơ bản.
Thứ nhất, nhóm chính sách việc làm đảm bảo thu nhập tối thiểu và giảm nghèo, mục tiêu nhằm hỗ trợ người dân chủ động phòng ngừa các rủi ro thông qua tham gia thị trường lao động để có được việc làm tốt, thu nhập tối thiểu và giảm nghèo bền vững;
Thứ hai, nhóm chính sách bảo hiểm xã hội, đây được xem là trụ cột cơ bản, xương sống của hệ thống ASXH [4] nhằm hỗ trợ người dân giảm thiểu rủi ro khi bị ốm đau, tai nạn lao động, tuổi già,… thông qua tham gia bảo hiểm xã hội để chủ động bù đắp phần thu nhập bị suy giảm hoặc bị mất do các rủi ro trên;
Thứ ba, nhóm chính sách TGXH, bao gồm chính sách trợ cấp thường xuyên và trợ cấp đột xuất (hoạt động cung cấp tiền và hiện vật) cho nhóm xã hội dễ bị tổn thương;
Thứ tư: Nhóm chính sách dịch vụ xã hội cơ bản, giúp người dân tiếp cận các dịch vụ cơ bản về giáo dục, y tế, nhà ở, nước sạch và thông tin truyền thông hướng đến chăm sóc sức khỏe cho người lao động và các thành viên gia đình họ, nhằm bảo đảm cho họ tái tạo được sức lao động, duy trì và phát triển nền sản xuất xã hội, đồng thời phát triển mọi mặt cuộc sống của con người (Phụ lục VI).
2.1.1.2. Khái niệm trợ giúp xã hội
Hiện nay, TGXH đang được xem là một trong những trụ cột cơ bản của hệ thống ASXH của Việt Nam, thuật ngữ TGXH đã tồn tại trong từ điển Việt Nam, theo từ điển Bách khoa Việt Nam thì TGXH được hiểu “là sự giúp đỡ bằng tiền mặt hoặc hiện vật, có tính cấp thiết,“cấp cứu” ở mức độ cần thiết cho những người bị lâm vào cảnh bần cùng không có khả năng tự lo liệu cuộc sống thường ngày của bản thân và gia đình”, “là sự giúp thêm bằng tiền mặt hoặc điều kiện và phương tiện sinh sống thích hợp để đối tượng được giúp đỡ và có thể phát huy khả năng, tự lo liệu cuộc sống của mình và gia đình, sớm hòa nhập cộng đồng” [34]. Còn theo cuốn từ điển khái niệm ASXH của Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội thì “TGXH (social assistance) là sự trợ giúp bằng tiền mặt hoặc hiện vật của nhà nước (lấy từ nguồn thuế, không phải đóng góp từ người dân) nhằm đảm bảo mức sống tối thiểu cho đối tượng được nhận” [17, tr.22].
Như vậy, căn cứ vào quan điểm về BTXH của luận án, căn cứ vào phân chia các trụ cột cơ bản của hệ thống ASXH, và ngữ nghĩa của khái niệm TGXH cũng như các quan điểm của các nhà khoa học. Hướng tiếp cận của luận án xem TGXH là trụ cột của hệ thống ASXH, do đó luận án quan điểm TGXH như sau: Trợ giúp xã hội là sự giúp đỡ của Nhà nước, xã hội, cộng đồng, cá nhân được thực hiện thông qua hình thức trợ giúp thường xuyên và trợ giúp đột xuất cho nhóm xã hội dễ bị tổn thương bị lâm vào cảnh rủi ro, bất hạnh, nghèo đói vì nhiều nguyên nhân khác nhau dẫn đến không đủ khả năng tự lo liệu được cho cuộc sống tối thiểu của bản thân và gia đình, nhằm giúp họ tránh được mối đe dọa của cuộc sống thường nhật hoặc giúp họ vượt qua những khó khăn, ổn định cuộc sống và hòa nhập cộng đồng.
Như vậy, TGXH bao gồm hai hình thức hoạt động: Trợ giúp thường xuyên là hình thức TGXH bằng tiền hoặc bằng hiện vật mà nhà nước định ra để trợ cấp đối với những người hoàn toàn không thể tự lo được cuộc sống trong một thời gian dài (một hoặc nhiều năm) hoặc trong suốt cả cuộc đời của đối tượng được trợ giúp. Đốitượng TGXH thường xuyên là những người không may gặp rủi ro, bất hạnh, gặp khó khăn trong cuộc sống mà ta thường nói là nhóm người thiệt thòi, yếu thế, như người già cô đơn, trẻ em mồ côi, người tàn tật,… cần có sự trợ giúp về vật chất và tinh thần để đảm bảo cuộc sống, không phân biệt vị thế và thành phần xã hội của họ.
Trợ giúp đột xuất: Là hình thức TGXH do nhà nước và cộng đồng giúp đỡ những người không may bị thiên tai, mất mùa hoặc những biến cố khác mà đời sống của họ bị đe dọa về lương thực, nhà ở, chữa bệnh, chôn cất và phục hồi sản xuất nếu không có sự giúp đỡ khẩn cấp. Trong đó, đối tượng TGXH đột xuất là những người hoặc hộ gia đình gặp khó khăn do hậu quả thiên tai hoặc những lý do bất khả kháng khác, như hộ gia đình có người bị chết, mất tích; hộ gia đình có nhà ở bị đổ sập; hộ gia đình mất phương tiện sản xuất, lâm vào cảnh thiếu đói; người bị
thương nặng,…
2.1.1.3. Khái niệm bảo trợ xã hội
Ngày nay, sự bao phủ của mạng lưới BTXH trên thế giới đã góp phần thực hiện thành công hệ thống chính sách xã hội của các quốc gia phát triển. Tuy nhiên, đến nay quan điểm về BTXH vẫn chưa có sự thống nhất, xét về mặt khái niệm thì BTXH có nguồn gốc từ chữ La tinh bằng cụm từ “Social protection” xuất hiện vào khoảng thế kỷ thứ 19 [163, tr.13] ở các nước phát triển trên thế giới. Đồng thời, khái niệm này ra đời nhằm để phân biệt với khái niệm ASXH “Social Security” và khái niệm phúc lợi xã hội “Social welfare”. Trong tiếng Hoa, khái niệm này đã sử dụng, được phiên thành “ 社 会 保 护 ” (shehuibaohu) nhằm phân biệt với ASXH “ 社 会 保 障 ” (shehuibaochang) [115, tr.23]. Ở Việt Nam, khái niệm “Social protection” đươc dịch theo nhiều nghĩa khác nhau như: “bảo đảm xã hội”, “bảo vệ xã hội”, “sự bảo hộ xã hội”, “cứu trợ xã hội”, “trợ giúp xã hội”, “bảo trợ xã hội”, “sự bảo hộ xã hội” [115, tr.23 -25]. Bên cạnh đó, có một số công trình đánh đồng khái niệm “Social protection”
với khái niệm “Social Security” [117, tr.30]. Kết quả khảo sát tại mục1.1. Chương 1 cho thấy, đã có “hàng trăm định nghĩa khác nhau về BTXH” (Phụ lục I). Tuy nhiên, căn cứ vào mục đích nghiên cứu, luận án giới thiệu và phân tích một số khái niệm mà hướng nghiên cứu của luận án mong muốn sử dụng, làm cơ sở lý luận để nghiên cứu, phân tích, xây dựng khung lý thuyết, đưa ra khái niệm công cụ phục vụ nghiên cứu đề tài luận án.
Thứ nhất, khái niệm BTXH của Ngân hàng thế giới (World Bank, WB): “BTXH là một tập hợp các biện pháp nhằm cải thiện và bảo vệ vốn con người, bao gồm sự can thiệp vào thị trường lao động, chương trình bảo hiểm xã hội và bảo hiểm thất nghiệp bắt buộc. Sự can thiệp của bảo vệ xã hội giúp các cá nhân, hộ gia đình, hay cộng đồng quản lý một cách tốt hơn những rủi ro thu nhập khiến những đối tượng này bị tổn thương” [181, tr.13].
Thứ hai, khái niệm BTXH của Guhan, S. (1994) trong công trình nghiên cứu: “Social security options for developing countries” (Lựa chọn ASXH cho các nước đang phát triển) là khái niệm được nhiều học giả nghiên cứu kế thừa và phát triển: “BTXH được hiểu là toàn bộ những chương trình (của cả khu vực công và tư) bù đắp thu nhập hoặc tiêu dùng đến người nghèo, với mong muốn bảo vệ đối tượng dễ bị tổn thương trước những rủi ro của cuộc sống; cải thiện tình trạng xã hội và quyền của người yếu thế; mà mục đích tổng quát là giảm thiểu ảnh hưởng của kinh tế và xã hội đến những nhóm người yếu thế và dễ bị tổn thương trong xã hội” [161, tr. 25].
Thứ ba, khái niệm BTXH của Sabates – Wheeler và Devereux, trong công trình nghiên cứu “BTXH giai đoạn chuyển đổi” (Transformative social protection) tác giả đưa ra khái niệm BTXH “là hàng loạt chương trình, cả chính thức và phi chính thức nhằm cung cấp: (1) các hỗ trợ xã hội cho những cá nhân và hộ gia đình nghèo cùng cực; (2) dịch vụ xã hội cho những nhóm người cần sự chăm sóc đặc biệt hoặc những người không có khả năng thụ hưởng các dịch vụ cơ bản; (3) bảo hiểm xã hội để bảo vệ
người dân khỏi những rủi ro và hậu quả của các biến động trong cuộc sống; sự công bằng xã hội để bảo vệ người dân khỏi những rủi ro xã hội như phân biệt hoặc lạm dụng” [175, tr.19], (Phụ lục IV ).
Thứ tư, khái niệm BTXH ở Việt Nam hiện được hiểu một cách khá mơ hồ, chưa rõ ràng [7, tr.30]. Một số công trình nghiên cứu đã xem BTXH là một trong những trụ cột cơ bản của hệ thống ASXH, tuy nhiên, vẫn chưa đưa ra một khái niệm phổ quát. Tùy vào mục đích nghiên cứu, phương pháp tiếp cận, mỗi tác giả đưa ra những khái niệm về BTXH khác nhau. Trong đó, ví dụ nhóm tác giả Lê Bạch Dương, Đặng Nguyên Anh, Khuất Thu Hồng: “BTXH là sự hỗ trợ trưc tiếp cho các hộ nghèo và dễ tổn thương, BTXH và các hoạt động khác nhằm giảm tính dễ bị tổn thương gây ra bởi những nguy cơ thất nghiệp, tuổi già và khuyết tật” [6, tr.52], [67, tr.25].
Tác giả Nguyễn Hữu Dũng quan niệm về BTXH: “Hệ thống cơ chế chính sách và các giải pháp của nhà nước và cộng đồng nhằm trợ giúp và bảo vệ các đối tượng yếu thế thiệt thòi trong cuộc sống (gọi chung là đối tượng BTXH) ổn định cuộc sống và hòa nhập cộng đồng” [70, tr.63].
Tác giả Đặng Nguyên Anh đã cho rằng: “BTXH bao gồm tập hợp các hoạt động và hệ thống chính sách, những giải pháp tác động đến đối tượng nhằm nâng cao thu nhập và tiếp cận các dịch vụ cơ bản cho các cá nhân, hộ gia đình, nhóm xã hội dễ bị tổn thương bảo vệ họ chống lại các nguy cơ đe dọa của sinh kế, nghèo đói, giảm nhẹ tính dễ bị tổn thương, thúc đẩy công bằng xã hội, đảm bảo mức sống tối thiểu của con người” [6, tr. 56].
Từ các cách hiểu về khái niệm BTXH đã nêu, cho thấy BTXH được tiếp cận, nghiên cứu dưới nhiều bình diện khác nhau. Chẳng hạn, các học giả nước ngoài tiếp cận BTXH theo nghĩa rộng, nội hàm và các công cụ hoạt động tương đương với hệ thống ASXH Việt Nam; Ở Việt Nam, các công trình nghiên cứu tiếp cận BTXH trên cơ sở kế thừa cách tiếp cận của ILO, WB, ADB để phát triển khái niệm BTXH. Đồng thời, căn cứ vào cấu trúc của hệ thống ASXH để đưa ra khái niệm về BTXH này. Tùy thuộc mỗi mục đích mà các nghiên cứu đã sử dụng các hướng tiếp cận khác nhau, tuy nhiên các nội hàm khái niệm về BTXH đều mang những đặc điểm sau.
Thứ nhất, điểm chung dễ thấy, là công cụ hoạt động của BTXH đều hướng mục đích phòng ngừa rủi ro, giảm thiểu rủi ro, khắc phục rủi ro hòa nhập cộng đồng cho nhóm xã hội dễ bị tổn thương. Như vậy, tính dễ tổn thương là một trong những trọng tâm mà các khái niệm hướng đến.
Thứ hai, hầu hết các hướng tiếp cận của khái niệm đều thừa nhận BTXH ra đời thay thế cho sự hoạt động kém hiệu quả của hệ thống PLXH, và xu hướng chuyển dịch những hoạt động PLXH từ khu vực công sang khu vực tư, hay nói cách khác là xã hội hóa, thế nhưng phần lớn các khái niệm đều chỉ nhấn mạnh đến vai trò của chính phủ.
Thứ ba, các định nghĩa đều hướng đến các trục trặc về kinh tế, như mức độ tổn thương, sự rủi ro và thiếu thốn, suy giảm về thu nhập và tiêu chuẩn sống,… tuy nhiên các vấn đề như: phục hồi chức năng, biện pháp cải thiện sự tổn thương về tinh thần, sự bất bình đẳng về cơ hội tiếp cân các dịch vụ giáo dục, y tế, sử dụng lao động trẻ em, xung đột vũ trang, phân biệt đối xử, kỳ thị sắc tộc và dân tộc,… lại chưa nằm trong nội hàm của khái niệm trên.
Tóm lại, tác giả vận dụng các nội hàm khái niệm BTXH được phân tích ở trên để làm căn cứ lý luận giải quyết các vấn đề đặt ra của luận án. Tuy nhiên, xét về mặt bản chất thì các hoạt động BTXH xét cho cùng ở bất cứ quốc gia nào cũng phụ thuộc vào các yếu tố, như: chủ thể quản lý trong đó đặc biệt là vai trò của Chính phủ, truyền thống văn hóa, hệ thống chính sách xã hội, cơ cấu tổ chức, năng lực đạo đức của CBCCVC,… Do đó, BTXH là một khái niệm động nên trong quá trình tiếp cận, đề tài chọn sử dụng cách tiếp cận của Sabates -Wheeler.
Qua phân tích các chiều cạnh của nội hàm khái niệm BTXH, khái niệm BTXH được sử dụng trong luận án với các lưu ý như sau.
Một là, luận án xem TGXH thuộc nội hàm của BTXH, là một trong những hình thức hoạt động của BTXH. Vì vậy, BTXH sẽ thông qua hệ thống chính sách trợ giúp xã hội, kết hợp mạng lưới cơ sở BTXH của nhà nước và cộng đồng để tác động trực tiếp vào đối tượng BTXH.
Hai là, sự tác động trực tiếp của BTXH đối với đối tượng BTXH không chỉ nhằm phòng ngừa, giảm thiểu, khắc phục rủi ro mà là nâng cao năng lực (nâng cao năng lực được hiểu là BTXH sẽ tác động để đào tạo nghề, phục hồi chức năng, có việc làm,… để họ hòa nhập cộng đồng) làm chủ cuộc sống.
Ba là, cấu trúc hệ thống ASXH và chức năng, vai trò của các cơ sở BTXH trong hoạt động thực tiễn là cơ sở để xây dựng khái niệm.
Trên cơ sở kế thừa các quan điểm của các nghiên cứu đi trước về lĩnh vực BTXH đồng thời nhằm phù hợp với mục đích nghiên cứu cũng như phù hợp với tình hình thực tiễn tại Việt Nam, luận án đưa ra quan điểm về BTXH làm khái niệm công cụ nghiên cứu như sau: BTXH là bao gồm toàn bộ hệ thống chính sách TGXH và mạng lưới cơ sở BTXH của nhà nước, phi nhà nước tác động trực tiếp đến nhóm xã hội dễ bị
tổn thương để phòng ngừa, giảm thiểu, khắc phục rủi ro, nhằm đảm bảo đời sống vật chất và tinh thần, giúp họ thay đổi hoàn cảnh, nâng cao năng lực làm chủ cuộc sống, hòa nhâp cộng đồng mà không lệ thuộc.
2.1.1.4. Khái niệm cơ sở bảo trợ xã hội
Xét về mặt ngữ nghĩa, hiện nay trong từ điển Tiếng Việt chưa đề cập đến khái niệm “cơ sở BTXH”, tuy nhiên căn cứ vào các công trình nghiên cứu, thì khái niệm cơ sở BTXH được sử dụng có thể có nguồn gốc từ “sở dưỡng tế”. Theo cuốn “Đại Nam Thục lục Chính biên” thì sở dưỡng tế là một trong những hình thức vua chúa thời Phong kiến dùng để thực hiện chính sách xã hội cho người có công, cứu trợ người nghèo đói trong khoảng thời gian từ 1698 – 1858 tại Sài Gòn xưa: “Người nghèo đói được định chuẩn dưới nhiều hình thức khác nhau, xã phải kê khai danh sách, đánh giá mức nghèo. Những người không nơi nương tựa được tới sở dưỡng tế hoặc ở lại làng, người giàu được kêu gọi chia nhau nhận nuôi” [109, tr.240].
Nghiên cứu các hình thức hoạt động của sở dưỡng tế vào thời kỳ này có thể nhận thấy đây là một trong những hình thức manh nha cho quá trình hình thành các cơ sở BTXH sau này. Nghiên cứu lịch sử về các chính sách xã hội tại TP HCM cũng cho thấy vào thời kỳ từ 1858 trở đi, khi thực dân Pháp vào thực hiện khai thác thuộc địa tại Việt Nam. Đặc biệt, quá trình hình thành, du nhập các tôn giáo vào Việt Nam thì sở dưỡng tế tại làng dần mất đi, thay vào đó là các viện mồ côi, viện dưỡng lão, các cơ sở chăm sóc người khuyết tật, giáo hóa người phạm pháp,… phát triển rất mạnh mẽ. Tuy nhiên, sau tháng 4 năm 1975 các cơ sở này cũng giảm dần đi và khái niệm cơ sở BTXH ít tìm thấy trong các chính sách xã hội trước đó. Đến Đại hội Đảng lần thứ VI năm 1986, với xu thế đa dạng hóa nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa, trong mối quan hệ với thực hiện chính sách BTXH, Đảng đã đưa ra quan điểm: “… mở rộng và phát triển các công trình sự nghiệp bảo trợ xã hội, tạo lập nhiều hệ thống và hình thức BTXH cho những người có công cách mạng và những người gặp khó khăn”. Trên cơ sở đó, các viện dưỡng lão, viện mồ côi, cơ sở chăm sóc người khuyết tật,… có xu hướng phát triển trở lại.
Vì vậy, Văn kiện Đại hội XI tiếp tục làm rõ những quan điểm, định hướng, nội dung cụ thể cho từng chính sách ASXH, trong đó có vai trò thực hiện các dịch vụ xã hội của các cơ sở BTXH: “Đẩy mạnh xã hội hóa dịch vụ bảo hiểm xã hội, chuyển các loại hình trợ giúp, cứu trợ sang cung cấp dịch vụ BTXH dựa vào cộng đồng. Bảo đảm cho các đối tượng BTXH có cuộc sống ổn định, hòa nhập tốt hơn vào cộng đồng, có cơ hội tiếp cận nguồn lực kinh tế, dịch vụ công thiết yếu” [73]. Từ đó, khái niệm cơ sở BTXH được sử dụng nhiều hơn trong các Văn kiện Đại hội Đảng và chính sách pháp luật của nhà nước. Hiện nay, Đảng và nhà nước xác định TGXH là một trong những trụ cột cơ bản của hệ thống ASXH, trong đó có trợ giúp đột xuất và trợ giúp thường xuyên, và cơ sở BTXH là một trong những hình thức hoạt động của TGTX (Phụ lục V). Cùng với hệ thống ASXH, cơ sở BTXH đã góp phần thực hiện thành công chiến lược xóa đói giảm nghèo qua các giai đoạn phát triển kinh tế – xã hội của đất nước. Bên cạnh đó, nhằm định hướng và điều chỉnh các quá trình hoạt động của các cơ sở trên đúng mục tiêu và định hướng. Nhà nước đã xây dựng và ban hành văn bản liên quan đến các nội dung hoạt động của cơ sở BTXH, từ đó thuật ngữ cơ sở BTXH hội được chính thức nghi nhận tại một số văn bản có giá trị pháp lý. Đặc biệt, tại Nghi định Số: 68/2008/NĐ-CP ban hành ngày ngày 30 tháng 05 năm 2008 quan niệm về cơ sở BTXH bao gồm hai loại hình hoạt động: Cơ sở BTXH công lập và cơ sở BTXH ngoài công lập. Tuy nhiên, Nghị định Số: 103/2017/NĐ-CP ban hành ngày 12 tháng 9
năm 2017 quy định về thành lập, tổ chức, hoạt động, giải thể và quản lý cơ sở TGXH, đã sử dụng khái niêmk “cơ sở trợ giúp xã hội” không dùng khái niệm “cơ sở bảo trợ xã hội” như Nghị định 68/2008/NĐ-CP. Đồng thời, tại Điều 2 của Nghị định đã quy định:“Cơ sở TGXH gồm cơ sở TGXH công lập và cơ sở ngoài công lập” [62]. Mặc dù vậy, đối tượng điều chỉnh của Nghị định 103/2017/NĐ-CP đều thuộc các nội dung hoạt động của cơ sở BTXH, khách thể điều chỉnh là đối tượng BTXH đã được quy định tại khoản 1 Điều 25 Nghị định số 136/2013/NĐ-CP. Hơn nữa, trong Nghị định này cũng không tìm thấy điều, khoản nào quy định chuyển đổi tên của các cơ sở BTXH thành cơ sở TGXH. Đặc biệt, tại Điều 5 quy định về các loại hình cơ sở TGXH,
nghị định này vẫn dùng khái niệm “cơ sở BTXH” [62].
Do đó, ở phương diện này, tác giả luận giải rằng Nghị định 103/2017/NĐ-CP đã căn cứ vào cấu trúc của hệ thống ASXH để sử dụng khái niệm “cơ sở TGXH”. Nếu xét về logic phân định chức năng và cấu trúc của trụ cột TGXH, cơ sở BTXH là một trong những hợp phần của TGXH, là công cụ cơ bản để thực thi chính sách TGXH. Vì vậy, theo hướng tiếp cận này, luận án cho rằng Nghị định 103/2017/NĐ-CP sử dụng khái niệm cơ sở TGXH với hàm ý cho rằng trong nội hàm của cơ sở TGXH là các loại hình hoạt động của cơ sở BTXH. Tuy nhiên, xét về chức năng và vai trò thì dùng khái niệm cơ sở BTXH chứa đựng đầy đủ giá trị đích thực của nó so với thực tiễn hoạt động. Nội hàm của khái niệm BTXH rộng hơn nội hàm của TGXH. Phần lớn các nội dung hoạt động của TGXH chủ yếu hướng đến các đối tượng BTXH, nhưng các nội dung hoạt động của BTXH hướng đến nhóm xã hội dễ bị tổn thương. Vì vậy, xét về
phạm vi nội dung hoạt động, cơ sở BTXH không chỉ thực thi chính sách trợ TGXH thông qua tiền, hiện vật để trợ giúp, phòng ngừa, khắc phục rủi ro cho các đối tượng thuộc chính sách trợ giúp, mà còn bảo vệ, hòa nhập cộng đồng, đảm bảo an ninh đời sống vật chất mà còn đảm bảo an ninh về đời sống tinh thần của nhóm xã hội dễ bị tổn thương không nằm trong lưới an toàn của chính sách trợ giúp. Vì vậy, phạm vi bao phủ đối tượng, nội dung hoạt động của cơ sở BTXH rộng hơn cơ sở TGXH. Đối tượng nghiên cứu của luận án là QLNN đối với cơ sở BTXH, vì vậy luận án xác định sử dụng khái niệm cơ sở BTXH làm từ khóa trong quá suốt quá trình triển khai nội dung của luận án, đồng thời xây dựng khái niệm cơ sở BTXH làm công cụ nghiên cứu như sau:
a. Khái niệm cơ sở bảo trợ xã hội công lập
Mặc dù khác nhau về cách sử dụng khái niệm, nhưng nội hàm quy định về cơ sở bảo trợ xã hội tại 103/2017/NĐ-CP không có sự khác biệt so với quy định tại Nghị định 68/2008/NĐ-CP. Theo đó, “cơ sở BTXH công lập do cơ quan QLNN, đầu tư xây dựng cơ sở vật chất, bảo đảm kinh phí cho các nhiệm vụ chi thường xuyên của cơ sở BTXH” [37], [62].
Căn cứ vào mục đích nghiên cứu, hệ thống văn bản pháp luật, đặc biệt căn cứ vào nội dung, hình thức hoạt động của mạng lưới cơ sở BTXH công lập, luận án đề xuất khái niệm cơ sở BTXH công lập như sau: Cơ sở BTXH công lập là bao gồm các cơ sở BTXH được cơ quan QLNN trực tiếp đầu tư, xây dựng cơ sở vật chất, trang thiết bị, cung cấp nguồn kinh phí từ ngân sách nhà nước đảm bảo cho hoạt động chi thường xuyên tại cơ sở BTXH, hướng đến đảm bảo an ninh đời sống vật chất và tinh thần, hòa nhập cộng đồng cho đối tượng BTXH.
b. Khái niệm cơ sở bảo trợ xã hội ngoài công lập
Bên cạnh quan điểm về cơ sở BTXH công lập thì Nghị định 68/2008/NĐ-CP và 103/2017/NĐ-CP cũng đưa ra quan điểm cơ sở BTXH ngoài công lập như sau: “Cơ sở BTXH ngoài công lập do các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước đầu tư xây dựng cơ sở vật chất và bảo đảm kinh phí cho các nhiệm vụ chi thường xuyên của cơ sở
BTXH” [37], [62]. Như vậy, dưới phương diện pháp luật, chủ thể thành lập trở thành tiêu chỉ cơ bản để khu biệt hai loại hình cơ sở, một là cơ sở BTXH ngoài công lập do chính cơ quan nhà nước thành lập, hai là cơ sở BTXH ngoài công lập do tổ chức, cá nhân, xã hội công dân trong và ngoài nước tham gia thành lập. Tuy nhiên, căn cứ vào
nội dung và mục đích hoạt động, luận án cho rằng ngoài tiêu chí trên thì phạm vi bao phủ đối tượng thụ hưởng cũng là một trong những tiêu chí để khu biệt 02 loại hình cơ sở. Cơ sở BTXH công lập chủ yếu hướng đến đảm bảo mức sống tối thiểu của đối BTXH thuộc quy định của chính sách TGXH, còn cơ sở BTXH ngoài công lập hướng đến đảm bảo mức sống tối thiểu của nhóm xã hội dễ bị tổn thương. Mặc dù khác nhau về chủ thể thành lập, phạm vi bao phủ nhưng chức năng cả của hai loại hình cơ sở BTXH đều hướng đến hai mục tiêu: một là đầu tư xây dựng cơ sở vật chất; hai là đảm bảo kinh phí cho các cơ sở BTXH hoạt động, đồng thời hướng đến một mục đích chung là đảm bảo đời sống vật chất và tinh thần của đối tượng BTXH và nhóm xã hội dễ bị tổn thương.
Chính sách xã hội hóa các loại hình dịch vụ công đã tác động mạnh mẽ đến quá trình hình thành và phát triển hệ thống cơ sở BTXH ngoài công lập. Vì vậy, nhà nước với vai trò chủ thể quản lý, nhằm thực hiện thành công của mục tiêu chiến lược ASXH, nhà nước khuyến khích các cá nhân, doanh nghiệp, tổ chức tôn giáo, tổ chức chính trị – xã hội,… trong và ngoài nước tham gia thành lập cơ sở BTXH ngoài công lập góp phần đảm bảo an ninh đời sống vật chất và tinh thần của đối tượng BTXH trên lãnh thổ Việt Nam. Do đó, sự xuất hiện cơ sở BTXH ngoài công lập là một yêu cầu khách quan của xã hội văn minh, hiện đại.
Từ những phân tích nêu trên, luận án sử dụng khái niệm cơ sở BTXH ngoài công lập: là bao gồm toàn bộ các cơ sở BTXH được các tổ chức xã hội, tổ chức xã hội – nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, cá nhân, nhóm cá nhân hoặc cộng đồng dân cư thành lập, tự đầu tư xây dựng cơ sở vật chất, trang thiết bị, tự đảm bảo kinh phí hoạt động bằng vốn ngoài ngân sách nhà nước, và hoạt động theo quy định của pháp luật nhằm đảm bảo an ninh về đời sống vật ch ất và tinh thần, hòa nhập cộng đồng cho nhóm xã hội dễ bị tổn thương.
c. Khái niệm cơ sở bảo trợ xã hội
Xét về mục đích hoạt động: Căn cứ vào cấu trúc của hệ thống ASXH Việt Nam, thì nội dung hoạt động của các cơ sở BTXH là một trong những hình thức hoạt động của chính sách TGXH, là phương thức cụ thể hóa các nội dung hoạt động của hệ thống chính sách ASXH. Vì vậy, nội dung hoạt động của cơ sở BTXH sẽ góp phần định hình lối sống hài hòa giữa cá nhân và cộng đồng, giữa con người và môi trường xung quanh,
giữa cộng đồng xã hội với nhóm xã hội dễ bị tổn thương, nhằm tạo nên một xã hội phát triển bền vững thấm đậm tính nhân văn.
Xét về góc độ kinh tế: Cơ sở BTXH công lập không vì mục đích kinh doanh, nhưng cơ sở BTXH ngoài công lập lại bao hàm cả yếu tố kinh doanh. Nhưng lợi nhuận từ việc kinh doanh lại có ý nghĩa là công cụ phân phối tiền bạc, của cải và dịch vụ có lợi cho các thành viên thuộc nhóm xã hội dễ bị tổn thương, thu hẹp dần sự chênh lệch
về mức sống, giảm bớt bần cùng, nghèo đói. Ở khía cạnh này, cả hai loại hình hoạt động của cơ sở BTXH đều trở thành một trong những biện pháp thúc đẩy kinh tế, tiến bộ xã hội. Các nội dung hoạt đông như: chăm sóc, nuôi dưỡng, giáo dục, dạy nghề, hướng nghiệp và phục hồi chức năng, hòa nhập cộng đồng cho đối tượng BTXH của các cơ sở BTXH có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong việc đảm bảo sự tồn tại và tạo cơ hội vượt qua những khó khăn, túng quẩn về kinh tế cho nhóm xã hội dễ bị tổn thương. Do đó, các cơ sở BTXH được hiểu như là “lưới đỡ” để thay đổi, khắc phục hoàn cảnh sống cho đối tượng BTXH, giúp họ hòa nhập cộng đồng và làm chủ cuộc sống.
Căn cứ vào những quan điểm về BTXH của các nhà khoa học đã được nghiên cứu, căn cứ vào quan điểm về cơ sở BTXH đã ghi nhận tại Nghị định Số: 68/2008/NĐ-CP, 103/2017/NĐ-CP, căn cứ vào quan điểm về BTXH được tiếp cận dưới góc nhìn quản lý công ở mục 2.1.1.3. Đặc biệt, căn cứ vào khái niệm về hai loại
hình cơ sở BTXH, vai trò, nội dung, hình thức hoạt động của cơ sở BTXH, luận án đưa ra khái niệm cơ sở BTXH làm công cụ nghiên cứu như sau: Cơ sở BTXH là bao gồm toàn bộ hệ thống các cơ sở BTXH công lập và ngoài công lập do cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân, xã hội công dân,… trong và ngoài nước thành lập có đủ điều kiện về cơ sở vật chất, trang thiết bị và nguồn kinh phí đảm bảo thực hiện hiệu quả các hoạt động động chăm sóc, nuôi dưỡng, giáo dục, dạy nghề, hướng nghiệp và phục hồi chức năng,… hướng đến đảm bảo an ninh về đời sống vật chất và tinh thần, hòa nhập cộng đồng cho nhóm xã hội dễ bị tổn thương.
d. Các loại hình hoạt động của các cơ sở bảo trợ xã hội
Căn cứ vào mô hình hệ thống ASXH Việt Nam giai đoạn 2011 – 2020, cấu trúc của các hợp phần của chính sách TGXH, hệ thống văn bản pháp luật quy định về cơ sở BTXH quy định tại 103/2017/NĐ-CP, nội dung hoạt động của cơ sở, có thể nhận thấy các cơ sở BTXH hoạt động gồm 07 loại hình cơ bản sau: Cơ sở BTXH chăm sóc người cao tuổi; Cơ sở BTXH chăm sóc trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt; Cơ sở BTXH
chăm sóc người khuyết tật; Cơ sở BTXH chăm sóc và phục hồi chức năng cho người tâm thần, người rối nhiễu tâm trí; Cơ sở BTXH tổng hợp thực hiện việc chăm sóc nhiều đối tượng BTXH hoặc đối tượng cần trợ giúp xã hội; Trung tâm công tác xã hội thực hiện việc tư vấn, chăm sóc khẩn cấp hoặc hỗ trợ những điều kiện cần thiết khác cho đối tượng cần TGXGH; Cơ sở TGXH khác theo quy định của pháp luật [62].
2.1.1.5. Đối tượng bảo trợ xã hội
a. Khái niệm đối tượng bảo trợ xã hội
Tiếp cận, nghiên cứu các cơ sở BTXH dưới góc nhìn QLNN, việc xác định đối tượng BTXH giúp chủ thể QLNN có thể hoạch định chính sách phù hợp để nâng cao hiệu quả hoạt động của cơ sở BTXH. Căn cứ vào khái niệm BTXH thì đối tượng BTXH cũng có thể được hiểu là nhóm xã hội dễ bị tổn thương, hay nhóm yếu thế. Tuy nhiên, hiên nay trên thế giới cả hai khái niệm này vẫn chưa tìm thấy sự đồng nhất về nội hàm của nó.
Ở Việt Nam, trong một số công trình nghiên cứu khoa học đã đề cập đến các khái niệm nhóm yếu thế, nhóm xã hội dễ bị tổn thương. Ví dụ, các công trình nghiên cứu của Bạch Dương, Đặng Nguyên Anh, Giang Thanh Long,… Tuy nhiên, trong hệ thống văn bản pháp luật lại chưa sử dụng các khái niệm này, hầu hết đều sử dụng cụm khái niệm “đối tượng BTXH” để chỉ về người già không nơi nương tựa, người khuyết tật, tâm thần, người nhiễm HIV, trẻ em mồ côi không nơi nương tựa,… và xem đây là đối tượng được nằm trong sàn BTXH.
Việc xác định nhóm xã hội dễ bị tổn thương, nhóm yếu thế, hay đối tượng BTXH tùy thuộc quan điểm chính sách ASXH của mỗi quốc gia. Căn cứ vào hệ thống ASXH Việt Nam, luận án sử dụng khái niệm “đối tượng BTXH” làm từ khóa nghiên cứu, đồng thời đưa ra nội hàm khái niệm làm công cụ nghiên cứu như sau: Đối tượng BTXH là tổng thể những người hoặc những nhóm người trong xã hội, vì nhiều nguyên nhân khác nhau lâm vào hoàn cảnh không thể tự làm chủ cuộc sống cả trên phương diện kinh tế, lẫn tinh thần, sức khỏe, giáo dục,… cần có sự giúp đỡ, cứu tế từ nhà nước và cộng đồng để đảm bảo cuộc sống được bình thường. Theo đó, họ cũng thuộc nhóm khách thể nghiên cứu của đề tài luận án.
Theo cách hiểu này, cần tiếp cận đối tượng BTXH trên cả hai phương diện kinh tế và xã hội: về phương diện kinh tế, đối tượng BTXH là những người không may gặp rủi ro, khó khăn, bất hạnh trong cuộc sống khiến cho mức thu nhập của họ rơi vào tình trạng bị đe dọa; về phương diện xã hội, đối tượng được BTXH là những người gặp bất hạnh trong cuộc sống cần có sự nâng đỡ, trợ giúp cả về vật chất lẫn tinh thần, không phân biệt vị thế và thành phần xã hội, để đảm bảo cuộc sống bình thường, đảm bảo tính nhân quyền.
b. Phân loại đối tượng bảo trợ xã hội
Theo quan điểm về đối tượng BTXH, căn cứ vào văn bản pháp luật, như: Nghị định số: 67/2007/NĐ-CP; Nghị định số: 13/2010/NĐ-CP; Nghị định số: 68/2008/NĐ CP, Nghị định số: 103/2017/NĐ-CP căn cứ nội dung hoạt động của cơ sở BTXH trong đời sống thực tiễn. Luận án chia các nhóm đối tượng BTXH thuộc diện chăm sóc nuôi dưỡng tại các cơ sở BTXH như sau:
Nhóm trẻ em gồm: Trẻ em mồ côi cả cha và mẹ, trẻ em bị bỏ rơi, mất nguồn nuôi dưỡng; trẻ em mồ côi cha hoặc mẹ nhưng người còn lại là mẹ hoặc cha mất tích theo quy định tại Điều 78 của Bộ luật Dân sự hoặc không đủ năng lực, khả năng để nuôi dưỡng theo quy định của pháp luật; trẻ em có cha và mẹ, hoặc cha hoặc mẹ đang trong thời gian chấp hành hình phạt tù tại trại giam, không còn người nuôi dưỡng; trẻ em nhiễm HIV/AIDS thuộc hộ gia đình nghèo; người chưa thành niên từ đủ 16 đến dưới 18 tuổi nhưng đang đi học văn hóa, học nghề, có hoàn cảnh như trẻ em nêu trên.
Nhóm người cao tuổi gồm: người cao tuổi cô đơn, thuộc hộ gia đình nghèo; người cao tuổi còn vợ hoặc chồng nhưng già yếu, không có con, cháu, người thân để nương tựa, thuộc hộ gia đình nghèo (theo chuẩn nghèo được Chính phủ quy định cho từng thời kỳ), người từ 80 tuổi trở lên không có lương hưu hoặc trợ cấp bảo hiểm xã hội.
Nhóm thuộc đối tượng bị rủi ro từ gia đình và xã hội cần bảo vệ khẩn cấp: nạn nhân của bạo lực gia đình, nạn nhân bị xâm hại tình dục, nạn nhân bị buôn bán người và nội tạng người, nạn nhân bị cưỡng bức lao động, nạn nhân bị cú sốc kinh tế, nạn nhân bị cú sốc từ môi trường, phụ nữ đơn thân thuộc diện hộ nghèo, đang nuôi con nhỏ dưới 16 tuổi (trường hợp con đang đi học văn hoá, học nghề được áp dụng đến dưới 18 tuổi).
Nhóm bị kỳ thị từ cộng đồng: người đồng tính, người chuyển giới; người nhiễm HIV/AIDS không còn khả năng lao động, thuộc hộ gia đình nghèo; người sau cải tạo; phụ nữ lầm lỡ mang thai,…
Bên cạnh đó, những người không thuộc đối tượng BTXH được tiếp nhận và nuôi dưỡng tại các cơ sở BTXH nêu trên, nhưng không có điều kiện sống ở gia đình và có nhu cầu vào sống ở cơ sở BTXH, tự nguyện đóng góp kinh phí hoặc có người thân, người nhận bảo trợ đóng góp kinh phí được xem là đối tượng BTXH tự nguyện sẽ
được tiếp nhận và chăm sóc tại các cơ sở BTXH. Các đối tượng bảo trợ xã hội khác do Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quyết định. Như vậy, tại mục 2.1.1 căn cứ vào hướng tiếp cận, nghiên cứu, đồng thời trên cơ sở kế thừa các quan điểm tiến bộ về BTXH, cơ sở BTXH, TGXH,… luận án tiến hành luận giải, phân tích và đưa ra các khái niệm liên quan đến cơ sở BTXH làm khái niệm công cụ nghiên cứu, đóng vai trò định hướng, xác định đúng đối tượng và khách thể, phục vụ mục đích nghiên cứu của đề tài.
2.1.2. Vai trò và nội dung hoạt động của cơ sở bảo trợ xã hội
2.1.2.1. Vai trò của cơ sở bảo trợ xã hội
Luận án dựa trên 3 cơ sở để xác định vai trò của cơ sở BTXH: (1) Dựa vào hướng tiếp cận cơ sở BTXH trên nền tảng khung lý thuyết BTXH với bộ tứ: phòng ngừa rủi ro, giảm thiểu rủi ro, khắc phục rủi ro, nâng cao năng lực chống đỡ; (2) Căn cứ vào vị trí của cơ sở BTXH trong cấu trúc của hệ thống ASXH; (3) Căn cứ vào nội dung hoạt động thực tế của các cơ sở BTXH. Trên cơ sở đó, luận án xác định vai trò của cơ sở BTXH như sau:
Một là, cải thiện công bằng xã hội, cơ sở BTXH có vai trò và ý nghĩa xã hội mang tính nhân văn sâu sắc, không chỉ là thái độ của nhà nước, cá nhân, cộng đồng, xã hội hỗ trợ tích cực đối với mỗi thành viên khi gặp rủi ro, khó khăn mà còn giảm thiểu những bất ổn trong xã hội, mà còn góp phần duy trì ổn định trong xã hội, trong đó có ổn định chính trị. Nền tảng của cơ sở BTXH là hệ thống chính sách TGXH của Chính phủ được kết hợp sự tương trợ của cộng đồng đối với các thành viên xã hội trước những bất hạnh, rủi ro của mỗi cá nhân, nên hoạt động của các cơ sở BTXH chứa đựng giá trị nhân văn sâu sắc. Lúc này, cơ sở BTXH có vai trò cải thiện công bằng xã hội, theo đó cơ sở BTXH thực hiện chức năng giảm thiểu rủi ro.
Hai là, thúc đẩy phát triển kinh tế cho nhóm xã hội dễ bị tổn thương, những khó khăn, bất hạnh mà đối tượng BTXH gặp phải sẽ được cả cộng đồng gánh vác, sẻ chia mà không đòi hỏi một nghĩa vụ tài chính nào. Ở đây không có sự phân biệt về đối tượng hưởng thụ cũng như chủ thể thực hiện mà hơn thế nữa chính là yếu tố tạo nên sự
hòa đồng giữa các thành viên xã hội, không phân biệt giới tính, tôn giáo, địa vị kinh tế…, có thể nói cơ sở BTXH là hình thức tương trợ cộng đồng phổ biến, thể hiện tính nhân văn sâu sắc của mỗi cá nhân. Đồng thời là công cụ, phương thức giúp đối tượng có điều kiện vượt qua hoàn cảnh khó khăn của sống, tạo tiền đề và cơ hội để họ vươn lên làm chủ cuộc sống và hòa nhập cộng đồng. Lúc này, cơ sở BTXH đóng vài trò thúc đẩy phát triển kinh tế cho nhóm xã hội dễ bị tổn thương.
Ba là, củng cố tính cố kết của cộng đồng và xã hội, với mỗi nhà nước, sự tồn tại của một bộ phận người yếu thế, thái độ và cách ứng xử của nhà nước đối với họ cũng là khía cạnh thể hiện bản chất của nhà nước. Ngược lại, một xã hội muốn phát triển bền vững phải đảm bảo sự bình ổn về chính trị – xã hội. Vì, xét cho cùng nguyên nhân của sự bất ổn xã hội đều xuất phát từ nguồn gốc của sự đói nghèo và suy thoái về đạo đức. Khi các nhu cầu thiết yếu của con người không được đảm bảo sẽ dẫn đến phẩm giá và nhân cách của họ không được đảm bảo, xã hội sẽ trở nên bất ổn, thiếu an toàn. Lúc này, cơ sở BTXH sẽ đóng vai trò là lưới an toàn thu hẹp dần khoảng cách giữa các tầng lớp dân cư, điều tiết trật tự xã hội, hạn chế từ những gốc rễ bất ổn xã hội, từ đó bình ổn chính trị. Do đó, cơ sở BTXH sẽ thực hiện vai trò củng cố tính cố kết của cộng đồng và xã hội.
Bốn là, phát triển năng lực con người, cơ sở BTXH là những hoạt động mang tính nhân văn sâu sắc, vừa là giá trị văn hóa vừa là mục tiêu cơ bản trong chiến lược phát triển xã hội và quản lý phát triển xã hội, hướng đến sự phát triển bền vững. Thực hiện được những giá trị mang tính nhân văn, đồng nghĩa với việc cụ thể hóa định hướng phát triển xã hội của Đảng và Nhà nước, đồng thời đáp ứng sự mong mỏi và kỳ vọng của một số nhóm yếu thế trong xã hội. Sự nhận thức đúng đắn và đánh giá được các giá trị ấy sẽ giúp con người có những suy nghĩ và hành vi đúng, nhằm tạo lưới an toàn cho xã hội, tạo nên một xã hội bình đẳng, văn minh và phát triển bền vững, hướng đến con người. Đặc biệt, gắn kết mục tiêu phát triển xã hội với mục tiêu phát triển và phát huy những nhân tố trong mỗi con người, lúc này cơ sở BTXH đóng vai trò phát triển năng lực con người (Phụ lục VII).
2.1.2.2. Các nội dung hoạt động của cơ sở bảo trợ xã hội
Căn cứ vào hệ thống văn bản pháp luật quy định về chính sách TGXH, TCXH đặc biệt, căn cứ vào vai trò và các nội dung hoạt động thực tế của các cơ sở BTXH, cho thấy, hoạt động của các cơ sở BTXH bao gồm các nội dung sau:
Thứ nhất, thu hút nguồn tài trợ cho các cơ sở BTXH hoạt động, nguồn tài trợ cho các cơ sở BTXH hoạt động được hiểu là nguồn tài chính có được từ các chương trình được thiết kế để trợ giúp cho đối tượng BTXH đạt được mức sống tối thiểu và cải thiện cuộc sống của họ. Nguồn tài trợ thông thường được nhận từ nguồn tại trợ từ ngân sách nhà nước; nguồn tài trợ từ các tổ chức, đoàn thể, cá nhân; nguồn tài trợ từ các tổ chức phi chính phủ, nguồn tài trợ từ quốc tế.
Để có được nguồn tài trợ cho các cơ sở BTXH hoạt động, các chủ thể quản lý cơ sở BTXH công lập và ngoài công lập, phải thiết kế các chương trình hoạt động để thu hút nguồn kinh phí được trích từ ngân sách nhà nước và cộng đồng. Đặc biệt, đối với cơ sở BTXH ngoài công lập, để có nguồn kinh phí đảm bảo cho các cơ sở BTXH họ cần mở rộng mối quan hệ xã hội thông qua hình thức hợp tác công tư, mở rộng mối quan hệ với các tổ chức phi chính phủ, các cá nhân, tổ chức tôn giáo, xã hội công dân cùng chung tay tham gia vào các hoạt động mang tính thiện nguyện tại các cơ sở BTXH.
Thứ hai, tiếp nhận, quản lý, chăm sóc, nuôi dưỡng các đối tượng BTXH, đây là một trong những nội dung trọng tâm của các cơ sở BTXH, nhằm thực hiện các chức năng phòng ngừa, giảm thiểu và khắc phục rủi ro, nâng cao năng lực chống đỡ của đối tượng BTXH. Các cơ sở BTXH trực tiếp tiếp nhận, quản lý, chăm sóc, nuôi dưỡng các đối tượng BTXH. Thực hiện hiệu quả nội dung này, có thể đảm bảo an ninh về đời sống vật chất và tinh thần cho đối tượng BTXH, giúp họ ổn định cuộc sống, sớm hòa nhập cộng đồng và làm chủ cuộc sống.
Thứ ba, tổ chức hoạt động phục hồi chức năng cho đối tượng BTXH, hiện nay phục hồi chức năng cho đối tượng BTXH là một trong những nội dung hoạt động gặp phải khá nhiều khó khăn tại các cơ sở BTXH cả trên phương diện tài chính lẫn cơ sở vật chất kỹ thuật và chuyên môn nghiệp vụ. Hiện nay, đối tượng BTXH thuộc nhóm mất năng lực hành vi và thiếu khả năng lao động đang có xu hướng tăng lên về số lượng, vì vậy các cơ sở BTXH đang có xu hướng chuyên môn hóa nội dung này.
Thứ tư, thực hiện giáo dục văn hóa, dạy nghề và hướng nghiệp, tạo việc làm cho đối tượng BTXH, các cơ sở BTXH chủ trì, phối hợp với các đơn vị, tổ chức dạy văn hoá, dạy nghề, giáo dục hướng nghiệp nhằm giúp đối tượng phát triển toàn diện về thể chất, trí tuệ và nhân cách. Thực hiện nội dung này nhằm mục đích nâng cao năng lực để giúp họ hòa nhập cộng đồng và làm chủ cuộc sống.
Thứ năm, hòa nhập cộng đồng cho đối tượng BTXH, chủ trì, phối hợp với chính quyền địa phương đưa đối tượng đủ điều kiện hoặc tự nguyện xin ra khỏi cơ sở BTXH trở về với gia đình, tái hoà nhập cộng đồng; hỗ trợ, tạo điều kiện cho đối tượng ổn định cuộc sống.
Thứ sáu, cung cấp dịch vụ về công tác xã hội cho đối tượng BTXH, cung cấp dịch vụ về công tác xã hội đối với cá nhân, gia đình có vấn đề xã hội ở cộng đồng nơi có trụ sở (nếu có điều kiện).
Các nội dung hoạt động của các cơ sở BTXH gắn chặt chẽ với chức năng của BTXH, nhằm phòng ngừa, giảm thiểu, khắc phục, nâng cao năng lực chống đỡ các rủi ro trong cuộc sống của đối tượng BTXH. Bên cạnh 06 nội dung cơ bản trên còn có một số nội dụng khác, tuy nhiên 06 nội dung trên được xem là những nội dung hoạt động mang tính quyết định đến hiệu quả hoạt động của các cơ sở BTXH. Như vậy, việc phân tích vai trò của cơ sở BTXH, xác định nội dung hoạt động của cơ sở BTXH chính là cơ sở để xây dựng khung lý thuyết để tiến hành nghiên cứu, đánh giá hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước đối với cơ sở BTXH của luận án.
2.2. Lý luận quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội
2.2.1. Một số khái niệm, vai trò, đặc điểm quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội
2.2.1.1. Khái niệm quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội
a. Khái niệm quản lý nhà nước
Xét về mặt lịch sử, khái niệm QLNN được sử dụng sau khi xuất hiện nhà nước, nếu như vào thời kỳ sơ khai, hoạt động quản lý được hình thành một cách tự phát trong quá trình lao động nhằm đảm bảo cho sự tồn tại trước môi trường tự nhiên khắc nghiệt. Thì hoạt động QLNN lại được hình thành khi lực lượng sản xuất ngày càng phát triển, xã hội dần có sự phân chia thành các giai cấp và đối kháng giai cấp cũng bắt đầu xuất hiện. Nhà nước thực hiện chức năng quản lý xã hội, một dạng quản lý đặc biệt để xã hội vận hành theo mục đích, định hướng của giai cấp thống trị, lúc này hoạt động quản lý của nhà nước xuất hiện, đồng thời xuất hiện khái niệm QLNN. Hiện nay, khái niệm QLNN được hiểu theo nghĩa rộng và hẹp.
Theo nghĩa rộng, QLNN là một dạng quản lý xã hội đặc biệt; trong đó, hệ thống cơ quan nhà nước (lập pháp, hành pháp, tư pháp) sử dụng quyền lực nhà nước để tác động, điều chỉnh các quá trình, các hành vi của con người, của tổ chức trong xã hội nhằm thực hiện chức năng của nhà nước [96, tr.26].
Theo nghĩa hẹp, QLNN được hiểu là “Hoạt động thực thi quyền hành pháp nhà nước; là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực pháp luật nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người do các cơ quan thuộc bộ máy hành chính nhà nước từ trung ương đến cơ sở tiến hành nhằm duy trì và phát triển cao các mối quan hệ xã hội và trật tự pháp luật” [96, tr.26].
Từ quan điểm phổ quát về khái niệm QLNN theo nghĩa rộng và hẹp có thể nhận thấy QLNN là một dạng quản lý đặc biệt, quản lý toàn xã hội. Chủ thể QLNN là các cơ quan, công chức trong bộ máy nhà nước được trao quyền lực công, gồm quyền lập pháp, quyền tư pháp và quyền hành pháp; đối tượng QLNN là tất cả cá nhân và tổ
chức sinh sống và hoạt động trong phạm vi lãnh thổ quốc gia; bản chất QLNN có tính toàn diện trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, như: chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng, ngoại giao…; bản chất QLNN mang tính quyền lực nhà nước, sử dụng công cụ pháp luật của nhà nước để quản lý xã hội; mục tiêu của QLNN là phục vụ nhân dân, duy trì sự ổn định và phát triển bền vững trong xã hội.
Điểm khác nhau cơ bản giữa QLNN và các hình thức quản lý khác là tính quyền lực nhà nước gắn liền với cưỡng chế nhà nước khi cần. QLNN được thực hiện bởi toàn bộ hoạt động của các cơ quan trong bộ máy nhà nước, nhằm thực hiện chức năng đối nội và đối ngoại của nhà nước. Từ những đặc điểm này, có thể hiểu QLNN là một dạng quản lý xã hội đặc biệt, mang tính quyền lực nhà nước và sử dụng pháp luật nhà nước để điều chỉnh hành vi của cá nhân, tổ chức trên tất cả các mặt của đời sống xã hội do các cơ quan, công chức trong bộ máy nhà nước thực hiện, nhằm phục vụ nhân dân, duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội.
b. Khái niệm quản lý nhà nước đối với các cơ sở bảo trợ xã hội
Quản lý nhà nước đối với cơ sở BTXH có mối quan hệ đặc biệt với quản lý xã hội và quản lý phát triển xã hội. Quản lý và giải quyết tốt các vấn đề liên quan đến ASXH và quản lý hiệu quả các nội dung hoạt động của cơ sở BTXH, góp phần đảm bảo an ninh về đời sống vật chất và tinh thần cho một bộ phận người dân thuộc nhóm xã hội dễ bị tổn thương. Trên cơ sở khái niệm QLNN có thể nhận thấy QLNN đối với cơ sở BTXH là quá trình tổ chức, tác động có mục đích của nhà nước và chủ thể khác thông qua bộ máy nhà nước và các tổ chức xã hội bằng các nguồn lực trong xã hội và các công cụ, phương thức tác động đa dạng nhằm giải quyết hợp lý, có hiệu quả các vấn đề liên quan đến các nội dung hoạt động của cơ sở BTXH.
Từ những phân tích khái niệm QLNN, luận án đưa ra khái niệm làm việc với các nội hàm như sau: QLNN đối với cơ sở BTXH là sự tác động có mục đích, có tổ chức của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền lên đối tượng quản lý để điều chỉnh các nội dung hoạt động của cơ sở BTXH diễn ra đúng quy định, đảm bảo cho sự giúp
đỡ của nhà nước, xã hội, cộng đồng,… đối với các đối tượng BTXH đúng pháp luật và hiệu quả đạt đến mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội của quốc gia.
Như vậy, thông qua quá trình phân tích các khái niệm, có thể dễ dàng nhận thấy đặc điểm chung nhất giữa các khái niệm chính là các thành tố cấu thành nên đặc điểm của khái niệm quản lý bao gồm năm thành tố cơ bản: Chủ thể quản lý, đối tượng quản lý, mục tiêu quản lý, nội dung quản lý, phương thức quản lý. Theo đó, có thể nhận thấy các thành tố cấu thành khái niệm quản lý nhà nước đối với cơ sở BTXH như sau.
– Chủ thể QLNN đối với cơ sở BTXH được xác định là nhà nước, cụ thể là các cơ quan, tổ chức, cá nhân được nhà nước ủy quyền theo luật định, đại diện cho nhà nước, thực hiện chức năng QLNN đối với cơ sở BTXH;
– Đối tượng của QLNN đối với cơ sở BTXH là bao gồm toàn bộ nội dung hoạt động của các cơ sở BTXH và các hành vi của cá nhân, cơ quan, tổ chức, xã hội công dân,… tham gia thực hiện các hoạt động đối với cơ sở BTXH;
– Mục tiêu của QLNN đối với cơ sở BTXH là đảm bảo hiệu quả hoạt động của các cơ sở BTXH, giúp các cơ sở BTXH thực hiện có hiệu quả các chức năng phòng ngừa, giảm thiểu và khắc phục rủi ro, nâng cao năng lực chống đỡ những rủi ro trong cuộc sống. Từ đó, đảm bảo an ninh về đời sống vật chất và tinh thần cho đối tượng BTXH, phù hợp với định hướng và mục tiêu phát triển ASXH và chiến lược phát triển kinh tế – xã hội của đất nước.
2.2.1.2. Vai trò quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội
Thứ nhất, nhà nước là chủ thể duy nhất giữ vai trò tạo lập khung khổ pháp lý làm công cụ quản lý các cơ sở bảo trợ xã hội
Việc xây dựng, ban hành hệ thống văn bản pháp luật làm công cụ quản lý, điều tiết các hoạt động QLNN đối với cơ sở BTXH có vai trò quyết định đến hiệu quả hoạt động của cơ sở BTXH và hiệu quả QLNN. Căn cứ vào chức năng và vai trò của QLNN có thể nhận thấy các cá nhân, tổ chức được nhà nước ủy quyền theo luật định, là chủ thể duy nhất có quyền tạo ra hệ thống cơ sở pháp lý QLNN đối với cơ sở BTXH.
Chính vì vậy, trên cơ sở quan điểm của Đảng, chủ thể QLNN đối với cơ sở BTXH có vai trò và trách nhiệm nghiên cứu, khảo sát, dự báo quá trình hoạt động của cơ sở BTXH và xu hướng QLNN để tiến hành thể chế hoá thành luật và văn bản dưới luật, tạo khung khổ pháp lý thống nhất.
Nhằm đảm bảo tính khả thi trong quá trình áp dụng hệ thống văn bản pháp luật vào thực tiễn quản lý, nhà nước có trách nhiệm kiểm tra, đôn đốc, triển khai xây dựng quy trình ban hành văn bản, thẩm định văn bản, đồng thời định hướng để đảm bảo tính hợp lý hợp pháp và phù hợp với Hiến pháp của nhà nước, đảm bảo các quy tắc về giá trị đạo đức và truyền thống văn hóa uống nước nhớ nguồn của người Việt Nam trong hoạt động cơ sở BTXH. Đồng thời, giữ vai trò tổ chức thực thi, đưa hệ thống văn bản pháp luật vào trong hoạt động thực tiễn QLNN đối với cơ sở BTXH. Bênh cạnh đó, nhà nước ban hành các văn bản luật và văn bản dưới luật quy định về tất cả các nội dung liên quan đến hoạt động cung ứng dịch vụ xã hội như: quy định về việc thành lập các cơ sở cung ứng dịch vụ xã hội; về cơ chế tài chính, chế độ chính sách đối với viên chức, nhân viên hoạt động trong các đơn vị cung ứng dịch vụ xã hội; về tiêu chuẩn chất lượng và khung giá, lệ phí đối với các loại dịch vụ xã hội có thu phí,…
Với vai trò là chủ thể duy nhất tạo lập khung khổ pháp lý QLNN đối với cơ sở BTXH, trong những năm qua nhà nước đã tạo cơ sở pháp lý cho việc cấu trúc lại hoặc thành lập mới các tổ chức cung ứng dịch vụ xã hội công lập và ngoài công lập; tạo quyền, nghĩa vụ và chính sách đối với các tổ chức cung ứng dịch vụ xã hội ngoài công lập; tạo khung khổ thể chế hành chính cho đổi mới quản lý các tổ chức cung ứng dịch vụ xã hội công lập, giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ
chức bộ máy, biên chế và tài chính, đảm bảo cho các đơn vị sự nghiệp cung ứng dịch vụ xã hội hoạt động chủ động và hiệu quả hơn, giảm bớt một phần ngân sách của nhà nước chi cho hoạt động của các đơn vị này.
Thứ hai, nhà nước thực hiện quy hoạch phát triển mạng lưới các cơ sở bảo trợ xã hội, xã hội hóa, giao quyền tự chủ đối với các cơ sở
Hiện nay, đối tượng BTXH ngày một tăng lên về số lượng và đa dạng hóa đối tượng, do đó nhu cầu đảm bảo an ninh về đời sống vật chất và tinh thần ngày càng đa dạng và phức tạp. Vì vậy, nhà nước sẽ phát huy vai trò của mình trong quá trình mở rộng mạng lưới cơ sở BTXH, đa dạng hóa các loại hình hoạt động để cung ứng cho đối tượng BTXH. Căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình, các chủ thể QLNN sẽ tiến hành xây dựng các đề án, quy hoạch mở rộng mạng lưới TGXH, thành lập các cơ sở BTXH. Nhà nước thông qua một số chính sách, để tác động trực tiếp đến việc huy động vốn, thu hút các cá nhân, tổ chức, xã hội trong và ngoài nước cùng tham gia. Các cá nhân, cơ quan, tổ chức được nhà nước ủy quyền theo luật định là chủ thể duy nhất thực hiện vai trò xét duyệt việc thành lập, cấp, thu hồi, giải thể cơ sở BTXH. Đồng thời, là chủ thể duy nhất có thẩm quyền để tiến hành giao quyền tự chủ, phát huy tiềm năng và hiệu quả hoạt động của cơ sở BTXH.
Thứ ba, nhà nước có vai trò định hướng, điều chỉnh nội dung quản lý và nội dung hoạt động của cơ sở BTXH
Nhằm định hướng, điều chỉnh hoạt động của các cơ sở BTXH đạt hiệu quả và đúng pháp luật, nhà nước căn cứ vào các loại hình hoạt động cơ sở BTXH, cũng như số lượng, nhu cầu, tính đa dạng của đối tượng BTXH, để định hướng và xây dựng mục tiêu, chiến lược quản lý và phát triển, đồng thời xây dựng các nội dung quản lý. Căn cứ vào mục 2.2.2 (nội dung QLNN đối với cơ sở BTXH) gồm có bảy nội dung cơ bản, các nội dung này có tính hệ thống, đồng bộ và xuyên suốt trong quá trình tổ chức thực thi hoạt động QLNN. Kết quả nghiên cứu đã chứng minh hiệu quả của hoạt động QLNN đối với cơ sở BTXH phụ thuộc vào nhiều yếu tố. Do đó, chính các nội dung QLNN cũng chịu sự tác động và chi phối bởi chính các yếu tố tác động đó. Nên các nội dung QLNN đối với cơ sở BTXH không mang tính bất biến mà luôn biến động theo thời gian và bối cảnh kinh tế, chính trị, xã hội, đặc biệt nó phụ thuộc vào sự biến động của đối tượng BTXH. Vì vậy, nhà nước cần có vai trò định hướng và điều chỉnh các nội dung QLNN đối với cơ sở BTXH phù hợp và mang lại hiệu quả, đạt mục tiêu đề ra.
Hiệu quả hoạt động của cơ sở BTXH phản ánh hiệu quả QLNN đối với cơ sở BTXH, do đó với vai trò là chủ thể quản lý, nhà nước tiến hành định hướng, điều chỉnh các nội dung hoạt động. Nhằm đánh giá hiệu quả hoạt động của các cơ sở BTXH, nhà nước xây dựng hệ thống tiêu chí đánh giá đối với các nội dung hoạt động của cơ sở BTXH trên các phương diện, như: cơ sở vật chất, trang thiết bị; các tiêu chuẩn về vệ sinh an toàn thực phẩm; tiêu chí về chăm sóc phục hồi chức năng, bồi dưỡng, dạy nghề, tạo việc làm để đánh giá hiệu quả hoạt động của các cơ sở BTXH.
Thứ tư, nhà nước là đầu mối trong việc thiết lập cơ chế hợp tác quốc tế để phát triển cơ sở bảo trợ xã hội và phát huy tối đa vai trò quản lý nhà nước Hội nhập quốc tế, toàn cầu hoá đã trở thành một xu thế chung của thời đại, do đó, việc xây dựng và thực hiện tốt hệ thống ASXH nói chung và cơ sở BTXH nói riêng đã trở thành một trong những nội dung trọng tâm trong chiến lược phát triển kinh tế – xã hội của mỗi quốc gia. Nhà nước với vai trò là chủ thể quản lý sẽ tiến hành thiết lập cơ chế bảo đảm lộ trình hội nhập của hệ thống ASXH, xây dựng giải pháp bảo đảm hiệu quả của quá trình hợp tác quốc tế về ASXH trong đó, có hoạt động của cơ sở BXTH. Nhà nước xây dựng thiết chế hợp tác quốc tế nhằm huy động mạnh mẽ các nguồn lực để không ngừng mở rộng hệ thống ASXH và cơ sở BTXH, từng bước chuyển sang mô hình cơ sở BTXH tại cơ sở sang xu hướng mô hình cơ sở BTXH cộng đồng.
Thông qua hợp tác quốc tế, nhà nước tạo điều kiện cho các cơ sở BTXH tiếp nhận khoa học công nghệ, ứng dụng khoa học công nghệ vào quá trình đào tạo, bồi dưỡng, chăm sóc và phục hồi chức năng cho đối tượng BTXH. Đồng thời, thông qua thị trường lao động quốc tế để có thể phối hợp và tạo việc làm cho đối tượng bảo trợ
xã hội. Mặt khác, thông qua hợp tác quốc tế để chủ thể QLNN có thể ứng dụng các mô hình quản lý công kiểu mới vào hoạt động quản lý.
Thứ năm, nhà nước có vai trò quan trọng trong việc cung ứng và điều tiết hoạt động cung ứng dịch vụ công của các cơ sở BTXH
Hoạt động cung ứng các loại hình dịch vụ công thiên về chức năng phục vụ xã hội của nhà nước, nếu như chức năng quản lý xã hội không thể ủy quyền, nó thuộc về sứ mệnh của nhà nước, thì chức năng phục vụ xã hội nhà nước lại có thể ủy quyền cho các tổ chức, cá nhân và xã hội dân sự tham gia. Trong quá trình thực hiện cung ứng các loại hình dịch vụ công, phục vụ nhu cầu của người dân, đối với một số loại hình dịch vụ không mang lại lợi nhuận kinh tế đặc biệt là các dịch vụ chăm sóc, nuôi dưỡng, phục hồi chức năng cho đối tượng BTXH, bản thân các cá nhân, tổ chức, xã hội dân sự do thiếu về điều kiện và tiềm lực nên không thể tham gia cung ứng. Do đó, nhà nước đóng vai trò chủ đạo, trực tiếp cung ứng đối với một số dịch vụ như tiêm chủng, y tế dự phòng, văn hóa quần chúng, nghiên cứu khoa học cơ bản,… phục vụ nhu cầu người dân nói chung và đối tượng BTXH nói riêng. Như vậy, việc nhà nước trực tiếp cung ứng một số loại dịch vụ xã hội bằng những cách thức khác nhau đã thể hiện vai trò, trách nhiệm của nhà nước trong việc đảm bảo chất lượng, hiệu quả và sự công bằng trong việc cung ứng cũng như hưởng thụ các dịch vụ xã hội cho người dân nói chung và đối tượng bảo trợ xã hội nói riêng.
2.2.1.3. Đặc điểm quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội của cơ quan hành chính nhà nước cấp địa phương
QLNN đối với cơ sở BTXH trên địa bàn TP Hồ Chí Minh gắn liền với những đặc điểm quản lý hành chính nhà nước ở cấp địa phương, vì vậy mang những đặc điểm chung của hoạt động quản trị địa phương kết hợp với ngành và lãnh thổ. Có thể nhận thấy, hoạt động QLNN ở phương diện này có những đặc điểm cơ bản sau:
Thứ nhất, QLNN đối với cơ sở BTXH của cơ quan hành chính nhà nước cấp địa phương gắn liền với những yếu tố mang tính đặc thù của ngành kết hợp với lãnh thổ. Đặc điểm này cho thấy, hoạt động QLNN đối với lĩnh vực này ở cơ quan hành chính nhà nước cấp địa phương một mặt phản ánh một số đặc điểm chung nhất của quản lý hành chính nhà nước nói chung, như: tính thứ bậc, tuân thủ, phục tùng mệnh lệnh, mang tính quyền lực nhà nước của tính thống nhất trong hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương,… Mặt khác, phản ánh tính chất chuyên biệt của ngành Lao động – Thương Binh và Xã hội, thực hiện các mục tiêu ASXH của quốc gia. Đồng thời, kết hợp tính đặc thù của vùng, lãnh thổ về các điều kiện vị trí địa lý, kinh tế,
xã hội, văn hóa, an ninh, quốc phòng, xu thể hội nhập quốc tế,… của mỗi địa phương. Trên cơ sở đó, chủ thể QLNN ở cấp chính quyền địa phương tiến hành hoạch định, xây dựng, ban hành và thực thi các chương trình, chính sách, đề án phát triển ASXH, TGXH, BTXH, quy hoạch mạng lưới phát triển cơ sở BTXH phù hợp với tính đặc thù của địa phương, thể hiện tính linh hoạt, chủ động và sáng tạo trong hoạt động QLNN ở cấp địa phương.
Thứ hai, chủ thể QLNN đối với cơ sở BTXH của các cơ quan hành chính nhà nước cấp địa phương gắn liền với các hoạt động cơ quan hành chính nhà nước và cơ quan chuyên môn các cấp, chịu sự quản lý của nhiều chủ thể khác nhau. Đặc điểm này cho thấy tính hệ thống và phân cấp trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước, đối với cấp trung ương, chủ thể QLNN chịu sự quản lý và kiểm soát trực tiếp của Chính phủ thông qua bộ máy hành chính của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, đồng thời chịu sự kiểm soát của cơ quan chuyên môn là Bộ Lao động – Thường binh và Xã hội. Đối với cấp địa phương Sở Lao động – Thương binh và Xã hội chịu sự giám sát trực tiếp của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, đồng thời trực tiếp kiểm soát hoạt động của mạng lưới cơ sở BTXH trực thuộc thẩm quyền quản lý của cấp Quận, Huyện trên địa bàn.
Thứ ba, đối tượng quản lý của cơ quan hành chính nhà nước cấp địa phương đối với cơ sở BTXH đa dạng và phức tạp. Đặc điểm này cho thấy sự khác biệt trong hoạt động QLNN đối với lĩnh vực này của cấp hành chính trung ương và cấp hành chính địa phương. Cơ quan hành chính trung ương quản lý những hoạt động liên quan đến ASXH nói chung và cơ sở BTXH nói riêng mang tính vĩ mô, chủ yếu thiên về
hoạch định, xây dưng, ban hành chính sách, còn cấp hành chính địa phương mang tính vi mô, thiên về tổ chức, triển khai thực thi chính sách là chủ yếu. Vì vậy, đối tượng QLNN đối cơ sở bảo trợ xã hội khá đa dạng và phức tạp, nhiều thành phần. Bởi vì, tùy vào điều kiện vị trí địa lý, kinh tế, xã hội, dân cư và quá trình biến động cơ học về dân số sẽ động trực tiếp đến quá trình gia tăng đối tượng BTXH ở địa phương. Trong lúc, đối tượng BTXH tăng lên, chính sách trung ương chưa thể bao phủ, thì cơ quan hành chính nhà nước cấp địa phương căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn để trực tiếp xây dựng những chính sách mang tính đặc thù, nhằm thu hút các chủ thể ngoài nhà nước (cá nhân, doanh nghiệp, tổ chức tôn giáo, xã hội công dân,…) cùng chung tay chia sẽ cộng đồng, vì vậy, đối tượng quản lý đa dạng và phức tạp.
Thứ tư, hoạt động QLNN đối với cơ sở BTXH cấp địa phương là đơn vị trực tiếp tổ chức, triển khai thực thi chính sách xã hội hóa liên quan đến các nội dung hoạt động của cơ sở BTXH. Các cơ quan hành chính nhà nước cấp địa phương, căn cứ vào hệ thống văn bản quy định của pháp luật về chính sách xã hội hóa, đồng thời căn cứ
vào tính đặc thù về điều kiện kinh tế, văn hóa, xã hội, xu thế hội nhập quốc tế để tiến hành xây dựng kế hoạch, tổ chức thực thi chính sách xã hội hóa liên quan đến các vấn đề, như: lao động việc làm cho người khuyết tật, giáo dục – đào tạo, hướng nghiệp cho trẻ em vị thành niên có hoàn cảnh khó khăn, chăm sóc sức khỏe, phục hồi chức năng cho người khuyết tật,… đồng thời huy động sự tham gia của cá nhân, tổ chức tôn giáo, xã hội công dân cùng chung tay thực hiện các hoạt động bảo trợ xã hội, thành lập, xây dựng cơ sở bảo trợ xã hội nhằm hướng đến đảm bảo an ninh về đời sống vật chất và tinh thần của nhóm xã hội dễ bị tổn thương.
2.2.2. Nội dung quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội
2.2.2.1. Xây dựng, ban hành hệ thống văn bản pháp luật điều chỉnh các hoạt động quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội
Hoạt động của cơ sở BTXH là hoạt động mang tính nhân văn, nhằm giúp đỡ, hỗ trợ các đối tượng BTXH. Tuy nhiên, hoạt động này cần phải có sự QLNN để điều chỉnh các quá trình hoạt động đúng pháp luật và đạt mục tiêu của chiến lược phát triển kinh tế – xã hội trong từng giai đoạn. Vì vậy, với vai trò là chủ thể quản lý, các cơ quan, tổ chức, cá nhân được nhà nước ủy quyền, có chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn quản lý nhà nước đối với cơ sở BTXH đã căn cứ theo luật định xây dựng và ban hành hệ thống văn bản pháp luật làm cơ sở pháp lý để điều chỉnh các hoạt động cơ sở BTXH có hiệu quả. Việc xây dựng và ban hành hệ thống văn bản pháp luật nhằm đảm bảo cho hoạt động sở BTXH tiến hành đúng pháp luật. Vì vậy, đây là một trong các nội dung cơ bản của luận án, sẽ được phân tích và trình bày ở các chương 3 và 4.
2.2.2.2. Tổ chức bộ máy thực hiện quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội Tổ chức bộ máy QLNN về cơ sở BTXH thực hiện thống nhất từ trung ương đến địa phương. Theo đó, Chính phủ thống nhất QLNN trên các lĩnh vực trong đó có hoạt động của cơ sở BTXH. Luận án sẽ làm rõ hệ thống các cơ quan, đơn vị tham gia vào quá trình QLNN đối với cơ sở BTXH cũng như quá trình tổ chức thực thi trên thực tế. Từ quá trình phân tích, luận án sẽ làm rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của chủ thể quản lý. Đồng thời, qua đó có thể nhận diện được tính tích cực và tiêu cực của quá trình phân công, phối hợp thực thi của chủ thể với các cơ quan, đơn vị tham gia thực hiện chức năng QLNN đối với cơ sở BTXH. Bên cạnh đó, luận án tiến hành phân tích những bất cập của các quy trình, thủ tục, hồ sơ tiếp nhận đối tượng BTXH, TGXH,… và mối quan hệ phối hợp giữa các cơ quan chức năng có trách nhiệm thực hiện hoạt QLNN đối với cơ sở BTXH.
2.2.2.3. Năng lực thực thi hoạt động quản lý nhà nước của đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức, cán sự xã hội đối với cơ sở bảo trợ xã hội
Để thực hiện QLNN về cơ sở BTXH, các cơ quan nhà nước bố trí đội ngũ cán bộ, công chức thực hiện nhiệm vụ này. Đội ngũ CBCC chức ngành Lao động – Thương binh và Xã hội có trách nhiệm chính trong thực hiện nhiệm vụ QLNN đối với cơ sở BTXH. Đội ngũ này sẽ trực tiếp hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện các quy định của pháp luật về cơ sở BTXH. Tổ chức thực hiện chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo và các chương trình trợ giúp xã hội theo thẩm quyền; hướng dẫn xây dựng quy hoạch mạng lưới cơ sở BTXH; trực tiếp quản lý việc thành lập, tổ chức và hoạt động của cơ sở BTXH; thực hiện các quy định về thủ tục tiếp nhận đối tượng vào các cơ sở BTXH và từ cơ sở BTXH về gia đình hòa nhập cộng đồng.
Phân tích nội dung này thể hiện ở số lượng, chất lượng, cơ cấu nhân sự, định biên trong các cơ quan, đơn vị trong bộ máy thực hiện QLNN đối với cơ sở BTXH; các vấn đề về tuyển dụng, sử dụng, đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao trình độ, kỹ năng, thái độ,… của CBCC, người lao động góp phần hoàn thiện hoạt động QLNN về cơ sở BTXH.
2.2.2.4. Xét duyệt, thành lập, tổ chức, hoạt động, giải thể các cơ sở bảo trợ xã hội Căn cứ vào số lượng, nhu cầu của đối tượng BTXH nhà nước sẽ tiến hành xây dựng quy hoạch, đề án mở rộng mạng lưới cơ sở BTXH, hoạt động này thông qua hình thức cấp phép thành lập các cơ sở BTXH công lập và ngoài công lập. Luận án phân tích các vấn đề như: sự bất cập về thủ tục, điều kiện thành lập cơ sở BTXH so với thực tiễn hoạt động của cơ sở BTXH; những mâu thuẫn và rào cản giữa nhu cầu tham gia hoạt động từ thiện của các tổ chức, cá nhân, xã hội dân sự,.. với thể chế; phân tích sự kém hiệu quả của QLNN dẫn đến đến hoạt động trái phép của cơ sở BTXH ngoài công lập. Đồng thời, nhận biết được thực trạng cơ sở vật chất, kỹ thuật, trang thiết bị phục vụ cho quá trình chăm sóc nôi dưỡng phục hồi chức năng cho đối tượng BTXH. 2.2.2.5. Quản lý nhà nước đối với cơ sở vật chất, trang thiết bị và nguồn kinh phí cung ứng cho cơ sở bảo trợ xã hội hoạt động
Hiện nay, pháp luật quy định nguồn kinh phí cho hoạt động của cơ sở BTXH bao gồm: nguồn tự có của chủ cơ sở BTXH ngoài công lập; nguồn trợ giúp từ các tổ chức, cá nhân trong nước và nước ngoài; nguồn đóng góp của đối tượng tự nguyện; nguồn thu khác theo quy định của pháp luật; hỗ trợ từ ngân sách nhà nước để nuôi dưỡng các đối tượng được cơ quan QLNN có thẩm quyền đồng ý tiếp nhận. Như vậy hiện nay các cơ sở BTXH hoạt động dựa trên nguồn tài chính của ngân sách nhà nước hoặc từ các nguồn tài trợ của các tổ chức phi chính phủ, nguồn đóng góp tự nguyện các tổ chức, cá nhân. Đối với hoạt động cơ sở BTXH ngoài công lập thì nguồn kinh phí hoạt động dựa trên nguồn tài trợ của các tổ chức phi chính phủ, nguồn đóng góp tự
nguyện các tổ chức, cá nhân là chủ yếu. Trên thực tế nhà nước cần có sự quản lý đối với nguồn kinh phí nhằm đảm bảo việc sử dụng có hiệu quả nguồn kinh phí hỗ trợ các đối tượng BTXH. Nội dung này được luận án phân tích trong mục 3.2.5.2 của chương 3.
2.2.2.6. Mở rộng quan hệ đối ngoại và hợp tác quốc tế, công tư trong việc nâng cao năng lực quả lý nhà nước và hiệu quả hoạt động của cơ sở bảo trợ xã hội Hợp tác quốc tế có vai trò đặc biệt quan trọng trong công tác TGXH cho đối tượng BTXH, gắn liền với quá trình thúc đẩy, nâng cao chất lượng chăm sóc, cung cấp dịch vụ của mạng lưới cơ sở BTXH. Thời gian qua, nhà nước đã tranh thủ được sự ủng hộ về nhiều mặt của nhiều tổ chức quốc tế như WHO, UNICEF, Atlantic Philanthropies và các cá nhân, tổ chức quốc tế khác. Các tổ chức quốc tế ở Việt Nam cũng như Chính phủ các nước rất quan tâm hỗ trợ cho lĩnh vực trợ giúp đối cho nhóm xã hội dễ bị tổn thương, có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn trong xã hội. Bên cạnh việc tài trợ về nguồn lực, thì việc chia sẻ các bài học kinh nghiệm, nâng cao năng lực cán bộ công tác xã hội làm nhiệm vụ trong lĩnh vực chăm sóc, trợ giúp xã hội cho đối tượng BTXH cũng được chú ý. Các mô hình thí điểm trợ giúp các đối tượng BTXH dựa vào cộng đồng đang được nghiên cứu, hoàn chỉnh, áp dụng trong thực tiễn. Việt Nam cũng đã tham gia ký kết các văn bản, điều ước quốc tế quan trọng liên quan đến người khuyết tật như tuyên bố thiên niên kỷ được 189 nguyên thủ quốc gia ký kết vào tháng 9/2000, trong đó có các mục tiêu phát triển thiên niên kỷ. Bên cạnh đó, cơ quan chuyên môn cũng đã gửi Báo cáo quốc gia về phát triển con người (HDI) hàng năm cho Uỷ ban Quyền con người của Liên Hợp Quốc. Việt Nam đã hợp tác chặt chẽ với các nước láng giềng và trong khu vực về chăm sóc, trợ giúp các đối tượng có hoàn cảnh đặc biệt.
Có thể thấy, mở rộng quan hệ đối ngoại, hợp tác công tư là một trong những nội dung trọng tâm trong hoạt động QLNN đối với cơ sở BTXH. Nội dung này sẽ được luận án phân tích và trình bày tại chương 3.
2.2.2.7. Thanh tra, kiểm tra, giám sát, xử lý vi phạm pháp luật về hoạt động của cơ sở BTXH
Công tác thanh tra, kiểm tra việc thực hiện các hoạt động trợ giúp đối tượng BTXH; vận động, tiếp nhận, phân phối và sử dụng các nguồn đóng góp và cơ sở BTXH nhằm kịp thời phát hiện những tiêu cực trong hoạt động quản lý để kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý.
Thanh tra Sở LĐTB&XH sẽ giúp Sở chủ trì phối hợp với các ngành, cơ quan có liên quan tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra để bảo đảm các cơ sở BTXH hoạt động theo đúng quy định pháp luật. Vì vậy, luận án làm rõ các vấn đề về hoạt động thanh tra, kiểm soát các hoạt động QLNN đối với cơ sở BTXH, bao gồm các hoạt động thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật về cơ sở BTXH; giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm pháp luật về cơ sở BTXH của các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền.
Kết quả của công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát và xử lý vi phạm đối với hoạt động của các cơ sở BTXH, nhằm đánh giá uy tín, chất lượng của chăm sóc, nuôi dưỡng, phục hồi chức năng và giáo dục, bồi dưỡng, tạo việc làm của các cơ sở BTXH, và hiệu quả của QLNN. Bởi giữa hiệu quả quản lý nhà nước và chất lượng hoạt động của các cơ sở BTXH có mối quan hệ nhân quả, chất lượng của các cơ sở BTXH phản ánh kết quả của hoạt động QLNN và ngược lại. Đồng thời, thông qua kết quả kiểm tra, thanh tra, giám sát nhà nước, có vai trò định hướng, xây dựng, tổ chức các biện pháp khắc phục những hạn chế, phát huy vai trò QLNN và nâng cao chất lượng hoạt động của cơ sở BTXH.
Như vậy, QLNN đối với cơ sở BTXH gồm 07 nội dung cơ bản, luận án sẽ trình bày, phân tích, luận giải tại các chương 3 và 4.
2.2.3. Các nhân tố ảnh hưởng đến hoạt động quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội
Hiện nay, khi tiến hành phân tích các nhân tố ảnh hướng đến hoạt động QLNN đối với các lĩnh vực như: kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội,… phần lớn các nghiên cứu đưa ra nhiều hướng tiếp cận khác nhau để phân tích ưu điểm, hạn chế và chỉ rõ những nhân tố tác động đến hiệu quả QLNN. Chẳng hạn, hướng tiếp cận truyền thống thường chia ra hai nhóm: những tác động chủ quan và khách quan; hay những nhân tố tác động tích cực và tiêu cực. Những năm gần đây, một số nhà khoa học đã vận dụng phương pháp đánh giá SWOT, cho phép phân tích những điểm mạnh, điểm yếu, cơ hội, rủi ro, thách thức giúp đánh giá những nhân tố ảnh hưởng và mức độ hiệu quả trong hoạt động QLNN.
Trong nội dung trình bày về các nhân tố ảnh hưởng hoạt động QLNN đối với cơ sở BTXH, luận án vừa kế thừa hướng tiếp cận truyền thống, đồng thời căn cứ vào khung lý thuyết nghiên cứu và vận dụng quy trình đánh giá thực chính sách của Smith (1973) (Phụ lục VIII) làm cơ sở khoa học để phân tích, chỉ rõ các nhân tố ảnh hưởng hoạt động QLNN đối với cơ sở BTXH.
2.2.3.1. Những nhân tố bên trong ảnh hưởng đến hoạt động quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội
Thứ nhất, thể chế ảnh hưởng đến hoạt động quản lý nhà nước đối với cơ sở BTXH, từ các căn cứ đã xác định, có thể thấy một trong những nội dung trọng tâm quyết định đến hoạt động QLNN đối với lĩnh vực này là quá trình xây dựng, ban hành hệ thống văn bản pháp luật và chính sách QLNN đối với cơ sở BTXH. Trong hoạt động QLNN, quá trình này gắn liền với khâu hoạch định chính sách, đây được xem là một trong những hoạt động quan trọng ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả thực thi chính sách. Do đó, chính sách pháp luật trở thành một trong những công cụ cơ bản để chủ thể QLNN sử dụng nhằm điều tiết các quá trình hoạt động của cơ sở BTXH và hành vi của cá nhân tham gia thực thi đầy đủ các nội dung hoạt động của cơ sở BTXH đúng với định hướng, mục tiêu và đúng pháp luật.
Nếu chủ thể QLNN đối với cơ sở BTXH có tầm nhìn, chiến lược để hoạch định và ban hành hệ thống hành chính sách phù hợp với điều kiện kinh tế – xã hội; phù hợp với vai trò, nội dung, năng lực của chủ thể quản lý, thì chính sách thực sự trở thành một công cụ hữu hiệu. Ngược lại, chính sách được ban hành không phù hợp, thì không chỉ ảnh hưởng đến hiệu quả thực thi chính sách, mà còn ảnh hưởng trực tiến đến hiệu quả hoạt động của cơ sở BTXH trong việc đảm bảo an ninh về đời sống vật chất và tinh thần của đối tượng BTXH. Như vậy, nhân tố thứ nhất ảnh hưởng đến hoạt QLNN đối với cơ sở BTXH trên địa bàn TP Hồ Chí Minh là thể chế QLNN đối với cơ sở BTXH.
Thứ hai, năng lực của cơ quan thực thi hoạt động quản lý nhà nước đối với cơ sở BTXH, theo Smith, mức độ ảnh hưởng của yếu tố này phụ thuộc vào ba vấn đề: cơ cấu tổ chức và nhân sự; sự lãnh đạo trong cơ quan nhà nước; năng lực của cơ quan nhà nước. Ông cho rằng năng lực của chủ thể thực thi cho biết liệu cơ quan đó có thể đáp ứng được những mục tiêu của chính sách và các chương trình thực thi hay không, điều này nhấn mạnh đến năng lực thực thi chính sách của chủ thể QLNN. Như vậy, trên cơ sở quan điểm của Smith, luận án tham chiếu với hoạt động QLNN đối với cơ sở BTXH cho thấy năng lực của chủ thể quản lý nhà nước chủ yếu được cấu thành bởi các yếu tố cơ bản.
Một là, năng lực của đội ngũ CBCCVC trong mối quan hệ với việc thực thi và giải quyết các vấn đề thuộc chính sách xã hội nhằm đảm bảo đời sống vật chất, tinh thần của đối tượng sống tại cơ sở BTXH. Năng lực của đội ngũ CBCCVC được cấu thành bởi nhiều tiêu chí, trong đó 3 tiêu chí mang tính quyết định, gồm: Trình độ
chuyên môn; kỹ năng nghề nghiệp; phẩm chất đạo đức.
Trình độ chuyên môn của đội ngũ CBCCVC thực thi hoạt động QLNN đối với cơ sở BTXH tác động trực tiếp đến kết quả quản lý. Nếu họ có đủ trình độ chuyên môn, sẽ giúp nắm rõ quản điểm, chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của nhà nước về ASXH, TGXH. Từ đó, giúp họ phân tích, xác định đúng vị trí, vai trò, trách nhiệm, nghĩa vụ và quyền hạn của từng cá nhân, cơ quan, tổ chức, từng cấp,… điều này giúp họ tránh được tình trạng lạm quyền, hoặc thiếu trách nhiệm trong quá trình thực thi. Đồng thời, nếu có trình độ chuyên môn tốt, họ có thể vận dụng một cách sáng tạo về khoa học quản lý công vào quá trình hoạch định chính sách, quyết định ban hành chính sách, thực thi chính sách, đánh giá tác động của hệ thống chính sách TGXH. Từ đó, có những căn cứ khoa học để kiểm chứng mức độ hiệu quả của quá trình thực thi hoạt động QLNN đối với cơ sở BTXH so với hoạt động thực tiễn đã mang lại hiệu quả hay chưa. Trên cơ sở đó, tiến hành điều chỉnh chính sách, điều tiết hoạt động quản lý. Bên cạnh đó, với trình độ chuyên môn tốt có thể giúp họ thực hiện thành công dự báo xu thế phát triển của đối tượng BTXH, phát triển mạng lưới cơ sở BTXH, từ đó có thể hoạch định được mục tiêu QLNN đối với cơ sở BTXH trong từng giai đoạn nhất định.
Về kỹ năng nghề nghiệp, nếu hoạt động quản lý được C. Mác ví như một nhạc trưởng [96, tr.10], thì hoạt động QLNN nói chung và QLNN đối với cơ sở BTXH được xem như một người nhạc trưởng tài năng. Bởi, chủ thể QLNN đối với cơ sở BTXH là những người tạo ra “lưới đỡ” nhằm tạo ra một hệ thống chính sách TGXH tốt, mở rộng mức độ bao phủ cho nhóm xã hội dễ bị tổn thương. Do đó, đòi hỏi chủ thể QLNN đối với cơ sở BTXH không chỉ có trình độ chuyên môn mà cần phải có kỹ năng nghề nghiệp. Trong mối quan hệ với hoạt động QLNN đối với cơ sở BTXH, thì được hiểu là những kỹ năng lập kế hoạch, kỹ năng phân tích, xử lý tình huống, kỹ năng ra quyết định, kỹ năng làm việc nhóm, năng phối hợp, kỹ năng vận động quần chúng,…
Ngoài trình độ chuyên môn, kỹ năng nghề nghiệp, chủ thể QLNN đối với cơ sở BTXH cần phải có đạo đức nghề nghiệp. Căn cứ vào vai trò của cơ sở BTXH và QLNN đối với cơ sở BTXH cho thấy, thực hiện thành công và hiệu quả QLNN đối với cơ sở BTXH không chỉ góp phần thực hiện thành công mục tiêu ASXH mà còn thực hiện thành công chiến lược ASXH của quốc gia giai đoạn 2011 – 2020. Nếu đội ngũ CBCCVC có đạo đức nghề nghiệp, yêu nghề, tâm huyết với nghề thì sẽ thấu hiểu và thông cảm chia sẻ những khó khăn với nhóm tham gia. Ngược lại, nếu thiếu đạo đức sẽ gắn liền với thiếu trách nhiệm, thờ ơ, qua loa,… sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả
quản lý nhà nước đối với lĩnh vực này.
Như vậy, hiệu quả QLNN đối với cơ sở BTXH chịu ảnh hưởng trực tiếp bởi năng lực của đội ngũ CBCCVC. Với cách luận giải trên, có thể nhận thấy nếu đội ngũ CB CCVC với trình độ chuyên môn tốt + kỹ năng nghề nghiệp chuyên nghiệp + có phẩm chất đạo đức = hiệu quả QLNN. Ngược lại, nếu trình độ chuyên môn kém + thiếu kỹ năng nghề nghiệp, thiếu phẩm chất đạo đức trong thực thi công vụ = không mang lại hiệu quả tốt trong quản lý.
Hai là, sự ảnh hưởng của cơ cấu tổ chức bộ máy QLNN đối với cơ sở BTXH, QLNN đối với cơ sở BTXH chịu sự ảnh hưởng của nhiều yếu tố, trong đó cơ cấu tổ chức bộ máy đóng một vai trò quan trọng. Nếu cơ cấu tổ chức và bộ máy QLNN đối với cơ sở BTXH từ trung ương đến địa phương được thiết kế, xây dựng một cách khoa học, năng động phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tính đặc thù của từng cấp và từng địa phương và xu thế hội nhập quốc tế. Điều này, trở thành tiền đề cho việc thực thi chính sách cũng như các hoạt động QLNN đối với cơ sở BTXH hiệu quả. Ngược lại, nếu cơ cấu tổ chức bộ máy được xây dựng không trên nền tảng của khoa học quản lý công, lỗi thời, lạc hậu, thư lại, chồng chéo sẽ tạo ra một rào cản rất lớn trong việc thực thi hoạt động QLNN đối với cơ sở BTXH.
Như vậy, hoạt động QLNN chịu sự ảnh hưởng không nhỏ bởi cơ quan tiến hành thực thi hoạt động QLNN, ở phương diện này chúng ta nhận thấy rằng chủ yếu là sự tác động của đội ngũ CBCCVC và cơ cấu tổ chức bộ máy.
Thứ ba, năng lực của nhóm tham gia ảnh hưởng đến hoạt động quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hôi, nhóm tham gia là những đối tượng liên quan và tương tác với nhau trong quá trình thực thi hoạt động QLNN, theo Smith mức độ tương tác của các nhóm liên quan phụ thuộc vào ba yếu tố.
Mức độ thiết chế hóa của nhóm tham gia, điều này cho biết sự chặt chẽ về tổ chức, cũng như tính quy củ của nhóm tham gia đó. Mức độ thiết chế hóa của nhóm tham gia càng tốt, khả năng tham gia và năng lực tham gia của nhóm càng tăng (hệ thống những quy định về hoạt động của các cơ sở BTXH).
Sự lãnh đạo trong nhóm tham gia, sự lãnh đạo trong nhóm tham gia có liên quan đến mức độ thiết chế hóa của nhóm. Sự lãnh đạo trong nhóm tham gia nhấn mạnh đến vai trò của khả năng huy động và kiểm soát các thành viên trong nhóm, nhằm tối đa hiệu quả tham gia của nhóm (năng lực quản lý và điều hành của các chủ cơ sở BTXH).
Những kinh nghiệm của nhóm tham gia, trong việc thực thi các chính sách trong quá khứ, các nhóm đã tham gia vào các chính sách của nhà nước hay chưa, nếu đã từng tham gia thì thái độ của họ là ủng hộ, chống đối, hay là yên lặng (cơ hội tiếp cận thông tin về thực hiện chính sách và thụ hưởng chính sách của cơ sở bảo trợ xã hội và đối tượng BTXH thụ hưởng chính sách). Căn cứ vào quy trình thì nhân tố thứ ba ảnh hưởng đên hoạt động QLNN đối với cơ sở BTXH trên địa bàn TP Hồ Chí Minh là trình độ và năng lực của chủ cơ sở và nhân viên trực tiếp làm việc tại cơ sở BTXH.
2.2.3.2. Các nhân tố bên ngoài ảnh hưởng đến hoạt động quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội
Quá trình thực thi chính sách, hoặc tổ chức thực thi hoạt động QLNN thường chịu sự ảnh hưởng bởi những nhân tố bên trong của quá trình hình thành và thực thi hoạt động quản lý, hay nói cách khác là gắn liền với các thành tố cấu thành nên hoạt động quản lý, như: chủ thể, công cụ, phương thức, nội dung thực hiện hoạt động quản lý. Bên cạnh đó, còn chịu ảnh hưởng bởi những nhân tố bên ngoài, có thể hiểu những nhân tố bên ngoài ảnh hưởng đến hoạt động quản lý nhà nước là những yếu tố liên quan đến hoạt động quản lý nhưng không nằm trong quá trình hình thành và tổ chức thực thi hoạt động QLNN. Như vậy, nhân tố ảnh hưởng đến hoạt động QLNN bao gồm: môi trường chính trị, môi trường kinh tế, môi trường quốc tế, môi trường khoa học công nghệ (sự phát triển của khoa học công nghệ), xu thế hội nhập quốc tế,… Với cách tiếp cận này, luận án giới hạn các nhân tố bên ngoài ảnh hưởng đến hoạt đông QLNN đối với cơ sở BTXH bao gồm: nhân tố về điều kiện tự nhiên, kinh tế, dân cư, xã hội về vị trí địa lý, kinh tế, dân số, xã hội,…(Phụ lục V). Nội dung của những nhân tố này, luận án sẽ tiếp cận và phân tích cụ thể các yếu tố đặc thù về kinh tế, xã hội, dân cư ảnh hưởng đến hoạt động quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội trên địa bàn TP Hồ Chí Minh tại mục 3.1. của chương 3.
2.2.4. Các tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội
Căn cứ vào 7 nội dung QLNN đã phân tích tại mục 2.2.2, luận án đề xuất các tiếu chí đánh giá thực trạng QLNN đối với cơ cở BTXH gồm các tiêu chí sau:
– Các tiêu chí đánh giá về thể chế QLNN đối với cơ sở BTXH, bao gồm: linh hoạt, hiệu lực, bao phủ, đảm bảo (đảm bảo đời sống vật chất và tinh thần),… – Các tiêu chí đánh giá về tổ chức bộ máy QLNN đối với cơ sở BTXH; và hoạt động thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm pháp luật gồm: tính hệ thống, thống nhất, phân cấp, phối hợp giám sát, linh hoạt, logic, khoa học, phù hợp, đổi mới,… – Các tiêu chí đánh giá năng lực thực thi hoạt động QLNN của đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức, cán sự xã hội, gồm: số lượng (quy mô, phạm vi phân bổ); chất lượng (trình độ học vấn, trình độ chuyên môn, kỹ năng nghề nghiệp; kiến thức quản lý nhà nước; phẩm chất tâm lý – văn hóa xã hội,..)
– Các tiêu chí đánh giá các hoạt động xét duyệt thành lập, cấp phép hoạt động đối với cơ sở BTXH, giải thể cơ sở BTXH; quản lý cơ sở vật chất, trang thiết bị và nguồn kinh phí; thực thi hoạt động hợp tác quốc tế, hợp tác công tư, gồm các tiêu chí: linh hoạt, chủ động, phù hợp, kịp thời, đổi mới, bền vững,…
Như vậy, trong quá trình phân tích, đánh giá thực trạng hoạt động QLNN đối với cơ sở BTXH trên địa bàn TP Hồ Chí Minh được trình bày tại chương 3, luận án sẽ sử dụng các tiêu chí này để lượng hóa một cách tương đối, làm cơ sở cho việc phân tích, chỉ rõ những thành tựu, hạn chế, bất cập và thách thức, từ đó đề xuất giải pháp.
2.3. Bài học kinh nghiệm về quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội của Nhật Bản và một số thành phố trong nước
2.3.1. Kinh nghiệm của Nhật Bản
2.3.1.1. Về tổ chức bộ máy quản lý nhà nước đối với thực thi chính sách an sinh xã hội
Nhật Bản là một trong những quốc gia chịu ảnh hưởng nghiêm trọng của cuộc chiến tranh thế giới thứ II, nhằm khắc phục hậu quả của chiến tranh tàn phá Nhật Bản đã tiến hành xây dựng, ban hành hàng loạt chính sách phát triển kinh tế – xã hội. Trong đó, xây dựng chính sách ASXH là một trong những vấn đề trọng tâm được Nhật Bản đặc biệt chú trọng, tại Hiến pháp Nhật Bản năm 1946 quy định: “Tất cả các công dân đều có quyền được hưởng cuộc sống với mức tối thiểu về văn hóa và sức khỏe” [152, tr.59-70], [210], đây chính là nền tảng pháp lý quan trọng đầu tiên cho sự hình thành hệ thống chính sách ASXH hiện đại của Nhật Bản. Vì vậy, chính sách ASXH ở Nhật Bản được xây dựng linh hoạt qua mỗi thời kỳ phát triển kinh tế – xã hội của đất nước, là động lực cho tăng trưởng kinh tế cũng như tiến bộ xã hội, tạo thành nét độc đáo của mô hình nhà nước phúc lợi riê
ng biệt mang đậm chất Phương Đông. Theo đó, hiện nay hệ thống chính sách ASXH ở Nhật bao gồm 04 chính sách cơ bản: Chính sách bảo hiểm xã hội, chính sách bảo hiểm việc làm, chính sách bảo hiểm chăm sóc sức khỏe, chính sách TGXH (Phụ lục IX). Trong đó, chính sách TGXH là nhằm đảm bảo đời sống vật chất và tinh thần của nhóm xã hội dễ bị tổn thương, gồm: người nghèo, người già, trẻ em, người bị ảnh hưởng thiên tai, phụ nữ đơn thân nuôi con, người tàn tật… Mức độ trợ giúp được quy định dựa trên mức sống và bảo đảm tuân thủ pháp luật, do đó được Nhà nước điều chỉnh cho phù hợp với sự thay đổi mức sống dân cư. Hiện nay, người Nhật có khoảng 120 triệu người cao tuổi và người khuyết tật, trong đó có 21.870.000 người già từ 65 tuổi trở lên (bình quân cứ 6 người Nhật lại có 1 người cao tuổi); 2,72 triệu người cao tuổi sống một mình; 2,7 triệu người cao tuổi sống một mình đã mất trí nhớ, hay cần chăm sóc; 3,18 triệu người khuyết tật thể chất; 410.000 người khuyết tật trí tuệ; 2,17 triệu người khuyết tật tinh thần [148, tr.5-10]. Nhằm đảm bảo an ninh về đời sống vật chất và tinh thần của người dân, Nhật Bản đã xây dựng mô hình ASXH có tính phổ cập, dựa vào nguyên tắc phân phối lại thu nhập, trong đó tất cả mọi người dân đều được hưởng trợ giúp tối thiểu nhằm nâng cao mức sống và giảm phân hóa giàu nghèo. Nhà nước giữ vai trò chủ đạo trong việc cung cấp ASXH thông qua hệ thống bảo hiểm và TGXH, đồng thời đề cao phương châm xã hội hóa hoạt động trợ giúp xã hội, đặc biệt là các hoạt động chăm sóc trẻ em, người già, người tàn tật,… [205]
Để đảm bảo hiệu quả thực thi 04 nhóm chính sách trên, bộ máy quản lý nhà nước về ASXH ở Nhật Bản được tổ chức như sau.
Ở cấp Trung ương, việc thực thi chính ASXH thuộc thẩm quyền Bộ Y tế và Bộ Phúc lợi xã hội, hai cơ quan này chịu trách nhiệm trực tiếp tham mưu cho chính phủ về các nội dung quản lý nhà nước đối với quá trình thực thi các chính sách ASXH. Trực tiếp tham mưu, giúp việc cho 02 bộ này, còn có 03 cục, cụ thể: Cục phúc lợi và cứu trợ; Cục sức khỏe và cứu trợ xã hội cho người già; Cục trẻ em và gia đinh. Bên cạnh đó, nhằm nâng cao hiệu quả thực thi Bộ Lao động và Văn phòng chính phủ sẽ hỗ trợ và giải quyết những vấn đề liên quan đến ASXH, PLXH và những vấn đề xã hội khác.
Ở cấp địa phương, ở Nhật Bản những vấn đề liên quan đến thực thi chính sách ASXH tại các tỉnh thành phố trực thuộc trung ương và các thành phố lớn thuộc thẩm quyền, trách nhiệm của các ủy ban, như “Ủy ban phúc lợi công cộng”, “Ủy ban phúc lợi và lao động công cộng”, “Ủy ban công dân và phúc lợi”,… đây là những cơ quan chuyên môn, trực tiếp tham mưu giúp việc cho UBND tỉnh và thành phố giải quyết các vấn đề liên quan đến chính sách ASXH, trong đó bao gồm cả những vấn đề liên quan đến các Trung tâm bảo trợ xã hội của người khuyết tật, người già, người có thu nhập thấp và kém may mắn,… các ủy ban là đơn vị trực tiếp thực thi các chương trình, đề án, chính sách ASXH của trung ương ban hành, đồng thời là đơn vị xây dựng các đề án quy hoạch, các mô hình hoạt động của chính sách ASXH, các chương trình hoạt động của các cơ sở bảo trợ xã hội. Trực tiếp tham mưu và giúp việc cho tỉnh trưởng và thị trưởng là các tổ chức hành chính chuyên trách về phúc lợi xã hội, cụ thể: Văn phòng phúc lợi xã hội, các Trung tâm tư vấn và phục hồi chức năng,… Bên cạnh đó, tại cấp tỉnh, thành phố vừa và nhỏ có Phòng phúc lợi xã hội, Phòng lao động xã hội; ở cấp quận, thị trấn có Ban phúc lợi xã hội trực thuộc sự quản lý của quận trưởng hoặc thị trưởng. Đồng thời, tương ứng với từng cấp hành chính có các Hội đồng tư vấn về phúc lợi xã hội, trực tiếp tham mưu và tư vấn cho từng đơn vị hành chính trong quá trình thực thi các chính sách chăm sóc sóc khỏe người dân, chăm sóc người cao tuổi, người tàn tật, triển khai các chương trình đào tạo nhân viên công tác xã hội, mô hình chăm sóc cộng đồng, các chính sách xã hội hóa cung ứng dịch vụ công,…
2.3.1.2. Về chính sách trợ giúp xã hội cho người khuyết tật, người cao tuổi và phát triển cán sự xã hội tại các cơ sở bảo trợ xã hội
Chính sách TGXH của Nhật Bản được hình thành trên cơ sở Luật Bảo đảm cuộc sống hằng ngày của Nhật Bản năm 1946 (sửa đổi năm 1950), với hình thức chủ yếu là trợ giúp công cộng và các dịch vụ xã hội để tương trợ cho những người yếu thế trong xã hội. Đối tượng được hưởng chính sách TGXH thường là những người không còn khả năng chống đỡ lại rủi ro trong cuộc sống, như: người nghèo, người già, trẻ em, người bị ảnh hưởng thiên tai, phụ nữ đơn thân nuôi con, người tàn tật… Mức độ trợ giúp được quy định dựa trên mức sống và bảo đảm tuân thủ pháp luật, do đó được Nhà nước điều chỉnh cho phù hợp với sự thay đổi mức sống dân cư. Cũng giống như nhiều quốc gia khác, Nhật Bản rất đề cao phương châm xã hội hóa hoạt động TGXH, đặc biệt là các hoạt động chăm sóc trẻ em, người già, người tàn tật,…
Đối với chính sách TGXH cho người khuyết tật, trong tiềm thức của người Nhật Bản không bao giờ tha thứ cho chiến tranh, bởi theo họ chiến tranh là nguyên nhân gây ra tổn thương và dẫn đến khuyết tật. Vì vậy, sau chiến tranh thế giới thứ hai chính sách TGXH của người Nhật luôn được dẫn dắt bởi ba nguyên tắc của Hiến pháp Nhật Bản: Tôn trọng hòa bình, chủ quyền nhân dân và tôn trọng quyền cơ bản, và được ghi nhận tại Điều 25 của Hiến pháp Nhật như sau: “Tất cả mọi người có quyền duy trì các tiêu chuẩn tối thiểu của cuộc sống lành mạnh và văn hóa”; Đồng thời, việc pháp chế hóa được thúc đẩy dựa trên căn cứ “trong mọi lĩnh vực của cuộc sống, nhà nước sẽ sử dụng những nỗ lực của mình để thúc đẩy và nâng cao sức khỏe cộng đồng và ASXH, PLXH”.
Đối với chính sách TGXH cho người cao tuổi, Chính phủ Nhật Bản và người dân họ quan điểm hành động chăm sóc giúp đỡ người cao tuổi cho chính người thân của mình và hành động chăm sóc người cao tuổi chuyên viên chăm sóc là hai hành động khác nhau. Theo đó, hành động tự chăm sóc người thân là hành vi mang tính cá nhân được thực hiện trong phạm vi không gian riêng, nên chỉ khu biệt trong khuôn khổ
cá nhân. Còn hành động chuyên viên chăm sóc cho người cao tuổi là hành động mang tính xã hội, vì thế nó phải kèm theo nhưng quy tắc ràng buộc và trách nhiệm [148, tr.191]. Vì vậy, chính phủ Nhật Bản đã ban hành nhiều chính sách TGXH cho người cao tuổi, đồng thời cũng ban hành nhiều chính sách quy định về tiêu chuẩn của cán sự xã hội và chương trình đào tào nguồn nhân lực để chăm sóc người cao tuổi. Năm 1950, tỉnh Nagono là một trong những tỉnh đầu tiên thực hiện chương trình đưa người nội trợ đi giúp việc tại gia đình có người già và khuyết tật, đồng thời đây được xem là tiền thân của dịch vụ chăm sóc người già tại nhà sau này. Đến nay Chính phủ Nhật Bản lại ban hành quy định nhân viên cán sự xã hội phải có 3 năm kinh nghiệm và 450 giờ học
lý thuyết mới đủ điều kiện dự thi chứng chỉ cán sự xã hội chăm sóc người cao tuổi. Qua đó, cho thấy nhằm đảm bảo an ninh về đời sống vật chất và tinh thần của người cao tuổi, Nhật Bản đã có những lộ trình đào tạo đội ngũ cán sự xã hội, đáp ứng nhu cầu của xã hội, đồng thời xem việc chăm sóc nuôi dưỡng người cao tuổi là một nghề cơ bản trong cơ cấu ngành nghề của người Nhật. Vì vậy, có sự nghiên cứu về lý luận của các nhà khoa học và sự chiêm nghiệm về thực tiễn của các nhà quản lý, từ đó xây dựng các chương trình đào tạo phù hợp. Nhật Bản đã tiến hành xây dựng hệ thống cơ sở chăm sóc nội trú gồm: Nhà dưỡng lão đặc biệt, Viện dưỡng lão, Nhà ở theo nhóm dành cho người mất trí, Nội trú ngắn hạn, Khu nhà ở có thể sử dụng dịch vụ chăm sóc, Nhà dưỡng lão có thu phí, Nhà cho thuê dành riêng cho người cao tuổi, Nhà ở thông thường [148, tr.200 – 244].
2.3.1.3. Về nguồn tài chính
Nhật Bản quan điểm trách nhiệm chăm sóc đối tượng BTXH là trách nhiệm của gia đình, xã hội, công đồng và chính phủ. Vì vậy, nguồn tài chính chi cho hoạt động PLXH, TGXH, các hoạt động tại các cơ sở BTXH chăm sóc người khuyết tật, người cao tuổi được huy động từ ba nguồn cơ bản: Nhà nước, địa phương và cá nhân, tổ chức ngoài nhà nước. Trong đó, nguồn ngân sách ở trung ương chiếm khoảng từ 17% đến 22% hàng năm [97, tr.105] trong đó chi cho bảo hiểm xã hội khoảng 60%, còn 40% chi cho hoạt động chăm sóc sức khỏe, hỗ trợ việc làm, chính sách trợ giúp xã hội cho đối tượng BTXH. Do số lượng đối tượng BTXH tại Nhật Bản không ngừng tăng lên, vì vậy ngân sách trung ương chi cho hoạt động PLXH tăng cao, năm 2012: tổng chi phí ASXH của Nhật Bản ước tính khoảng 109,5 nghìn tỷ yên, chiếm 22,8% GDP; năm 2014 là 112,1 nghìn tỷ yên; năm 2017: 32,4 nghìn tỷ yên [97, tr.105]. Nhật Bản được đánh giá là một trong những quốc gia chi ngân sách nhà nước cho lĩnh vực phúc lợi xã hội khá cao, tương đương với nước Mỹ, chiếm 14% GDP, trong khi đó ở Mỹ là 15,4%, Anh là 20,4%, Italia 19,8%, ở Đức 26,6%, Pháp là 28,3% và 32,5% ở Thụy Điển [185, 58]. Nguồn ngân sách địa phương chi cho các hoạt động PLXH, TGXH liên quan đến những hoạt động chăm sóc, nuôi dưỡng, phục hồi chức năng cho đối tượng BTXH chiếm khoảng 10% [98, tr.105]. Đối với nguồn kinh phí huy động từ các cá nhân, tổ chức ngoài nhà nước, do hạn chế về nguồn tư liệu nên chưa thể xác định được tỷ lệ huy động. Mặc dù vậy, ở Nhật Bản đã có nhiều chính sách khuyến khích xã hội hóa các hoạt động cung ứng dịch vụ công, nên đã thu hút được các cá nhân, tổ chức ngoài nhà nước thành lập các Trung tâm BTXH chăm sóc người cao tuổi, người khuyết tật, Trung tâm tư vấn tâm lý,… nhằm cung ứng các dịch vụ chăm sóc, nuôi dưỡng và phục hồi chức năng cho người cao tuổi và người khuyết tật.
Như vậy, để giải quyết tốt hơn nữa vấn đề ASXH và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế trong dài hạn, Chính phủ Nhật Bản tiến hành cải cách hệ thống ASXH, như phát triển chính sách thị trường lao động nhằm khuyến khích tạo việc làm và thu hút người lao động; đổi mới hệ thống hưu trí, sử dụng hệ thống tài khoản cá nhân để giảm bớt gánh nặng ngân sách, quỹ ASXH đồng thời bảo đảm được thu nhập lâu dài cho người nghỉ hưu,… Bên cạnh đó, để đạt được những thành tựu trong thực hiện chính sách ASXH Nhật Bản đã xây dựng mô hình ASXH cộng đồng, mô hình này đã giúp Nhật Bản trở thành một trong những hình mẫu cho nhiều quốc gia trên thế giới. Thành công nổi bật nhất trong thực hiện chính sách ASXH ở Nhật Bản là góp phần quan trọng vào việc duy trì sự ổn định, thúc đẩy tiến bộ xã hội và qua đó tạo môi trường thuận lợi cho phát triển kinh tế. Vì thế, chính sách ASXH của Nhật Bản nhận được phản ứng tích cực của người dân.
2.3.2. Kinh nghiệm quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội trên địa bàn Thành phố Hà Nội
Hà Nội là một trong những địa phương có số lượng cơ sở BTXH nhiều nhất trong cả nước, có đến 131 cơ sở BTXH/ 402 cơ sở của cả nước, 18 cơ sở BTXH công lập, 18 cơ sở BTXH ngoài công lập được thành lập hợp pháp, 95 cơ sở BTXH chưa được thừa nhận về tư cách pháp nhân trong đó đến bảy cơ sở đang nuôi dưỡng hơn 10 nghìn đối tượng ngoài sàn bảo trợ xã hội [64]. Hiện nay, số lượng đối tượng BTXH trên địa bàn Hà Nội không ngừng tăng lên về số lượng và đa dạng hóa đối tượng, có đến 160 nghìn đối tượng, chiếm 2,2% trên tổng dân số Hà Nội đang được hưởng chế độ trợ cấp tại cồng đồng và chăm sóc, nuôi dưỡng phục hồi chức năng tại các cơ sở BTXH trên địa bàn Thành phố [64]. Nhằm đảm bảo an ninh đời sống vật chất và tinh thần của đối tượng BTXH, chính quyền TP Hà Nội ban hành nhiều văn bản quy định về thực thi chính sách TGXH, đặc biệt Quyết định số 2330/QĐ-UBND ngày 22/5/2015 phê duyệt Quy hoạch phát triển mạng lưới cơ sở BTXH trên địa bàn thành phố đến năm 2020, định hướng đến năm 2030 được xem là một trong những quyết định tác động rất lớn đến hiệu quả thực thi chính sách TGXH nói chung và mạng lưới cơ sở BTXH nói riêng. Trong đó, mục tiêu tổng quát của Quy hoạch hướng đến năm bốn mục tiêu, trong đó trọng tâm là nhằm đảm bảo phát triển mạng lưới cơ sở BTXH trên địa bàn Hà Nội hiện đại, tiên tiến, tạo điều kiện chăm lo tốt hơn đời sống người có công với cách mạng, nâng cao hiệu quả TGXH và tăng cường phòng chống tệ nạn xã hội phù hợp với điều kiện và nguồn lực của Thành phố thời kỳ 2015 – 2020 và định.