Hoạt động tư pháp được Đảng và Nhà nước ta chú trọng ngay trong những năm đầu mới giành được chính quyền. Cụ thể, ngày 22/5/1950, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 85 về cải cách bộ máy tư pháp, xây dựng nên những nguyên tắc tiến bộ đầu tiên cho nền tư pháp nước nhà. Phát huy tư tưởng của Chủ tịch Hồ Chí Minh và xuất phát từ quan điểm của Đảng ta về chiến lược cải cách tư pháp trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân, ngày 02/1/2002, Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 08-NQ/TW về một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới và Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 với mục tiêu xây dựng nền tư pháp trong sạch, vững mạnh, dân chủ, hiện đại, bảo vệ công lý.

Điều 2 Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2014 cũng quy định: “Viện kiểm sát nhân dân là cơ quan thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; Viện kiểm sát nhân dân có nhiệm vụ bảo vệ Hiến pháp và pháp luật, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, góp phần bảo đảm pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất”. Có thể nói, pháp luật tố tụng hình sự nước ta đã quy định rất rõ về quyền và nghĩa vụ của Viện kiểm sát, kiểm sát viên trong quá trình giải quyết vụ án, từ giai đoạn điều tra, truy tố, xét xử đều có sự tham gia của Viện kiểm sát với hàng loạt quyền và nghĩa vụ đã được quy định rất cụ thể. Viện kiểm sát là người bảo vệ nội dung truy tố của Viện kiểm sát, cho nên ở giai đoạn xét xử, khả năng tranh tụng của kiểm sát viên đóng vai trò hết sức quan trọng trong quá trình tranh tụng tại phiên tòa hình sự. Hiện nay, vấn đề tranh tụng trong phiên tòa hình sự là yêu cầu cấp bách trong việc đảm bảo tính công bằng dân chủ giữa người tham gia tố tụng với Viện kiểm sát, đảm bảo yêu cầu tranh tụng là căn cứ để xác định sự thật vụ án và là cơ sở để Hội đồng xét xử ra bản án đúng đắn, khách quan, đúng người, đúng tội, đúng pháp luật.

Theo Từ điển tiếng Việt, tranh tụng có nghĩa là việc kiện cáo lẫn nhau. Còn theo nghĩa Hán Việt, thuật ngữ tranh tụng được ghép từ hai từ “tranh luận” và “tố tụng”. Tranh tụng là tranh luận trong tố tụng. Trong tố tụng hình sự bao giờ cũng có sự tham của bên bảo vệ quyền và lợi ích của chủ thể bị xâm phạm và bên bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của bị can, bị cáo, yêu cầu Tòa án phân xử nội dung đúng, sai. Pháp luật tố tụng hình sự quy định cho kiểm sát viên có quyền đưa ra chứng cứ buộc tội và người bào chữa đưa ra chứng cứ gỡ tội tranh luận với kiểm sát viên để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của bị cáo tại phiên tòa. Vậy có thể hiểu rằng, tranh tụng bao giờ cũng gắn liền với hoạt động tài phán của Tòa án. Đảm bảo tốt hoạt động tranh tụng và thông qua hoạt động tranh tụng của luật sư và kiểm sát viên tại phiên tòa, sẽ tạo cơ sở cho Tòa án (Hội đồng xét xử) đánh giá kết quả của những hoạt động tố tụng trước đó, đồng thời giúp cho việc xét xử được chính xác. Hoạt động tranh tụng tại phiên tòa còn có ý nghĩa bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của bị cáo và của những người tham gia tố tụng khác, đảm bảo việc truy tố, xét xử là đúng người, đúng tội, đúng pháp luật.

Mặc dù hoạt động tranh tụng trong thời gian qua không ngừng được hoàn thiện, bước đầu đáp ứng được yêu cầu của cải cách tư pháp ở nước ta, nhưng thực tiễn cho thấy vẫn còn một số hạn chế, bất cập làm ảnh hưởng đến quá trình tranh tụng tại phiên tòa, dẫn đến chất lượng áp dụng pháp luật còn hạn chế, thể hiện ở một số tồn tại như:

Thứ nhất, ở một số vụ án hình sự, kiểm sát viên tham gia hỏi cung bị cáo ngay từ khi bắt, tạm giữ, tạm giam và bị can nhận tội, nhưng tại phiên tòa bị cáo lại chối tội và khai trước tòa là bị cáo bị ép cung, nhục hình dẫn đến luật sư yêu cầu Tòa án trả hồ sơ điều tra bổ sung nhiều lần.

Thứ hai, đối với những vụ án, bị can bị khởi tố về tội giết người theo Điều 93 của Bộ luật Hình sự chưa xác định được khoản 1 hay khoản 2, nếu khởi tố bị can theo khoản 2 thì không bắt buộc phải có luật sư bào chữa chỉ định cho bị can (Điều 57 của BLTTHS) nhưng trong quá trình điều tra lại xác định hành vi của bị can phạm tội ở khoản 1 Điều 93 và tài liệu điều tra không thể hiện có sự tham gia của luật sư là không khách quan và không có giá trị chứng minh. Ở đây có thể hiểu rằng, quy định của luật là bắt buộc phải có người bào chữa trong mọi trường hợp khi bị can, bị cáo bị khởi tố, điều tra, truy tố về tội theo khung hình phạt có mức cao nhất là tử hình.

Thứ ba, khi tranh tụng với luật sư, một số kiểm sát viên thực hiện kỹ năng tranh tụng chưa thuyết phục, còn né tránh, có tâm lý e ngại tranh luận. Trong một số phiên tòa, khi luật sư đưa ra ý kiến phản bác những chứng cứ buộc tội của kiểm sát viên và kiểm sát viên không thể đưa ra lời lẽ đối đáp, cuối cùng chỉ nói rằng, Viện kiểm sát “giữ nguyên quan điểm như bản cáo trạng” mà không giải thích.

Thứ tư, trong quá trình tranh luận, một số kiểm sát viên và luật sư còn thiếu bình tĩnh trước những tình huống diễn ra tại phiên tòa, nóng nảy khi phát ngôn dẫn đến sử dụng các ngôn từ pháp lý thiếu chuẩn xác, viện dẫn pháp luật còn chung chung, hiệu quả tranh tụng không cao, thiếu tính thuyết phục đối với Hội đồng xét xử và những người dự xử tại phiên tòa.

Từ thực trạng trên, để nâng cao chất lượng tranh tụng tại phiên tòa nhằm đáp ứng yêu cầu cải cách tư pháp ở nước ta hiện nay, thiết nghĩ, cần phải thực hiện một số giải pháp cần thiết như:

Một là, cần quy định và hướng dẫn thi hành nguyên tắc tranh tụng là một nguyên tắc cơ bản của tố tụng hình sự, cần quy định quyền im lặng của người bị bắt, bị tạm giữ, họ chỉ trình bày lời khai khi có sự hiện diện của luật sư hoặc của người bào chữa khác. Nhà nước cần cụ thể hóa hơn nữa các văn bản của pháp luật hình sự và tố tụng hình sự để thống nhất trong quá trình áp dụng pháp luật, cụ thể như: Cần quy định về việc ghi âm, ghi hình khi lấy lời khai người bị bắt, bị tạm giữ, khi hỏi cung bị can trong những trường hợp rất nghiêm trọng hoặc đặc biệt nghiêm trọng; giải thích cụ thể thế nào là thành khẩn khai báo, thế nào là ăn năn hối cải, vấn đề khắc phục hậu quả, phạm tội ít nghiêm trọng để cơ quan có thẩm quyền áp dụng pháp luật được thống nhất.

Hai là,Viện kiểm sát nhân dân các cấp cần tạo điều kiện tập huấn về chuyên môn, nghiệp vụ cho kiểm sát viênkhi tham gia phiên tòa như: Kỹ năng tranh tụng với người bào chữa, kỹ năng khi trình bày bản luận tội, cách diễn đạt, đối đáp. Bất kỳ một phiên tòa diễn ra dù phức tạp hay đơn giản, thì Viện kiểm sát cần phải rút kinh nghiệm về công tác xét xử đối với mỗi vụ án để đánh giá những mặt tích cực, hạn chế để có hướng giải quyết kịp thời cho những vụ án diễn ra sau này. Mỗi vụ án cần phân công từ hai kiểm sát viên trở lên để nghiên cứu hồ sơ nhằm tránh tình trạng vì những lý do khách quan, kiểm sát viên được phân công nghiên cứu hồ sơ vụ án không tham gia xét xử được phải chuyển vụ án đó cho kiểm sát viên khác, nhưng thời hạn xét xử đã đến mà vẫn chưa nghiên cứu kỹ hồ sơ vụ án dẫn đến thiếu tự tin, lúng túng khi tranh tụng.

Về phần mình, các kiểm sát viên cần nhận thức đầy đủ hoạt động thực hành quyền công tố đã được pháp luật quy định, trách nhiệm trong việc chứng minh tội phạm, việc chứng minh tội phạm phải dựa trên nguyên tắc đảm bảo dân chủ, khách quan, đảm bảo quyền con người đã được nghi nhận trong Hiến pháp năm 2013. Khi nghiên cứu hồ sơ vụ án, kiểm sát viên phải biết tổng hợp chứng cứ, sắp xếp chứng cứ theo diễn biến khách quan của hành vi phạm tội, tránh trường hợp chứng cứ mâu thuẫn, chứng cứ không có tính thuyết phục; thực hiện đánh giá chính xác các chứng cứ, biết dự liệu các tình huống trong trường hợp bị cáo phản cung, chối tội… Kiểm sát viên cũng cần thường xuyên nghiên cứu văn bản pháp lý liên quan đến giải quyết vụ án hình sự, nghiên cứu đường lối, chính sách của Đảng và Nhà nước về pháp luật hình sự và tố tụng hình sự.

Ba là,theo Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức Tòa án nhân dân năm 2014, Tòa án nhân dân, là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam và thực hiện quyền tư pháp. Để thực hiện tốt những chức năng và nhiệm vụ của mình, Tòa án cần thực hiện tốt các vấn đề như: (i) Hướng dẫn đường lối xét xử các vụ án hình sự theo quy định của pháp luật tố tụng hình sự, đặc biệt chú ý đến các quy định về tranh tụng trong tố tụng hình sự; (ii) Tăng cường hoạt động hướng dẫn áp dụng pháp luật về lĩnh vực tranh tụng trong hoạt động xét xử, bảo đảm áp dụng thống nhất pháp luật trong hoạt động điều khiển tranh tụng tại phiên tòa; (iii) Kiện toàn về cơ cấu tổ chức, nâng cao trình độ về chuyên môn, nghiệp vụ, kỹ năng xét xử và đạo đức nghề nghiệp của đội ngũ thẩm phán trong việc áp dụng pháp luật trong lĩnh vực tranh tụng: (iv) Tăng cường quan hệ phối hợp giữa Tòa án nhân dân với Viện kiểm sát nhân dân, với cơ quan điều tra và các cơ quan, tổ chức thực hiện hoạt động bào chữa, bảo vệ quyền lợi cho người bị tạm giữ, bị can, bị cáo và một số người tham gia tố tụng khác; Tăng cường cơ sở vật chất, phương tiện cho các Tòa án, cần sắp xếp vị trí cho các bên tham gia tranh tụng một cách công bằng và thuận tiện khi tham gia tranh tụng tại phiên tòa.

Thực hiện tốt các giải pháp nêu trên sẽ góp phần đảm bảo hoạt động tranh tụng, nâng cao chất lượng của công cuộc cải cách tư pháp, đáp ứng được yêu cầu Nghị quyết số 08/NQ-TW ngày 02/1/2002 về một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới cũng như Nghị quyết số 49/NQ-TW ngày 02/6/2005 về Chiến lược cải cách tư pháp ở nước ta đến năm 2020.

ThS. Lê Văn Quyến

Trường Chính trị tỉnh Bình Phước

Cải cách có nghĩa là tạo ra sự thay đổi, đem lại cái mới, cái tiến bộ, như vậy có thể hiểu rằng, cải cách tư pháp là hoạt động của Nhà nước nhằm tạo ra sự thay đổi đem lại những điều mới cho hoạt động của cơ quan tư pháp với mục đích tạo cơ chế hoạt động cho cơ quan tư pháp đạt hiệu quả tốt hơn về quyền và lợi ích hợp pháp của các cơ quan, tổ chức và mọi công dân.

Trên tinh thần đó, Điều 103 của Hiến pháp năm 2013 quy định “Việc xét xử sơ thẩm của Tòa án nhân dân có Hội thẩm tham gia, trừ trường hợp xét xử theo thủ tục rút gọn”, quy định này đã thể hiện vai trò của nhân dân trong quá trình quản lý xã hội của đất nước. Hội thẩm nhân dân tham gia vào hoạt động xét xử là tư tưởng xuyên xuốt được quy định từ bản Hiến pháp năm 1946 đến Hiến pháp năm 2013. Bản thân chế định “Hội thẩm là sự thể hiện tư tưởng “lấy dân làm gốc”, bảo đảm nguyên tắc thực hiện quyền lực của nhân dân trong hoạt động xét xử của Tòa án, thể hiện bản chất nhà nước của dân, do dân và vì dân, tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân”[1]. Cụ thể hóa Hiến pháp năm 2013, các văn bản pháp luật như Luật tổ chức Tòa án nhân dân năm 2014 đã ghi nhận nguyên tắc xét xử có Hội thẩm tham gia và Hội thẩm được xác định là một trong những người tiến hành tố tụng tại Tòa án. Chức năng, nhiệm vụ của Hội thẩm nhân dân được thể hiện khi được phân công giải quyết vụ án. Hội thẩm có các nhiệm vụ: Trong thời hạn chuẩn bị xét xử, Hội thẩm nhân dân có nghĩa vụ nghiên cứu hồ sơ vụ án; tham gia xét xử các vụ án hình sự theo thủ tục sơ thẩm, trong trường hợp cần thiết Hội thẩm nhân dân có thể tham gia xét xử theo thủ tục phúc thẩm. Trong quá trình xét xử sơ thẩm, Hội thẩm nhân dân có quyền tiến hành hoạt động xét hỏi, đồng thời thực hiện hoạt động nghị án và tuyên án, các quyết định liên quan đến vụ án sẽ được biểu quyết theo đa số.Về số lượng Hội thẩm nhân dân tham gia Hội đồng xét xử, thành phần Hội đồng xét xử sơ thẩm gồm: 01 Thẩm phán và 02 Hội thẩm nhân dân; đối với những vụ án có mức hình phạt từ chung thân hoặc tử hình thì hội đồng xét xử gồm 02 Thẩm phán và 03 Hội thẩm nhân dân. Từ quá trình quy định của pháp luật trên cho thấy đối với vụ án, thủ tục xét xử sơ thẩm số lượng Hội thẩm nhân dân luôn nhiều hơn số lượng Thẩm phán. Vì vậy, chất lượng hoạt động xét xử của Hội thẩm nhân dân sẽ ảnh hưởng rất lớn đến chất lượng của bản án sơ thẩm. Chế định Hội thẩm nhân dân khi tham gia xét xử đã đưa những tâm tư, nguyện vọng của quần chúng nhân dân vào trong bản án, để có được phán quyết đúng pháp luật, được xã hội đồng tình ủng hộ.

Tuy nhiên, thực tiễn hoạt động xét xử của Hội thẩm nhân dân hiện nay, bên cạnh những ưu điểm thì còn có một số vướng mắc nhất định như: Hội thẩm nhân dân chưa phát huy hết tinh thần trách nhiệm của mình, dẫn đến trách nhiệm của Thẩm phán càng nặng nề. Từ đó, chất lượng bản án nhiều lúc chưa đáp ứng được yêu cầu. Dưới đây, chúng tôi đề cập đến một số bất cập chính sau:

Thứ nhất, về cách thức tuyển chọn Hội thẩm nhân dân, Hội thẩm nhân dân hiện nay được tuyển chọn từ số cán, bộ công chức từng làm trong các lĩnh vực như: Giáo dục, y tế, khoa học công nghệ, tài chính của cấp huyện và cấp tỉnh, cho nên, hoạt động của Hội thẩm nhân dân còn mang tính chất kiêm nhiệm. Hội thẩm nhân dân mặc dù có trình độ chuyên môn riêng nhưng còn hạn chế rất nhiều về trình độ pháp lý, đây là vấn để bất cập trong thực tiễn hiện nay.

Thứ hai, mặc dù quyền và nghĩa vụ của Hội thẩm nhân dân được pháp luật quy định rất cụ thể, khi xét xử Hội thẩm nhân dân ngang quyền với Thẩm phán, Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân độc lập chỉ tuân theo pháp luật, quá trình nghị án được thực hiện theo hình thức biểu quyết theo đa số. Tuy nhiên, thực tế Hội thẩm nhân dân không phát huy được tính độc lập và thường lệ thuộc vào Thẩm phán.

Thứ ba, do điều kiện thực tế Hội thẩm nhân dân làm việc kiêm nhiệm, ngoài việc làm chính ở cơ quan nếu được Thẩm phán mời xét xử thì Hội thẩm sẽ sắp xếp thời gian tham gia xét xử, nên một trong những thực tế hiện nay rất ít Hội thẩm nhân dân nghiên cứu hồ sơ vụ án trước khi đưa vụ án ra xét xử, thậm chí đến ngày mở phiên tòa, Hội thẩm nhân dân được phân công xét xử vắng vì lý do phải giải quyết công việc ở cơ quan nên không tham gia phiên tòa được, trong tình huống này, để phiên tòa được khai mạc đúng theo lịch xét xử đã công bố, Thẩm phán phải thay đổi Hội thẩm nhân dân khác, lúc này thư ký phiên tòa đã tìm cách liên hệ với Hội thẩm khác để tham gia xét xử.

Thứ tư, mặc dù luật quy định Hội thẩm nhân dân khi tham gia xét xử ngang nguyền với Thẩm phán nhưng thực tiễn trong quá trình thực hiện tố tụng rất ít trường hợp Hội thẩm tham gia xét hỏi tại phiên tòa mà việc xét hỏi lại hoàn toàn do Thẩm phán chủ động ngoài ra nếu Hội thẩm nhân dân có tham gia xét xử hỏi thì cách thức đặt câu hỏi còn ít đi vào trọng tâm của nội dung vụ án, giá trị các câu hỏi nhằm kiểm tra lại các chứng cứ trong vụ án cũng như chứng cứ do các bên tranh tụng chưa cao.

Thứ năm, trong quá trình xét xử, nếu bản án hình sự sơ thẩm tuyên án mà bị kháng cáo, kháng nghị, bản án sẽ được Tòa án cấp phúc thẩm xét xử lại. Trong trường hợp này, nếu bản án bị Tòa án cấp phúc thẩm hủy án hoặc sửa án thì trách nhiệm pháp lý đối với bản án không ai ngoài Thẩm phán, trong khi đó Hội thẩm nhân dân mặc dù đã được pháp luật quy định cụ thể nhưng trong thực tế chưa có trường hợp nào Tòa án nhân dân xử lý đối với Hội thẩm nhân dân tham gia xét xửđể bản án bị hủy, bị sửa. Cho nên, chưa phát huy được tinh thần trách nhiệm của Hội thẩm nhân dân trong hoạt động xét xử hiện nay.

Thứ sáu, về chế độ phụ cấp cho Hội thẩm nhân dân trong quá trình tham gia xét xử chưa tương xứng với thời gian làm việc mà Hội thẩm nhân dân bỏ ra, hiện nay mỗi một hội thẩm tham gia xét xử được phụ cấp 90.000 đồng một ngày nên chưa kích thích được sự nhiệt tình của Hội thẩm nhân dân trong hoạt động xét xử.

Thứ bảy, do điều kiện vận động đi lên của xã hội dẫn đến trong một số quy định pháp luật hình sự phải thay đổi cho phù hợp điều kiện đấu tranh và phòng chống tội phạm. Để Hội thẩm nhân dân nắm bắt được những thay đổi của pháp luật, hàng năm Tòa án nhân dân đã thực hiện công tác tập huấn về kỹ năng, nghiệp vụ cũng như cung cấp những thông tin mới về pháp luật cho đội ngũ Hội thẩm nhân dân, song trên thực tế, việc tập huấn của Tòa án nhân dân cho Hội thẩm đôi lúc còn mang tính hình thức, chưa truyền tải được hết những yêu cầu và mục đích tập huấn đặt ra ban đầu, số lượng Hội thẩm tham gia hàng năm chưa nhiều do Hội thẩm nhân dân bận công tác.

Từ những tồn tại và hạn chế trên, nhằm cao trách nhiệm của Hội thẩm nhân dân khi tham gia xét xử tại phiên tòa, đáp ứng yêu cầu cải cách tư pháp nước ta, cần thực hiện một số giải pháp sau đây:

Một là, pháp luật cần quy định cụ thể hơn về tiêu chuẩn bầu Hội thẩm nhân dân. Hiện nay, pháp luật yêu cầu tiêu chuẩn Hội thẩm nhân dân chỉ cần có sự am hiểu pháp luật, quy định này rất chung chung không mang tính định lượng pháp lý nên khó áp dụng vào thực tiễn để chọn được ra những Hội thẩm nhân dân thực sự đạt trình độ pháp lý tham gia vào hoạt động xét xử.

Hai là, pháp luật cần quy định cụ thể để ràng buộc trách nhiệm pháp lý của Hội thẩm nhân dân khi xét xử những vụ án bị Tòa án cấp phúc thẩm sửa án hoặc hủy án. Tòa án nhân dân cần có sự liên hệ chặt chẽ về năng lực hoạt động của Hội thẩm nhân dân với cơ quan, đơn vị có cán bộ, công chức, viên chức là Hội thẩm nhân dân. Có thể sử dụng năng lực hoạt động của Hội thẩm nhân dân là một trong những tiêu chí để đánh giá mức độ hoàn thành nhiệm vụ của cán bộ, công chức.

Ba là, Tòa án nhân dân cần thực hiện tốt công tác tập huấn hàng năm cho Hội thẩm nhân dân, đặc biệt là tập huấn các kỹ năng xét hỏi, bồi dưỡng kịp thời những quy định của pháp lý để Hội thẩm nhân dân nắm bắt và vận dụng vào thực tiễn xét xử.

Bốn là, pháp luật cần quy định cụ thể việc Hội thẩm nhân dân không tham gia nghiên cứu hồ sơ vụ án thì không được tham gia xét xử, nếu Tòa án nào vi phạm nguyên tắc này là cơ sở để hủy bản án sơ thẩm vì đã vi phạm tố tụng.

Năm là, nhà nước cần quan tâm hơn nữu đến phụ cấp cho Hội thẩm nhân dân tham gia xét xử trên tinh thần quyền lợi sẽ đi đôi với trách nhiệm.

Sáu là,pháp luật cần quy định lại về số lượng của Hội thẩm nhân dân tham gia xét xử sơ thẩm cho phù hợp với điều kiện thực tế, đó là số lượng Hội thẩm nhân dân ít hơn số lượng của Thẩm phán, tránh trường hợp như hiện nay, những người tham gia xét xử có nghiệp vụ chuyên môn cao nhưng lại chiếm tỷ lệ ít hơn so với những người có trình độ chuyên môn nghiệp vụ pháp lý thấp, có thể nói đây là một trong những nguyên nhân ảnh hưởng đến chất lượng xét xử vụ án ở nước ta hiện nay. Trong quá trình cải cách tư pháp, cần nghiên cứu thêm quy định Hội thẩm của một số nước trong khu vực và trên thế giới.

Lê Văn Quyến

Trường Chính trị tỉnh Bình Phước

Hiến pháp năm 2013 đã khẳng định: “… Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân…”, “quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”[1]. Như vậy, kiểm soát quyền lực nhà nước đã được chính thức khẳng định với ý nghĩa là một nguyên tắc hiến định trong tổ chức và vận hành quyền lực nhà nước, tạo cơ sở để xây dựng và hoàn thiện hệ thống thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước.

Thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước là những khuôn khổ pháp lý được tạo ra bởi Hiến pháp và pháp luật nhằm giới hạn quyền lực nhà nước, định hướng và tạo chuẩn mực cho hành vi của các tổ chức, cá nhân tham gia kiểm soát quá trình tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước. Đó là tổng thể những quy tắc, thể thức, chuẩn mực, phạm vi, giới hạn, quy trình, thủ tục, xác lập quyền và trách nhiệm của các chủ thể, các biện pháp, hậu quả pháp lý… được hàm chứa trong nội dung các quy phạm của pháp luật thực định, hướng đến việc kiểm soát quyền lực nhà nước[2]. Thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước là yếu tố nền tảng, cốt lõi cùng với các yếu tố khác (thiết chế, điều kiện, mối quan hệ tương tác giữa thể chế, thiết chế, các điều kiện…) hình thành cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước[3]. Thể chế pháp lý có vai trò quyết định,bởi phải có các quy định của pháp luật thì mới tạo nên cơ chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước. Để hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước, trước hết phải hoàn thiện thể chế về kiểm soát quyền lực nhà nước.

Về cơ bản, cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước tại Việt Nam hiện nay bao gồm kiểm soát từ bên ngoài và kiểm soát bên trong bộ máy nhà nước. Mỗi cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước sẽ cần có thể chế pháp lý tương ứng. Kiểm soát từ bên ngoài bộ máy nhà nước gồm: Hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước của Đảng; kiểm soát quyền lực nhà nước từ phía nhân dân. Kiểm soát bên trong bộ máy nhà nước gồm: Kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp; kiểm soát của cơ quan nhà nước ở trung ương với cơ quan nhà nước ở địa phương, của cơ quan chính quyền địa phương cấp trên với chính quyền địa phương cấp dưới và giữa các cơ quan trong cùng cấp chính quyền địa phương với nhau. Với phạm vi rộng, bài viết này không có điều kiện đề cập giải pháp hoàn thiện từng lĩnh vực thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước một cách cụ thể, mà chỉ nêu một số ý kiến tổng thể bước đầu để góp phần định hướng quá trình hoàn thiện hệ thống thể chế pháp lý thời gian tới.

1. Hoàn thiện thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước của các chủ thể ngoài Nhà nước

1.1. Về kiểm soát quyền lực nhà nước của Đảng

Trong nội dung này, cần tiếp tục làm rõ mối quan hệ giữa Đảng lãnh đạo và Nhà nước quản lý. Dựa trên sự phân công trách nhiệm rõ ràng đó, Đảng thực hiện việc kiểm soát quyền lực nhà nước. Đối với từng thiết chế cơ bản của bộ máy nhà nước, Đảng cần xây dựng được phương thức lãnh đạo hiệu quả. Đảng lãnh đạo còn thông qua việc thiết lập cơ chế để cơ quan nhà nước này kiểm soát cơ quan nhà nước khác như là những công cụ kiểm soát trong tầm kiểm soát của Đảng. Ví dụ, với sự lãnh đạo của Đảng đoàn Quốc hội trong hoạt động của Quốc hội, Đảng sẽ thêm công cụ giám sát cơ quan hành pháp; với sự lãnh đạo của Ban Cán sự Đảng Chính phủ, Đảng sẽ thực hiện sự kiểm soát của Chính phủ với các cơ quan nhà nước khác trong phạm vi thẩm quyền của Chính phủ… Việc xây dựng, hoàn thiện thể chế, trong đó có thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước từ phía Đảng lãnh đạo sẽ được tiếp tục nghiên cứu trong thời gian tới, theo tinh thần Hiến pháp năm 2013 và Dự thảo Báo cáo chính trị trình Đại hội XII của Đảng đã gợi mở: “Nâng cao hiệu quả thực hiện và tiếp tục đổi mới mạnh mẽ phương thức lãnh đạo của Đảng đối với hệ thống chính trị, đặc biệt là với Nhà nước. Đảng lãnh đạo Nhà nước bằng các chủ trương, chính sách lớn, lãnh đạo thể chế hoá các quan điểm, đường lối, chủ trương của Đảng thành chính sách, pháp luật…; chú trọng lãnh đạo đổi mới, nâng cao chất lượng lập pháp, cải cách hành chính và cải cách tư pháp; các tổ chức của Đảng và đảng viên phải gương mẫu tuân thủ Hiến pháp và pháp luật”[4].

1.2. Về kiểm soát quyền lực nhà nước của nhân dân

Để hoàn thiện thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước của nhân dân phải chú ý đầy đủ các khía cạnh của chủ thể nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước: Thứ nhất, nhân dân – với tư cách toàn thể công dân Việt Nam – là chủ thể kiểm soát quyền lực nhà nước, ví dụ: Khi toàn dân góp ý xây dựng, sửa đổi Hiến pháp, hoặc khi toàn thể nhân dân tham gia một cuộc trưng cầu ý dân trên toàn phạm vi lãnh thổ Việt Nam; thứ hai, nhân dân – với tư cách từng cá nhân công dân kiểm soát quyền lực nhà nước thông qua các chế định như quyền bầu cử, ứng cử, quyền khiếu nại, tố cáo…; thứ ba, nhân dân – dưới danh nghĩa các cộng đồng mà họ sinh sống và làm việc thực hiện kiểm soát quyền lực nhà nước bằng các hình thức dân chủ ở cơ sở (xã, phường, thị trấn, cơ quan, doanh nghiệp); thứ tư, nhân dân thông qua Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các đoàn thể chính trị – xã hội, các tổ chức chính trị – xã hội, tổ chức xã hội, xã hội – nghề nghiệp và các tổ chức khác kiểm soát quyền lực nhà nước, ví dụ: Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tham gia tổ chức bầu cử, hoặc thực hiện quyền giám sát xã hội, phản biện xã hội.

Khi xây dựng thể chế pháp lý để nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước, ngoài quyền kiểm soát (mà chủ yếu là giám sát) của các chủ thể nêu trên, không thể thiếu việc quy định các điều kiện bảo đảm để nhân dân thực hiện kiểm soát quyền lực nhà nước, ví dụ: Để nhân dân có thể tiếp cận thông tin, các cơ quan nhà nước phải công khai, minh bạch và có trách nhiệm giải trình. Cần sớm ban hành Luật Tiếp cận thông tin, Luật Ban hành quyết định hành chính, nghiên cứu nâng lên thành luật về trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước hiện đang được quy định tại Nghị định số 90/2013/NĐ-CP ngày 08/8/2013 của Chính phủ… Trên thực tế, thời gian qua, cơ quan lập pháp mới tập trung xây dựng, sửa đổi các luật về tổ chức các cơ quan trong bộ máy nhà nước, mà chưa chú trọng ban hành các luật liên quan trực tiếp đến kiểm soát quyền lực nhà nước từ phía nhân dân. Vì vậy, dự thảo Báo cáo chính trị trình Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XII của Đảng đề ra phương hướng phải “bảo đảm để nhân dân tham gia ở tất cả các khâu của quá trình đưa ra những quyết định liên quan đến lợi ích, cuộc sống của nhân dân, từ nêu sáng kiến, tham gia thảo luận, tranh luận đến giám sát quá trình thực hiện. Tập trung xây dựng những văn bản pháp luật liên quan trực tiếp đến quyền làm chủ của nhân dân”[5]. Đây chính là phương hướng hoàn thiện thể chế pháp lý về kiểm soát của nhân dân đối với quyền lực nhà nước thời gian tới.

2. Hoàn thiện thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực trong bộ máy nhà nước

2.1. Thể chế pháp lý về kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp theo Hiến pháp năm 2013 và các luật về tổ chức các cơ quan tương ứng trong bộ máy nhà nước mới ban hành đã có những bước tiến tích cực, tuy nhiên còn có những hạn chế, cụ thể như sau:

Đối với kiểm soát quyền lập pháp: Các công cụ, phương tiện pháp lý để kiểm soát quyền lập pháp ở nước ta còn hạn chế và hiệu lực chưa rõ. Do nhận thức đã tồn tại lâu dài về tính thống nhất của quyền lực nhà nước là thống nhất ở Quốc hội trong bộ máy nhà nước thiết kế theo nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa nên sự kiểm soát chỉ nặng về một chiều từ lập pháp đến các cơ quan khác mà chưa chú trọng chiều ngược lại. Chính phủ được quy định là “cơ quan chấp hành của Quốc hội” và vì thế Chính phủ có rất ít công cụ kiểm soát hoạt động lập pháp của Quốc hội. Tòa án là thiết chế rất quan trọng trong nhà nước pháp quyền thì chưa được trao quyền phán quyết các vi phạm về Hiến pháp. Trong khi đó, việc trao quyền tự giám sát hoạt động lập pháp cho các cơ quan trong nội bộ của Quốc hội như hiện nay (việc thẩm tra luật của Hội đồng dân tộc và các Ủy ban, việc Uỷ ban thường vụ Quốc hội thảo luận trước khi trình Quốc hội…) là chưa đủ mạnh. Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội vận hành theo cơ chế của một cơ quan dân cử, đại diện, trong khi việc xem xét, phán quyết sự phù hợp của một văn bản quy phạm pháp luật phải mang tính chất tài phán thì ở nước ta cơ chế tài phán trong lĩnh vực này còn rất hạn chế.

Đối với kiểm soát quyền hành pháp: Cơ quan chính giám sát Chính phủ hành pháp là Quốc hội. Tuy nhiên hiện nay, các quy định về trình tự, thủ tục, công cụ giám sát quyền lực hành pháp của Quốc hội còn chưa được quy định chi tiết, như: Thủ tục bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ các chức vụ do Quốc hội bầu và phê chuẩn; cách thức tổ chức các phiên họp giải trình tại Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội; cách thức hoặc bộ phận chuyên môn để giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, các bộ, ngành thuộc Chính phủ và chính quyền địa phương; cách thức thành lập và nhiệm vụ, quyền hạn của các Ủy ban điều tra do Quốc hội thành lập… Những vấn đề này đã được xem xét hoàn thiện thêm một bước trong Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân được trình Quốc hội thông qua trong kỳ họp lần thứ 10 Quốc hội khóa XIII (tháng 11/2015). Bên cạnh đó, cơ chế xét xử của Tòa án đối với các văn bản quy phạm pháp luật dưới luật, pháp lệnh (do Chính phủ, bộ, ngành ban hành) vẫn chưa được quy định. Do đó, việc kiểm soát quyền lực của Chính phủ trong ban hành văn bản quy phạm pháp luật chưa được triệt để.

Đối với kiểm soát quyền tư pháp: Quyền tư pháp và hoạt động tư pháp là lĩnh vực đặc thù liên quan đến quyền con người và được tiến hành theo những trình tự, thủ tục hết sức chặt chẽ. Vấn đề quan trọng nhất trong kiểm soát quyền tư pháp là làm sao để hoạt động xét xử của tòa án không bị lạm dụng, không vi phạm pháp luật, dẫn đến oan sai; và ngược lại các cơ quan khác không được can thiệp vào hoạt động xét xử của tòa án, bảo đảm tính độc lập và chỉ tuân theo pháp luật của hội đồng xét xử. Vì vậy, các nguyên tắc liên quan đến hoạt động của Tòa án nhân dân quy định trong Hiến pháp năm 2013 ngoài việc cụ thể hóa trong Luật Tổ chức Tòa án nhân dân năm 2014 thì cần tiếp tục cụ thể hóa trong các luật khác, đặc biệt các luật về tố tụng hình sự, dân sự, hành chính.

2.2. Thể chế pháp lý về kiểm soát của chính quyền trung ương đối với chính quyền địa phương, kiểm soát của cơ quan nhà nước cấp trên với cơ quan nhà nước cấp dưới và giữa các cơ quan trong cùng cấp chính quyền địa phương không phải là vấn đề mới, nhưng Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã có những thay đổi căn bản trong quan niệm về vị trí, vai trò, cách thức tổ chức và cơ chế hoạt động của chính quyền địa phương, tạo ra nhiều độ mở và linh hoạt trong việc thiết kế chính quyền địa phương phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt. Như vậy, nếu cơ chế kiểm soát quyền lực của cấp trên với cấp dưới vẫn cứng nhắc, không linh hoạt thì sẽ gây khó khăn cho việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương.

Trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã có một số khái niệm mới trong cơ chế phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương được quy định như phân quyền, phân cấp, ủy quyền cho chính quyền địa phương (từ Điều 11 đến Điều 14) nhưng trong thực hiện sẽ có nhiều lúng túng vì hệ thống pháp luật chưa đồng bộ, nhất là việc phân quyền theo nguyên tắc phải được quy định trong các luật chuyên ngành cụ thể, như vậy sẽ rất khó hệ thống hoá các quy định về phân quyền, dẫn đến mỗi lĩnh vực quản lý nhà nước có tiêu chí, nguyên tắc phân quyền khác nhau, không thống nhất và khó thực hiện. Hơn nữa, thực tế cũng cho thấy cơ chế kiểm soát giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương chưa thực sự hiệu quả, một số trường hợp trung ương mất kiểm soát đối với địa phương (ví dụ như trong lĩnh vực đất đai, tài nguyên khoáng sản…). Về giám sát của cơ quan dân cử, cũng là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương (Hội đồng nhân dân) với cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương (Uỷ ban nhân dân) trong thực tiễn còn rất nhiều nội dung có tính hình thức. Vì vậy, hiệu quả giám sát của cơ quan dân cử đối với cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương chưa thực sự đáp ứng yêu cầu đặt ra.

Về phương hướng hoàn thiện thể chế kiểm soát quyền lực trong bộ máy nhà nước, dự thảo Báo cáo chính trị trình Đại hội XII của Đảng nhấn mạnh: “Xác định rõ cơ chế phân công, phối hợp thực thi quyền lực nhà nước, nhất là cơ chế kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp trên cơ sở quyền lực nhà nước là thống nhất; xác định rõ hơn quyền hạn và trách nhiệm của mỗi quyền. Đồng thời, quy định rõ hơn cơ chế phối hợp trong việc thực hiện và kiểm soát các quyền ở các cấp chính quyền”. Đối với chính quyền địa phương, “tiếp tục phân định rõ thẩm quyền và trách nhiệm giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương. Trên cơ sở bảo đảm tính thống nhất, thông suốt, hiệu lực, hiệu quả của nền hành chính quốc gia, xác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm quản lý nhà nước của mỗi cấp chính quyền địa phương”[6].

3. Nghiên cứu xây dựng, hoàn thiện thể chế pháp lý về bảo vệ Hiến pháp

Khoản 2 Điều 119 Hiến pháp năm 2013 quy định “cơ chế bảo vệ Hiến pháp do luật định”. Tuy vậy, hiện nay, Việt Nam chưa xây dựng một cơ chế bảo vệ Hiến pháp cụ thể, độc lập (Hội đồng bảo hiến/Tòa án Hiến pháp…) mà vẫn còn tản mạn trong các đạo luật khác nhau về tổ chức bộ máy nhà nước. Trong trường hợp có Luật về bảo vệ Hiến pháp thì có thể ra đời một cơ quan chuyên trách bảo vệ Hiến pháp do luật định hay không? Mặc dù khoản 2 Điều 119 Hiến pháp năm 2013 khi kể tên các cơ quan có trách nhiệm bảo vệ Hiến pháp có dùng cụm từ “các cơ quan khác của Nhà nước”, nhưng điều này sẽ là rất khó nếu cơ quan chuyên trách ấy là một cơ quan nhà nước độc lập, vì việc thiết kế cơ quan bảo vệ Hiến pháp ở nước ta bị ràng buộc bởi hai nguyên tắc là: Hiến pháp tối thượng và Quốc hội là tối thượng. Vì những ràng buộc đó, thì về mặt lý luận, chúng ta không có cơ sở để thiết lập một Tòa án Hiến pháp đứng độc lập với Quốc hội, hoặc trao cho Tòa án nhân dân tối cao thẩm quyền phán quyết về tính hợp hiến trong các hành vi của Quốc hội. Với những ràng buộc có tính chất nguyên lý như vậy, cùng với những bất cập của cơ chế bảo hiến hiện hành, việc thiết lập Hội đồng Hiến pháp là một cơ quan chuyên môn đặc biệt của Quốc hội với tư cách là cơ quan không có thẩm quyền “kết luận về tính hợp hiến” và không làm mất hoàn toàn hiệu lực của đạo luật đã được Quốc hội thông qua (mặc dù vẫn có quyền kiến nghị với Quốc hội xem xét lại đạo luật đã được thông qua) là lựa chọn có thể chấp nhận được.

4. Thiết lập cơ chế phối hợp kiểm soát giữa cơ quan đảng, cơ quan nhà nước với các hoạt động kiểm soát của nhân dân

Tăng cường hoạt động kiểm soát của nhân dân đối với quyền lực nhà nước phải được tiến hành đồng thời với việc tăng cường kiểm soát của các cơ quan có chức năng kiểm tra, thanh tra, giám sát thuộc bộ máy đảng và nhà nước. Sự phối hợp của hai hệ thống kiểm soát này sẽ là sự bổ sung hoàn thiện cho nhau để bảo đảm hiệu quả tối ưu cho mục đích kiểm soát quyền lực. Điều này xuất phát từ nguyên nhân mỗi hệ thống kiểm soát đều cần sự bổ khuyết của hệ thống kia để bảo đảm hiệu quả cho hoạt động của mình. Hệ thống kiểm soát bên trong cần tính khách quan của hệ thống kiểm soát bên ngoài để làm cơ sở cho quyết định của mình. Hệ thống kiểm soát bên ngoài cần sự hỗ trợ do quyết định mang tính quyền lực công của hệ thống kia mang lại. Cụ thể, tăng cường sự phối hợp, kết hợp giữa hoạt động giám sát của nhân dân, thông qua hoạt động của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên cũng như của Ban thanh tra nhân dân, với hoạt động thanh tra của Thanh tra Chính phủ, hoạt động kiểm tra của Đảng và hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội. Đặc biệt, cần chú trọng việc phối hợp giữa hoạt động giám sát của nhân dân với hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội. Bởi vì, hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội là hoạt động giám sát mang tính quyền lực nhà nước cao nhất, và do vậy, khi được kết hợp với hoạt động giám sát trực tiếp của nhân dân sẽ tạo ra một cơ chế pháp lý bảo đảm cho hoạt động giám sát của nhân dân được tiến hành có hiệu quả trên thực tế.

Tóm lại, thiết lập hệ thống thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước hiệu quả là cả một quá trình nhận thức và vận động khó khăn, lâu dài về phương diện lý luận và thực tiễn. Chúng tôi cho rằng trên cơ sở quy định của Hiến pháp năm 2013 và những đường lối của Đảng sau Đại hội XII thì thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước sẽ được hoàn thiện nhanh hơn. Bài viết này chỉ mong muốn nhấn mạnh việc hoàn thiện thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước cần tiến hành đồng bộ, giải quyết được những điểm còn thắt về cơ chế hiện nay để: (i) Tăng cường sự lãnh đạo và vai trò kiểm soát quyền lực nhà nước của Đảng; (ii) Tạo điều kiện tối đa để nhân dân thực hiện kiểm soát quyền lực nhà nước; (iii) Khắc phục hạn chế, gia tăng hiệu quả kiểm soát quyền lực nội bộ giữa các cơ quan nhà nước; (iv) Bảo đảm cho Hiến pháp thực sự có vị trí, vai trò tối thượng, được tôn trọng, bảo vệ và thực thi; (v) Tạo ra sự phối kết hợp đồng bộ và hiệu quả giữa các cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước trong điều kiện chính trị, kinh tế, lịch sử, văn hóa, xã hội cụ thể của nước ta.

ThS. Nguyễn Long Hải

Trung ương Đoàn TNCS Hồ Chí Minh

Tài liệu tham khảo:

[1]. Điều 2, Hiến pháp năm 2013.

[2]. Hiện nay có một số cách định nghĩa khác nhau về thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước, như: “Thể chế kiểm soát quyền lực nhà nước là các quy định của Hiến pháp, luật và các văn bản dưới luật liên quan đến việc tổ chức, thực hiện và kiểm soát quyền lực nhà nước, bao gồm các quy định của Hiến pháp, pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước; các quy định về thanh tra, kiểm tra, giám sát, kiểm sát; các quy định về nguyên tắc, thẩm quyền, nội dung, hình thức, trình tự kiểm soát quyền lực nhà nước được ghi nhận trong Hiến pháp, các luật tổ chức bộ máy nhà nước, trong luật bầu cử, luật giám sát, thanh tra, phản biện xã hội, trong các điều ước và tập quán quốc tế…” (xem: Nguyễn Minh Đoan,Vũ Thu Hạnh: Các yếu tố cấu thành của cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 7 năm 2014); hay: “Thể chế kiểm soát quyền lực nhà nước là tổng thể các quy phạm pháp luật xác lập các cơ quan, tổ chức, cá nhân, quyền và nghĩa vụ, phương thức và các điều kiện bảo đảm để các chủ thể khác nhau kiểm soát quyền lực nhà nước” (xem: Trần Ngọc Đường: Báo cáo kết quả nghiên cứu Đề tài: Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp ở nước ta, Văn phòng Quốc hội đã nghiệm thu năm 2015). Trong khuôn khổ bài viết này, chúng tôi chỉ xin nêu ngắn gọn quan niệm về thể chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước. Xin được trở lại phân tích rõ hơn về khái niệm này trong một bài viết khác.

[3]. Các nhà nghiên cứu ở nước ta hiện nay còn quan niệm khác nhau về những yếu tố cấu thành cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước, tuy nhiên đều thống nhất rằng trong cơ chế đó có thể chế, thiết chế.

[4]. Dự thảo Báo cáo chính trị của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá XI tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII của Đảng.

(Nguồn: http://daihoi12.dangcongsan.vn/Modules/News/NewsDetail.aspx?co_id=28340728&cn_id=400849).

[5]. Dự thảo Báo cáo chính trị của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá XI tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII của Đảng

[6]. Dự thảo Báo cáo chính trị của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá XI tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII của Đảng.

Cơ sở của trách nhiệm hình sự đối với các tội xâm phạm trật tự quản lý hành chính (TTQLHC) là những hành vi nguy hiểm cho xã hội có đầy đủ các dấu hiệu của cấu thành tội phạm cụ thể xâm phạm TTQLHC được Bộ luật Hình sự quy định. Như vậy, trên cơ sở pháp lý quy định tại Điều 2 Bộ luật Hình sự năm 1999, chúng tôi cho rằng chỉ hành vi có đầy đủ các yếu tố cấu thành một tội phạm cụ thể xâm phạm TTQLHC được quy định tại Chương XX “Các tội xâm phạm trật tự quản lý hành chính” Bộ luật hình sự năm 1999 thì mới bị truy cứu trách nhiệm hình sự về loại tội phạm này. Phân tích cơ sở của trách nhiệm hình sự đối với các tội phạm xâm phạm TTQLHC thực chất là phân tích quy định của pháp luật hình sự về các dấu hiệu pháp lý cấu thành tội phạm cụ thể xâm phạm TTQLHC, những dấu hiệu có ý nghĩa định tội đối với các tội xâm phạm TTQLHC.

1. Khách thể của các tội xâm phạm trật tự quản lý hành chính

Khách thể loại của các tội xâm phạm TTQLHC là những quan hệ xã hội tồn tại trong các lĩnh vực của quản lý hành chính nhà nước, xâm phạm đến hoạt động bình thường, đúng đắn của các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, làm giảm hiệu quả và hiệu lực quản lý hành chính nhà nước.

Trong khi đó, khách thể trực tiếp của các tội xâm phạm TTQLHC là quan hệ xã hội cụ thể bị tội phạm cụ thể trực tiếp gây thiệt hại hoặc đe dọa gây hại. Bất cứ tội phạm cụ thể nào xâm phạm TTQLHC cũng có khách thể trực tiếp. Nghiên cứu các tội phạm cụ thể xâm phạm TTQLHC, chúng tôi thấy khách thể trực tiếp của loại tội phạm này là quan hệ xã hội về: Hoạt động bình thường của người thi hành công vụ, của cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước; các quy định của Nhà nước về thực hiện các quyền; quản lý việc thực hiện nghĩa vụ quân sự và việc thực hiện nghĩa vụ quân sự của công dân; chế độ bảo vệ bí mật nhà nước; TTQLHC trong lĩnh vực quản lý chức vụ, cấp bậc và uy tín của cán bộ; trật tự quản lý nhà nước thuộc lĩnh vực quản lý, sử dụng các giấy chứng nhận, tài liệu của cơ quan tổ chức; trật tự quản lý nhà nước về chấp hành các quyết định hành chính; TTQLHC nhà nước trong lĩnh vực quản lý nhà ở; TTQLHC nhà nước trong lĩnh vực xuất bản và phát hành sách, báo, đĩa âm thanh, băng âm thanh, đĩa hình hoặc các ấn phẩm khác; TTQLHC trong lĩnh vực bảo vệ quản lý và sử dụng các di tích lịch sử, danh lam thắng cảnh; chế độ quản lý nhà nước về khu vực biên giới quốc gia; TTQLHC trong lĩnh vực xuất nhập cảnh; TTQLHC trong quan hệ đối nội, đối ngoại và khách thể đặc biệt là quốc thể.

Tuy nhiên, mỗi quan hệ xã hội là khách thể trực tiếp của một nhóm tội phạm cụ thể xâm phạm TTQLHC như: Quan hệ xã hội trong TTQLHC của việc thực hiện nghĩa vụ quân sự là khách thể trực tiếp của tội trốn tránh nghĩa vụ quân sự, tội làm trái các quy định về thực hiện nghĩa vụ quân sự; TTQLHC trong lĩnh vực quản lý chức vụ, cấp bậc và uy tín của cán bộ là khách thể trực tiếp của tội giả mạo chức vụ, cấp bậc… Do đó, việc xác định khách thể trực tiếp của các tội xâm phạm TTQLHC là căn cứ để chia những hành vi nguy hiểm cho xã hội xâm phạm đến lĩnh vực này thành những nhóm tội phạm khác nhau. Căn cứ vào khách thể trực tiếp, có thể chia các tội xâm phạm TTQLHC thành những nhóm sau đây:

– Các tội xâm phạm hoạt động bình thường của người thi hành công vụ, của cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội;

– Các tội xâm phạm lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, công dân;

– Các tội xâm phạm TTQLHC việc thực hiện nghĩa vụ quân sự và việc thực hiện nghĩa vụ quân sự của công dân;

– Các tội xâm phạm chế độ bảo vệ bí mật nhà nước;

– Các tội xâm phạm TTQLHC trong lĩnh vực quản lý chức vụ, cấp bậc và uy tín của cán bộ;

– Các tội xâm phạm trật tự quản lý nhà nước thuộc lĩnh vực quản lý, sử dụng các giấy chứng nhận, tài liệu của cơ quan, tổ chức;

– Các tội xâm phạm về trật tự quản lý nhà nước về chấp hành các quyết định hành chính;

– Các tội xâm phạm về TTQLHC nhà nước trong lĩnh vực quản lý nhà ở; lĩnh vực xuất bản và phát hành;

– Các tội xâm phạm về TTQLHC trong lĩnh vực bảo vệ quản lý và sử dụng các di tích lịch sử, danh lam thắng cảnh;

– Các tội xâm phạm TTQLHC về khu biên giới, trong lĩnh vực xuất – nhập cảnh, quan hệ đối nội, đối ngoại;

– Các tội xâm phạm đến TTQLHC về Quốc kỳ, Quốc huy.

Bên cạnh đó, đối tượng tác động của các tội xâm phạm TTQLHC là bộ phận khách thể của nhóm tội phạm này, bị hành vi phạm tội tác động đến để gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại cho những quan hệ xã hội được luật hình sự bảo vệ[1]. Vì thế, đối tượng của tội phạm cụ thể xâm phạm TTQLHC có thể là con người như tội chống người thi hành công vụ; là chính sách về nghĩa vụ quân sự như tội trốn tránh nghĩa vụ quân sự, tội không chấp hành lệnh gọi quân nhân dự bị nhập ngũ, tội làm trái các quy định về việc thực hiện nghĩa vụ quân sự, tội cản trở việc thực hiện nghĩa vụ quân sự; là bí mật nhà nước bao gồm: Những tin tức về vụ, việc, tài liệu, địa điểm, vật, lời nói có nội dung quan trọng thuộc các lĩnh vực chính trị, quốc phòng, an ninh, kinh tế, khoa học, công nghệ hoặc các lĩnh vực khác mà Nhà nước chưa công bố hoặc không công bố như tội cố ý làm lộ bí mật nhà nước, tội chiếm đoạt, mua bán, tiêu hủy tài liệu bí mật nhà nước và tội vô ý làm lộ bí mật nhà nước, tội làm mất tài liệu bí mật của nhà nước; là chức vụ, cấp bậc mà Nhà nước quy định cho cán bộ, nhân viên trong các cơ quan, tổ chức, đơn vị lực lượng vũ trang như tội giả mạo chức vụ, cấp bậc; hộ chiếu, thị thực, hộ khẩu, hộ tịch hoặc các loại giấy chứng nhận và tài liệu khác của cơ quan, tổ chức như tội sửa chữa, sử dụng giấy chứng nhận và các tài liệu của cơ quan, tổ chức, tội làm giả con dấu, tài liệu của cơ quan, tổ chức…

2. Mặt khách quan của các tội xâm phạm trật tự quản lý hành chính

Mặt khách quan của các tội xâm phạm TTQLHC là những biểu hiện của các tội phạm này diễn ra bên ngoài, là những yếu tố thuộc về thế giới khách quan, trong đó, dấu hiệu hành vi nguy hiểm cho xã hội là dấu hiệu bắt buộc trong các cấu thành tội phạm.

Trước hết, hành vi nguy hiểm cho xã hội là hành vi xâm phạm tới các lĩnh vực TTQLHC. Hành vi phạm tội xâm phạm TTQLHC về cơ bản được thể hiện dưới dạng hành động, tức là bằng việc thực hiện hành vi cụ thể, người phạm tội đã tích cực thực hiện một việc làm trái pháp luật nào đó như chống người thi hành công vụ, làm lộ bí mật nhà nước… Ngoài ra, hành vi phạm tội xâm phạm TTQLHC còn có thể được thể hiện dưới dạng không hành động, tức là không làm một việc mà pháp luật bắt phải làm như không chấp hành lệnh gọi nhập ngũ, không chấp hành các quyết định đưa vào cơ sở chữa bệnh. Vì vậy, việc đánh giá hành vi nào là hành vi nguy hiểm cho xã hội tới mức bị coi là tội phạm khi xâm phạm TTQLHC phụ thuộc vào tình hình phát triển của xã hội và yêu cầu đấu tranh phòng, chống tội phạm. Nếu trước đây, hành vi sửa chữa, sử dụng giấy chứng nhận và các tài liệu của cơ quan, tổ chức chưa bị xử lý kỷ luật hoặc xử phạt hành chính đã là hành vi nguy hiểm cho xã hội, thì nay Điều 266 Bộ luật Hình sự năm 1999 quy định hành vi trên đã bị xử lý kỷ luật hoặc xử phạt hành chính mà còn vi phạm, mới là hành vi nguy hiểm cho xã hội và được coi là hành vi phạm tội. Ngược lại, có hành vi trước đây chưa được coi là hành vi nguy hiểm cho xã hội, nhưng nay lại coi là nguy hiểm cho xã hội và được coi là tội phạm, như việc không chấp hành lệnh gọi quân nhân nhập ngũ trước đây không bị coi là hành vi nguy hiểm cho xã hội, nay hành vi này được coi là hành vi nguy hiểm cho xã hội và bị coi là tội phạm.

Trong từng tội phạm cụ thể xâm phạm TTQLHC, biểu hiện của hành vi khách quan cũng khác nhau. Dấu hiệu đã bị xử lý hành chính về hành vi đó mà còn vi phạm là dấu hiệu bắt buộc của một số cấu thành tội phạm được thể hiện trong Bộ luật Hình sự năm 1999 như: Tội trốn tránh nghĩa vụ quân sự (Điều 259); tội sửa chữa, sử dụng giấy chứng nhận các tài liệu của cơ quan, tổ chức (Điều 266); tội vi phạm các quy định về quản lý nhà ở (Điều 270); tội vi phạm quy định về bảo vệ và sử dụng di tích lịch sử, văn hóa, danh lam thắng cảnh gây hậu quả nghiêm trọng (Điều 272); tội vi phạm quy chế về biên giới (Điều 273)… Dấu hiệu “đã bị kết án về tội này chưa được xóa án tích mà còn vi phạm” là dấu hiệu cấu thành của một số tội phạm như: Tội trốn tránh nghĩa vụ quân sự (Điều 259); tội vi phạm các quy định về quản lý nhà ở (Điều 270); tội vi phạm quy định về bảo vệ và sử dụng di tích lịch sử, văn hóa, danh lam thắng cảnh gây hậu quả nghiêm trọng (Điều 272)…

Ngoài ra, đa số các cấu thành tội phạm trong các tội xâm phạm TTQLHC có cấu thành hình thức, nghĩa là dấu hiệu hậu quả không được phản ánh là dấu hiệu bắt buộc trong mặt khách quan của tội phạm. Dấu hiệu gây hậu quả nghiêm trọng, rất nghiêm trọng, đặc biệt nghiêm trọng là dấu hiệu định khung tăng nặng của các tội phạm ở các Điều 275, 262, 263, 264, 266, 276, 268, 272, 275 Bộ luật Hình sự năm 1999. Có 1/20 Điều luật trong Chương XX này có hậu quả là dấu hiệu bắt buộc của cấu thành tội phạm là tội vi phạm các quy định về bảo vệ và sử dụng di tích lịch sử, văn hóa, danh lam thắng cảnh gây hậu quả nghiêm trọng (Điều 214). Dấu hiệu “hậu quả nghiêm trọng” có thể là những thiệt hại về vật chất có thể tính toán, đo lường được, cũng có thể là thiệt hại phi vật chất như thiệt hại về chính trị, tinh thần, danh tiếng… không thể tính toán được. Xuất phát từ ngay tiêu đề tên gọi “Các tội xâm phạm TTQLHC” trong Bộ luật Hình sự năm 1999 nên các hành vi xâm phạm gây ra thiệt hại chủ yếu liên quan đến tổ chức, ngành hoặc Nhà nước mà ít liên quan đến cá nhân như các tội phạm khác trong Bộ luật như tội cố ý làm lộ bí mật nhà nước; tội làm giả con dấu, tài liệu của cơ quan, tổ chức; tội vi phạm quy chế về khu vực biên giới; tội xúc phạm Quốc kỳ, Quốc huy…

Tính chất, mức độ của hậu quả do hành vi phạm tội cụ thể xâm phạm TTQLHC gây ra được xác định bởi: Tính chất và mức độ biến đổi đối tượng tác động của tội phạm hoặc những đặc điểm (về chất và lượng) của chính đối tượng tác động đã bị hành vi xâm phạm TTQLHC làm biến đổi tình trạng. Tính chất và mức độ của hậu quả do hành vi phạm tội cụ thể xâm phạm TTQLHC gây ra là căn cứ để chia các tội phạm này thành loại tội phạm ít nghiêm trọng, tội phạm nghiêm trọng, tội phạm rất nghiêm trọng và tội phạm đặc biệt nghiêm trọng.

Ngoài những nội dung biểu hiện của mặt khách quan đã được trình bày ở trên, mặt khách quan của các tội xâm phạm TTQLHC còn có công cụ, phương tiện phạm tội, phương pháp, thủ đoạn phạm tội, địa điểm, thời gian phạm tội.

– Công cụ, phương tiện phạm tội xâm phạm TTQLHC là những đối tượng được chủ thể của tội phạm sử dụng để thực hiện hành vi phạm tội của mình như để thực hiện hành vi làm giả con dấu, tài liệu của cơ quan, tổ chức, người phạm tội đã sử dụng máy in, mực in để làm ra các tài liệu giả đó…

– Phương pháp, thủ đoạn thực hiện các tội xâm phạm TTQLHC rất đa dạng như phạm tội bằng cách dùng vũ lực đối với người thi hành công vụ; lợi dụng chức vụ, quyền hạn để làm trái các quy định về nghĩa vụ quân sự; lén lút, gian dối, uy hiếp thể chất hoặc tinh thần đối với người quản lý tài liệu bí mật nhà nước để lấy các tài liệu đó; dùng giấy tờ giả; mặc trang phục giống với trang phục mà người phạm tội muốn giả mạo; đeo cấp hàm, cấp hiệu giống với cấp hàm, cấp hiệu mà người phạm tội muốn giả mạo; tẩy xóa, viết thêm làm sai lệch nội dung của hộ chiếu, thị thực, hộ khẩu, hộ tịch hoặc các loại giấy chứng nhận và tài liệu khác của cơ quan, tổ chức; in lậu, bán hoặc phân phối lậu các ấn phẩm đã in lậu; in và phát hành các ấn phẩm Nhà nước cấm… Do đó, tùy từng tội phạm cụ thể mà các nhà làm luật đã mô tả các phương pháp, thủ đoạn phạm tội trong từng cấu thành tội phạm cụ thể.

– Thời gian phạm tội không phải là các dấu hiệu bắt buộc đối với các cấu thành cơ bản của các tội xâm phạm TTQLHC. Tuy nhiên, thời gian được Bộ luật Hình sự năm 1999 quy định là những tình tiết định tội hoặc định khung hình phạt của một số tội phạm cụ thể xâm phạm TTQLHC. Chẳng hạn, “phạm tội trong thời chiến”, “có chiến tranh”, “có lệnh tổng động viên, có nhu cầu tăng cường cho lực lượng thường trực của quân đội” là những tình tiết loại này trong các tội trốn tránh nghĩa vụ quân sự; tội không chấp hành lệnh gọi quân nhân dự bị nhập ngũ, tội làm trái quy định về việc thực hiện nghĩa vụ quân sự…

Bên cạnh đó, một số phương pháp, thủ đoạn phạm tội xâm phạm TTQLHC như “phạm tội có tổ chức”; “lợi dụng chức vụ, quyền hạn để phạm tội”; “phạm tội nhiều lần”và “gây hậu quả nghiêm trọng” được coi là các tình tiết định khung tăng nặng trách nhiệm hình sự của một số tội xâm phạm TTQLHC như tội chống người thi hành công vụ, tội cản trở việc thực hiện nghĩa vụ quân sự… Đối với một số tội xâm phạm TTQLHC, trong cấu thành cơ bản tình tiết “đã bị xử lý kỷ luật” hoặc “đã bị xử phạt hành chính” về hành vi xâm phạm TTQLHC được coi là dấu hiệu định tội như tội trốn tránh nghĩa vụ quân sự; tội vi phạm các quy định về quản lý nhà ở…

4. Chủ thể của các tội xâm phạm trật tự quản lý hành chính

Một người sẽ trở thành chủ thể của tội phạm nếu họ có năng lực trách nhiệm hình sự và đạt độ tuổi chịu trách nhiệm hình sự mà Bộ luật Hình sự quy định. Do đó, chủ thể của các tội phạm này có ba đặc điểm sau:

Một là, một số tội phạm xâm phạm TTQLHC được quy định trong Bộ luật Hình sự năm 1999 có chủ thể đặc biệt. Đó là các tội trốn tránh nghĩa vụ quân sự (Điều 259); tội không chấp hành lệnh gọi quân nhân dự bị nhập ngũ (Điều 260); tội làm trái các quy định về thực hiện nghĩa vụ quân sự (Điều 261); tội chiếm đoạt, mua bán, tiêu hủy tài liệu bí mật nhà nước (Điều 263); tội vô ý làm lộ bí mật nhà nước; tội làm mất tài liệu bí mật nhà nước; tội không chấp hành các quyết định hành chính của cơ quan có thẩm quyền về việc đưa vào cơ sở giáo dục, cơ sở chữa bệnh, quản chế hành chính (Điều 269).

Ngoài ra, đối với mỗi tội phạm này lại có những điểm lưu ý. Chẳng hạn, đối với tội trốn tránh nghĩa vụ quân sự chỉ đối với những người ở một độ tuổi nhất định theo Luật Nghĩa vụ quân sự quy định mới có thể là chủ thể của tội phạm này. Theo quy định tại Điều 30 Luật Nghĩa vụ quân sự năm 2015 thì, công dân nam giới đủ 18 tuổi được gọi nhập ngũ, công dân được đào tạo trình độ cao đẳng, đại học sẽ được tạm hoãn gọi nhập ngũ thì độ tuổi gọi nhập ngũ là 27 tuổi, nhưng không phải chỉ những người từ đủ 18 tuổi đến hết 27 tuổi mới là chủ thể của tội phạm này, vì đó là tuổi gọi nhập ngũ, còn theo quy định tại Điều 12 Luật Nghĩa vụ quân sự năm 2015 thì công dân nam giới đủ 17 tuổi trong năm đó phải đến cơ quan quân sự để đăng ký nghĩa vụ quân sự. Do đó, chủ thể của tội phạm này là công dân nam giới từ đủ 17 tuổi đến hết 27 tuổi… Hoặc đối với công dân nữ, chỉ có thể trở thành chủ thể của tội phạm này khi họ có chuyên môn cần cho quân đội, trong thời bình không chấp hành việc đăng ký nghĩa vụ quân sự hoặc không chấp hành lệnh gọi huấn luyện. Nếu trong thời chiến thì họ có thể trở thành chủ thể của tội phạm này đối với cả hành vi không chấp hành lệnh gọi nhập ngũ, còn trong thời bình họ chỉ được gọi nhập ngũ nếu họ tự nguyện, nên không phải là chủ thể của tội phạm này. Như vậy, việc xác định chủ thể của tội phạm này phải căn cứ vào các quy định của Luật Nghĩa vụ quân sự năm 2015.

Hai là, hầu hết các tội phạm xâm phạm TTQLHC là tội ít nghiêm trọng hoặc nghiêm trọng nên chủ thể của các tội này không thể là người chưa đủ 16 tuổi. Chỉ có hai tội là tội cố ý làm lộ bí mật nhà nước; tội chiếm đoạt, mua bán, tiêu hủy tài liệu bí mật nhà nước (khoản 2 và khoản 3 Điều 263 Bộ luật Hình sự 1999) và tội tổ chức, cưỡng ép người khác trốn đi nước ngoài hoặc ở lại nước ngoài trái phép (khoản 2 Điều 275 Bộ luật Hình sự năm 1999) thì chủ thể mới có thể là người dưới 16 tuổi.

Ba là, do Chương XX – Các tội xâm phạm TTQLHC không có tội danh nào là tội phạm đặc biệt nghiêm trọng nên người từ đủ 14 tuổi đến chưa đủ 16 tuổi do vô ý xâm phạm đến các quan hệ xã hội trong TTQLHC thì không cấu thành tội phạm và không bị truy cứu trách nhiệm hình sự.

4. Mặt chủ quan các tội xâm phạm trật tự quản lý hành chính

Mặt chủ quan của các tội xâm phạm TTQLHC là diễn biến bên trong phản ánh trạng thái tâm lý của chủ thể các tội phạm này đối với hành vi nguy hiểm cho xã hộivà hậu quả do hành vi đó gây ra, bao gồm các yếu tố: Lỗi, động cơ và mục đích phạm tội. Trong đó:

– Yếu tố lỗi thường được định nghĩa là thái độ tâm lý của con người đối với hành vi nguy hiểm cho xã hội của mình và đối với hậu quả do hành vi đó gây ra được biểu biện dưới hình thức cố ý hoặc vô ý. Trong Chương XX – Các tội xâm phạm TTQLHC quy định trong Bộ luật Hình sự năm 1999, hình thức lỗi cố ý của tội phạm cụ thể được các nhà làm luật xác định rõ ngay trong tội danh như tội cố ý làm lộ bí mật nhà nước; tội làm giả con dấu, tài liệu của cơ quan, tổ chức hoặc được xác định thông qua dấu hiệu hành vi, động cơ, mục đích phạm tội như tội giả mạo chức vụ, cấp bậc. Về mặt lý luận, đa số các tội trong nhóm tội xâm phạm TTQLHC là lỗi cố ý, thậm chí thuộc dạng cố ý trực tiếp, trừ tội vô ý làm lộ bí mật nhà nước, tội làm mất tài liệu bí mật nhà nước (Điều 264 Bộ luật Hình sự năm 1999). Các tội xâm phạm TTQLHC đều được thực hiện với động cơ vụ lợi, tư lợi hoặc vì động cơ cá nhân khác (để thực hiện hành vi trái pháp luật khác) được quy định trong cấu thành cơ bản của tội phạm hoặc dấu hiệu định khung tăng nặng như tội lợi dụng các quyền tự do dân chủ xâm phạm lợi ích của Nhà nước, quyền lợi ích hợp pháp của công dân (Điều 258 Bộ luật Hình sự năm 1999) hoặc tội làm trái quy định về việc thực hiện nghĩa vụ quân sự (Điều 261 Bộ luật Hình sự năm 1999).

Đa phần các tội xâm phạm TTQLHC, mục đích phạm tội không cần thiết phải phản ánh trong cấu thành tội phạm vì nó đã được thể hiện rõ qua hành vi phạm tội hoặc qua hậu quả phạm tội.

Các tội xâm phạm TTQLHC là những hành vi nguy hiểm cho xã hội được quy định tại Chương XX Bộ luật hình sự hiện hành, do những người có năng lực trách nhiệm hình sự và đủ tuổi chịu trách nhiệm hình sự thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý, xâm phạm các quy định của Nhà nước về TTQLHC. Vì vậy, việc làm sáng tỏ cơ sở của trách nhiệm hình sự đối với nhóm tội phạm này để rút ra những nhận xét, đánh giá nhằm tiếp tục hoàn thiện Bộ luật Hình sự nước ta có ý nghĩa lý luận và thực tiễn rất quan trọng.

ThS. Nguyễn Kim Chi

Học viện Tư pháp

1. Bối cảnh ra đời và bố cục của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015

Quá trình thực thiện các luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã bộc lộ những bất cập, hạn chế lớn sau đây: (1) Hệ thống pháp luật quá phức tạp, cồng kềnh với số lượng quá lớn và quá nhiều hình thức văn bản pháp luật có thứ bậc hiệu lực không thật rõ ràng do nhiều cơ quan có thẩm quyền từ trung ương đến chính quyền cấp xã ban hành, gây khó khăn cho việc tuân thủ, áp dụng, thi hành; (2) Hệ thống pháp luật thiếu tính ổn định do chất lượng nhiều văn bảnpháp luật còn hạn chế, tính khả thi chưa cao, phải sửa đi sửa lại nhiều lần, ảnh hưởng tiêu cực đến sự ổn định của môi trường đầu tư – kinh doanh và cuộc sống người dân; (3) Hiệu lực thi hành của hệ thống pháp luật chưa cao, tình trạng nợ đọng văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh vẫn đang là nguyên nhân hạn chế hiệu lực thực tế của cả hệ thống pháp luật; chưa có cơ chế kiểm soát chặt chẽ việc xây dựng, ban hành thông tư dẫn đến nhiều văn bản không phù hợp với thực tế, còn hiệu tượng thiên về thuận lợi cho cơ quan quản lý, chưa tôn trọng đầy đủ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức; (4) Nguyên tắc dân chủ trong hoạt động xây dựng, ban hành văn bản pháp luật chưa được bảo đảm một cách thực chất, do vậy chưa khuyến khích được sự tham gia tích cực của Nhân dân, cũng như chưa thực sự phát huy được vai trò giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam đối với quá trình xây dựng và thi hành pháp luật; (5) Việc tổ chức thi hành pháp luật chưa được chú trọng đúng mức, văn bản pháp luật bị vi phạm nhiều nhưng xử lý chưa kịp thời, chưa nghiêm, làm giảm hiệu quả, hiệu lực quản lý nhà nước và giảm niềm tin của Nhân dân vào sự tôn nghiêm, công bằng của pháp luật.

Để khắc phục những bất cập, hạn chế nêu trên, đồng thời nhằm bảo đảm cụ thể hóa kịp thời nội dung của Hiến pháp năm 2013, Quốc hội Khóa XIII đã thông qua Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật tại kỳ họp thứ 9 ngày 22/6/2015 (có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2016. Sau đây gọi là Luật năm 2015).

Luật năm 2015 gồm 17 chương với 137 điều, cụ thể: Chương I –Những quy định chung (gồm 14 điều, từ Điều 1 đến Điều 14); Chương II – Thẩm quyền ban hành, nội dung văn bản quy phạm pháp luật (16 điều, từ Điều 15 đến Điều 30); Chương III, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X và XI (gồm 115 điều, từ Điều 31 đến Điều 145) quy định trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng kiểm toán nhà nước, văn bản quy phạm pháp luật liên tịch và văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp; Chương XII – Xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn (gồm 4 điều, từ Điều 146 đến Điều 149); Chương XIII – Hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật, nguyên tắc áp dụng, công khai văn bản quy phạm pháp luật (gồm 8 điều, từ Điều 150 đến Điều 157); Chương XIV – Giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh (gồm 4 điều, từ Điều 158 đến Điều 161); Chương XV – Giám sát, kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật (gồm 6 điều, từ Điều 162 đến Điều 167); Chương XVI – Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, rà soát, hệ thống hoát văn băn quy phạm pháp luật (gồm 3 điều, từ Điều 168 đến Điều 170); Chương XVIII – Điều khoản thi hành (gồm 3 điều, từ Điều 171 đến Điều 173).

2. Một số điểm mới của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015

2.1. Thống nhất các đạo luật hiện hành về ban hành văn bản quy phạm pháp luật thành một luật duy nhất

Trước đây, việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện theo hai luật, đó là: Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 (Luật năm 2008) và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004 (Luật năm 2004). Mặc dù cùng điều chỉnh hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật, tuy nhiên nội dung của hai luật có những quy định không thống nhất, thậm chí mâu thuẫn nhau như khái niệm, hình thức văn bản quy phạm pháp luật, quy trình soạn thảo, lấy ý kiến, đăng tải, đưa tin về văn bản quy phạm pháp luật…Với sự ra đời của Luật năm 2015 đã khắc phục được những bất cấp này. Sau khi Luật năm 2015 có hiệu lực (thay thế Luật năm 2008 và Luật năm 2004) việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật sẽ được áp dụng thống nhất ở trung ương và địa phương.

2.2. Làm rõ hai khái niệm: Văn bản quy phạm pháp luật và Quy phạm pháp luật

Khái niệm “Văn bản quy phạm pháp luật” được quy định lần đầu tiên trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, sau đó tiếp tục được quy định trong Luật năm 2008 và Luật năm 2004. Việc quy định khái niệm văn bản quy phạm pháp luật là căn cứ để các cơ quan có thẩm quyền phân biệt văn bản quy phạm pháp luật với văn bản hành chính và văn bản áp dụng pháp luật, góp phần hạn chế đáng kể số lượng văn bản hành chính có chứa quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, cách định nghĩa “văn bản quy phạm pháp luật” ở Luật năm 2008 và Luật năm 2004 còn nặng về tính học thuật, chung chung, thiếu sự cụ thể, rõ ràng nên đã gây khó khăn, lúng túng cho các cơ quan, tổ chức và người dân trong việc xác định văn bản nào là văn bản quy phạm pháp luật.

Xuất phát từ ý nghĩa quan trọng của khái niệm văn bản quy phạm pháp luật, nhằm khắc phục hạn chế trong việc phân biệt khái niệm văn bản quy phạm pháp luật với văn bản hành chính thông thường và những văn bản khác của cơ quan nhà nước được ban hành trong thời gian qua, Luật năm 2015 đã tách khái niệm “văn bản quy phạm pháp luật” và khái niệm “quy phạm pháp luật”. Cụ thể, theo khoản 1 Điều 3 của Luật năm 2015 thì “quy phạm pháp luật là những quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan Nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện”. Đối với khái niệm “văn bản quy phạm pháp luật”, được quy định tại Điều 2 của Luật năm 2015, theo đó “văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này. Văn bản quy phạm pháp luật nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật”.

Bên cạnh đó, Luật năm 2015 cũng bổ sung thêm một quy định mới khẳng định: “Văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật” (đoạn 2, Điều 2). Đây là một trong những điểm mới đáng ghi nhận của Luật năm 2015. Với quy định mang tính chất pháp quyền mạnh mẽ như vậy sẽ hạn chế, loại từ khả năng cơ quan nhà nước không có thẩm quyền hoặc có thẩm quyền nhưng ban hành văn bản một cách tùy tiện, không tuân thủ hình thức, trình tự, thủ tục do luật định nhằm né tránh sự kiểm soát, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản trong quá trình soạn thảo, ban hành.

2.3. Về hình thức văn bản quy phạm pháp luật

Theo quy định của Luật năm 2008 và Luật năm 2004 hệ thống văn bản quy phạm pháp luật gồm 26 hình thức do 18 chủ thể có thẩm quyền ban hành, ví dụ: Hiến pháp; Bộ luật, luật, nghị quyết của Quốc hội; Pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh; Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; Văn bản QPPL của chính quyền đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt…

So với Luật năm 2008 và Luật năm 2004 thì Luật năm 2015 đã bỏ 05 loại hình văn bản quy phạm pháp luật, gồm:

(1) Nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị – xã hội (trừ nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội với Đoàn chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam);

(2) Thông tư liên tịch giữa các Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ;

(3) Chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh;

(4) Chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp huyện;

(5) Chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp xã;

Tuy nhiên, để phù hợp với quy định của Hiến pháp năm 2013, Luật năm 2015 đã bổ sung hình thức văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt[1].

Như vậy, việc giảm bớt hình thức ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo quy định của Luật năm 2015 đã hạn chế được sự cồng kềnh, phức tạp, nhiều tầng nấc, thậm chí là chồng chéo, mâu thuẫn của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta hiện nay; đồng thời phù hợp với chủ trương tinh gọn hệ thống văn bản quy phạm pháp luật.

2.4. Về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Trên cơ sở quy định của Hiến pháp năm 2013 và các luật về tổ chức bộ máy nhà nước như: Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân năm 2014, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015, Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015… Luật năm 2015 đã xác định lại nội dung ban hành văn bản quy phạm pháp luật của nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền. Cụ thể:

– Đối với luật, nghị quyết của Quốc hội: Điều 15 của Luật năm 2015 đã quy định rõ ràng, cụ thể những nội dung Quốc hội phải ban hành luật và những nội dung Quốc hội ban hành nghị quyết. Theo đó, Quốc hội ban hành luật để quy định về tổ chức, bộ máy nhà nước, quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, chính sách cơ bản về tài chính, tiền tệ quốc gia… Quốc hội ban hành nghị quyết để quy định việc thực hiện thí điểm một số chính sách mới thuộc thẩm quyền quyết định của Quốc hội nhưng chưa có luật điều chỉnh hoặc khác với quy định của luật hiện hành; tạm ngưng hoặc kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần luật, nghị quyết của Quốc hội đáp ứng các yêu cầu cấp bách về phát triển kinh tế – xã hội, bảo đảm quyền con người, quyền công dân…

– Đối với pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội: Nếu như Điều 12 Luật năm 2008 quy định “Pháp lệnh của Ủy ban Thường vụ Quốc hội quy định những vấn đề được Quốc hội giao, sau một thời gian thực hiện trình Quôc hội xem xét, quyết định ban hành luật” thì nay, Điều 16 của Luật năm 2015 đã không còn quy định việc pháp lệnh sau một thời gian thực hiện phải trình Quốc hội xem xét, quyết định ban hành luật nữa. Đồng thời, bổ sung một số nội dung Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành nghị quyết gồm: Tạm ngưng hoặc kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội đáp ứng các yêu cầu cấp bách về phát triển kinh tế – xã hội; Bãi bỏ pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội…

– Đối với lệnh, quyết định của Chủ tịch nước (Điều 17) so với Luật năm 2008, thẩm quyền ban hành lệnh, quyết định của Chủ tịch nước được quy định trong Luật năm 2015 rõ ràng hơn.

– Đối với nghị định của Chính phủ (Điều 19): Ngoài việc giữ nguyên Chính phủ ban hành Nghị định quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước…Luật năm 2015 bổ sung một số nội dung Chính phủ ban hành nghị định để quy định về các vấn đề sau: Các biện pháp cụ thể để tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; Những vấn đề liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của hai bộ, cơ quan ngang bộ trở lên…

– Đối với văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh: Luật năm 2015 đã phân định rõ thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh gồm: Quy định chi tiết những vấn đề được giao; tổ chức, bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định những vấn đề cụ thể tại địa phương. Nội dung nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh được quy định cụ thể tại Điều 27 và Điều 28 của Luật năm 2015.

Ngoài ra, Luật cũng quy định rõ ràng hơn thẩm quyền ban hành lệnh, quyết định của Chủ tịch nước tại Điều 17; bổ sung một số nội dung Chính phủ phải ban hành Nghị định tại Điều 19; giới hạn nội dung ban hành văn bản quy phạm pháp luật của một số chủ thể như Ủy ban Thường vụ Quốc hội (Điều 18), Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao (Điều 25), Hội đồng nhân dân cấp huyện, Hội đồng nhân dân cấp xã (Điều 30).

2.5. Về trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Luật năm 2015 đã bổ sung 01 điều (Điều 7) về trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền tham gia vào quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật từ khâu lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, chủ trì, tham gia soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, chỉnh lý, trình dự án, dự thảo đến ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Trong trường hợp dự thảo văn bản không bảo đảm về chất lượng, chậm tiến độ, không bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật thì người đứng đầu cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo, cơ quan thẩm định, cơ quan trình, cơ quan thẩm tra và cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình phải chịu trách nhiệm về việc không hoàn thành nhiệm vụ và tùy theo mức độ mà bị xử lý theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức và quy định khác của pháp luật có liên quan.

2.6. Về các hành vi bị nghiêm cấm trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Việc nghiêm cấm một số hành vi nhất định trong hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã được quy định trong một số lần sửa đổi, bổ sung Luật. Tuy nhiên, các hành vi bị nghiêm cấm chưa rõ ràng, đầy đủ, vì vậy Luật năm 2015 đã dành riêng 1 điều quy định về vấn đề này (Điều 14). Ngoài việc quy định cấm ban hành văn bản quy phạm pháp luật trái với Hiến pháp, trái với văn bản quy phạm pháp luật trái với Hiến pháp, trái với văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên, ban hành văn bản không thuộc hệ thống văn bản quy phạm pháp luật nhưng có chứa quy phạm pháp luật, ban hành văn bản quy phạm pháp luật không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục, Luật năm 2015 còn bổ sung quy định cấm rất mới, đó là cấm quy định thủ tục hành chính trong cac văn bản quy phạm pháp luật của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Tổng kiểm toán Nhà nước, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt, trừ trường hợp được giao trong luật.

2.7. Về văn bản quy định chi tiết

So với Luật năm 2008, Luật năm 2015 vẫn quy định việc giao quy định chi tiết được thực hiện trong trường hợp văn bản nội dung liên quan đến quy trình, quy chuẩn kỹ thuật nhưng bỏ quy định ban hành văn bản quy định chi tiết đối với những vấn đề chưa có tính ổn định cao, thay vào đso là quy định “những nội dung khác cần quy định chi tiết” (Điều 11).

Nhằm khắc phục tình trạng nợ đọng văn bản quy định chi tiết, bảo đảm khi Luật có hiệu lực thì phải được thi hành ngay, ngoài việc kế thừa quy định văn bản quy định chi tiết phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết, Luật năm 2015 còn bổ sung quy định “Dự thảo văn bản quy định chi tiết phải được chuẩn bị và trình đồng thời với dự án luật, pháp lệnh…”(Điều 11)

Luật năm 2015 đã bổ sung một mục (Mục 1 Chương V gồm 02 điều quy định việc lập danh mục văn bản quy định chi tiết luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước. Theo đó, Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo và ban hành danh mục văn bản quy định chi tiết. Bộ Tư pháp theo dõi, đôn đốc việc ban hành văn bản quy định chi tiết, định kỳ hằng quý và hằng năm báo cáo Chính phủ.

2.8. Về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh

Điểm khác biệt giữa Luật năm 2015 so với Luật năm 2008 đó là Luật năm 2015 không quy định về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ Quốc hội mà chỉ giữ lại quy định về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm. Tuy nhiên, chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm cũng được sửa đổi, bổ sung theo hướng lồng ghép với quy trình xây dựng chính sách với nhiều điểm mới đột phá.

Mặt khác, Luật năm 2015 cũng quy định cụ thể việc điều chỉnh chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Theo đó, việc điều chỉnh chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trong các trường hợp sau: Đưa ra khỏi chương trình các dự án luật, pháp lệnh không cần thiết phải ban hành do có sự thay đổi về tình hình kinh tế – xã hội hoặc điều chỉnh thời điểm trình trong trường hợp cần thiết; bổ sung vào chương trình các dự án luật, pháp lệnh không cần thiết phải ban hành do có sự thay đổi về tình hình kinh tế – xã hội hoặc điều chỉnh thời điểm trình trong trường hợp cần thiết; bổ sung vào chương trình các dự án luật, pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu cấp thiết phát triển kinh tế – xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, tính mạng, tài sản của Nhân dân; các dự án luật, pháp lệnh cần sửa đổi theo các văn bản mới được ban hành để bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật hoặc để thực hiện điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên (khoản 1 Điều 51).

2.9. Về quy trình xây dựng chính sách

Luật năm 2008 và Luật năm 2004 quy định về quy trình xây dựng văn bản, từ đề xuất sáng kiến, soạn thảo, xem xét cho đến ban hành và công bố văn bản quy phạm pháp luật, nhưng chưa tách bạch giữa quy trình xây dựng chính sách và quy trình soạn thảo văn bản. Do vậy, Luật năm 2015 bổ sung quy trình hoạch định, phân tích chính sách trước khi soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật theo hướng tách bạch với quy trình soạn thảo văn bản. Quy trình xây dựng chính sách được áp dụng đối với luật, pháp lệnh và một số nghị định của Chính phủ, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

2.10. Về quyền kiến nghị về luật, pháp lệnh, quyền trình dự án luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội

Để cụ thể hóa quy định tại khoản 2 Điều 84 Hiến pháp năm 2013 về quyền “trình kiến nghị về luật, dự án pháp lệnh và dự án luật, pháp lệnh” của đại biểu Quốc hội, Luật năm 2015 dành riêng 01 điều quy định về quyền kiến nghị về luật, pháp lệnh, đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội (Điều 33) cụ thể như sau:

Thứ nhất, quy định rõ quyền sáng kiến lập pháp của đại biểu Quốc hội gồm quyền kiến nghị về luật, pháp lệnh và quyền trình dự án luật, pháp lệnh; đồng thời phân biệt rõ giữa hai quyền này dựa trên các tiêu chí về căn cứ lập, quy trình, hồ sơ. Yêu cầu đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội được quy định tương tự như các chủ thể khác có thẩm quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Riêng đối với kiến nghị xây dựng luật, pháp lệnh, Luật năm 2015 quy định đơn giản hơn về căn cứ lập cũng như hồ sơ kiến nghị. Theo đó, kiến nghị về luật, pháp lệnh căn cứ vào đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước; yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, thực hiện quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; cam kết trong điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên. Về hồ sơ, đại biểu Quốc hội chỉ cần chuẩn bị văn bản kiến nghị, trong đó nêu rõ sự cần thiết ban hành luật, pháp lệnh; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của luật, pháp lệnh; mục đích, yêu cầu ban hành luật, pháp lệnh; quan điểm, chính sách, nội dung chính của luật, pháp lệnh.

Thứ hai, bổ sung quy định cơ chế trợ địa biểu Quốc hội trong việc kiến nghị xây dựng luật, pháp lệnh, theo đó: Đối với việc hỗ trợ lập văn bản kiến nghị, đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, khoản 3 và khoản 4 Điều 33 của Luật năm 2015 quy định đại biểu Quốc hội có quyền tự mình hoặc đề nghị Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội, Viện nghiên cứu lập pháp hỗ trợ trong việc lập văn bản kiến nghị về luật, pháp lệnh hoặc hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Văn phòng Quốc hội có trách nhiệm bảo đảm các điều kiện cần thiết để đại biểu Quốc hội thực hiện quyền kiến nghị về luật, pháp lệnh, quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Trong quá trình tự mình soạn thảo dự án, dự thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết, khoản 1 Điều 56 quy định đại biểu Quốc hội có thể đề nghị Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội có thể đề nghị Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội, Viện nghiên cứu lập pháp, cơ quan, tổ chức có liên quan hỗ trợ trong quá trình soạn thảo…

2.11. Một số điểm mới khác

Bên cạnh những điểm mới nêu trên, Luật năm 2015 còn có một số điểm mới như: Đổi mới quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của một số cơ quan, người có thẩm quyền khác; Mở rộng dân chủ, tăng cường tính công khai, minh bạch trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; Nâng cao vai trò của Chính phủ trong xây dựng pháp luật; Sửa đổi, bổ sung một số quy định về thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật; Quy định cụ thể, hợp lý hơn các trường hợp, các loại văn bản và quy trình, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn; Quy định hợp lý hơn về đăng Công báo, công bố, đăng tải, đưa tin văn bản quy phạm pháp luật; Bổ sung một số quy định về hiệu lực và nguyên tắc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật; Bổ sung một số quy định về giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh; Sửa đổi, bổ sung một số nội dung khác…

Quỳnh Vũ (tổng hợp)

Tài liệu tham khảo:

1. Bộ Tư pháp, Những quy định mới của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, Hà Nội 2015, Nxb. Tư pháp;

2. Kim Lân, Một số điểm mới của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, đăng tải trên trang web http://tuphaphatinh.gov.vn/home/default/explorer.html/news/548?folder_id=18

Dưới góc độ so sánh pháp luật, việc tìm hiểu hệ thống văn bản pháp luật liên quan đến đảng chính trị của các nước tư sản là cần thiết, giúp chúng ta có thêm thông tin bổ ích để góp phần xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam. Chúng tôi xin được giới thiệu hệ thống văn bản pháp luật về đảng chính trị của Cộng hòa liên bang Đức.

Để tạo lập khung pháp lý cần thiết cho tổ chức và hoạt động của các đảng chính trị, Cộng hòa liên bang Đức đã ban hành nhiều văn bản pháp luật liên quan đến đảng chính trị. Hệ thống các văn bản pháp luật liên quan đến đảng chính trị của Cộng hòa liên bang Đức bao gồm: Hiến pháp, Luật về đảng chính trị, Luật bầu cử liên bang, Luật Tòa án Hiến pháp, Quy chế hoạt động của Hạ nghị viện liên bang và một số văn bản pháp luật khác.

1. Hiến pháp Cộng hòa liên bang Đức

Hiến pháp Cộng hòa liên bang Đức được ban hành ngày 23/5/1949. Điều 21 Hiến pháp Cộng hòa liên bang Đức quy định:

“1. Các đảng chính trị tham gia vào sự hình thành các ý chí chính trị của người dân. Các đảng chính trị được tự do thành lập. Tổ chức nội bộ của các đảng chính trị phải tuân theo nguyên tắc dân chủ. Các đảng chính trị phải công khai nguồn gốc cũng như việc sử dụng các nguồn tài chính và các tài sản khác của họ.

2. Các đảng chính trị mà thông qua mục đích của đảng cũng như bằng hành động của các đảng viên, tìm cách phá hoại hoặc bãi bỏ trật tự dân chủ tự do hoặc gây nguy hiểm cho sự tồn tại của Cộng hòa liên bang Đức là vi hiến. Tòa án Hiến pháp liên bang có thẩm quyền phán quyết sự vi hiến của đảng.

3. Các chi tiết được quy định bởi luật liên bang.”

Như vậy, Hiến pháp Cộng hòa liên bang Đức không đưa ra định nghĩa về đảng chính trị mà chỉ quy định chức năng của đảng chính trị, quyền tự do thành lập đảng chính trị, nguyên tắc tổ chức nội bộ của đảng, vấn đề công khai tài sản của đảng, vấn đề đảng vi hiến và thẩm quyền của Tòa án Hiến pháp liên bang phán quyết sự vi hiến của đảng. Những quy định nêu trên của Hiến pháp là cơ sở pháp lý quan trọng để xây dựng các văn bản pháp luật liên quan đến đảng chính trị ở Cộng hòa liên bang Đức.

2. Luật về đảng chính trị

Luật về đảng chính trị của Cộng hòa liên bang Đức được Nghị viện thông qua vào ngày 24/7/1967, có hiệu lực thi hành vào ngày 28/7/1967. Đạo luật này ra đời nhằm thể chế hóa Điều 21 Hiến pháp của Cộng hòa liên bang Đức năm 1949. Đạo luật này được sửa đổi nhiều lần. Lần sửa đổi gần đây nhất vào ngày 23/8/2011.

Luật về đảng chính trị của Cộng hòa liên bang Đức quy định tổ chức đảng chính trị rất chi tiết và Cộng hòa liên bang Đức được coi là “nước Tây Âu có Luật đảng thích hợp nhất”[1]. Luật về đảng chính trị của Cộng hòa liên bang Đức bao gồm 8 chương, 47 điều với những nội dung cơ bản sau:

2.1. Vị trí, vai trò và nhiệm vụ của đảng chính trị

Các đảng chính trị được hiến định là một phần cần thiết của trật tự dân chủ tự do cơ bản của Cộng hòa liên bang Đức. Các đảng chính trị tham gia vào sự hình thành ý chí chính trị của người dân trong tất cả các lĩnh vực của đời sống công cộng, khuyến khích giáo dục công dân, thúc đẩy sự tham gia tích cực của người dân trong đời sống chính trị. Các đảng chính trị có trách nhiệm giới thiệu các ứng cử viên trong cuộc bầu cử ở cấp liên bang, bang và địa phương, tác động đến những diễn biến chính trị tại Nghị viện và các quyết định của Chính phủ, đảm bảo sự liên kết lâu dài giữa nhân dân và các cơ quan nhà nước[2].

2.2. Khái niệm về đảng chính trị

Các đảng chính trị là các hiệp hội của công dân, gây ảnh hưởng thường xuyên hoặc trong thời gian dài đến sự hình thành các quyết định chính trị ở cấp liên bang hoặc bang, theo đuổi mục đích là đại diện cho nhân dân ở Hạ nghị viện liên bang Đức hoặc Hạ nghị viện của các bang, thỏa mãn các điều kiện về phạm vi, tiềm lực tổ chức, số lượng thành viên và cho thấy một cách công khai sự đảm bảo về tính chân thành của mục tiêu của đảng.

Thành viên của một đảng chính trị chỉ có thể là những cá nhân. Một tổ chức chính trị không được coi là một đảng nếu: (i) phần lớn các thành viên của nó hoặc phần lớn các thành viên điều hành của nó là người nước ngoài; hoặc (ii) địa điểm đặt trụ sở chính hoặc sự quản lý của tổ chức đó nằm ngoài phạm vi điều chỉnh của Luật về đảng chính trị[3].

2.3. Quy chế nội bộ của đảng chính trị

Luật về đảng chính trị dành toàn bộ chương 2 với 11 điều quy định rất cụ thể quy chế nội bội bộ của đảng chính trị, cung cấp một khuôn khổ pháp lý cho cơ cấu tổ chức của đảng và các thủ tục trong nội bộ đảng. Chương này cũng đặt ra những tiêu chuẩn mà các đảng chính trị phải tuân thủ và thực hiện theo quy chế nội bộ của đảng.

Các đảng chính trị phải có điều lệ đảng và cương lĩnh chính trị bằng văn bản. Điều lệ đảng quy định những vấn đề cơ bản như: tên đảng, đảng viên, quyền và nghĩa vụ của đảng viên, Ban chấp hành của đảng và các tổ chức khác của đảng, thông qua các quyết định trong đảng, các hình thức và nội dung của một cơ cấu tài chính phù hợp với quy định pháp luật về tài chính đảng, kỷ luật đảng và cơ chế giải quyết tranh chấp trong nội bộ đảng…

Ban chấp hành của một đảng chính trị phải có ít nhất 3 thành viên và phải được bầu ít nhất là hai năm một lần. Ban chấp hành có thể bao gồm các nghị sĩ và những đảng viên tiêu biểu. Những người này là những thành viên đương nhiên của Ban chấp hành, không cần thông qua bầu cử. Tỷ lệ các thành viên không được bầu không được vượt quá một phần năm tổng số thành viên Ban chấp hành.

Luật về đảng chính trị quy định cụ thể về kỷ luật đảng và cơ chế giải quyết tranh chấp nội bộ đảng. Đảng chính trị và các tổ chức khu vực cấp cao của đảng phải thiết lập tòa án trọng tài để giải quyết và quyết định các tranh chấp trong nội bộ đảng, cũng như sự khác biệt về quan điểm về việc giải thích và thực hiện quy chế của đảng. Tòa án trọng tài còn có thẩm quyền theo quy định của tố tụng trọng tài quyết định việc khai trừ đảng viên ra khỏi đảng. Trong trường hợp khẩn cấp và nghiêm trọng, Ban chấp hành của đảng hay một tổ chức khu vực của đảng có thể loại loại trừ một đảng viên thực hiện quyền đảng viên cho đến khi tòa án trọng tài đạt đến một quyết định khai trừ đảng viên đó ra khỏi đảng. Đảng viên chỉ có thể bị khai trừ ra khỏi đảng khi người đó cố tình vi phạm điều lệ đảng hoặc vi phạm các nguyên tắc hoặc các quy định hợp pháp của đảng, qua đó gây thiệt hại nghiêm trọng cho đảng[4].

2.4. Lựa chọn ứng cử viên cho cuộc bầu cử Nghị viện

Chương 3 Luật về đảng chính trị quy định quy trình lựa chọn ứng cử viên của đảng chính trị cho cuộc bầu cử Nghị viện. Các ứng cử viên của các đảng chính trị cho cuộc bầu cử Nghị viện phải được lựa chọn bằng cách bỏ phiếu kín. Các thủ tục đề cử các ứng cử viên của đảng được điều chỉnh bởi luật bầu cử và các quy chế của đảng.

2.5. Tài chính của đảng chính trị

Luật về đảng chính trị dành đến 3 chương (Chương 4, 5, 6) quy định rất cụ thể các vấn đề liên quan đến tài chính đảng. Chương 4 quy định tài trợ nhà nước cho đảng chính trị. Chương 5 quy định trách nhiệm giải trình tài chính của đảng. Chương 6 quy định thủ tục xử lý trong trường hợp báo cáo tài chính không chính xác và các quy định về trách nhiệm hình sự đối với hành vi vi phạm trong lĩnh vực tài chính đảng.

Tài chính của đảng chính trị có được từ nhiều nguồn khác nhau: Đóng góp của đảng viên, quyên góp từ xã hội, hỗ trợ từ nhà nước và các nguồn hỗ trợ đặc biệt khác theo quy định của pháp luật. Nguyên tắc chung là nhà nước chỉ hỗ trợ một phần trong các hoạt động chung của đảng chính trị căn cứ vào số lượng thành viên của đảng và số lượng đại diện của đảng trong Nghị viện.

Luật về đảng chính trị quy định chế tài rất nghiêm khắc đối với những hành vi vi phạm trong lĩnh vực tài chính đảng. Bất kỳ ai mà có ý định che giấu nguồn gốc hoặc việc sử dụng kinh phí hoặc các tài sản của đảng như cung cấp thông tin không chính xác về thu nhập hay tài sản của một đảng trong báo cáo tài chính hàng năm gửi cho Chủ tịch Hạ nghị viện có thể bị phạt tù đến ba năm. Nếu người phạm tội có mục đích làm giàu cho bản thân hoặc làm giàu cho người khác hoặc gây tổn hại cho người khác, có thể bị phạt tù đến năm năm[5].

2.6. Thực hiện lệnh cấm đối với các đảng vi hiến

Trường hợp một đảng bị tuyên bố là vi hiến, các cơ quan chức năng của chính quyền bang thực hiện các biện pháp cần thiết trong khuôn khổ của pháp luật để thực hiện các phán quyết của Tòa án Hiến pháp liên bang. Trường hợp tổ chức và hoạt động của đảng bị tuyên bố vi hiến vượt ra ngoài biên giới lãnh thổ của một quốc gia, Bộ trưởng Bộ Nội vụ liên bang ban hành các quyết định cần thiết để bảo đảm thực hiện phán quyết của Tòa án Hiến pháp liên bang.

Điều 33 Luật về đảng chính trị quy định không được thành lập tổ chức thay thế và theo đuổi những mục đích trái với hiến pháp của một đảng chính trị bị Tòa án Hiến pháp liên bang tuyên bố vi hiến. Trường hợp tổ chức thay thế là một đảng chính trị đã tồn tại trước khi có phán quyết của Tòa án Hiến pháp liên bang đối với đảng nguyên thủy (đảng bị tuyên bố vi hiến) hoặc trường hợp tổ chức đó đã có đại diện trong Hạ nghị viện liên bang hoặc Nghị viện bang, Tòa án Hiến pháp liên bang thông qua một phán quyết tuyên bố rằng nó là một tổ chức thay thế bị cấm.

3. Luật Tòa án Hiến pháp liên bang

Luật Tòa án Hiến pháp liên bang Đức được ban hành ngày 12/3/1951 và được sửa đổi, bổ sung lần cuối vào ngày 16/7/1998.

Luật Tòa án Hiến pháp liên bang Đức dành 1 mục với 5 điều (từ Điều 43 đến Điều 47) quy định thủ tục xem xét đảng chính trị vi hiến. Tòa án Hiến pháp liên bang Đức có thể tiến hành thủ tục tố tụng để quyết định một đảng chính trị vi hiến hay không theo đơn kiện của Bundestag (Hạ nghị viện liên bang), Bundesrat (Thượng nghị viện liên bang) hoặc Chính phủ liên bang Đức. Chính phủ của một bang chỉ có thể đề nghị Tòa án Hiến pháp liên bang Đức quyết định một đảng chính trị vi hiến nếu tổ chức của đảng đó được giới hạn trong lãnh thổ của bang đó. Nếu Tòa án Hiến pháp liên bang tuyên bố một đảng chính trị vi hiến thì đảng đó sẽ bị giải thể và không được thành lập một tổ chức thay thế đảng đã bị giải thể. Tòa án Hiến pháp liên bang có thể quyết định tịch thu tài sản của đảng chính trị vi hiến để sử dụng vì lợi ích công cộng.

Chỉ một năm sau khi được thành lập, vào năm 1952, theo yêu cầu của Chính phủ liên bang, Tòa án Hiến pháp liên bang Đức đã tuyên bố Đảng xã hội Reich vi hiến với lý do là đảng này vi phạm Điều 21 Hiến pháp Đức vì đã chống lại trật tự dân chủ cơ bản thể hiện trong Hiến pháp. Đảng này đã bị giải thể và tài sản của đảng đã bị tịch thu[6].

Đầu năm 2001, Chính phủ Đức, Hạ nghị viện liên bang, Thượng nghị viện liên bang nộp yêu cầu tại Tòa án Hiến pháp liên bang khởi kiện nhằm giải thể Đảng Dân chủ quốc gia Đức, nhưng đã bị Tòa án Hiến pháp liên bang từ chối vì không đúng thủ tục[7].

4. Luật Bầu cử liên bang

Luật Bầu cử liên bang được ban hành ngày 23/7/1993 và được sửa đổi lần cuối vào 31/8/2015.

Điều 18, Luật Bầu cử liên bang quy định, các đảng chính trị với ý định tham gia vào một cuộc bầu cử được yêu cầu cung cấp một thông báo về ý định của mình cho quan chức bầu cử liên bang trước khi cuộc bầu cử tiến hành, trừ những đảng liên tục được đại diện bởi ít nhất năm người đại diện trong Hạ nghị viện liên bang hoặc trong Nghị viện bang kể từ cuộc bầu cử trước.

Thông báo phải bao gồm tên của các đảng và có chữ ký của ít nhất ba thành viên của Ủy ban điều hành quốc gia của đảng. Ngoài ra còn có các quy chế của đảng, chương trình của đảng và bằng chứng của một lãnh đạo chính thức.

Ủy ban bầu cử liên bang bao gồm quan chức bầu cử liên bang với tư cách là Chủ tịch và tám thành viên khác do quan chức bầu cử Liên bang bổ nhiệm theo đề nghị của các đảng chính trị. Ủy ban Bầu cử liên bang có quyền quyết định công nhận một hiệp hội chính trị là một “đảng chính trị” theo Luật về đảng chính trị.

Điều 21 của Luật Bầu cử liên bang quy định có ba cách mà một đảng chính trị có thể đề cử ứng cử viên trong cuộc bầu cử ở khu vực bầu cử. Một ứng cử viên đảng có thể được lựa chọn thông qua một Hội đồng các thành viên đảng, hoặc một Hội đồng đặc biệt của đại diện đảng, hoặc một Đại hội đại biểu đảng. Trong tất cả các trường hợp, các ứng cử viên và đại biểu phải được bầu bằng phiếu kín.

Danh sách ứng cử viên của các bang chỉ có thể được đệ trình bởi các đảng chính trị. Các thủ tục quy định đối với sự đề cử các ứng cử viên trong một khu vực bầu cử có thể áp dụng rộng rãi để đề cử các ứng cử viên trong một bang. Nếu đảng chính trị mà không được liên tục đại diện bởi ít nhất năm người đại diện trong Hạ nghị viện liên bang hoặc trong Nghị viện của một bang, mỗi ứng cử viên trong danh sách ứng cử viên của bang phải có chữ ký của ít nhất 1.000 cử tri và không nhiều hơn 2.000 cử tri đủ điều kiện[8].

6. Quy chế hoạt động của Hạ nghị viện liên bang

Ngoài các văn bản pháp luật nêu trên, hoạt động của các đảng chính trị ở Đức còn dựa trên quy chế hoạt động của Nghị viện với tên gọi là: Quy tắc về thủ tục của Bundestag (Hạ nghị viện liên bang).

Theo Quy tắc về thủ tục của Bundestag, nhóm nghị viện Đức được yêu cầu phải bao gồm ít nhất 5% tổng số thành viên của Bundestag. Các thành viên của một nhóm nghị viện phải thuộc về cùng một đảng hoặc thuộc về các đảng khác nhau nhưng có cùng mục tiêu chính trị tương tự và không cạnh tranh với nhau trong bất kỳ 16 bang của Cộng hòa liên bang Đức. Quy tắc về thủ tục của Bundestag trao một số quyền riêng cho các nhóm nghị viện. Chỉ có các nhóm nghị viện mới có quyền giới thiệu dự án luật, đệ trình kiến nghị; chuyển những sửa đổi dự án luật cho lần đọc thứ ba tại Hạ nghị viện; đặt câu hỏi về số lượng thành viên cần thiết của Bundestag để biểu quyết một vấn đề; yêu cầu một cuộc bỏ phiếu chính thức, một cuộc tranh luận về một vấn đề đang được quan tâm, thiết lập các ủy ban nghiên cứu hoặc các ủy ban điều tra[9].

7. Công ước châu Âu về nhân quyền (ECHR)

Một số công ước nhân quyền quốc tế và châu Âu cũng có ảnh hưởng đến tổ chức và hoạt động của các đảng chính trị. Cộng hòa liên bang Đức đã ký Công ước châu Âu về nhân quyền (ECHR) trong năm 1950 và phê chuẩn vào năm 1952. ECHR đã được đưa vào hệ thống pháp luật Cộng hòa liên bang Đức với tư cách là một nguồn của pháp luật liên bang[10].

Điều 11 của ECHR bảo vệ quyền “tự do liên kết với những người khác”, theo đó công dân có quyền thành lập và tham gia các hiệp hội như các đảng chính trị.

Theo quy định của ECHR, quyền tự do lập hội có thể bị hạn chế chỉ theo các mục tiêu sau đây:

a) Vì lợi ích của an ninh quốc gia hoặc an toàn công cộng;

b) Để phòng ngừa sự hỗn loạn hoặc tội phạm;

c) Cho việc bảo vệ sức khỏe và đạo đức;

d) Để bảo vệ quyền lợi và tự do của những người khác.

Bất kỳ hạn chế đối với các đảng chính trị phải “theo quy định của pháp luật” và phải là “cần thiết trong một nền dân chủ” để đạt được một trong bốn mục tiêu nêu trên.

Theo Điều 34 của ECHR, các đảng chính trị và các hiệp hội khác có thể đưa vụ việc ra trước Tòa án Nhân quyền châu Âu (ECtHR) nếu họ bị ảnh hưởng trực tiếp bởi sự hạn chế của pháp luật hoặc của nhà nước đối với các quyền được quy định tại ECHR. Các phán quyết của Tòa án Nhân quyền châu Âu sẽ tạo thành án lệ trong hệ thống pháp luật của các quốc gia tham gia Công ước châu Âu về nhân quyền.

Trong một án lệ của mình, Tòa án Nhân quyền châu Âu đã nhấn mạnh vai trò nguyên thủy được thể hiện trong một chế độ dân chủ của các đảng chính trị được hưởng các quyền tự do và quyền được quy định trong Điều 11 của Công ước châu Âu về nhân quyền. Tuy nhiên, Tòa án Nhân quyền châu Âu cho rằng các quyền tự do được bảo đảm bởi Điều 11, không thể bị lạm dụng nhằm tước đoạt chính quyền của một quốc gia[11].

Theo một án lệ khác của Tòa án Nhân quyền châu Âu, “một đảng chính trị có thể thúc đẩy một sự thay đổi trong luật pháp hay là cấu trúc luật pháp và hiến pháp của Nhà nước với hai điều kiện: Thứ nhất, các phương tiện sử dụng đó phải là hợp pháp và dân chủ; thứ hai, đề nghị thay đổi đó phải tương thích với các nguyên tắc dân chủ cơ bản. Nó nhất thiết phải tuân theo nguyên tắc sau đây: Một đảng chính trị có các nhà lãnh đạo, kích động bạo lực hoặc đưa ra một chính sách mà không tôn trọng dân chủ hay là nhằm phá hoại nền dân chủ… không thể đòi hỏi sự bảo vệ của Công ước chống lại các hình phạt đối với đảng chính trị và các nhà lãnh đạo của đảng chính trị đó…”[12].

Trong những năm gần đây, Tòa án Nhân quyền châu Âu đã có một số phán quyết liên quan đến Tòa án Hiến pháp của một số nước cấm các đảng phái chính trị. Những phán quyết này của Tòa án Nhân quyền châu Âu đã có ảnh hưởng đến hệ thống pháp luật liên quan đến đảng chính trị của Cộng hòa liên bang Đức.[13]

Kết luận: Hệ thống văn bản pháp luật liên quan đến đảng chính trị ở Cộng hòa Liên bang Đức rất phong phú và đa dạng, đã tạo lập nên khung pháp lý cần thiết cho tổ chức và hoạt động của các đảng chính trị. Đây là cơ sở pháp lý quan trọng, góp phần thúc đẩy sự phát triển mạnh mẽ các đảng chính trị dân chủ, đồng thời xử lý nghiêm minh những đảng chính trị vi phạm Hiến pháp và pháp luật. Với tư cách là một tổ chức chính trị, các đảng chính trị phải tuân theo Hiến pháp và pháp luật, phải được tổ chức và hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật.

Đánh giá về hệ thống pháp luật các nước tư sản, trong đó có hệ thống văn bản pháp luật liên quan đến đảng chính trị ở Cộng hòa liên bang Đức, PGS.TS. Nguyễn Văn Giang và TS. Đinh Ngọc Giang nhận định: “Thực tế ở các nước tư bản, Hiến pháp và pháp luật khá ổn định. Bởi vậy dù đảng tư sản này hay đảng tư sản khác cầm quyền, hoặc liên minh này hay liên minh khác cầm quyền thì Hiến pháp và pháp luật hầu như không thay đổi lớn. Tất cả các chính đảng đều phải tuân theo Hiến pháp và pháp luật, phải hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp, pháp luật. Đảng Cộng sản, theo Hiến pháp, pháp luật tư sản, được tồn tại và hoạt động trong xã hội, song hoạt động của Đảng không được vượt quá những quy định của Hiến pháp và pháp luật”[14].

ThS. Trần Việt Dũng

Trường Đại học Luật, Đại học Huế

Pháp luật nói chung và pháp luật về án treo nói riêng là lĩnh vực thuộc thượng tầng kiến trúc được quyết định bởi cơ sở hạ tầng, do các điều kiện kinh tế – xã hội quy định. Quá trình ra đời, phát triển của pháp luật và của án treo là một quá trình xã hội, do quá trình xã hội quyết định. Chế định về án treo được quy định trong Bộ luật Hình sự không đơn thuần là do các nhà làm luật tự đặt ra mà nó xuất phát từ thực tiễn các quan hệ xã hội, thông qua tri thức con người biến thành ý chí và quy định thành luật. Hay nói cách khác, quá trình phát triển của xã hội và thực tiễn các quan hệ xã hội quy định sự hình thành pháp luật về án treo và quy định tính chất của án treo. Nguồn gốc các quy định pháp luật về án treo (luật thực định) là trên cơ sở các quan hệ xã hội thực tế đang tồn tại (hay còn gọi là pháp luật tự nhiên), phản ánh đòi hỏi của cuộc sống. Vì vậy, việc duy trì hay bổ sung, thay đổi các quy định về án treo cũng đều xuất phát từ nhu cầu thực tiễn đời sống xã hội. Việc xây dựng pháp luật về án treo là một hoạt động của pháp luật, một dạng của hoạt động xã hội, nó có mọi dấu hiệu của hoạt động xã hội. Do đó, nghiên cứu pháp luật về án treo không chỉ đơn thuần là lý luận, mà phải xem xét mối liên hệ giữa pháp luật về án treo với tư cách là một hiện tượng xã hội với xã hội, phải xuất phát từ xã hội học thì mới làm rõ được tính khoa học, giá trị thực tiễn về chế định án treo cũng như những mặt tích cực và hạn chế trong việc ban hành pháp luật về án treo.

1. Điều kiện hình thành và phát triển pháp luật về án treo

Dưới góc độ xã hội học và xã hội học pháp luật, pháp luật về án treo (hay còn gọi là pháp luật thực định) được hình thành và phát triển từ các điều kiện sau đây:

Một là: Điều kiện kinh tế – xã hội. Đây là tiêu chí quyết định đến mọi quan hệ xã hội khác và quyết định tính chất của kiến trúc thượng tầng, trong đó có pháp luật. Đất nước ta trải qua nhiều cuộc chiến tranh, hậu quả để lại rất nặng nề, đời sống nhân dân còn nhiều cơ cực, tình hình tội phạm diễn biến phức tạp. Trong giai đoạn hiện nay, chúng ta đang xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, tăng cường hội nhập quốc tế, tình hình tội phạm càng phức tạp, tinh vi hơn. Xã hội học pháp luật nghiên cứu từ mối quan hệ này trên nền tảng xã hội học thấy được rằng: Một con người phạm tội trong hoàn cảnh khó khăn, thiếu thốn sẽ khác với một con người phạm tội trong điều kiện no ấm, giàu có; vì thế, pháp luật cần phân loại, điều chỉnh cho phù hợp. Trên tinh thần đó, Đảng, Nhà nước ta thể hiện một chính sách khoan dung, độ lượng qua việc ban hành pháp luật về án treo bên cạnh các quy định khác của pháp luật để phản ánh và điều chỉnh các quan hệ nảy sinh từ thực tiễn đời sống kinh tế – xã hội. Điều đó có nghĩa là việc xây dựng pháp luật về án treo không thể thoát ly khỏi các quan hệ xã hội đang tồn tại thực tế.

Hai là: Điều kiện về địa lý. Việt Nam với 54 dân tộc anh em sinh sống trên mọi miền đất nước; đời sống kinh tế, văn hóa, xã hội và hiểu biết pháp luật có sự chênh lệch lớn giữa vùng đồng bằng và vùng miền núi xa xôi, hẻo lánh. Mỗi một vùng, miền có một nét đặc trưng riêng về văn hóa. Thực tế xã hội cho thấy: Đồng bào các dân tộc thiểu số còn nhiều người nhận thức lạc hậu, kém hiểu biết về pháp luật, còn bị ảnh hưởng bởi những phong tục, tập quán lạc hậu và đó là những nguyên nhân dẫn đến việc phạm tội. Xã hội học cho thấy rõ điều đó, vì thế nghiên cứu xã hội học pháp luật sẽ có sự đánh giá cụ thể làm nền tảng cho việc xây dựng pháp luật, trong đó có pháp luật về án treo. Quan điểm nhân đạo của Đảng, Nhà nước ta là: Đối với những người nhận thức pháp luật hạn chế, văn hóa thấp mà phạm tội thì khi lượng hình Tòa án cần phải đánh giá một cách toàn diện để quyết định hình phạt, trong đó có việc áp dụng án treo nếu họ hội tụ đủ các điều kiện do pháp luật quy định.

Ba là:Điều kiện về nhân khẩu học. Trong đời sống vật chất của xã hội, yếu tố nhân khẩu học thể hiện ở độ tuổi, giới tính, tác động của họ đối với xã hội. Kết quả điều tra xã hội học chỉ ra rằng: Độ tuổi sẽ ảnh hưởng đến nhận thức và năng lực hành vi của con người, người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi khả năng nhận thức khác so với người từ đủ 16 tuổi đến dưới 18 tuổi, người chưa thành niên khả năng nhận thức khác với những người đã thành niên. Về giới tính thì nam giới khác nữ giới. Một người phụ nữ mang thai khi phạm tội hoặc đang nuôi con dưới 36 tháng tuổi khi phạm tội là những tình tiết giảm nhẹ để Tòa án quyết định hình phạt… Đây là một thực tiễn gắn liền với đời sống xã hội; đòi hỏi xã hội học pháp luật phải nghiên cứu, xây dựng các quy phạm pháp luật phù hợp để điều chỉnh. Quan điểm nhân đạo của Đảng, Nhà nước ta thể hiện rất rõ trong Bộ luật Hình sự đối với điều kiện này; đồng thời pháp luật về án treo cũng không nằm ngoài chương trình xây dựng pháp luật để điều chỉnh những nảy sinh từ thực tiễn của nhân tố nhân khẩu học trong đời sống xã hội. Các bị cáo vị thành niên, phụ nữ phạm tội khi mang khai… trong nhiều trường hợp được Tòa án cho hưởng án treo.

Bốn là: Điều kiện về môi trường sống của con người. Xã hội học pháp luật phải nghiên cứu con người sinh ra trong hoàn cảnh nào, chịu sự tác động của các nhân tố tích cực lẫn tiêu cực, trên cơ sở đó mới xây dựng những quy phạm pháp luật phù hợp, có khả năng điều chỉnh được quan hệ xã hội cụ thể của nó. Một con người sinh ra và lớn lên trong môi trường gia đình khá giả, học hành đến nơi đến chốn, được giáo dục nề nếp thì khả năng vi phạm pháp luật sẽ thấp hơn những người sinh ra và lớn lên trong môi trường nghèo khó, thiếu học hành, thiếu giáo dục. Một đứa trẻ mồ côi cha mẹ, sống lang thang nay đây mai đó, không được học hành thì khả năng vi phạm pháp luật cao hơn rất nhiều so với một đứa trẻ được nuôi dưỡng đầy đủ, học hành đến nơi đến chốn… Vì thế, việc xây dựng pháp luật phải tính tới môi trường sống của con người, một quan hệ xã hội có sự tác động rất lớn đến sự hình thành nhân cách và án treo được ban hành cũng không ngoài mục đích thể hiện tính nhân đạo của pháp luật đối với những người phạm tội trong môi trường này khi đủ các điều kiện do pháp luật quy định.

Như vậy, có thể nói rằng cùng với nhân tố kinh tế còn có các nhân tố địa lý, môi trường sống, nhân khẩu học đã tạo nên một tiểu hệ thống nhân tố hạ tầng cơ sở đã phản ánh một cách thực tế nhu cầu đời sống xã hội đòi hỏi phải có pháp luật điều chỉnh; trong đó các quy phạm pháp luật không chỉ chứa đựng nội dung trừng trị mà còn chứa đựng cả chính sách nhân đạo, khoan hồng. Thực tiễn xã hội chính là điểm xuất phát của nghiên cứu pháp luật để loại bỏ tình trạng tách rời thực tiễn, lạc hậu so với thực tiễn hay gọi là lý luận suông. Thực tiễn sẽ cung cấp các sự kiện, thực nghiệm cho lý luận. Vì vậy, hoạt động xây dựng pháp luật có hiệu quả đến đâu còn phải căn cứ vào thước đo phản ánh của thực tiễn. Một văn bản quy phạm pháp luật chất lượng, hiệu quả phải đáp ứng đầy đủ các mục đích cơ bản đặt ra; giải quyết tốt các nhân tố xã hội về kinh tế, chính trị, văn hóa, dân tộc…, phải làm sáng tỏ các nhu cầu và lợi ích của các giai cấp, các tầng lớp, các cộng đồng dân cư… và nói chung là lợi ích của nhân dân. Án treo ra đời và phát triển về khía cạnh nhân đạo đã thỏa mãn các lợi ích đó.

Năm là: Các yếu tố trong tiểu hệ thống các nhân tố thượng tầng kiến trúc, đặc biệt là nhân tố chính trị có tác động rất lớn trong việc hoạch định chính sách pháp luật cũng như xây dựng pháp luật về án treo.

Hệ thống chính trị là một khái niệm rộng, tập hợp đa lợi ích của các giai cấp, các tầng lớp xã hội; trong đó lợi ích của giai cấp cầm quyền có tính quyết định, chi phối việc xây dựng pháp luật và hỗ trợ, tạo điều kiện cho các giai tầng khác trong xã hội. Đường lối lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam trong hơn 80 năm qua luôn thể hiện tính nhân đạo cao cả, khoan hồng, độ lượng đối với những người lầm đường lạc lối. Xã hội học pháp luật đã nghiên cứu và thể chế hóa tư tưởng của Đảng thành pháp luật; trong đó có việc xây dựng và ban hành chế định án treo trong Bộ luật Hình sự, để áp dụng đối với những người phạm tội lần đầu thuộc trường hợp ít nghiêm trọng, có nhân thân tốt, biết ăn năn hối cải, gây tác hại không lớn… Như vậy, bản thân chính trị cũng là một yếu tố thuộc thượng tầng kiến trúc do cơ sở hạ tầng quyết định; vì vậy sự chi phối của chính trị đối với pháp luật cũng có nguồn gốc từ thực tiễn đời sống xã hội. Đảng cầm quyền luôn theo dõi, quan tâm đến nhu cầu thực tế của các tầng lớp xã hội để có đường lối lãnh đạo đúng đắn, đáp ứng kịp thời và hài hòa các lợi ích đó, và lẽ dĩ nhiên pháp luật phải thể hiện ý chí của giai cấp thống trị thông qua sự quản lý của nhà nước pháp quyền.

2. Mối quan hệ giữa xã hội học pháp luật và xã hội học trong việc xây dựng pháp luật về án treo

Pháp luật ra đời từ trong xã hội, thực tiễn đời sống xã hội nảy sinh nhiều nhân tố mà việc nghiên cứu xây dựng pháp luật cần phải xem xét một cách đầy đủ. Thực tiễn đời sống xã hội cho thấy, cần phải có chế định về án treo để áp dụng đối với những người phạm tội khi đủ các điều kiện nêu trên. Vì thế, xã hội học pháp luật phải nghiên cứu, khảo sát và đánh giá có cần thiết phải ban hành chế định án treo hay không để phản ánh lại nhu cầu của xã hội. Trong hơn 70 năm qua, kể từ khi Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa ra đời cho đến nay, chế định án treo đã hình thành và phát triển theo chiều dài của lịch sử, luôn luôn có sự sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện. Điều đó chứng tỏ rằng, việc nghiên cứu, xây dựng và ban hành chế định án treo là hoàn toàn phù hợp với thực tiễn và được thực tiễn kiểm nghiệm, truyền tải được tư tưởng nhân đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam đến nhân dân. Xã hội học pháp luật là một dạng của xã hội học, vì thế nó chịu sự quyết định của xã hội học. Bản thân các nhà khoa học, các đại biểu Quốc hội… khi nghiên cứu, xây dựng và ban hành pháp luật nói chung cũng như pháp luật về án treo nói riêng không phải muốn là được mà phải xem xét xã hội có cần pháp luật về án treo hay không. Vì thế, quan hệ giữa xã hội học pháp luật với xã hội học trong việc xây dựng và ban hành chế định án treo là mối quan hệ biện chứng, tác động qua lại theo một quy luật: Các quan hệ xã hội quyết định việc nghiên cứu, ban hành pháp luật về án treo; còn việc nghiên cứu, ban hành pháp luật về án treo tác động trở lại đời sống xã hội, thúc đẩy các quan hệ xã hội phát triển. Cụ thể ở đây là: Làm cho người được hưởng án treo thấy được tính nhân đạo của pháp luật, yên tâm cải tạo, sớm hoàn lương và không tái phạm, đó chính là sự tác động tích cực. Trong trường hợp ngược lại, sự tác động tiêu cực sẽ kìm hãm sự phát triển của xã hội, cụ thể là sẽ làm cho người được hưởng án treo không thấy được tính nhân đạo của pháp luật, dễ tái phạm… Nhìn từ góc độ xã hội học và xã hội học pháp luật thì án treo trong hơn 70 năm qua tác động tích cực đến đời sống xã hội, vì thế nó luôn tồn tại và phát triển.

Ngoài ra, còn có những nhân tố như: Thực tiễn áp dụng pháp luật về án treo, thi hành án về án treo, ý thức pháp luật của công dân, truyền thống, văn hóa, dân tộc, trình độ dân trí cũng là những yếu tố mà xã hội học pháp luật cần phải nghiên cứu để xây dựng và hoàn thiện pháp luật về án treo.

Tựu trung lại, nhìn từ góc độ xã hội học và xã hội học pháp luật thì án treo không chỉ được nghiên cứu, xây dựng và ban hành tại Việt Nam mà nó còn được nghiên cứu, xây dựng và ban hành ở nhiều quốc gia trên thế giới như: Cộng hòa Liên bang Nga, Cộng hòa Liên bang Đức, Trung Quốc, Anh, Mỹ… Điều đó chứng minh được rằng, không chỉ có Việt Nam mà thực tế đời sống xã hội của nhiều nước trên thế giới đều có nhu cầu phải ban hành pháp luật về án treo để điều chỉnh các quan hệ xã hội phù hợp với nó, thể hiện tính nhân đạo của pháp luật quốc gia đó. Xã hội học pháp luật dựa vào phương pháp so sánh thấy được ngay cả ở những nước tư bản đều có pháp luật về án treo; thì ở Việt Nam trong điều kiện hiện tại và cả tương lai việc duy trì và hoàn thiện pháp luật về án treo không chỉ là sự cần thiết, một nhu cầu cấp bách mà còn là một tất yếu khách quan.

Tuy nhiên, chúng ta đang ở trong một giai đoạn toàn cầu hóa nền kinh tế thế giới, trong đó có cả toàn cầu hóa pháp luật và nhiều vấn đề xã hội khác; đồng thời xuất phát từ thực tiễn áp dụng pháp luật trong hơn 70 năm qua có nhiều bất cập, chưa lan tỏa hết các nhu cầu đời sống xã hội. Vì thế trong lần sửa đổi Bộ luật Hình sự lần này theo hướng mở rộng các đối tượng được hưởng án treo, loại bỏ những điều kiện cho hưởng án treo không còn phù hợp với thực tiễn, bổ sung những điều kiện mới sát với thực tế hơn… sẽ bao quát hết các yếu tố thuộc nội hàm của án treo, đồng thời giảm tải được việc ban hành các văn bản hướng dẫn áp dụng và thi hành án treo.

ThS. Nguyễn Văn Bường

Tòa án nhân dân cấp cao tại Đà Nẵng

Ngày 25/11/2015, Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã chính thức thông qua Bộ luật Hình sự năm 2015 (Bộ luật Hình sự năm 2015 sẽ có hiệu lực kể từ ngày 01/7/2016). Theo Bộ luật Hình sự năm 2015 trong Chương các tội xâm phạm an ninh quốc gia, điểm thay đổi lớn nhất đó là Tội tuyên truyền chống nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam[1] đã được sửa đổi bổ sung thành Tội làm, tàng trữ, phát tán hoặc tuyên truyền thông tin, tài liệu, vật phẩm nhằm chống Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam[2].

Qua số liệu thống kê của Cục an ninh điều tra – Bộ Công an, từ năm 2005 đến nay, Cơ quan An ninh điều tra các cấp đã điều tra, khởi tố 104 vụ án, với 155 bị can về tội tuyên truyền chống nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Tội tuyên truyền chống nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là loại tội xâm phạm an ninh quốc gia có tỷ lệ phạm tội đứng thứ hai trong các tội xâm phạm an ninh quốc gia (chỉ sau Tội phá hoại chính sách đoàn kết). Do vậy, việc nghiên cứu làm rõ cấu thành tội phạm Tội tuyên truyền chống Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong Bộ luật Hình sự năm 1999, so sánh, đối chiếu quy định về loại tội này với quy định trong Bộ luật Hình sự năm 2015 có ý nghĩa lớn về lý luận, thực tiễn trong đấu tranh phòng chống tội phạm.

Trong phạm vi bài viết này, chúng tôi làm rõ những điểm mới trong quy định của Bộ luật Hình sự năm 2015 về hành vi tuyên truyền chống Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, qua đó chỉ ra vấn đề cần hoàn thiện của Bộ luật Hình sự năm 2015 dưới góc độ lý luận.

Điều 88 Bộ luật Hình sự năm 1999 quy định có 3 nhóm hành vi cấu thành Tội tuyên truyền chống Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Trên thực tế các hành vi tuyên truyền chống nhà nước rất đa dạng như: Xuyên tạc, đả kích các chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước trong các lĩnh vực quản lý kinh tế, quản lý xã hội; phỉ báng công cuộc xây dựng chủ nghĩa xã hội, bôi nhọ lãnh tụ, cán bộ, công chức nhà nước; sử dụng những luận điệu chiến tranh tâm lý của địch để tuyên truyền, kích động, xuyên tạc… đánh vào tâm lý của nhân dân, gieo rắc tư tưởng nghi ngờ, bất mãn, tạo sự sợ hãi, hoang mang trong nhân dân, kích động tư tưởng, hành động chống đối, oán ghét, căm thù, từ đó cổ vũ cho những hành vi làm suy yếu chế độ xã hội chủ nghĩa, Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam… Chính vì điều luật quy định các hành vi theo cách liệt kê nên khó mô tả hết các hành vi phạm tội, hơn nữa trên thực tế, các đối tượng phạm tội thường thực hiện đồng thời hai hay nhiều hành vi cùng một lúc, ít khi có sự rạch ròi như các hành vi trong điều luật quy định. Chẳng hạn, khi tiến hành tuyên truyền xuyên tạc, phỉ báng chính quyền nhân dân, các đối tượng cũng đồng thời phao tin, bịa đặt gây hoang mang trong nhân dân. Để tuyên truyền xuyên tạc, phỉ báng chính quyền nhân dân, các đối tượng phải thực hiện các hành vi viết bài, viết sách in, vẽ truyền đơn, băng rôn, khẩu hiệu… cất giấu, lưu trữ trong các phương tiện như máy tính, máy ảnh, ổ cứng, đĩa mềm… Như vậy đã đồng thời thực hiện hành vi làm ra, tàng trữ, lưu hành các tài liệu, văn hóa phẩm có nội dung chống Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Điều đó đặt ra cho các nhà làm luật hướng sửa đổi bổ sung, hoàn thiện điều luật này cần xây dựng mô hình hành vi có tính bao quát hơn, phản ánh được các dạng hành vi tuyên truyền chống Nhà nước phát sinh trong thực tiễn, tránh việc liệt kê dẫn đến tình trạng chồng chéo hoặc vừa thừa, vừa thiếu, vừa khó áp dụng.

Mặt khác, cách quy định của về hành vi phạm tội của các điểm a, b, c khoản 1 Điều 88 Bộ luật Hình sự 1999 cũng không đồng nhất. Điểm a và b quy định về hành vi phạm tội một cách chung chung (tuyên truyền), nhưng lại liệt kê cụ thể nội dung của thông tin tài liệu tuyên truyền là xuyên tạc, phỉ báng chính quyền nhân dân những luận điệu chiến tranh tâm lý, phao tin, bịa đặt gây hoang mang trong nhân dân. Ngược lại, điểm c khoản 1 Điều 88 lại quy định cụ thể về hành vi phạm tội (làm ra, tàng trữ, lưu hành các tài liệu, văn hoá phẩm) nhưng lại quy định chung chung về nội dung (có nội dung chống Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam). Việc quy định không đồng nhất như vậy đã gây khó khăn trong quá trình áp dụng pháp luật hình sự, tạo điều kiện cho các thế lực thù địch can thiệp, cản trở hoạt động phòng ngừa và đấu tranh chống tội phạm tuyên truyền chống Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

So với Bộ luật Hình sự hiện hành, Bộ luật Hình sự năm 2015 quy định về hành vi tuyên truyền chống nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam một cách rõ ràng, cụ thể hơn, và đưa luôn những hành vi cụ thể này vào tên Điều luật[3]. Có thể thấy, so với cách quy định về hành vi phạm tội của Bộ luật Hình sự năm 1999, cách quy định của Bộ luật Hình sự năm 2015 đã có tính thống nhất ở cả 3 nhóm hành vi phạm tội, các nhà làm luật đều liệt kê cụ thể, chi tiết về hành vi phạm tội, và các nhóm hành vi phạm tội ở các điểm a, b, c khoản 1 Điều 117 Bộ luật Hình sự năm 2015 chỉ khác nhau về nội dung của thông tin, tài liệu, vật phẩm phục vụ cho việc tuyên truyền chống nhà nước, cụ thể:

Thứ nhất, làm, tàng trữ, phát tán hoặc tuyên truyền thông tin, tài liệu, vật phẩm có nội dung xuyên tạc, phỉ báng chính quyền nhân dân: Đây là hành biên soạn, in, viết, vẽ, cất giữ, cất giấu, phát ra, truyền ra rộng rãi, truyền miệng, phao tin, thông qua hội giảng, bài viết… để xuyên tạc, đả kích các chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước trong các lĩnh vực quản lý kinh tế, quản lý xã hội, quản lý cán bộ, nói xấu công cuộc xây dựng chủ nghĩa xã hội, nói xấu lãnh tụ, cán bộ, công chức nhà nước, xuyên tạc lịch sử, kích động kêu gọi tiến hành các hoạt động chống Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam…

Thứ hai, làm, tàng trữ, phát tán hoặc tuyên truyền thông tin, tài liệu, vật phẩm có nội dung bịa đặt, gây hoang mang trong nhân dân: Đây là hành biên soạn, in, viết, vẽ, cất giữ, cất giấu, phát ra, truyền ra rộng rãi, truyền miệng, phao tin, thông qua hội giảng, bài viết… để kích động, xuyên tạc đánh vào tâm lý của nhân dân, tạo ra sự sợ hãi, tư tưởng cầu an hoặc bịa đặt, tung tin thất thiệt gây hoang mang, nghi ngờ trong nhân dân.

Thứ ba, làm, tàng trữ, phát tán hoặc tuyên truyền thông tin, tài liệu, vật phẩm gây chiến tranh tâm lý: Đây là hành vi biên soạn, in, viết, vẽ, cất giữ, cất giấu, phát ra, truyền ra rộng rãi, truyền miệng, phao tin, thông qua hội giảng, bài viết… và hành vi sử dụng những luận điệu chiến tranh tâm lý của địch để tuyên truyền, kích động, xuyên tạc… đánh vào tâm lý của nhân dân như tuyên truyền luận điệu chiến tranh tâm lý của đài BBC; tuyên truyền lối sống hiện sinh, sống gấp; tuyên truyền các học thuyết tư sản, phản động…

Từ quy định của Điều 117 Bộ luật Hình sự năm 2015 có thể rút ra một số vấn đề hạn chế sau đây:

Một là, các hành vi phạm tội về tuyên truyền chống nhà nước đã được quy định một cách thống nhất về cách thức, các nhóm hành vi phạm tội tại các điểm a, b, c khoản 1 Điều 117 được quy định giống nhau về các hành vi phạm tội và khác nhau về nội dung thông tin, tài liệu, vật phẩm được sử dụng trong quá trình thực hiện hành vi phạm tội. Tuy nhiên, việc tách thành 3 điểm a, b, c khoản 1 Điều 117 chỉ dựa vào nội dung thông tin, tài liệu, vật phẩm được sử dụng trong quá trình thực hiện hành vi phạm tội là không cần thiết. Đặc biệt nội dung thông tin, tài liệu, vật phẩm được sử dụng trong quá trình thực hiện hành vi phạm tội ở điểm b và điểm c rất khó phân biệt trong thực tiễn áp dụng, nếu không muốn nói là trùng nhau. Bởi lẽ, việc gây chiến tranh tâm lý cũng là nhằm vào nhân dân, cũng là gây tâm lý sợ hãi, hoang mang trong nhân dân.

Hai là, qua công tác điều tra, truy tố, xét xử số đối tượng phạm tội này cho thấy, ngoài hành vi làm, tàng trữ, phát tán hoặc tuyên truyền thông tin, tài liệu, vật phẩm nhằm chống Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, chúng còn có hành vi tuyên truyền chống Đảng Cộng sản Việt Nam. Việc tuyên truyền chống Đảng Cộng sản Việt Nam chính là hành vi làm mất uy tín, làm suy yếu lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội, làm mất lòng tin của nhân dân đối với Đảng. Tuyên truyền với nội dung chống Đảng thậm chí còn nguy hiểm hơn một số nội dung tuyên truyền được quy định tại Điều 117 Bộ luật Hình sự năm 2015. Việc điều tra, xử lý số đối tượng phạm tội tuyên truyền chống Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã góp phần bảo vệ Đảng, Nhà nước, Nhân dân và chế độ xã hội chủ nghĩa, giữ vững an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội. Do vậy, theo chúng tôi, việc Bộ luật Hình sự năm 2015 chỉ quy định về hành vi làm, tàng trữ, phát tán hoặc tuyên truyền thông tin, tài liệu, vật phẩm nhằm chống Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam mà chưa có quy định nào về hành vi tuyên truyền chống Đảng Cộng sản Việt Nam là chưa đầy đủ. Vấn đề này gây khó khăn cho thực tiễn đấu tranh phòng chống loại tội phạm này.

Ba là, khoản 2 Điều 117 quy định “Phạm tội trong trường hợp đặc biệt nghiêm trọng, thì bị phạt tù từ 10 năm đến 20 năm”. Vậy hiểu thế nào là phạm tội trong trường hợp đặc biệt nghiêm trọng? Hành vi nào trong các hành vi làm, tàng trữ, phát tán hoặc tuyên truyền thông tin, tài liệu, vật phẩm nhằm chống Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam được coi là phạm tội trong trường hợp đặc biệt nghiêm trọng. Vấn đề này cho đến nay chưa có văn bản quy phạm pháp luật hình sự nào hướng dẫn một cách rõ ràng, gây khó khăn cho thực tiễn áp dụng pháp luật. Qua nghiên cứu kỹ thuật lập pháp ở một số tội danh cùng nhóm xâm phạm an ninh quốc gia như “Tội hoạt động nhằm lật đổ chính quyền nhân dân”; “Tội xâm phạm an ninh lãnh thổ”; “Tội bạo loạn”… cho thấy, trong cấu thành cơ bản (khung hình phạt nặng nhất) của các điều luật này đều có quy định trường hợp “Người tổ chức, người xúi dục, người hoạt động đắc lực hoặc gây hậu quả nghiêm trọng” là những yếu tố định khung. Như vậy, với cấu thành cơ bản (khung hình phạt nhẹ nhất) của Điều 117 là: “a) Làm, tàng trữ, phát tán hoặc tuyên truyền thông tin, tài liệu, vật phẩm có nội dung xuyên tạc, phỉ báng chính quyền nhân dân; b) Làm, tàng trữ, phát tán hoặc tuyên truyền thông tin, tài liệu, vật phẩm có nội dung bịa đặt, gây hoang mang trong nhân dân; c) Làm, tàng trữ, phát tán hoặc tuyên truyền thông tin, tài liệu, vật phẩm gây chiến tranh tâm lý” thì tình tiết định khung tăng nặng “phạm tội trong trường hợp đặc biệt nghiêm trọng” quy định tại khoản 2 Điều này cần được xác định là các trường hợp sau đây: Người tổ chức; người xúi dục; người hoạt động đắc lực; phạm tội gây hậu quả nghiêm trọng, rất nghiêm trọng hoặc đặc biệt nghiêm trọng.

Từ những phân tích trên, mặc dù Bộ luật Hình sự năm 2015 chưa có hiệu lực thi hành, nhưng để góp phần hoàn thiện pháp luật hình sự, chúng tôi đề nghị sửa đổi, bổ sung Điều 117, Bộ luật Hình sự năm 2015 như sau:

Điều 117. Tội làm, tàng trữ, phát tán hoặc tuyên truyền thông tin, tài liệu, vật phẩm nhằm chống Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam

1. Người nào có một trong những hành vi sau đây nhằm chống Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thì bị phạt tù từ 05 năm đến 12 năm:

a) Làm, tàng trữ, phát tán hoặc tuyên truyền thông tin, tài liệu, vật phẩm có nội dung xuyên tạc, phỉ báng Đảng Cộng sản Việt Nam, chính quyền nhân dân;

b) Làm, tàng trữ, phát tán hoặc tuyên truyền thông tin, tài liệu, vật phẩm có nội dung bịa đặt, gây chiến tranh tâm lý, gây hoang mang trong nhân dân;

2. Người tổ chức; người xúi dục; người hoạt động đắc lực; phạm tội gây hậu quả nghiêm trọng, rất nghiêm trọng hoặc đặc biệt nghiêm trọng, thì bị phạt tù từ 10 năm đến 20 năm.

3. Người chuẩn bị phạm tội này, thì bị phạt tù từ 01 năm đến 05 năm.

ThS. Hoàng Duy Hiệp

Khoa Luật, Học viện An ninh nhân dân

Căn cứ khởi tố vụ án, khởi tố bị can là vấn đề quan trọng trong pháp luật tố tụng hình sự (TTHS). Việc nhận thức sâu sắc căn cứ khởi tố vụ án, khởi tố bị can là tiền đề để triển khai và áp dụng có hiệu quả trong thực tế chế định khởi tố vụ án, khởi tố bị can. Trong phạm vi bài viết này, tác giả tập trung trao đổi, bàn về căn cứ khởi tố vụ án, khởi tố bi can theo quy định của Bộ luật Tố tụng Hình sự năm 2015[1].

1. Khởi tố vụ án là giai đoạn mở đầu của TTHS trong đó các chủ thể có thẩm quyền theo quy định của Bộ luật Tố tụng hình sự quy định kiểm tra thông tin, tài liệu thu được, xác định có hay không có dấu hiệu tội phạm để ra quyết định khởi tố hoặc quyết định không khởi tố vụ án. Khởi tố bị can là hoạt động áp dụng pháp luật TTHS của cơ quan có thẩm quyền trong đó xác định một người, pháp nhânđã thực hiện tội phạm để bắt đầu tiến hành điều tra, áp dụng các biện pháp cưỡng chế theo trình tự, thủ tục của TTHS.

Căn cứ khởi tố vụ án, khởi tố bị can có vai trò quan trọng trong giai đoạn khởi tố. Việc tiến hành khởi tố chỉ được khởi động nếu xác định có căn cứ khởi tố. Việc khởi tố đúng pháp luật hay không phụ thuộc vào căn cứ khởi tố.

2. Căn cứ khởi tố vụ án được quy định tại Điều 143 Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015. Từ quy định của điều luật trên có thể khẳng định về mặt pháp lý, căn cứ khởi tố vụ án hình sự đã được xác định là “dấu hiệu của tội phạm” nghĩa là chỉ được khởi tố khi đã xác định có dấu hiệu của tội phạm.

Mặc dù đã được quy định cụ thể trong Bộ luật Tố tụng hình sự 2015, nhưng nhận thức và giải thích về căn cứ khởi tố vụ án hình sự hiện đang có nhiều ý kiến khác nhau: Có được những thông tin thực tế khác quan về hành vi phạm tội[2], có sự việc xảy ra và sự việc đó có dấu hiệu tội phạm[3]; căn cứ để xác định dấu hiệu của tội phạm[4]; có được những thông tin thực tế khách quan về hành vi phạm tội[5].

Theo tác giả, các nhà nghiên cứu đều xuất phát từ lý luận triết học về cặp phạm trù nội dung – hình thức để phân tích, lý giải căn cứ khởi tố, nhưng do đặt trong mối quan hệ khác nhau và phương diện tiếp cận khác nhau nên dẫn đến sự giải thích khác nhau. Trên cơ sở lý luận chứng cứ và đặt căn cứ khởi tố trong mối quan hệ với nguồn tài liệu chứa đựng phản ánh nó (theo quy định từ khoản 1 đến khoản 6 Điều 143 Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015) thì căn cứ khởi tố được giải thích là chứng cứ chứng minh (xác định) có dấu hiệu tội phạm. Đặt trong mối quan hệ giữa Luật Hình sự và Luật Tố tụng hình sự thì căn cứ khởi tố được giải thích là dấu hiệu của tội phạm. Nếu đặt trong mối quan hệ giữa chứng cứ với đối tượng chứng minh thì nội dung quy định tại Điều 143 Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015 cho thấy rằng, cơ sở khởi tố là nguồn chứng cứ, do đó, cái được rút ra từ nguồn chứng cứ phải là chứng cứ; dấu hiệu tội phạm (căn cứ khởi tố) là đối tượng chứng minh, là vấn đề mà chứng cứ có nhiệm vụ phải làm rõ.

Những quan điểm và cách giải thích trên chỉ có ý nghĩa về lý luận, học thuật. Trong thực tiễn, đối với hoạt động áp dụng pháp luật, hai cách giải thích trên đều có thể chấp nhận vì đều làm rõ được nội dung, bản chất của quy phạm pháp luật về căn cứ khởi tố và đều tạo cơ sở cho việc áp dụng đúng pháp luật. Dấu hiệu tội phạm được chứng cứ chứng minh (xác định) hay nói ngược lại có chứng cứ xác định dấu hiệu tội phạm, về bản chất được hiểu giống nhau. Trong quy định của luật về căn cứ khởi tố, nói đến chứng cứ không thể không nói đến đối tượng chứng minh của nó (là dấu hiệu tội phạm) vì nếu không có đối tượng chứng minh thì sẽ không có chứng cứ; ngược lại nói đến dấu hiệu tội phạm cũng không thể không đề cập đến chứng cứ xác định nó, vì dấu hiệu tội phạm không tự bộc lộ mà phải được xác định bằng chứng cứ. Khi giải thích về căn cứ khởi tố nếu tách dấu hiệu tội phạm ra khỏi mối quan hệ với chứng cứ xác định nó sẽ siêu hình, phiến diện.

Trong quy định về căn cứ khởi tố bị can, khoản 1 Điều 179 Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015 đã ghi rõ: “Khi có đủ căn cứ để xác định một người hoặc pháp nhân đã thực hiện hành vi mà Bộ luật Hình sự quy định là tội phạm thì Cơ quan điều tra ra quyết định khởi tố bị can”. Quy định trên phản ánh rõ hai khía cạnh của căn cứ khởi tố và mối quan hệ giữa chúng, đó là, chứng cứ (căn cứ để xác định đối tượng chứng minh…) và vấn đề cần làm rõ (đối tượng chứng minh – hành vi phạm tội).

Khi giải thích về căn cứ khởi tố vụ án thì vấn đề có ý nghĩa đặc biệt quan trọng là hiểu đúng nội dung, phạm vi của quy định “dấu hiệu tội phạm”. Theo tác giả, dấu hiệu tội phạm trong căn cứ khởi tố vụ án quy định tại Điều 143 Bộ luật Tố tụng Hình sự năm 2015 được hiểu không hoàn toàn giống các dấu hiệu của tội phạm trong khái niệm tội phạm và dấu hiệu của các yếu tố cấu thành tội phạm trong lý luận về cấu thành tội phạm.

Các dấu hiệu của tội phạm được rút ra từ khái niệm tội phạm (tính nguy hiểm cho xã hội, tính có lỗi, tính trái pháp luật hình sự, tính chịu hình phạt…) là những thuộc tính của tội phạm. Các dấu hiệu của tội phạm được rút ra từ khái niệm tội phạm thì một hành vi chỉ bị coi là tội phạm khi có đủ các dấu hiệu, thuộc tính này nếu thiếu một dấu hiệu nào đó không phải là tội phạm. Dấu hiệu trong cấu thành tội phạm được hiểu là một biểu hiện, một nội dung của các yếu tố cấu thành tội phạm (như dấu hiệu hành vi, dấu hiệu hậu quả… trong mặt khách quan; dấu hiệu lỗi, dấu hiệu động cơ, dấu hiệu mục đích… trong mặt chủ quan của tội phạm…). Trong lý luận về cấu thành tội phạm cũng phải đầy đủ các dấu hiệu trong cấu thành tội phạm không thể chỉ dựa vào một vài dấu hiệu trong cấu thành tội phạm để kết luận một chủ thể đã thực hiện tội phạm và phải chịu trách nhiệm hình sự.

Theo tác giả, “dấu hiệu tội phạm” trong căn cứ khởi tố vụ án quy định tại Điều 143 Bộ luật Tố tụng Hình sự năm 2015 khác các dấu hiệu của tội phạm trong khái niệm tội phạm và dấu hiệu của các yếu tố cấu thành tội phạm trong lý luận về cấu thành tội phạm. Đối với dấu hiệu tội phạm với ý nghĩa là căn cứ khởi tố vụ án phải được hiểu theo nghĩa chung, khái quát. Đó là những biểu hiện, những “khía cạnh” của tội phạm được chứng minh, xác định bằng chứng cứ cụ thể. Sự khác nhau về dấu hiệu tội phạm trong căn cứ khởi tố vụ án hình sự với dấu hiệu tội phạm trong khái niệm tội phạm và dấu hiệu của các yếu tố cấu thành tội phạm trong lý luận về cấu thành tội phạm là ở tính đầy đủ chứ không phải tính khách quan. Khi khởi tố vụ án chỉ cần xác định biểu hiện tội phạm, chưa cần thiết phải xác định đầy đủ các dấu hiệu của tội phạm được rút ra từ khái niệm tội phạm và các dấu hiệu trong cấu thành tội phạm. Tại thời điểm ra quyết định khởi tố vụ án chưa yêu cầu xác định ngay người thực hiện tội phạm là ai, hành vi thực hiện tội phạm diễn ra như thế nào. Mặt khác, những biểu hiện của tội phạm trong căn cứ khởi tố là có thật, tồn tại khách quan và đã được xác định (chứng minh). Căn cứ khởi tố vụ án trả lời câu hỏi đặt ra là dựa vào đâu, vào cái gì để quyết định mở cuộc điều tra theo trình tự, thủ tục TTHS. Do đó, căn cứ khởi tố vụ án không thể cùng nội dung với căn cứ xác định có tội trong khái niệm tội phạm (xác định một hành vi là tội phạm) và trong cấu thành tội phạm.

Căn cứ khởi tố vụ án và căn cứ khởi tố bị can có mối liên hệ chặt chẽ. Việc xác định đúng căn cứ khởi tố bị can, trong nhiều trường hợp là yếu tố góp phần khắc phục những thiếu sót khi khởi tố vụ án hoặc góp phần làm cho nhiệm vụ của khởi tố được thực hiện đầy đủ (trường hợp thay đổi quyết định khởi tố, khởi tố bổ sung).

Khoản 1 Điều 179 Bộ luật Tố tụng Hình sự năm 2015 quy định “Khi có đủ căn cứ để xác định một người hoặc pháp nhân đã thực hiện hành vi mà Bộ luật Hình sự quy định là tội phạm thì Cơ quan điều tra ra quyết định khởi tố bị can”.

Như vậy, khởi tố vụ án và khởi tố bị can có điểm giống nhau, đều là quyết định bắt đầu điều tra công khai theo trình tự thủ tục TTHS, nhưng khác nhau về thời điểm, yêu cầu và căn cứ khởi tố. Nếu như tại thời điểm ra quyết định khởi tố vụ án chưa yêu cầu xác định ngay người thực hiện tội phạm là ai, pháp nhân nào; hành vi thực hiện tội phạm diễn ra như thế nào thì khi quyết định khởi tố bị can phải xác định chính xác một người hoặc pháp nhân cụ thể đã thực hiện hành vi phạm tội. Khởi tố bị can không chỉ được tiến hành ở giai đoạn khởi tố vụ án mà còn được thực hiện trong giai đoạn điều tra hay trong giai đoạn truy tố nếu phát hiện có người thực hiện tội phạm.

3. Để có căn cứ khởi tố thì Cơ quan điều tra, Viện Kiểm sát phải thông qua các hoạt động kiểm tra, xác minh thu thập chứng cứ, đánh giá sơ bộ để xác định có hay không có một tội phạm tương ứng với một tội danh đã được quy định trong Bộ luật Tố tụng hình sự xảy ra trên thực tế. Khi ra quyết định khởi tố vụ án hình sự thì không bắt buộc phải chứng minh đầy đủ các yếu tố cấu thành tội phạm. Thông thường, chỉ cần làm rõ khách thể trực tiếp của tội phạm, các dấu hiệu bắt buộc trong mặt khách quan và chủ quan của tội phạm. Vì thế khi xác định có dấu hiệu của tội phạm dù chưa rõ người thực hiện hành vi phạm tội là ai, pháp nhân nào… việc ra quyết định khởi tố vụ án hình sự vẫn được tiến hành.

Mặt khác, không phải tất cả các vụ việc sau khi đã xác định có dấu hiệu của tội phạm thì bắt buộc đều phải khởi tố vụ án hình sự. Tội phạm là một hiện tượng xã hội luôn gắn với một thời điểm, một hoàn cảnh cụ thể, do đó việc khởi tố hay không khởi tố phải gắn với rất nhiều các yếu tố như: chính sách hình sự của nhà nước, yêu cầu của công tác phòng ngừa, đấu tranh chống tội phạm. Do vậy, khi khởi tố vụ án hình sự ngoài việc xác định các dấu hiệu của tội phạm, còn phải kết hợp với một số điều kiện như: Cơ sở của trách nhiệm hình sự (Điều 3); nguyên tắc xử lý (Điều 3); thời hiệu truy cứu trách nhiệm hình sự (Điều 27); miễn trách nhiệm hình sự (Điều 29); tuổi chịu trách nhiệm hình sự (Điều 12) và một số quy định khác ở một số tội danh ở từng thời điểm cụ thể theo quy định của Bộ luật Hình sự năm 2015.

Để xác định căn cứ khởi tố được chính xác, khách quan, cơ quan có thẩm quyền khởi tố cần thận trọng cân nhắc, đối chiếu các dấu hiệu của tội phạm với các quy định của Bộ luật Hình sự năm 2015[6] để xác định chính xác tội danh, hành vi phạm tội cần khởi tố để ra quyết định khởi tố vụ án hình sự. Để khắc phục tình trạng khởi tố vụ án hình sự không có căn cứ pháp lý, việc khởi tố kéo dài không chứng minh được tội phạm và người phạm tội dẫn đến việc bắt oan, bắt sai hoặc bỏ lọt tội phạm, người phạm tội, làm giảm uy tín của cơ quan có thẩm quyền khởi tố với công dân, thì các cơ quan có thẩm quyền khởi tố phải quán triệt nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa trong việc khởi tố. Việc khởi tố phải đảm bảo có căn cứ theo luật định, các quyết định khởi tố phải gửi đến Viện Kiểm sát để kiểm sát việc khởi tố. Ngoài ra, việc xác định căn cứ khởi tố vụ án, khởi tố bị can phải dựa trên các nguồn theo quy định tại Điều 143 Bộ luật Tố tụng Hình sự năm 2015, cụ thể: Tố giác của cá nhân; tin báo của cơ quan, tổ chức, cá nhân; tin báo trên phương tiện thông tin đại chúng; kiến nghị khởi tố của cơ quan nhà nước; cơ quan có thẩm quyền tiến hành tố tụng trực tiếp phát hiện dấu hiệu tội phạm; người phạm tội tự thú.

ThS. Lưu Thanh Hùng

Trường Đại học An ninh nhân dân

1. Khái niệm, vai trò và thực trạng của tổ chức phi Nhà nước trong việc thực hiện trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp

Tổ chức phi Nhà nước cho đến nay vẫn chưa có một quan niệm thống nhất chính thức, do chưa được ghi nhận bằng một cơ sở pháp lý cụ thể do Nhà nước ban hành. Trong thời gian gần đây, cùng với sự gia tăng về số lượng, vai trò của các tổ chức phi Nhà nước cũng đang dần được hình thành trong đời sống hàng ngày, đặc biệt là trong việc hỗ trợ và thúc đẩy phát triển trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp (CSR) ở Việt Nam. Theo cách hiểu chung hiện nay, tổ chức phi Nhà nước nên được hiểu một cách đơn giản nhất đó là những tổ chức hoạt động phi chính trị, tồn tại bên cạnh và hỗ trợ hoạt động quản lý của Nhà nước. Trong số đó, nổi bật lên là các quan điểm về hình thành, tổ chức và hoạt động của các tổ chức xã hội dân sự – như một đại diện tiêu biểu trong lĩnh vực quản lý phi Nhà nước.

Trong bài viết tựa đề “Một số vấn đề lý luận về xã hội dân sự” năm 2008, GS.TS. Võ Khánh Vinh cho rằng: “Xã hội dân sự là một hệ thống các quan chế và thiết chế xã hội đa dạng, phong phú và ở nhiều mức độ có mối liên hệ lẫn nhau không thông qua (không phụ thuộc vào) Nhà nước của cá nhân tự do và có toàn quyền tồn tại và hoạt động trong điều kiện nền kinh tế thị trường và Nhà nước pháp quyền”[1]. Nếu được thừa nhận chung, các tổ chức xã hội dân sự cần được hiểu như những cánh tay nối dài của Nhà nước, thay mặt cho Nhà nước thực hiện các công tác giám sát, đánh giá và quản lý ở địa phương, cộng đồng nơi quyền lực Nhà nước không thể bao quát được do sự hạn chế về nhân sự hoặc khó khăn trong việc triển khai, thực thi và giám sát các chính sách, pháp luật.

Có ý kiến cho rằng, mục đích hoạt động của các tổ chức phi Nhà nước, tổ chức xã hội dân sự là yếu tố để phân biệt với tổ chức quản lý nhà nước và tổ chức tư nhân khác. Trong khi mục đích của cơ quan nhà nước là quyền lực để quản lý nhà nước, các tổ chức tư nhân khác có mục đích lợi nhuận thì các tổ chức phi Nhà nước như xã hội dân sự không đặt mục tiêu quyền lực hay lợi nhuận lên hàng đầu mà điều các tổ chức này cũng như các thành viên của họ hướng tới là các lợi ích cho xã hội, lợi ích công cộng.

Như vậy, loại hình tổ chức phi Nhà nước như tổ chức xã hội dân sự về bản chất thuộc sự điều chỉnh của pháp luật dân sự là chủ yếu, xuất phát từ bản chất của sự hình thành tự nguyện của nhân dân (hay còn được gọi là “đoàn thể nhân dân”). Và về cơ bản, tổ chức xã hội dân sự cũng chính là một loại tổ chức xã hội, được quy định trong Bộ luật Dân sự năm 2005. Tổ chức xã hội dân sự như vậy được hiểu một cách khái quát là tổ chức độc lập tương đối với Nhà nước, hình thành trên cơ sở tự nguyện và các thành viên tham gia hoạt động vì một mục đích chung đó là vì lợi ích của thành viên, lợi ích của người dân và lợi ích công cộng.

Các tổ chức xã hội dân sự hay các tổ chức phi Nhà nước được xem như những phương tiện thực hiện sự liên kết giữa mối quan hệ của Nhà nước với doanh nghiệp và với các tổ chức phi Nhà nước vì mục tiêu phát triển bền vững. Điều này được đúc kết xuất phát từ thực tế hoạt động của các tổ chức phi Nhà nước trong thời gian qua. Về cơ sở pháp lý, có thể thấy, các tổ chức này về cơ bản là tổ chức xã hội, do đó việc thành lập và hoạt động dựa trên cơ sở nguyên tắc hiến định và luật định. Cụ thể tại Điều 25 Hiến pháp năm 2013 và Bộ luật dân sự năm 2005 các điều từ Điều 110 đến Điều 115 và Nghị định số 45/2010/NĐ-CP ngày 21/4/2010 quy định các điều khoản liên quan đến hình thức và cơ chế hoạt động của các tổ chức này.

Dù không được cụ thể bằng các quy định pháp luật, nhưng dựa trên mục đích chung khi thành lập và hoạt động của các tổ chức phi Nhà nước là vì lợi ích của thành viên, lợi ích chung của cộng đồng, xã hội. Do đó, trên cơ sở mục đích được ghi nhận chung đó, cũng như dựa trên điều lệ hoạt động của tổ chức, vai trò của các tổ chức này trong việc thúc đẩy CSR cũng được xác lập và thừa nhận chung. Thứ nhất, vai trò của các tổ chức này là mang tính chất đại diện kêu gọi, bảo vệ quyền lợi cho cộng đồng, dân cư cũng như người lao động, người tiêu dùng nói riêng hay những nhóm người yếu thế trong xã hội nói chung. Thứ hai, thay mặt cộng đồng, người dân, các tổ chức này đóng vai trò giám sát, phản biện xã hội đối với hoạt động quản lý của Nhà nước, tiến tới xây dựng xã hội dân sự có chất lượng, thực sự phục vụ lợi ích cho dân cư, cộng đồng. Thứ ba, các tổ chức phi Nhà nước còn có các vai trò khác trong thúc đẩy hoạt động CSR như tư vấn, tuyên truyền và tổ chức tập huấn về quyền và nghĩa vụ trong từng lĩnh vực pháp luật có liên quan đến CSR, đặc biệt là đóng góp ý kiến cho việc hoàn thiện chính sách, pháp luật về CSR.

Với số lượng các tổ chức phi Nhà nước không nhỏ như hiện nay, điều cần thiết làphải thiết lập được mạng lưới và cách thức tổ chức, hoạt động. Nhân tố chính trong quá trình đảm bảo thực hiện CSR ở Việt Nam hiện nay có thể kể đến đầu tiên là Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI). Tuy nhiên, cho đến nay dường như vai trò và hiệu quả tích cực của VCCI mang lại cho CSR tại Việt Nam vẫn còn mờ nhạt, ngoại trừ một vài khóa tập huấn cũng như việc tổ chức trao giải thưởng CSR Việt Nam hàng năm. Tiếp đến, Mạng lưới Global Compact Việt Nam được thiết lập năm 2007 với mục tiêu “trở thành trung tâm hàng đầu về CSR” với hơn 95 thành viên bao gồm các công ty trong và ngoài nước, các tổ chức phi Chính phủ, các cơ sở đào tạo, Liên Hợp Quốc và các cơ quan nhà nước. Tuy nhiên, đến năm 2010 khi Liên Hợp Quốc ngừng hỗ trợ, hoạt động của Mạng lưới cũng bị đình trệ, và có vẻ như Mạng lưới đã không thể hoàn thành sứ mệnh của mình như mục tiêu đã đặt ra trong việc xây dựng và phát triển CSR ở Việt Nam. Hay vai trò của Văn phòng vì sự phát triển bền vững của Việt Nam, có quan điểm cho rằng, cần phải xem xét để định hướng, xây dựng chức năng của tổ chức này như một cơ quan quản lý phi Nhà nước về CSR, vì thực ra CSR về bản chất hiện nay vẫn được ghi nhận là hoạt động tự nguyện do đó cũng cần phải có những cơ chế quản lý và đảm bảo thực thi bằng các thực thể phi Nhà nước.

Trong các lĩnh vực nội dung cụ thể, số lượng các tổ chức hỗ trợ việc thực hiện bảo vệ quyền của các bên hữu quan cũng đang được tăng cường. Hỗ trợ cho hoạt động bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng được tổ chức theo hệ thống bao gồm: Hội tiêu chuẩn và bảo vệ người tiêu dùng Việt Nam (VINASTAS) và Văn phòng phía nam của VINASTAS(và 48 Hội được tổ chức ở các tỉnh/ thành phố); ngoài ra, còn có các hiệp hội ngành nghề trong từng lĩnh vực cụ thể (ví dụ như Hiệp hội Da giày Việt Nam LEFASO, Hiệp hội Dệt may Việt Nam VITAS, Hiệp hội Doanh nghiệp điện tử Việt Nam VEIA…). Nhìn chung, hiện nay có khoảng 990 tổ chức phi Chính phủ và hiệp hội kinh doanh hoạt động trên toàn lãnh thổ Việt Nam[2], trong đó số lượng hiệp hội ngành nghề của Việt Nam theo thống kê trên website Bộ Công thương là 179 hội, hiệp hội và liên hiệp[3].

Cuối cùng, phải kể đến là các cơ quan, tổ chức định chuẩn cũng đóng góp vai trò không nhỏ trong việc thực hiện CSR của doanh nghiệp. Rõ ràng, những quy tắc xử sự của doanh nghiệp có thể được xây dựng và ban hành bởi các cơ quan, tổ chức khác nhau. Vì vậy, tương ứng với mỗi bộ quy tắc thường sẽ có cơ quan, tổ chức đã ban hành sẽ chịu trách nhiệm trong việc đánh giá tình hình, mức độ thực hiện CSR của doanh nghiệp theo các tiêu chuẩn đã ban hành trong các bộ quy tắc ấy. Ví dụ, đối với tiêu chuẩn SA8000 thì tổ chức SA hoặc cơ quan, tổ chức được ủy quyền sẽ có thẩm quyền trong việc thực hiện việc đánh giá mức độ hoàn thành tiêu chuẩn SA8000 của doanh nghiệp. Tuy nhiên, thực tế hiện nay, việc xem xét quy định vai trò của các cơ quan này trong việc hỗ trợ doanh nghiệp thực hiện CSR cũng chưa được đề cập đến, hầu hết các cơ quan định chuẩn này chỉ thực hiện vai trò của mình theo các mức độ nhỏ, lẻ hay trong các lĩnh vực có yêu cầu về đánh giá CSR của doanh nghiệp. Điều quan trọng là cần phải xây dựng được hệ thống các cơ quan định chuẩn phối kết hợp giúp đánh giá việc thực hiện CSR của doanh nghiệp, đặc biệt đối với việc thực hiện tiêu chuẩn trách nhiệm xã hội theo ISO 26000 hiện nay.

Đánh giá sơ bộ, có thể thấy Việt Nam đã có một hệ thống các tổ chức phi Nhà nước đủ điều kiện để có thể thúc đẩy thực hiện CSR. Tuy nhiên, cần xác định được nhu cầu thiết lập một mạng lưới tổ chức, hoạt động có hiệu quả hơn, tránh sự rời rạc như hiện nay. Mặt khác, cần phải xem xét nhu cầu thiết lập cũng như vai trò, địa vị pháp lý của các tổ chức phi Nhà nước trong việc hỗ trợ thúc đẩy thực hiện CSR ở nước ta.

2. Tình hình thực hiện vai trò của các tổ chức phi Nhà nước đối với trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay

Trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp về bản chất là sự cam kết đơn phương của doanh nghiệp trong việc nâng cao chất lượng đời sống cho người lao động cũng như cộng đồng, xã hội vì sự phát triển bền vững. Do đó, để đánh giá được tình hình thực hiện trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp Việt Nam thì cần đánh giá sự tuân thủ các quy định pháp luật hiện hành liên quan đến các trách nhiệm pháp lý của doanh nghiệp. Tuy nhiên, thực tế hiện nay, bên cạnh số lượng không nhiều các doanh nghiệp có chế độ chính sách CSR tốt thì tình trạng doanh nghiệp vi phạm các quy định pháp luật có liên quan đến CSR lại ngày càng tăng lên. Nói cách khác, vi phạm pháp luật dường như vẫn còn là một thực trạng phổ biến của một bộ phận doanh nghiệp Việt Nam.

Đối với lĩnh vực bảo vệ quyền của người lao động, các hành vi vi phạm phổ biến liên quan đến quyền được bảo hiểm xã hội của người lao động, vi phạm quy định liên quan đến chế độ tiền lương, liên quan đến thời gian làm việc, thời giờ nghỉ ngơi của người lao động và các quyền cơ bản khác của người lao động.

Đối với lĩnh vực bảo vệ quyền của người tiêu dùng, doanh nghiệp vẫn còn vi phạm các quyền cơ bản của người lao động như quyền được an toàn về sức khỏe, quyền được thông tin, quyền được bảo hành sản phẩm, quyền được bảo mật về thông tin cá nhân, hiện tượng độc quyền, cạnh tranh không lành mạnh vẫn còn nhiều.

Đối với lĩnh vực bảo vệ môi trường, vẫn còn nhiều hành vi vi phạm do doanh nghiệp gây ô nhiễm trầm trọng, đó là các hành vi liên quan đến việc không thực hiện các báo cáo đánh giá tác động môi trường, cam kết bảo vệ môi trường, thực hiện các kế hoạch bảo vệ môi trường, có nhiều hành vi xả thải trực tiếp ra môi trường…

Trong số đó, có các vi phạm điển hình như sự việc Công ty bột ngọt Vê Đan làm ô nhiễm dòng sông Thị Vải[4]; công ty Hào Dương làm ô nhiễm dòng sông Đồng Điền[5] và công ty Nicotek Thanh Thái[6] chôn hóa chất gây ô nhiễm môi trường đất, không khí; nhiều vi phạm khác về an toàn vệ sinh thực phẩm ảnh hưởng nghiêm trọng đến sức khỏe người dân như vụ việc vật thể lạ trong nước ngọt của công ty Tân Hiệp Phát[7], trong chai sữa Susu, nước uống tăng lực, nước giải khát C2; gần đây nhất là việc thanh tra đột xuất những cơ sở làm bánh trung thu truyền thống, lâu đời được người dân Hà Nội ưa chuộng và các kết luận về quy trình làm bánh không đảm bảo vệ sinh an toàn thực phẩm, vi phạm quyền lợi của người tiêu dùng. Và còn nhiều nữa những vi phạm về trách nhiệm pháp lý của doanh nghiệp theo các nội dung khác nhau thuộc đối tượng bảo vệ của CSR.

Rõ ràng, mặc dù đã được pháp luật quy định và nhiều doanh nghiệp đã bị xử phạt, tuy nhiên, dường như các chế tài của Nhà nước vẫn chưa đủ tính răn đe nên tình trạng doanh nghiệp vi phạm không những không giảm mà còn có xu hướng gia tăng. Ngoài nguyên nhân do hệ thống pháp luật quy định chưa có hiệu quả, hiệu lực thi hành chưa cao, còn rất nhiều lý do khác, xuất phát từ cả phía doanh nghiệp và phía quản lý nhà nước. Có thể rút gọn lại thành những nguyên nhân chủ yếu như sau: Thứ nhất, do CSR hiện nay vẫn là sự lựa chọn, chưa phải là quy định bắt buộc nên doanh nghiệp không có trách nhiệm ràng buộc việc thực hiện CSR; thứ hai, chất lượng quản lý của Nhà nước chưa cao vì nhiều nguyên nhân như do thiếu cơ sở pháp lý quy định bắt buộc thực hiện CSR, do chưa phân định được rõ ranh giới giữa vi phạm CSR và vi phạm pháp luật nói chung. Điều này dẫn đến sự cần thiết phải xem xét đến vai trò tích cực của các tổ chức phi nhà nước. Rõ ràng, khi quyền lực nhà nước và pháp luật không bao quát được hết, thì vai trò của các tổ chức phi Nhà nước chính là yếu tố giúp phủ kín sự quản lý, giám sát việc thực hiện CSR.

Tuy nhiên thực tế hiện nay có thể thấy, các tổ chức phi Nhà nước ở Việt Nam do đặc điểm hình thành và tổ chức hoạt động còn có một số hạn chế nhất định nên còn cản trở việc phát huy vai trò tích cực của mình đối với việc thực hiện CSR.

Qua nghiên cứu vụ việc của công ty Nicotek Thanh Thái, có thể rút ra một số hạn chế của các tổ chức phi Nhà nước như sau: Vai trò của các tổ chức xã hội chưa thể hiện rõ sự phối kết hợp cả trong công tác quản lý và cả nhiệm vụ đại diện cho quyền lợi của cộng đồng, dân cư. Pháp luật bảo vệ môi trường quy định trách nhiệm của Mặt trận Tổ quốc trong vai trò quản lý và giám sát việc thực hiện bảo vệ môi trường. Tuy nhiên, trong vụ việc này, rõ ràng bóng dáng và vai trò của Mặt trận Tổ quốc cũng không được thể hiện như mong đợi của người dân. Bên cạnh đó, các tổ chức xã hội về môi trường cũng không thể hiện được sự đoàn kết cùng nhau nhập cuộc, đấu tranh đòi công lý để bảo vệ cộng đồng dân cư đang bị ô nhiễm môi trường đe dọa. Mặc dù đây thực chất là trách nhiệm của họ, tuy nhiên, vì nhiều lý do khác nhau, trong đó, có lẽ lý do chính là thiếu cơ sở pháp lý về tổ chức hoạt động và nguồn tài chính đã ngăn cản họ tham gia. Sự việc chỉ được xử lý với vai trò của Hội Nông dân đứng ra đại diện khởi kiện, phối kết hợp với hơn 1000 chữ ký của người dân kêu gọi bảo vệ môi trường và sự tấn công mạnh mẽ của truyền thông, báo chí. Rõ ràng, các tổ chức xã hội được xem là hạt nhân của tổ chức xã hội dân sự, đã không làm tròn vai trò của mình, do những hạn chế nhất định, mà quan trọng nhất đó là thiếu cơ sở pháp lý cho việc hoạt động.

Tương tự như vậy, trong vụ việc của Hào Dương, việc phát hiện sai phạm đã diễn ra từ lâu nhưng không có tổ chức xã hội nào thay mặt, hay cộng đồng dân cư đại diện để khởi kiện. Việc xử lý hành chính xuất phát từ báo cáo của Ban điều hành khu công nghiệp Hiệp Phước nơi Hào Dương đặt trụ sở. Hào Dương lúc đó chỉ là bị đơn trong vụ kiện của cơ quan Bảo hiểm xã hội thành phố Hồ Chí Minh khởi kiện yêu cầu trả nợ bảo hiểm xã hội. Còn trong vụ việc của Nicotex Thanh Thái, đã có Hội Nông dân đại diện khởi kiện và sử dụng cả sức mạnh của áp lực của cộng đồng, quần chúng từ hơn 1000 chữ ký yêu cầu xử lý hình sự đối với Nicotex Thanh Thái. Có thể nói, đây là một trong số rất ít lần ra quân hiếm hoi của các tổ chức xã hội để đại diện bảo vệ quyền lợi cho những đối tượng chịu tác động của hoạt động do doanh nghiệp tiến hành. Vì nhiều lý do khác nhau như hạn chế về trình độ chuyên môn, hiểu biết về pháp luật chưa nhiều, thiếu nguồn kinh phí hoạt động, chưa đủ cơ sở pháp lý để hoạt động mà các tổ chức xã hội chưa thực hiện được hiệu quả vai trò tích cực của mình trong CSR. Đặc biệt, trong vụ việc như thế này, có thể thấy sức mạnh của áp lực từ cộng đồng cũng như truyền thông cũng được xem là những nhân tố hoạt động hiệu quả để thúc đẩy CSR. Tuy vậy, như đã phân tích trong vụ việc của Tân Hiệp Phát, ranh giới giữa sức mạnh của cộng đồng và truyền thông trong việc thúc đẩy chất lượng hay làm giảm chất lượng CSR là rất gần. Vì vậy, vai trò nhạc trưởng điều hành vẫn còn chưa có chủ thể nào lấp được chỗ trống đó, có thể là Nhà nước bằng các quy định pháp luật, cũng có thể là các tổ chức phi Nhà nước với các cơ sở pháp lý rõ ràng và hiệu quả.

Tình hình thực hiện CSR trong thời gian qua đã cho thấy được bên cạnh nhiều hạn chế khác nhau thì vai trò của xã hội dân sự và các tổ chức phi Chính phủ chưa thực sự được phát huy cũng là một trong những lý do đem lại chế độ CSR kém chất lượng. Tổ chức phi Nhà nước có đại diện là các tổ chức xã hội, các tổ chức dân sự khác – là đại diện hợp pháp cho các bên yếu thế trong cộng đồng, xã hội để khởi kiện, khiếu nại khi có các vi phạm pháp luật. Tuy nhiên, việc đại diện để thực hiện các khiếu kiện đó gần như chưa được tiến hành trên thực tế, điều đó đã được thực tế chứng minh. Ngoài ra việc tổ chức tập huấn, tuyên truyền cho doanh nghiệp cũng như các bên hữu quan về các nội dung, vấn đề của CSR cũng chưa được thực hiện đồng bộ. Tập huấn cho doanh nghiệp thì tập trung chủ yếu ở một số ngành nghề nhất định, chưa có sự tham gia của doanh nghiệp nhỏ và vừa. Ngoài ra, việc tập huấn cho các bên hữu quan đặc biệt như người lao động, người tiêu dùng hay dân cư chưa được quan tâm thực hiện. Thực tế, các tổ chức này còn có một số vai trò tạo điều kiện, cơ sở vật chất và hỗ trợ về tài chính cho công cuộc thực hiện và thúc đẩy chất lượng CSR. Tuy nhiên, việc hỗ trợ này cũng chưa được phủ đều và đến được những nơi doanh nghiệp thật sự cần do sự hạn chế trong khâu tổ chức, hợp tác cũng như nguồn tài chính của bên tài trợ.

Những tồn tại nói trên cũng có nguyên nhân nhân nhất định, cụ thể:

Thứ nhất, cơ sở thành lập và hoạt động của các tổ chức này là điều lệ, quy chế hoạt động dựa trên sự thỏa thuận, vì vậy, tính cưỡng chế chưa cao, việc bảo vệ các đối tượng hữu quan vì thế chưa triệt để. Ngoài ra, xã hội dân sự chỉ có thể hiệu quả khi có được cơ sở pháp lý hoạt động, được sự nhất trí của Nhà nước. Tuy nhiên, thuật ngữ này hiện nay còn khá mới mẻ, thậm chí, nếu không tường tận về nó, có thể hiểu ý nghĩa của xã hội dân sự là sự tự do, dân chủ quá mức cho phép. Vì vậy, cần phải làm rõ vai trò của xã hội dân sự cũng như hiệu quả của nó với việc giám sát, thúc đẩy CSR trong giai đoạn hiện nay.

Thứ hai, muốn thành lập và hoạt động thì phải có điều kiện tài chính vì các tổ chức này hưởng cơ chế của pháp nhân nên có tài sản riêng và tự chịu trách nhiệm bằng tài sản đó. Thực tế hiện nay nguồn tài chính cấp cho các tổ chức hoạt động này chủ yếu là của các doanh nghiệp, tương tự như nguồn kinh phí hoạt động của tổ chức công đoàn do chủ sử dụng lao động chi trả, nên việc đi ngược lại với quyền lợi của người cấp vốn hoạt động cho mình là điều không mấy khi được lựa chọn.

Thứ ba, một vấn đề nữa đó là nhân sự quản lý các hội, hiệp hội chủ yếu là các đại diện quản lý của Nhà nước, hoặc doanh nghiệp, điều này không có tính khách quan và độc lập về lợi ích. Hơn nữa, nếu nhân sự được lấy từ dân cư hay các bên có liên quan sẽ có sự đồng cảm về cách nhìn của những bên yếu thế nhiều hơn, hoạt động thực sự vì lợi ích đối kháng với việc tìm kiếm lợi nhuận của doanh nghiệp nhiều hơn.

3. Giải pháp tăng cường vai trò của các tổ chức phi Nhà nước trong việc thúc đẩy hoạt động trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp

Thứ nhất, để thực hiện tốt vai trò của các tổ chức này, cần phải xây dựng cơ sở pháp lý cho việc tổ chức và hoạt động của các hiệp hội ngành nghề, các tổ chức phi Chính phủ. Đối với vấn đề này, có thể thấy kinh nghiệm ở một số quốc gia như Anh, Canada và Nhật Bản… vai trò của tổ chức phi Chính phủ giữ vị trí rất quan trọng trong việc giám sát, phản biện xã hội và đóng góp vào quá trình xây dựng chính sách, pháp luật liên quan đến CSR. Hoạt động của các tổ chức phi Chính phủ ở Anh, Pháp đã góp phần thúc đẩy trách nhiệm giải trình xã hội của các doanh nghiệp nhằm cung cấp thông tin minh bạch và công khai cho cộng đồng. Sự hợp tác của các tổ chức phi Chính phủ của Nhật Bản và Canada là nhằm mục đích tư vấn, đóng góp ý kiến cho Chính phủ trong quá trình lập pháp và xây dựng chính sách thông qua các diễn đàn thường xuyên của họ. Việc tư vấn, góp ý cho chính sách công về CSR là một hoạt động hiệu quả nhất mà các tổ chức phi Chính phủ có thể làm được để thúc đẩy CSR tại quốc gia đó.

Các tổ chức phi Nhà nước nếu có sự liên kết tốt sẽ hỗ trợ hiệu quả cho Nhà nước và doanh nghiệp trong việc thực hiện CSR. Để làm được điểu này, cần quy định rõ hơn vai trò và vị trí để tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động của các tổ chức phi Nhà nước.

Thứ hai, cần phát huy vai trò tích cực của các tổ chức thuộc xã hội dân sự, để một mặt bổ trợ cho vai trò của Nhà nước, mặt khác giám sát các hoạt động của Nhà nước và doanh nghiệp trong hoạt động CSR, nhằm hạn chế các hành vi tư lợi, lạm dụng chức quyền của Nhà nước hay những hành vi đi ngược lại với văn hóa, đạo đức của doanh nghiệp. Điều này dẫn đến sự giám sát của cộng đồng, xã hội có thể được thể hiện thông qua các báo cáo mà doanh nghiệp phải hoàn thành đó là báo cáo về hạch toán xã hội, kiểm toán xã hội và báo cáo xã hội. Hiện nay, Việt Nam vẫn chưa có khung pháp lý về trách nhiệm xây dựng các loại báo cáo nói trên đối với doanh nghiệp. Có thể tham khảo thêm kinh nghiệm xây dựng báo cáo trách nhiệm xã hội của Pháp hay quy định về trách nhiệm báo cáo trong hướng dẫn của tiêu chuẩn ISO 26000. Việc quy định trách nhiệm cung cấp các loại báo cáo nói trên nhằm mục đích củng cố nhận thức của cả doanh nghiệp lẫn cộng đồng về việc thực hiện CSR, đồng thời cung cấp cơ sở pháp lý cụ thể để đánh giá mức độ, chất lượng thực hiện CSR của doanh nghiệp. Thay mặt các bên hữu quan, các tổ chức phi Nhà nước sẽ là những tổ chức có trách nhiệm kiểm tra và giám sát việc thực hiện CSR thông qua các báo cáo giải trình xã hội này.

Thứ ba, cần xem xét đến cơ chế giải quyết những mâu thuẫn, tranh chấp phát sinh từ việc không tôn trọng và thực hiện CSR của doanh nghiệp bằng con đường phi Nhà nước, thông qua các thực thể phi Nhà nước. Kinh nghiệm của Chính phủ Canada cho thấy, việc thiết lập Hội đồng tư vấn và giải quyết tranh chấp về CSR do các tổ chức phi Chính phủ quản lý là điều cần thiết để tạo điều kiện hỗ trợ cho các bên hữu quan có quyền và lợi ích bị xâm phạm do việc không thực hiện CSR tham gia vào quy trình giải quyết tranh chấp. Ngoài ra, theo hướng dẫn của Tổ chức Hợp tác và phát triển kinh tế (OECD) đối với các công ty xuyên quốc gia, việc thiết lập các mạng lưới Điểm liên lạc quốc gia (National contact Point) ở các quốc gia với nhau cũng là biện pháp hỗ trợ để giải quyết những mâu thuẫn phát sinh trong quá trình thực hiện CSR của doanh nghiệp. Một quy trình giải quyết tranh chấp liên quan đến CSR được xây dựng cụ thể thông qua việc phối kết hợp giữa các tổ chức phi Nhà nước với sự hỗ trợ của Điểm liên lạc quốc gia nhằm liên kết hoạt động với các quốc gia khác sẽ được xem là đầy đủ và cần thiết, đó cũng chính là mô hình nước ta cần xem xét, tránh để việc giải quyết các vấn đề liên quan đến CSR bằng các con đường truyền thống như Tòa án hay tố tụng trọng tài. Ở góc độ này, vai trò của các tổ chức phi Chính phủ lại càng chứng tỏ sự thuyết phục và hợp lý hơn do bản chất của những cam kết đơn phương, tự nguyện của doanh nghiệp về việc thực hiện CSR.

Ngoài ra, sự hỗ trợ của các tổ chức phi Nhà nước còn đòi hỏi nhiều yếu tố khác nhau như sự cam kết hỗ trợ dài hạn, kinh nghiệm và thâm niên hoạt động, yếu tố con người, và đặc biệt là vấn đề tài chính để duy trì hoạt động. Những vấn đề này cũng cần phải được nhanh chóng khắc phục, xử lý để tạo hành lang pháp lý thông thoáng hơn cho các tổ chức phi Nhà nước thực hiện đúng vai trò hỗ trợ và thúc đẩy CSR của mình.

Bên cạnh đó, bản thân các tổ chức phi Nhà nước cũng cần phải hoạt động mạnh hơn nữa để thực hiện vai trò phản biện xã hội, giám sát và đánh giá xã hội cho doanh nghiệp cũng như các bên hữu quan để thúc đẩy việc thực hiện CSR tốt hơn. Hay nói cách khác, ngoài những tác động bên ngoài tạo cơ sở hoạt động, các tổ chức phi Nhà nước cần phải nhận thức và nỗ lực phát huy nội lực của mình trong vai trò là một chủ thể của CSR.

Kết luận

Có thể thấy được rằng, trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp từ khi xuất hiện ở Việt Nam cho đến nay vẫn còn là một sự lựa chọn khiên cưỡng của doanh nghiệp, ngoại trừ một số doanh nghiệp đặc biệt do yêu cầu bắt buộc phải cam kết thực hiện các bộ quy tắc xử sự. Nếu nhận thức được đầy đủ vai trò và ý nghĩa của việc thực hiện trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp, chắc chắn sẽ giúp nâng cao vị thế doanh nghiệp của mình, từ đó đạt được mục đích “vì lợi nhuận”.

Quá trình để đưa trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp từ nhận thức đến áp dụng và thực hiện quy chuẩn, đồng bộ ở các doanh nghiệp nhỏ và vừa hiện nay thực tế gặp rất nhiều khó khăn, trở ngại. Điều đóthực sự đã trì hoãn doanh nghiệp trong việc tôn trọng và thực hiện các nghĩa vụ, trách nhiệm pháp lý đối với quyền của người lao động, người tiêu dùng và cộng đồng, xã hội. Vì vậy, yêu cầu bức thiết nhất hiện nay, đó là cần phải tìm ra các giải pháp, cách thức để khắc phục được những khó khăn này, nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp ở Việt Nam. Giải pháp tăng cường vai trò của các tổ chức phi Nhà nước nếu được quan tâm thực hiện đúng cách sẽ góp phần không nhỏ vào công cuộc xây dựng trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay.

Phạm Thị Huyền Sang

Khoa Luật, Đại học Vinh

Tài liệu tham khảo:

1. Viện nghiên cứu Quản lý kinh tế Trung ương (2014), Trách nhiệm xã hội của Doanh nghiệp: kinh nghiệm của Nhật Bản, truy cập tại: http://www.ciem.org.vn/tabid/81/articletype/ArticleView/articleId/1590/default.aspx, ngày 5/6/2014.

2. Nguyen Dinh Tai, Le Thanh Tu (2009), Enhancing corporate social responsibility to employees and consumers by incorporating public-private efforts – the case of Vietnam, APEC Symposium “Enhancing public-private partnership on Corporate social responsibility”, Hanoi, October 2009.

3. Michael Torrance – Norton Rose Fulbright (2014), What you need to know in Canadian government’s corporate social responsibility initiative, truy cập tại: http://www.mining.com/web/what-you-need-to-know-about-the-governments-new-corporate-social-responsibility-initiative/, ngày 16/7/2015.

4. Luu Trong Tuan (2011), CSR lessons from Vedan deeds, Business and Economic Research, vol.1, no.1.

5. GS.TS. Võ Khánh Vinh (2008), Một số vấn đề lý luận về xã hội dân sự, Tạp chí Khoa học xã hội, số 4 -2008.

6. Nigel Twose and Tara Rao (2003), Strengthening Development Country Governments’ Engagement with corporate social responsibility: Conclusions and Recommendations from Technical Assistance in Vietnam, Final report.

7. Halina Ward and Craig Smith (2008), Corporate social responsibility at the crossroads: Futures for the CSR in the UK to 2015, International Institute for Environment and Development.

Nhóm người chuyển giới có số lượng không nhiều trong xã hội. Nếu quyền lợi chính đáng của họ không được Nhà nước và xã hội quan tâm một cách đúng mực, dẫn đến việc nhiều người phải sống trong sự kỳ thị của xã hội và chính gia đình họ. Vì vậy, Bộ luật Dân sự năm 2015 đã có nhiều quy định mới, trong đó có quy định về giới tính. Cụ thể, Bộ luật Dân sự năm 2015 có hai điều riêng biệt: (i) Xác định lại giới tính (Điều 36 quy định: Cá nhân có quyền xác định lại giới tính. Việc xác định lại giới tính của một người được thực hiện trong trường hợp giới tính của người đó bị khuyết tật bẩm sinh hoặc chưa định hình chính xác mà cần có sự can thiệp của y học nhằm xác định rõ giới tính. Cá nhân đã thực hiện việc xác định lại giới tính có quyền, nghĩa vụ đăng ký thay đổi hộ tịch theo quy định của pháp luật về hộ tịch; có các quyền nhân thân phù hợp với giới tính đã được xác định lại theo quy định của Bộ luật này và luật khác có liên quan) và (ii) Chuyển đổi giới tính (Điều 37 quy định: Việc chuyển đổi giới tính được thực hiện theo quy định của luật. Cá nhân đã chuyển đổi giới tính có quyền, nghĩa vụ đăng ký thay đổi hộ tịch theo quy định của pháp luật về hộ tịch; có các quyền nhân thân phù hợp với giới tính đã được chuyển đổi theo quy định của Bộ luật này và luật khác có liên quan). Tuy nhiên, để bảo vệ quyền lợi của những người đồng tính và người chuyển giới sẽ góp phần bảo đảm tốt hơn quyền con người nói chung, đáp ứng nhu cầu của một bộ phận trong xã hội, đồng thời cũng bảo đảm tính thận trọng, phù hợp với thông lệ quốc tế và không trái với truyền thống, phong tục tốt đẹp của dân tộc, thì vấn đề chuyển đổi giới tính cần được quy định cụ thể, rõ ràng và riêng biệt để đưa vào thực hiện.

Việc xác định lại giới tính áp dụng với người sinh ra không rõ ràng là nam hay nữ, còn chuyển đổi giới tính áp dụng với những ai có nhu cầu thay đổi giới tính bẩm sinh của mình. Như vậy, về cơ bản thì những ai có nhu cầu đều có thể thực hiện chuyển đổi giới tính. Do Bộ luật Dân sự năm 2015 quy định, việc chuyển đổi giới tính được thực hiện theo quy định của luật, nên phải tới khi Quốc hội ban hành luật về chuyển đổi giới tính thì các cá nhân mới được thực hiện.

Trước khi Bộ luật Dân sự năm 2015 có hiệu lực thi hành (ngày 01/01/2017) thì vấn đề xác định lại giới tính vẫn phải thực hiện theo Bộ luật Dân sự năm 2005 và Nghị định số 88/2008/NĐ-CP ngày 05/8/2008 của Chính phủ về xác định lại giới tính: Khoản 1 Điều 4 Nghị định số 88/2008/NĐ-CP quy định nghiêm cấm “thực hiện việc chuyển đổi giới tính đối với những người đã hoàn thiện về giới tính”. Tuy nhiên, Bộ luật Dân sự năm 2015 đã ghi nhận về quyền này (cụ thể tại Điều 37). Vì vậy, cá nhân muốn bảo đảm được quyền lợi của mình khi chuyển đổi giới tính thì những cá nhân đó vẫn phải trong tư thế “chờ đợi”. Trong khi đó, tới ngày Bộ luật Dân sự năm 2015 có hiệu lực thi hành mà Quốc hội chưa ban hành luật về chuyển đổi giới tính thì quyền này của nhiều người vẫn bị “treo” để chờ luật và văn bản hướng dẫn mới có thể thực hiện.

Bộ luật Dân sự năm 2015 chỉ quy định khái quát về xác định lại giới tính và chuyển đổi giới tính tại Điều 36, Điều 37, vì vậy cần có các văn bản hướng dẫn thi hành quy định chi tiết để giải quyết những vướng mắc về vấn đề chuyển giới, cụ thể như:

Thứ nhất,nếu chưa phẫu thuật chuyển giới sẽ không thể thay đổi giới tính trên giấy tờ, việc thay đổi giấy tờ hộ tịch chỉ áp dụng với người đã chuyển đổi giới tính. Trong khi đó, trên thế giới việc thay đổi giới tính trên giấy tờ không phụ thuộc vào việc phẫu thuật hay chưa.

Thứ hai, chưa có định nghĩa rõ thế nào thì được công nhận là “đã chuyển đổi giới tính”, toàn phần hay một phần. Ví dụ, một người chỉ phẫu thuật một phần ngực thì người đó có thể thay đổi giới tính trên giấy tờ hay không? Xu hướng trên thế giới là chỉ cần giấy xác nhận tâm lý về giới tính và sử dụng hoóc-môn liên tục ít nhất 12 tháng là có thể thay đổi giới tính trên giấy tờ.

Thứ ba, Bộ luật Dân sự năm 2015 chỉ quy định chung về chế độ hôn nhân gia đình. Các quy định chi tiết nằm ở Luật Hôn nhân và gia đình năm 2014,theo đó thì hôn nhân cùng giới không còn bất hợp pháp, nhưng cũng chưa được thừa nhận và thực thi. Với quy định mới, “cá nhân đã chuyển đổi giới tính có các quyền nhân thân phù hợp với giới tính đã được chuyển đổi”, nghĩa là họ sẽ có các quyền, nghĩa vụ theo đúng như giới tính mới, bao gồm quyền kết hôn với người khác giới. Vấn đề đặt ra là đến bao giờ họ mới được thực hiện quyền này nếu như họ chưa hoàn tất thủ tục chuyển giới cả về giấy tờ và y khoa.

Thứ tư, với quy định “việc chuyển đổi giới tính được thực hiện theo quy định của luật”, đồng nghĩa sẽ phải có một luật về chuyển đổi giới tính ban hành cụ thể hóa các điều kiện, trình tự, thủ tục, hoặc các văn bản hướng dẫn thi hành. Thời điểm chính thức mà người chuyển giới có thể thực hiện quyền của mình sẽ được quy định trong luật chuyên ngành đó.

Để giải quyết được những vấn đề trên cần gấp rút xây dựng pháp luật về chuyển đổi giới tính quy định cụ thể về trình tự, thủ tục cũng như các nguyên tắc phải tuân thủ trong lĩnh vực chuyển giới, hậu quả pháp lý của vấn đề này như thế nào… trước khi Bộ luật Dân sự năm 2015 có hiệu lực thi hành (ngày 01/01/2017) nhằm bảo đảm được đầy đủ các quyền của người chuyển giới, tránh tình trạng điều luật quy định cụ thể nhưng chưa thể thực hiện.

Vũ Ngân

Tài liệu tham khảo:

– Tư liệu Nghiên cứu xã hội, kinh tế và môi trường iSEE;

– Bộ luật Dân sự năm 2005 và Bộ luật Dân sự năm 2015;

– Nghị định số 88/2008/NĐ-CP ngày 05/8/2008 của Chính phủ về xác định lại giới tính.

Trong bài viết “Pháp luật về bảo vệ người tiêu dùng trong thương mại điện tử”, tác giả Lê Văn Thiệp đã nêu lên những bất cập của pháp luật về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng trong thương mại điện tử và đưa ra một số kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng trong thương mại điện tử như: Cần xây dựng Luật Thương mại điện tử; bổ sung các chế tài nghiêm khắc hơn để xử lý các vi phạm xâm hại đến quyền lợi người tiêu dùng trong thương mại điện tử; hoàn thiện cơ chế giải quyết tranh chấp trong lĩnh vực thương mại điện tử…

Kính mời độc giả đón đọc bài viết này trên Số định kỳ 64 trang tháng 2/2016 của Tạp chí Dân chủ và Pháp luật.

Bùi Huyền

1. Vài nét về thẩm quyền của Hội đồng giám đốc thẩm trong Luật Tố tụng hình sự Việt Nam

Giám đốc thẩm nói chung, thẩm quyền của Hội đồng giám đốc thẩm nói riêng là những thủ tục tố tụng quan trọng trong Luật Tố tụng hình sự Việt Nam. Nghiên cứu các văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước ta về thẩm quyền của Hội đồng giám đốc thẩm ở mỗi giai đoạn cho thấy có những sửa đổi, bổ sung, phù hợp với nhận thức, mức độ phát triển xã hội và đáp ứng đòi hỏi của thực tiễn đặt ra trong từng giai đoạn lịch sử của đất nước.

Trong giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1980, thẩm quyền của Hội đồng giám đốc thẩm được quy định tại Thông tư số 02/TT ngày 13/1/1959 của Bộ Tư pháp như sau: Toà án nhân dân tối cao có thẩm quyền: Đối với những vụ án xử oan thì ra quyết định vừa tiêu án vừa tha ngay cho can phạm; đối với những vụ án tội nặng xử nhẹ thì ra quyết định tiêu án và giao cho Toà án nhân dân cấp tỉnh xử lại để tăng mức án lên cho thoả đáng (ví dụ đáng xử 20 năm nhưng chỉ xử 15 năm); đối với những vụ án tội nhẹ xử nặng thì chỉ xử tiêu án trong trường hợp có sự chênh lệch đáng kể, ít nhất là trên 2 năm.

Đến năm 1980, Quốc hội thông qua Hiến pháp mới, năm 1981 Luật Tổ chức Toà án nhân dân và Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân cũng được sửa đổi, bổ sung. Theo các văn bản pháp luật này, Uỷ ban thẩm phán và các Toà chuyên trách của Toà án nhân dân tối cao có thẩm quyền: Bác kháng nghị và giữ nguyênbản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của cơ quan xét xử cũ; huỷ bỏ bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật, đình chỉ vụ án hoặc chuyển vụ án về điều tra lại hoặc xét xử lại theo trình tự sơ thẩm; huỷ bỏ bản án, quyết định phúc thẩm và mọi quyết định tiếp theo để đưa ra xét xử lại một lần nữa. Riêng Uỷ ban thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao còn có thẩm quyền huỷ bỏ bản án, quyết định giám đốc thẩm của Toà chuyên trách để xét xử lại theo trình tự giám đốc thẩm.

Năm 1988, Quốc hội thông qua Bộ luật Tố tụng hình sự đầu tiên của nhà nước ta. Thẩm quyền của Hội đồng giám đốc thẩm được quy định tại Điều 254 Bộ luật Tố tụng hình sự năm 1988 như sau: Không chấp nhận kháng nghị và giữ nguyên bản án hoặc quyết định đã có hiệu lực pháp luật; hủy bản án hoặc quyết định đã có hiệu lực pháp luật và đình chỉ vụ án; hủy bản án hoặc quyết định đã có hiệu lực pháp luật để điều tra lại hoặc xét xử lại; sửa bản án hoặc quyết định đã có hiệu lực pháp luật.

Năm 2003, Bộ luật Tố tụng hình sự được sửa đổi, bổ sung toàn diện, trong đó có quy định về thẩm quyền của Hội đồng giám đốc thẩm. Theo Điều 285 Bộ luật Tố tụng hình sự, Hội đồng giám đốc thẩm có quyền ra quyết định: Không chấp nhận kháng nghị và giữ nguyên bản án hoặc quyết định đã có hiệu lực pháp luật; hủy bản án hoặc quyết định đã có hiệu lực pháp luật và đình chỉ vụ án; hủy bản án hoặc quyết định đã có hiệu lực pháp luật để điều tra lại hoặc xét xử lại.

Như vậy, quy định pháp luật tố tụng hình sự về thẩm quyền của Hội đồng giám đốc thẩm đều có sự thay đổi qua các giai đoạn phát triển của pháp luật tố tụng hình sự Việt Nam. Thời kỳ đầu, Hội đồng giám đốc thẩm chỉ có thẩm quyền huỷ án và đình chỉ vụ án hoặc huỷ án để xét xử lại; đến giai đoạn 1980 – 1988 có thêm thẩm quyền huỷ bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật để điều tra lại; giai đoạn 1988 – 2003 có thêm thẩm quyền sửa bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật; giai đoạn từ 2003 đến nay, Hội đồng giám đốc thẩm không còn thẩm quyền sửa bản án hoặc quyết định đã có hiệu lực pháp luật.

2. Vấn đề hoàn thiện thẩm quyền của Hội đồng giám đốc thẩm

Từ khi có Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 2/6/2005 của Bộ Chính trị “về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020”, vấn đề hoàn thiện pháp luật tố tụng hình sự, trong đó có yêu cầu hoàn thiện thủ tục giám đốc thẩm nói chung và vấn đề hoàn thiện thẩm quyền của Hội đồng giám đốc thẩm nói riêng được các cơ quan lập pháp, tư pháp và các chuyên gia tố tụng hình sự quan tâm. Hiện nay có nhiều quan điểm về vấn đề này.

Quan điểm thứ nhất cho rằng, theo quy định của Bộ luật Tố tụng hình sự hiện hành, thẩm quyền của Hội đồng giám đốc thẩm không chỉ giới hạn ở việc kiểm tra tính hợp pháp của bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Toà án cấp dưới khi “có sự vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng trong khi điều tra, truy tố hoặc xét xử” (khoản 3 Điều 273) hoặc “khi có những sai lầm nghiêm trọng trong việc áp dụng Bộ luật Hình sự” (khoản 4 Điều 273) mà còn kiểm tra tính có căn cứ của bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Toà án cấp dưới khi “việc điều tra, xét hỏi tại phiên toà phiến diện hoặc không đầy đủ” (khoản 1 Điều 273) hoặc khi “kết luận của bản án hoặc quyết định không phù hợp với những tình tiết khách quan của vụ án” (khoản 2 Điều 273). Điều này có nghĩa, Hội đồng giám đốc thẩm không chỉ xem xét vấn đề áp dụng pháp luật (cả pháp luật về nội dung và pháp luật về tố tụng) mà còn xem xét cả vấn đề đánh giá chứng cứ của vụ án. Thực tiễn hoạt động giám đốc thẩm thời gian qua cho thấy nếu áp dụng triệt để thẩm quyền giám đốc thẩm trong việc đánh giá lại chứng cứ của vụ án như hiện nay thì sẽ dẫn đến thủ tục giám đốc thẩm được thực hiện không còn nguyên nghĩa là thủ tục đặc biệt nữa mà gần giống với thủ tục của một cấp xét xử, dẫn đến trong thực tế nhiều người coi giám đốc thẩm là cấp xét xử thứ ba. Đó cũng là một phần lý do tại sao thủ tục giám đốc thẩm của nhiều nước trên thế giới chỉ xem xét vấn đề áp dụng pháp luật mà hầu như không xem xét lại các tình tiết thực tế của vụ án. Từ phân tích trên, quan điểm này cho rằng pháp luật tố tụng hình sự nước ta cần sửa đổi theo hướng bỏ căn cứ kháng nghị giám đốc thẩm quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều 273, cũng như bỏ thẩm quyền huỷ bản án hoặc quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Hội đồng giám đốc thẩm khi có căn cứ quy định tại khoản 1 hoặc khoản 2 Điều 273.

Quan điểm thứ hai cho rằng, việc sửa đổi thẩm quyền của Hội đồng giám đốc thẩm cần đặt trọng tâm vào việc xem xét lại việc áp dụng pháp luật, còn việc xem xét vấn đề đánh giá chứng cứ chỉ nên đặt ra trong trường hợp đặc biệt, ví dụ trường hợp “kết luận trong bản án không phù hợp với những tình tiết khách quan của vụ án”. Do đó, cần bỏ căn cứ kháng nghị giám đốc thẩm và thẩm quyền huỷ bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật trong trường hợp “việc điều tra xét hỏi tại phiên toà phiến diện hoặc không đầy đủ” để điều tra lại hoặc xét xử lại quy định tại khoản 1 Điều 273. Việc bỏ căn cứ kháng nghị giám đốc thẩm này sẽ có tác dụng kép: Một mặt góp phần tăng cường tính chất đặc biệt của thủ tục giám đốc thẩm; mặt khác là cơ sở để nâng cao vai trò, trách nhiệm xét xử của Toà án, bảo đảm việc phán quyết của Toà án phải căn cứ chủ yếu vào kết quả tranh tụng tại phiên tòa (1)…

Quan điểm thứ ba lại cho rằng, giám đốc thẩm là một hình thức đặc biệt của hoạt động giám đốc xét xử, là việc giám sát xét xử của Toà án cấp trên đối với hoạt động xét xử của Toà án cấp dưới nên đối tượng của giám đốc thẩm được xác định là bản án hoặc quyết định đã có hiệu lực pháp luật. Vì vậy, chỉ có những sai lầm nghiêm trọng về mặt pháp luật trong hoạt động xét xử của Toà án thể hiện trong bản án hoặc quyết định đã có hiệu lực pháp luật mới là căn cứ để kháng nghị giám đốc thẩm; còn những vi phạm pháp luật nghiêm trọng trong giai đoạn điều tra không phải là căn cứ để kháng nghị giám đốc thẩm và không phải là đối tượng xem xét của Toà án cấp giám đốc thẩm. Do đó, cần sửa đổi thẩm quyền của Hội đồng giám đốc thẩm theo hướng bỏ thẩm quyền huỷ bản án hoặc quyết định đã có hiệu lực pháp luật để điều tra lại(2).

Chúng tôi cho rằng, việc hoàn thiện thẩm quyền của Hội đồng giám đốc thẩm thời gian tới phải căn cứ vào những yếu tố sau:

– Phải xuất phát từ quan điểm về cải cách tư pháp được thể hiện trong văn kiện, nghị quyết của Đảng. Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 2/6/2005 của Bộ Chính trị “về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020” xác định phương hướng hoàn thiện các thủ tục tố tụng tư pháp là “bảo đảm tính đồng bộ, dân chủ, công khai, minh bạch, tôn trọng và bảo vệ quyền con người”. Về nhiệm vụ hoàn thiện pháp luật tố tụng Nghị quyết chỉ rõ: “Từng bước hoàn thiện thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm theo hướng quy định chặt chẽ những căn cứ kháng nghị và quy định rõ trách nhiệm của người ra kháng nghị đối với bản án hoặc quyết định của Toà án đã có hiệu lực pháp luật; khắc phục tình trạng kháng nghị tràn lan, thiếu căn cứ”. Như vậy, định hướng hoàn thiện thủ tục giám đốc thẩm theo tinh thần cải cách tư pháp được xác định rõ là: Quy định chặt chẽ căn cứ kháng nghị, khắc phục tình trạng kháng nghị tràn lan và đảm bảo dân chủ, công khai, tôn trọng và bảo vệ quyền con người.

– Phải căn cứ vào thực tiễn thi hành quy định của Bộ luật Tố tụng hình sựnăm 2003 về thủ tục giám đốc thẩm. Qua nghiên cứu 259 quyết định giám đốc thẩm của các Toà án: Toà án nhân dân tối cao, Tòa án nhân dân thành phố Hà Nội, Tòa án nhân dân thành phố Hồ Chí Minh trong những năm gần đây, chúng tôi rút ra một số nhận xét sau:

+ Hội đồng giám đốc thẩm của các Toà án không chỉ ra ba loại quyết định như quy định tại Điều 285 Bộ luật Tố tụng hình sự mà còn ra những loại quyết định khác, không được quy định trong điều luật. Cụ thể: Huỷ một phần bản án, không đình chỉ, không điều tra, xét xử lại mà để tổng hợp lại hình phạt theo khoản 3 Điều 51 Bộ luật Hình sự; chỉ huỷ quyết định kê biên tài sản. Đặc biệt, một số quyết định giám đốc thẩm lại huỷ án để truy tố, xét xử lại.

+ Những trường hợp huỷ bản án đã có hiệu lực pháp luật để đình chỉ vụ án rất ít khi xảy ra và chỉ chiếm tỷ lệ nhỏ. Trong 259 vụ án giám đốc thẩm được khảo sát chỉ có 6 vụ bị huỷ và đình chỉ, trong đó: 2 vụ huỷ và đình chỉ theo khoản 2 Điều 107 Bộ luật Tố tụng hình sự (hành vi không cấu thành tội phạm); 1 vụ bị huỷ và đình chỉ theo khoản 4 Điều 107 (người mà hành vi phạm tội của họ đã có bản án có hiệu lực pháp luật); 1 vụ huỷ do người bị kết án chết; 1 vụ huỷ quyết định về dân sự; 1 vụ huỷ quyết định xử lý vật chứng. Một số vụ kháng nghị yêu cầu huỷ án và đình chỉ vụ án nhưng Hội đồng giám đốc thẩm lại huỷ án để điều tra lại.

+ Số án bị huỷ để điều tra lại chiếm khoảng 1/5 trong tổng số án giám đốc thẩm. Lý do huỷ để điều tra lại phần lớn là: Việc truy tố, xét xử không đúng tội danh dẫn đến đường lối xử lý có sai lầm nghiêm trọng hoặc bỏ lọt người, lọt tội phạm; việc điều tra chưa đầy đủ dẫn đến thiếu căn cứ kết tội; kết luận trong bản án không phù hợp với các tình tiết khách quan của vụ án hoặc các chứng cứ mâu thuẫn với nhau dẫn đến sai lầm trong việc áp dụng Bộ luật Hình sự. Điều đáng chú ý là trường hợp truy tố, xét xử sai tội danh, nếu Uỷ ban thẩm phán Tòa án nhân dân TP. Hồ Chí Minh giám đốc thẩm thì huỷ án để truy tố, xét xử lại; còn nếu Toà án nhân dân tối cao giám đốc thẩm thì huỷ án để điều tra lại.

+ Đa số án bị huỷ để xét xử lại (chiếm 2/3). Lý do huỷ là do Toà án cấp dưới xử sai tội danh, trong khi Viện kiểm sát truy tố đúng hoặc áp dụng điều khoản của Bộ luật Hình sự không đúng dẫn đến đường lối xử lý có sai lầm nghiêm trọng; xử phạt người phạm tội quá nhẹ hoặc quá nặng; cho hưởng án treo không có căn cứ; sai lầm trong việc áp dụng biện pháp tư pháp hoặc xử lý vật chứng; vi phạm thủ tục tố tụng trong giai đoạn xét xử; cấp phúc thẩm vi phạm quy định về phạm vi xét xử phúc thẩm.

Xuất phát từ yêu cầu hoàn thiện thủ tục giám đốc thẩm theo tinh thần cải cách tư pháp và thực tiễn hoạt động giám đốc thẩm ở Việt Nam như nêu trên, chúng tôi có một số ý kiến về việc hoàn thiện thẩm quyền của Hội đồng giám đốc thẩm như sau:

Thứ nhất, chúng tôi không đồng tình với quan điểm bỏ căn cứ kháng nghị giám đốc thẩm và thẩm quyền huỷ bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật trong trường hợp “việc điều tra xét hỏi tại phiên toà phiến diện hoặc không đầy đủ” cũng như quan điểm bỏ thẩm quyền huỷ bản án hoặc quyết định đã có hiệu lực pháp luật để điều tra lại. Bởi lẽ, trong bối cảnh mô hình tố tụng tư pháp ở nước ta chưa được khẳng định, điều kiện, phương tiện thu thập chứng cứ khi có tội phạm xảy ra của cơ quan và người tiến hành tố tụng còn gặp nhiều khó khăn, trình độ chuyên môn, nghiệp vụ của không ít điều tra viên, kiểm sát viên, thẩm phán còn hạn chế thì những sai lầm trong việc thu thập chứng cứ, điều tra xét hỏi làm sáng tỏ các tình tiết của vụ án chưa thể khắc phục. Vì vậy, quy định về thẩm quyền của của Hội đồng giám đốc thẩm được huỷ bản án đã có hiệu lực pháp luật khi phát hiện việc điều tra xét hỏi còn phiến diện hoặc không đầy đủ vẫn rất cần thiết, bởi điều này sẽ tạo cơ sở pháp lý cho Toà án cấp giám đốc thẩm có thể kiểm tra cả tính có căn cứ và tính hợp pháp của bản án đã có hiệu lực pháp luật, qua đó khắc phục sai lầm của Toà án cấp dưới một cách triệt để. Tuy nhiên, thực tiễn giám đốc thẩm của Toà án các cấp nhiều năm qua cho thấy có những bản án đã có hiệu lực pháp luật bị huỷ không phải do việc điều tra xét hỏi tại phiên toà còn phiến diện hoặc chưa đầy đủ mà do việc điều tra xét hỏi trong giai đoạn điều tra không đầy đủ, toàn diện. Vì vậy, chúng tôi đề nghị sửa đổi căn cứ kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm quy định tại khoản 1 Điều 273 Bộ luật Tố tụng hình sự theo hướng bỏ ba chữ “tại phiên tòa”. Nội dung của căn cứ này sẽ là: Việc điều tra xét hỏi phiến diện hoặc không đầy đủ. Tương tự như thẩm quyền của Toà án cấp phúc thẩm huỷ bản án sơ thẩm để điều tra lại khi thấy việc điều tra ở cấp sơ thẩm (chứ không phải chỉ có tại phiên toà) không đầy đủ mà cấp phúc thẩm không thể tự bổ sung được.

Thứ hai, về thẩm quyền huỷ bản án hoặc quyết định đã có hiệu lực pháp luật và đình chỉ vụ án (Điều 286 ), chúng tôi cho rằng quy định này có những điểm chưa hợp lý, cần được nghiên cứu sửa đổi, bổ sung. Trong bảy căn cứ không được khởi tố vụ án hình sự quy định tại Điều 107 thì căn cứ thứ nhất (không có sự việc phạm tội) và căn cứ thứ hai (hành vi không cấu thành tội phạm) có tính chất khác biệt so với các căn cứđược quy định từ khoản 3 đến khoản 7. Những căn cứ quy định từ khoản 3 đến khoản 7 Điều 107là những căn cứ nặng về mặt khách quan, ít phụ thuộc hoặc không phụ thuộc vào sự xem xét, đánh giá của các cơ quan và người tiến hành tố tụng. Ngược lại, căn cứ được quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều 107 Bộ luật Tố tụng hình sự là những căn cứ nặng về yếu tố chủ quan, phụ thuộc nhiều vào việc xem xét, đánh giá của cơ quan và người tiến hành tố tụng. Có hành vi Viện kiểm sát cho rằng đủ yếu tố cấu thành tội phạm nhưng Toà án lại cho rằng chưa đủ yếu tố. Trong trường hợp này, nếu ở giai đoạn chuẩn bị xét xử thì thẩm phán được phân công chủ toạ phiên toà có quyền ra quyết định trả hồ sơ để điều tra bổ sung. Nếu Viện kiểm sát không điều tra bổ sung, vẫn giữ quan điểm là có tội thì Toà án không được đơn phương ra quyết định đình chỉ vụ án mà phải ra quyết định đưa vụ án ra xét xử. Trên cơ sở xét hỏi và tranh luận công khai tại phiên toà, nếu Hội đồng xét xử thấy không có sự việc phạm tội hoặc hành vi của bị cáo không cấu thành tội phạm thì phải ra bản án tuyên bố bị cáo vô tội. Trường hợp bị cáo bị Toà án cấp sơ thẩm tuyên bố là có tội nhưng Toà án cấp phúc thẩm thấy không có tội thì cũng phải ra bản án tuyên bố bị cáo vô tội. Như vậy, khi một người bị Viện kiểm sát buộc tội, truy tố trước Toà án bằng bản cáo trạng, nếu không có tội thì Toà án phải tuyên bố bị cáo không có tội bằng một bản án; hoặc nếu bản án sơ thẩm tuyên bố bị cáo phạm tội thì khi không có sự việc phạm tội hay hành vi của bị cáo không cấu thành tội phạm, Toà án cấp phúc thẩm cũng phải ra bản án, huỷ bản án sơ thẩm, tuyên bố bị cáo không có tội và đình chỉ vụ án (Điều 251). Trong khi đó, Điều 286 Bộ luật Tố tụng hình sự quy định cả trường hợp nếu Hội đồng giám đốc thẩm thấy không có sự việc phạm tộihoặc hành vi của người bị kết án không cấu thành tội phạm (khoản 1, khoản 2 Điều 107) đều chỉ ra quyết định huỷ bản án đã có hiệu lực pháp luật và đình chỉ vụ án. Việc chỉ ra quyết định huỷ bản án đã có hiệu lực pháp luật và đình chỉ vụ án, chấm dứt tố tụng đối với vụ án bằng thủ tục đơn giản, mức độ công khai hạn hẹp, không khẳng định sự vô tội của người bị kết án theo chúng tôi là không thoả đáng, không đảm bảo sự công bằng giữa trường hợp huỷ án và đình chỉ vụ án do cơ quan tiến hành tố tụng làm oan người vô tội với các trường hợp khác, không tạo cơ sở đầy đủ để khôi phục các quyền và lợi ích hợp pháp cho người bị kết án, đồng thời chưa đáp ứng yêu cầu cải cách tư pháp.

Từ sự phân tích trên, chúng tôi cho rằng cần sửa đổi, bổ sung Điều 286 Bộ luật Tố tụng hình sự theo hướng khi có căn cứ quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều 107 thì Hội đồng giám đốc thẩm phải ra quyết định huỷ bản án đã có hiệu lực pháp luật, tuyên bố người bị kết án không phạm tội và đình chỉ vụ án; nếu có một trong những căn cứ quy định tại các điểm 3, 4, 5, 6 và 7 Điều 107 thì huỷ bản án đã có hiệu lực pháp luật và đình chỉ vụ án.

Thứ ba, bỏ căn cứ kháng nghị giám đốc thẩm và thẩm quyền của Hội đồng giám đốc thẩm khi phát hiện “Kết luận của bản án hoặc quyết định không phù hợp với các tình tiết khách quan của vụ án” quy định tại khoản 2 Điều 273 với những lý do sau:

– Nội dung căn cứ này không rõ ràng, khó áp dụng, có phần “trùng” với căn cứ kháng nghị theo thủ tục tái thẩm, và căn cứ kháng nghị quy định tại khoản 4 Điều 273 . Việc Hội đồng xét xử (sơ thẩm hoặc phúc thẩm) kết luận trong bản án không phù hợp với những tình tiết khách quan của vụ án có thể do nguyên nhân chủ quan hoặc khách quan. Nếu Hội đồng xét xử (thẩm phán, hội thẩm) ra kết luận không phù hợp với tình tiết khách quan của vụ án do nguyên nhân chủ quan thì đó lại là căn cứ kháng nghị tái thẩm “…Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân có kết luận không đúng làm cho vụ án bị xét xử sai” quy định tại khoản 2 Điều 291 Bộ luật Tố tụng hình sự. Nếu do nguyên nhân khách quan (như do vụ án phức tạp, nhiều chứng cứ, giữa các chứng cứ lại có mâu thuẫn hoặc việc điều tra bổ sung không làm rõ được gây khó khăn cho việc đánh giá chứng cứ…), Hội đồng xét xử đã làm hết trách nhiệm nhưng vẫn để xảy ra sai sót trong nhận định, kết luận, dẫn đến sai lầm nghiêm trọng về đường lối xử lý thì đây chính là căn cứ thứ tư của kháng nghị giám đốc thẩm “có những sai lầm nghiêm trọng trong việc áp dụng Bộ luật Hình sự”.

– Thực tiễn hoạt động giám đốc thẩm thời gian qua cho thấy, các Toà án cấp giám đốc thẩm chỉ viện dẫn căn cứ này khi đồng thời viện dẫn căn cứ thứ tư “có những sai lầm nghiêm trọng trong việc áp dụng Bộ luật Hình sự” để huỷ bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Toà án cấp dưới. Ví dụ, Bản án sơ thẩm số 03/2007/HSST ngày 17/01/2007 của Tòa án nhân dân tỉnh Hải Dương và Bản án hình sự phúc thẩm số 359/2007/HSPT ngày 27/4/2007 của Toà phúc thẩm Tòa án nhân dân tối cao tại Hà Nội đều xét xử Nguyễn Thắng Cần cùng đồng bọn về tội lợi dụng chức vụ, quyền hạn trong khi thi hành công vụ theo khoản 2 Điều 281 Bộ luật Hình sự. Các bản án này đều bị Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm, đề nghị Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao huỷ để điều tra, truy tố, xét xử lại với lý do hành vi phạm tội của các bị cáo cấu thành tội tham ô tài sản theo Điều 278 Bộ luật Hình sự chứ không phải tội lợi dụng chức vụ, quyền hạn trong khi thi hành công vụ. Tại Quyết định giám đốc thẩm số 09/2008/HS-GĐT của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao nhận định: “Tuy Toà án cấp sơ thẩm và phúc thẩm kết án Nguyễn Thắng Cần và đồng bọn không theo tội danh mà Viện kiểm sát truy tố, tức là chưa đúng với hành vi khách quan của các bị cáo nhưng về đường lối xét xử là đúng; do đó, việc xét xử của Toà án cấp sơ thẩm và cấp phúc thẩm là không có sai lầm nghiêm trọng” và quyết định không chấp nhận kháng nghị của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, giữ nguyên các bản án sơ thẩm và phúc thẩm nói trên. Như vậy, chỉ khi việc kết luận của bản án không phù hợp với các tình tiết khách quan của vụ án dẫn đến sai lầm nghiêm trọng trong việc áp dụng Bộ luật Hình sự thì Hội đồng giám đốc thẩm mới huỷ bản án đã có hiệu lực pháp luật; nếu kết luận trong bản án tuy không phù hợp với các tình tiết khách quan của vụ án nhưng không dẫn đến sai lầm nghiêm trọng trong việc áp dụng Bộ luật Hình sự thì bản án không bị huỷ.

Ngoài những nội dung trên, chúng tôi đề nghị sửa đổi, bổ sung một số vấn đề sau:

– Thực tiễn hoạt động giám đốc thẩm cho thấy có bản án đã có hiệu lực pháp luật mắc sai lầm nghiêm trọng trong việc áp dụng quy định của Bộ luật Dân sự dẫn đến quyết định sai về phần dân sự, ảnh hưởng lớn đến lợi ích của các bên tham gia tố tụng. Do phần dân sự này không liên quan đến việc xác định cấu thành tội phạm và xem xét tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ trách nhiệm hình sự của bị cáo nên khi giám đốc thẩm, Toà án chỉ phải huỷ quyết định của bản án về phần dân sự, không “đụng” đến các quyết định về hình sự. Tuy nhiên, khi so chiếu với nội dung các căn cứ kháng nghị giám đốc thẩm quy định tại Điều 273 Bộ luật Tố tụng hình sự thì không có căn cứ nào quy định về sai lầm trong việc áp dụng Bộ luật Dân sự. Trong thực tế thì người kháng nghị thường áp dụng khoản 4 Điều 273nhưng việc áp dụng này rõ ràng chỉ là giải pháp tình thế. Vì vậy, để việc quy định thẩm quyền của Hội đồng giám đốc thẩm được chặt chẽ cần bổ sung cụm từ “Bộ luật Dân sự” vào khoản 4 Điều 273 như sau: “Có những sai lầm nghiêm trọng trong việc áp dụng Bộ luật Hình sự và Bộ luật Dân sự”.

– Từ thực tiễn hoạt động giám đốc thẩm cũng cho thấy những trường hợp bản án đã có hiệu lực pháp luật định sai tội danh dẫn đến sai lầm nghiêm trọng về đường lối xử lý, bị kháng nghị, khi giám đốc thẩm có Hội đồng giám đốc thẩm tuyên huỷ bản án đã có hiệu lực pháp luật để điều tra, xét xử lại, có Hội đồng lại tuyên huỷ bản án đã có hiệu lực pháp luật để truy tố, xét xử lại. Đến nay, chưa thấy Viện kiểm sát nhân dân tối cao và Toà án nhân dân tối cao nhận xét cách tuyên nào đúng, cách nào sai. Nghiên cứu nội dung khoản 3 Điều 285 Bộ luật Tố tụng hình sự thấy không có quy định nào cho phép Hội đồng giám đốc thẩm huỷ bản án đã có hiệu lực pháp luật để truy tố, xét xử lại. Tuy nhiên, chúng tôi cho rằng trong trường hợp chứng cứ của vụ án đã đầy đủ, hợp pháp, chỉ do nhận thức của các cơ quan tiến hành tố tụng cấp dưới không đúng nên định sai tội danh dẫn đến sai lầm về đường lối xử lý mà phải huỷ án để điều tra lại là không hợp lý, làm cho việc giải quyết vụ án bị kéo dài; nhưng nếu chỉ huỷ án để xét xử lại cũng không ổn vì nếu không truy tố lại mà cứ xử lại sẽ vi phạm thủ tục tố tụng và nếu xử lại theo tội danh nặng hơn còn vi phạm cả về giới hạn của việc xét xử. Vì vậy, để quy định về thẩm quyền của Hội đồng giám đốc thẩm phù hợp với thực tiễn, chúng tôi đề nghị bổ sung cụm từ “truy tố lại” vào khoản 3 Điều 285 Bộ luật Tố tụng hình sự như sau: “Huỷ bản án hoặc quyết định đã có hiệu lực pháp luật để điều tra lại, truy tố lại hoặc xét xử lại”.

ThS. Nguyễn Văn Trượng

(1) Nguyễn Ngọc Khánh (2007), “Cần một cách nhìn mới về thủ tục giám đốc thẩm trong tố tụng hình sự”. Tạp chí Kiểm sát, số 20/2007, tr. 23.

(2) Phan Thị Thanh Mai (2006), “Giám đốc thẩm trong Luật Tố tụng hình sự Việt Nam”. Luận án Tiến sĩ, tr. 141, 177.