Luật Thanh tra năm 2010 được ban hành đã tạo cơ sở pháp lý cho việc hoàn thiện hệ thống pháp luật; cũng như về tổ chức và hoạt động của lực lượng thanh tra ở Việt Nam theo hướng phát triển thành lực lượng chuyên nghiệp; hoạt động hiệu lực, hiệu quả, góp phần nâng cao chất lượng quản lý hành chính nhà nước, tằng cường bảo đảm và bảo vệ quyền con người, quyền công dân.

1. Những kết quả đạt được của hoạt động thanh tra thời gian qua

1.1. Về cơ sở pháp lý

Từ khi Luật Thanh tra năm 2010 ban hành có hiệu lực từ ngày 01/7/2011, Chính phủ và các bộ đã triển khai ban hành một loạt các văn bản hướng dẫn thi hành như: Nghị định số 86/2011/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thanh tra năm 2010, Nghị định số 07/2012/NĐ-CP ngày 9/02/2012 quy định về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và hoạt động thanh tra chuyên ngành; Nghị định số 97/2011/NĐ-CP ngày 21/10/2011 quy định về thanh tra viên và cộng tác thanh tra viên; Nghị định số 82/2012/NĐ-CP ngày 9/10/2012 về tổ chức và hoạt động thanh tra Ngành Tài chính; Nghị định số 90/2012/NĐ-CP ngày 05/11/2012 về tổ chức và hoạt động thanh tra Ngành Nội vụ; Nghị định số 140/2013/NĐ-CP ngày 22/10/2013 về tổ chức và hoạt động của thanh tra Ngành Thông tin và Truyền thông; Nghị định 213/2013/NĐ-CP ngày 20/12/2013 về tổ chức và hoạt động của thanh tra Ngành Khoa học và Công nghệ; Nghị định số 17/2014/NĐ-CP ngày 11/3/2014 về tổ chức và hoạt động của thanh tra Ngành Ngoại giao; Nghị định số 24/2014/NĐ-CP ngày 07/04/2014 về tổ chức và hoạt động của thanh tra, giám sát Ngành Ngân hàng, Nghị định số 26/2013/NĐ-CP ngày 29/03/2013 về tổ chức và hoạt động thanh tra Ngành Xây dựng; Nghị định số 42/2013/NĐ-CP ngày 09/5/2013 về tổ chức và hoạt động thanh tra giáo dục; Nghị định số 57/2013/NĐ-CP ngày 31/5/2013 về tổ chức và hoạt động thanh tra Ngành Giao thông vận tải; Nghị định số 126/2013/NĐ-CP ngày 24/12/2013 về tổ chức và hoạt động thanh tra Ngành Kế hoạch và Đầu tư; Thông tư số 07/2011/TT-TTCP ngày 28/7/2011 của Thanh tra Chính phủ hướng dẫn quy trình tiếp công dân; Thông tư số 07/2013/TT-TTCP ngày 31/10/2013 của Thanh tra Chính phủ quy định quy trình giải quyết khiếu nại hành chính… Với hệ thống pháp luật về thanh tra tương đối hoàn chỉnh như vậy đã tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho tổ chức và hoạt động thanh tra.

1.2. Những kết quả đạt được

​Sự hoàn thiện của pháp luật thanh tra đã tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động thanh tra được thực hiện hiệu quả. Theo số liệu thống kê của Ngành Thanh tra, từ năm 2011 – 2013 toàn Ngành Thanh tra đã tiến hành 27.000 cuộc thanh tra hành chính, 4.000 cuộc thanh tra, kiểm tra chuyên ngành; phát hiện trên 100.000 tỷ đồng vi phạm (riêng năm 2013 đã triển khai 8.921 cuộc thanh tra hành chính; 197.690 cuộc thanh tra, kiểm tra chuyên ngành; phát hiện vi phạm 326.552 tỷ đồng, 4.520 ha đất trong đó kiến nghị thu hồi 25.225 tỷ đồng, 3.653 ha đất; xử phạt vi phạm hành chính với số tiền 3.095 tỷ đồng; kiến nghị xử lý hành chính 1.586 tập thể, 2.675 cá nhân; chuyển cơ quan điều tra xử lý 72 vụ việc với 75 người[1].

Năm 2014, toàn Ngành đã triển khai 7.072 cuộc thanh tra hành chính và 233.811 cuộc thanh tra, kiểm tra chuyên ngành;phát hiện nhiều vi phạm về kinh tế, đã kiến nghị thu hồi cho ngân sách nhà nước51.583tỷ đồng,1.682,6ha đất; xuất toán, loại khỏi giá trị quyết toán và đề nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý13.777tỷđồng,1.355,9ha đất; xử phạt vi phạm hành chính với số tiền3.280,5 tỷ đồng; kiến nghị xử lý kỷ luật hành chính đối với2.073tập thể,15.449cá nhân; chuyển cơ quan điều tra xử lý55vụ việc.

Đối với công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, các cơ quan nhà nước đã tiếp392.655 lượt công dân đến khiếu nại, tố cáo (tăng 3,2% so với năm 2013), với 4.876 đoàn đông người (tăng 8,8% so với năm 2013). Tổng Thanh tra Chính phủ và Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ đã tiếp 423 lượt người đến trình bày về 16 vụ việc, trong đó có 05 đoàn đông người. Theo báo cáo, có lãnh đạo 12 bộ, ngành và 61 tỉnh, thành phố đã trực tiếp tiếp công dân theo đúng quy định với 87.084 lượt người, 1.363 lượt đoàn đông người. Bên cạnh đó, các cơ quan hành chính nhà nước tiếp nhận 234.972 đơn thư, trong đó có 93.704 đơn thư khiếu nại, tố cáo. Các cơ quan hành chính nhà nước đã giải quyết 36.750/42.783 vụ việc khiếu nại, tố cáo thuộc thẩm quyền, trách nhiệm được giao, đạt tỷ lệ trên 85,9%.

Đối với công tác phòng, chống tham nhũng, các ngành, các cấp tích cực đẩy mạnh công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về phòng, chống tham nhũng, trong đó đã tổ chức 43.910 lớp tuyên truyền, quán triệt pháp luật về phòng, chống tham nhũng cho 1.821.196 lượt người; phát hành 213.947 cuốn sách, tài liệu về phòng, chống tham nhũng; gắn với quán triệt việc thi hành Hiến pháp năm 2013, việc thực hiện Nghị quyết Trung ương 4 (khóa XI) “Một số vấn đề cấp bách về xây dựng Đảng hiện nay” và Chỉ thị số 03-CT/TW ngày 14/5/2011 của Bộ Chính trị về tiếp tục đẩy mạnh việc học tập và làm theo tấm gương đạo đức Hồ Chí Minh. Ngoài ra, Ngành Thanh tra tiếp tục hướng dẫn, đôn đốc các ngành, các cấp thực hiện các giải pháp phòng ngừa tham nhũng. Qua công tác thanh tra, kiểm tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo đã phát hiện 93 vụ, 108 người có hành vi liên quan đến tham nhũng. Qua công tác tự kiểm tra nội bộ, các cơ quan nhà nước đã phát hiện 41 vụ, 72 người có hành vi liên quan đến tham nhũng[2].​

2. Những hạn chế trong hoạt động thanh tra và nguyên nhân

​Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được thì hoạt động thanh tra thời gian qua còn có những khuyết điểm chủ yếu sau đây:

​– Một số cuộc thanh tra kéo dài thời gian kết luận chưa đáp ứng các yêu cầu của quản lý, gây bức xúc trong nhân dân.

​– Tỷ lệ thu hồi tiền, tài sản (kể cả đất đai) theo kết luận, kiến nghị của cơ quan thanh tra tuy có chuyển biến so với các năm trước đây nhưng nhìn chung không cao.

​– Cơ cấu tổ chức của các cơ quan được giao thực hiện thanh tra chuyên ngành và thanh tra địa phương (Thanh tra Nhà nước tỉnh, Thanh tra Nhà nước huyện) có nơi chưa hợp lý, thiếu đồng bộ, thống nhất.

– Khi phát hiện có dấu hiệu tội phạm, cơ quan thanh tra chỉ được chuyển cơ quan điều tra xem xét, xử lý mà tỷ lệ khởi tố các vụ việc này rất thấp…

Những khuyến điểm trên của hoạt động thanh tra xuất phát từ nhiều nguyên nhân, bao gồm cả nguyên nhân chủ quan và nguyên nhân khách quan, trong đó có một nguyên nhân quan trọng là Luật Thanh tra năm 2010 và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật còn bộc lộ những hạn chế cần sửa đổi, bổ sung hoàn thiện, như:

– Cơ quan thanh tra còn quá phụ thuộc vào Thủ trưởng cơ quan hành chính cùng cấp nên gặp khó khăn trong chỉ đạo hoạt động điều hành thanh tra một cách tập trung, thống nhất.

– Cơ quan thanh tra chỉ có quyền kiến nghị, đề xuất mà không có thẩm quyền quyết định xử lý. Quyết định xử lý thuộc về người đứng đầu cơ quan hành chính cùng cấp trong khi chưa có chế tài cụ thể và đủ mạnh để buộc Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp với cơ quan thanh tra chịu trách nhiệm trước pháp luật về hành vi, quyết định của mình trong việc ra các quyết định thanh tra, chỉ đạo thanh tra, xử lý kịp thời đúng đắn các kết luận, kiến nghị đã thể hiện trong Báo cáo thanh tra.

– Trong quá trình thanh tra, khi phát hiện có vi phạm pháp luật hình sự, cơ quan thanh tra chuyển cho cơ quan điều tra xử lý mà không có quyền khởi tố …

Chính những bất cập, hạn chế nêu trên trong các quy định pháp luật về thanh tra đã ảnh hưởng không nhỏ tới hiệu quả, hiệu lực của hoạt động thanh tra.

3. Một số kiến nghị sửa đổi Luật Thanh tra năm 2010

Để khắc phục những bất cập và hạn chế trên đây, nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động thanh tra, trước mắt theo chúng tôi, cần phải: Công khai, minh bạch một cách thực sự hoạt động thanh tra; nâng cao chất lượng kết luận, kiến nghị của thanh tra; tăng cường sự giám sát của các cơ quan quyền lực nhà nước đối với các tổ chức, cá nhân trong việc thực hiện kết luận, kiến nghị thanh tra. Tuy nhiên, giải pháp quan trọng có tính chất lâu dài đó là cần sửa đổi, bổ sung Luật Thanh tra năm 2010 cũng như các văn bản pháp luật hướng dẫn thi hành (các nghị định của Chính phủ, thông tư của Thanh tra Chính phủ), các văn bản pháp luật khác có liên quan đến hoạt động thanh tra. Việc sửa đổi, bổ sung các văn bản trên cần tập trung vào các giải pháp sau:

Thứ nhất, quy định rõ ràng, cụ thể hơn về quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm pháp lý của Thủ trưởng các cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp với cơ quan thanh tra trong việc phê duyệt chương trình thanh tra, ra quyết định thanh tra, kết luận, kiến nghị thanh tra cũng như việc kiểm tra, đôn đốc thực hiện kết luận, kiến nghị ấy; đồng thời phải tôn trọng, bảo đảm cho cơ quan thanh tra hoạt động đúng pháp luật.

Thứ hai, cần quy định về tổ chức, quyền và nghĩa vụ của các cơ quan thanh tra có tính độc lập cao hơn so với quy định hiện hành trong Luật Thanh tra năm 2010 để tránh việc cơ quan thanh tra phụ thuộc quá nhiều vào Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp như hiện nay.

Thứ ba, cần quy định việc thành lập Thanh tra Tổng cục, Thanh tra Cục, Thanh tra Chi cục thuộc Sở có chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể để đảm bảo điều kiện hoạt động.

Thứ tư, quy định cụ thể hơn về đối tượng thanh tra, nội dung thanh tra mà thanh tra chuyên ngành tiến hành thanh tra; cũng như đối tượng, nội dung mà thanh tra hành chính tiến hành thanh tra kinh tế – xã hội và thanh tra việc chấp hành pháp luật để tránh chồng chéo hoặc bỏ lọt các vi phạm không thanh tra.

Thứ năm, quy định Thanh tra nhà nước được khởi tố và điều tra ban đầu khi phát hiện các vi phạm pháp luật đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc thẩm quyền được thanh tra (như quy định đối với bộ đội biên phòng, cơ quan thuế vụ, quản lý thị trường hiện nay được khởi tố và điều tra bước đầu về các vi phạm pháp luật).

ThS. Nguyễn Hữu Luận

Học viện Hành chính Quốc gia

Nguyên tắc suy đoán vô tội được thừa nhận là một trong những nguyên tắc cơ bản trong luật tố tụng hình sự của nhiều nước trên thế giới trong đó có Việt Nam. Tuy chưa được gọi tên một cách chính thức, nhưng nội dung của nguyên tắc này đã được quy định tại Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013, Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2003… Việc thực hiện pháp luật tố tụng hình sự Việt Nam liên quan đến nguyên tắc suy đoán vô tội trên thực tiễn đã đạt được nhiều kết quả đáng ghi nhận, như chất lượng xét xử các vụ án hình sự đã được nâng lên rõ rệt, bảo đảm thực hiện triệt để hơn nguyên tắc hai cấp xét xử… góp phần quan trọng trong bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của người bị tạm giữ, bị can, bị cáo với tính chất là người chưa có tội… Tuy nhiên, bên cạnh kết quả đạt được, vẫn còn những tồn tại cần được giải quyết, khắc phục, đặc biệt là tình trạng oan, sai. Do đó, hoàn thiện các quy định pháp luật có liên quan trực tiếp đến việc thực hiện nguyên tắc suy đoán vô tội là đòi hỏi cấp thiết của pháp luật tố tụng hình sự trong Nhà nước pháp quyền.

Về vấn đề này, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật trân trọng giới thiệu bài viết “Hoàn thiện một số nguyên tắc trong Bộ luật Tố tụng hình sự nhằm bảo đảm thực hiện nguyên tắc suy đoán vô tội”đăng tải trên số 64 trang tháng 8/2015. Bài viết phân tích nội dung nguyên tắc suy đoán vô tội, những kết quả đạt được và hạn chế trong thực tiễn thực hiện pháp luật tố tụng hình sự Việt Nam liên quan đến nguyên tắc này, từ đó đưa ra kiến nghị hoàn thiện một số nguyên tắc trong tố tụng hình sự.

Ngô Huyền

Với sự thay đổi của tình hình tội phạm, sự xuất hiện nhiều vấn đề thực tiễn nổi cộm, những hạn chế về nội dung và kỹ thuật lập pháp của Bộ luật Hình sự (BLHS) hiện hành, sự phát triển về mọi mặt của đời sống xã hội, cũng như một số vấn đề mới về lý luận của khoa học luật hình sự đang được phổ biến rộng rãi trên thế giới và dần được chấp nhận tại Việt Nam… đang đặt ra yêu cầu sửa đổi, bổ sung một cách toàn diện những quy định của BLHS năm 1999 nhằm hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm hình sự (TNHS) nói chung và TNHS trong đồng phạm nói riêng, đáp ứng yêu cầu đấu tranh phòng và chống tội phạm trong tình hình mới.

Vấn đề quan tâm đến những nhóm người yếu thế trong xã hội, bảo đảm và thực hiện các quyền bình đẳng, phòng, chống phân biệt đối xử luôn là trách nhiệm của mỗi cá nhân, tổ chức và cộng đồng xã hội. Đây cũng là yếu tố thể hiện rõ nét nhất tinh thần nhân đạo cũng như mục tiêu mà Việt Nam đang hướng tới “xây dựng một xã hội dân chủ, công bằng, văn minh”.

Sự cần thiết của việc phòng, chống phân biệt đối xử xuất phát từ những hậu quả của nó gây ra với các cá nhân, cộng đồng và toàn nhân loại. Về phương diện cá nhân, phòng, chống phân biệt đối xử có ý nghĩa đặc biệt quan trọng với việc bảo đảm cho mọi cá nhân được sống trong nhân phẩm và được hưởng thụ các quyền con người một cách bình đẳng như được luật pháp quốc tế và quốc gia ghi nhận. Theo nghĩa đó, phòng, chống phân biệt đối xử cũng chính là một biện pháp cơ bản để bảo đảm thực thi các quyền con người. Về phương diện cộng đồng, phòng, chống phân biệt đối xử đóng vai trò quan trọng để ngăn ngừa và xóa bỏ những nguy cơ gây ra với cộng đồng từ sự hận thù, khủng bố, nổi loạn… Nhiều nghiên cứu của các chuyên gia đã cảnh báo: Nếu không xóa bỏ được sự kỳ thị và phân biệt đối xử dẫn đến tình trạng người nhiễm HIV/AIDS bị hạn chế một số quyền cơ bản như quyền được chăm sóc sức khỏe, quyền được làm việc, quyền được học hành, quyền được tự do đi lại… thì con người không những không hạn chế được dịch HIV/AIDS mà còn làm cho dịch HIV/AIDS ngày càng trở nên khó kiểm soát hơn. Phân biệt đối xử đẩy người nhiễm HIV/AIDS vào bóng tối, tạo ra tâm lý thù địch xã hội với nhiều người trong số họ, vì thế họ trở nên rất nguy hiểm với cộng đồng. Do đó, việc chiến thắng đại dịch HIV/AIDS rất cần tinh thần và thái độ không kỳ thị, phân biệt đối xử với người nhiễm HIV/AIDS của tất cả mọi người, mọi cộng đồng trên toàn thế giới. Ở một góc độ khác, sự phân biệt đối xử làm hạn chế hay ngăn cản một nhóm hay cá nhân nhất định có những đóng góp cho cộng đồng. Ví dụ, trong vấn đề phân biệt đối xử với người khuyết tật, sự kỳ thị và phân biệt đối xử đã tạo ra một rào cản, làm hạn chế sự phát triển và khả năng cống hiến cho xã hội của đối tượng này, làm ảnh hưởng không nhỏ đến sự phát triển chung của xã hội.

Về phương diện quốc tế, phân biệt đối xử, đặc biệt trên cơ sở chủng tộc, dân tộc, tôn giáo… đã và đang gây ra những xung đột gay gắt giữa nhiều quốc gia, thậm chí là giữa “các nền văn minh”. Hầu hết các cuộc chiến tranh đã và đang xảy ra từ thế kỷ XIX đến nay trên thế giới đều liên quan hoặc có nguồn gốc sâu xa từ sự phân biệt đối xử. Phân biệt đối xử có thể coi là một nguyên nhân quan trọng nhất với việc duy trì hòa bình và an ninh quốc tế, là yếu tố kéo lùi sự phát triển mọi mặt của những giá trị tích cực, tiến bộ và cơ bản của con người, tạo nên một bức tường vô hình kéo rộng khoảng cách giữa các dân tộc và quốc gia trong thế giới ngày nay. Bên cạnh Liên Hợp Quốc, nhiều tổ chức quốc tế khác như Tổ chức Lao động Quốc tế (ILO), Tổ chức Giáo dục, khoa học và văn hóa của Liên Hợp Quốc (UNESCO), Liên minh châu Âu (EU)… cũng đã ban hành những điều ước quốc tế chống phân biệt đối xử trên một số lĩnh vực.

Thực hiện chủ trương nhất quán của Nhà nước, Việt Nam đã tham gia nhiều công ước quốc tế quan trọng, trong đó có các công ước về nhân quyền: Công ước quốc tế về nhân quyền quan trọng đầu tiên Việt Nam ký kết là Công ước về xoá bỏ mọi hình thức phân biệt đối xử với phụ nữ năm 1979 (CEDAW), Việt Nam ký Công ước này ngày 27/11/1981 và phê chuẩn tháng 02/1982; Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị năm 1966 (ICCPR) và Công ước quốc tế về các quyền kinh tế, xã hội và văn hoá năm 1966 (ICESCR), Việt Nam gia nhập 02 Công ước này ngày 24/9/1982; Việt Nam là nước đầu tiên ở châu Á và nước thứ 02 trên thế giới trở thành thành viên Công ước về quyền trẻ em (CRC) sau khi ký Công ước này tháng 01/1990 và phê chuẩn ngày 20/02/1991. Việt Nam cũng đã phê chuẩn 02 Nghị định thư bổ sung Công ước về quyền trẻ em. Ngoài ra, Việt Nam còn là thành viên của một số công ước khác như: Công ước quốc tế về xoá bỏ các hình thức phân biệt chủng tộc năm 1966 (ICERD) và Công ước về ngăn ngừa và trừng trị tội Apacthai năm 1973 (Việt Nam gia nhập 02 Công ước này ngày 09/6/1981).

Sau khi tái gia nhập ILO từ năm 1992 đến nay, Việt Nam đã phê chuẩn 18/188 công ước của ILO, trong đó có 5/8 công ước cơ bản là: Công ước số 29 về lao động cưỡng bức năm 1930; Công ước số 100 về trả công bình đẳng, năm 1951; Công ước số 111 về phân biệt đối xử năm 1958; Công ước số 138 về tuổi tối thiểu năm 1973; Công ước số 182 về các hình thức lao động trẻ em tồi tệ nhất năm 1999.

Tính đến tháng 12/2014, Việt Nam đã tham gia 7/9 điều ước quốc tế cốt lõi về nhân quyền là: ICERD (ngày 09/6/1982); ICCPR (ngày 24/9/1982); ICESCR (ngày 24/9/1982); CEDAW (ngày 17/02/1982); CRC (ngày 28/02/1990); Công ước chống tra tấn và các hình thức đối xử hoặc trừng phạt tàn bạo, vô nhân đạo hoặc hạ nhục con người (CAT, ngày 28/11/2014); Công ước về các quyền của những người khuyết tật (CRPD, ngày 28/11/2014); và tham gia 02 Nghị định thư tùy chọn của CRC (ngày 20/12/2001). Hầu hết các quy định của pháp luật Việt Nam đều tương thích và phù hợp với nội dung của công ước nên số lượng các văn bản quy phạm pháp luật phải hủy bỏ, thay thế là không nhiều. Đồng thời, nước ta cũng đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật để nội luật hóa một số quy định của công ước phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh Việt Nam.

Tuy nhiên, xét một cách tổng thể, so với nhiều quốc gia khác trên thế giới, hiện nay Việt Nam chưa có khung pháp lý rõ ràng và toàn diện về phòng, chống mọi hình thức phân biệt đối xử. Mặc dù một số văn bản pháp luật nêu trên của Việt Nam đã có những quy định về chống kỳ thị và phân biệt đối xử với một số nhóm xã hội, song vẫn còn một số nhóm xã hội dễ bị tổn thương khác chưa được đề cập và bảo vệ đúng mức. Thêm vào đó, các văn bản pháp luật hiện hành có liên quan chưa quy định rõ cơ chế để một công dân hoặc tổ chức đại diện cho công dân có thể khiếu kiện vì bị kỳ thị và phân biệt đối xử. Đồng thời, một số hành vi (dạng) phân biệt đối xử hiện vẫn chưa được nhắc đến trong hệ thống pháp luật Việt Nam, dẫn tới chưa được ngăn ngừa và xử lý trong thực tế.

Thời gian qua, với việc Chính phủ Việt Nam chấp nhận một số khuyến nghị liên quan đến chống phân biệt đối xử của các quốc gia trong phiên kiểm điểm định kỳ phổ quát (UPR) tại Hội đồng Nhân quyền Liên Hợp Quốc (trong phiên UPR lần thứ 2 năm 2013 của Hội đồng Nhân quyền tại Geneva) đã đặt ra yêu cầu và cơ sở cho việc xúc tiến nghiên cứu hoàn thiện khuôn khổ pháp luật hiện hành, tiến tới xây dựng một luật khung về bình đẳng, chống mọi hình thức phân biệt đối xử với mọi nhóm xã hội ở nước ta. Xét trên lĩnh vực nhân quyền, việc hoàn thiện khuôn khổ pháp luật và xây dựng một luật riêng về phòng, chống phân biệt đối xử không chỉ giúp Việt Nam hoàn thành cam kết với cộng đồng quốc tế, mà còn là cơ hội để thúc đẩy các quyền con người của mọi người dân một cách thực chất nhất. Trên cơ sở đó, việc hoàn thiện pháp luật phòng, chống phân biệt đối xử ở Việt Nam cần được triển khai theo hướng:

Một là, cần làm hài hòa hơn nữa pháp luật Việt Nam với các tiêu chuẩn quốc tế về chống phân biệt đối xử . Để hoàn thiện hệ thống pháp luật ở Việt Nam về phòng, chống phân biệt đối xử cần phải xác định rõ cơ sở lý luận và căn cứ để xây dựng là các tiêu chuẩn quốc tế về chống phân biệt đối xử.

Hai là, ưu tiên giải quyết những vấn đề cấp thiết về phân biệt đối xử đặt ra ở Việt Nam, đồng thời tính đến những yếu tố tiềm tàng xảy ra trong những năm tới xuất phát từ bối cảnh Việt Nam hội nhập ngày càng sâu, rộng, toàn diện vào quốc tế và khu vực.

Ba là, quán triệt các chính sách có liên quan của Đảng, Nhà nước như chính sách về bình đẳng dân tộc, giới, chính sách xã hội, chính sách về tôn trọng, bảo vệ nhân quyền…

Hiện tại, hệ thống pháp luật nước ta về vấn đề phòng, chống việc phân biệt đối xử vẫn chưa đồng bộ, thiếu thống nhất, tính khả thi thấp, chậm đi vào cuộc sống. Cơ chế xây dựng, sửa đổi pháp luật còn nhiều bất hợp lý và chưa được coi trọng đổi mới, hoàn thiện; tiến độ xây dựng luật và pháp lệnh còn chậm, chất lượng các văn bản pháp luật chưa cao; việc nghiên cứu và tổ chức thực hiện các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên chưa được quan tâm đầy đủ; hiệu quả công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật còn hạn chế; thiết chế bảo đảm thi hành pháp luật còn thiếu và yếu. Nguyên nhân của những yếu kém nêu trên là do chưa hoạch định được một chương trình xây dựng pháp luật toàn diện, tổng thể, có tầm nhìn chiến lược; việc đào tạo, nâng cao trình độ cán bộ pháp luật và công tác nghiên cứu lý luận về pháp luật chưa theo kịp đòi hỏi của thực tiễn; việc tổ chức thi hành pháp luật còn thiếu chặt chẽ; ý thức pháp luật của một bộ phận không nhỏ cán bộ, công chức và nhân dân còn nhiều hạn chế dẫn đến tình trạng phân biệt đối xử còn diễn ra khá phổ biến và chưa có dấu hiệu suy giảm. Vì vậy, để hoàn thiện pháp luật phòng, chống phân biệt đối xử ở Việt Nam hiện nay cần thiết phải lưu ý những nội dung sau:

Thứ nhất, cần có những nghiên cứu chuyên sâu về tinh thần và nội dung của bản Hiến pháp năm 2013, các điều khoản cụ thể của bản Hiến pháp này cũng như các quy định của các Công ước Liên Hợp Quốc về quyền con người mà Việt Nam là thành viên, để từ đó, nhận thức và quán triệt đầy đủ các quy định của Hiến pháp và Công ước về quyền con người trong việc xây dựng và sửa đổi các quy định pháp luật tương thích với Hiến pháp năm 2013 và các cam kết của Việt Nam trong các Công ước về quyền con người mà Việt Nam đã tham gia.

Thứ hai, khẩn trương tiến hành nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung các luật hiện hành, đặc biệt là các luật đã nêu ở trên, nhằm kịp thời khắc phục những lỗ hổng pháp lý; trên cơ sở đó, tiếp tục hoàn thiện các quy định của pháp luật hiện hành về vấn đề phòng, chống phân biệt đối xử; phải căn cứ đồng thời vào các quy định của Hiến pháp năm 2013 và các Công ước quốc tế về quyền con người mà Việt Nam đã ký kết, gia nhập mà tiến hành sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật hiện hành về quyền con người, quyền công dân.

Thứ ba, khẩn trương soạn thảo và ban hành Luật Phòng, chống phân biệt đối xử. Đây là cơ sở pháp lý quan trọng nhằm bảo đảm thực hiện các mục tiêu, kế hoạch phòng, chống phân biệt đối xử ở Việt Nam; thể hiện được thái độ và sự quan tâm sâu sắc tới vấn đề này của Đảng và Nhà nước ta trong giai đoạn hiện nay.

Thứ tư, phát huy vai trò của Quốc hội, các cơ quan Quốc hội trong giám sát việc thực hiện Báo cáo rà soát định kỳ phổ quát (UPR), nhất là thực hiện các khuyến nghị của cộng đồng quốc tế về vấn đề phòng, chống phân biệt đối xử. Tăng cường sự phối hợp giữa các Ủy ban chuyên môn của Quốc hội trong việc xây dựng Báo cáo quốc gia về nhân quyền để trình Hội đồng Nhân quyền, nhằm bảo đảm hạn chế tối đa tình trạng phân biệt đối xử trong mọi lĩnh vực xã hội.

Nguyễn Thị Phương Thanh

Trường Trung cấp Luật Đồng Hới

Trong bối cảnh Trung Quốc ngày càng quyết đoán và ngang ngược trong việc đòi chủ quyền và làm thay đổi hiện trạng các đảo ở Biển Đông, thì vấn đề tranh chấp càng trở nên phức tạp, có nguy cơ thổi bùng xung đột địa chính trị. Hành động của Trung Quốc được thể hiện qua việc Quốc Vụ Viện Trung Quốc ra Nghị quyết thành lập thành phố Tam Sa thuộc tỉnh Hải Nam bao gồm cả hai quần đảo Hoàng Sa, Trường Sa của Việt Nam vào tháng 11 năm 2007; tuyên bố yêu sách đường lưỡi bò vào tháng 5 năm 2009 chiếm hơn 80 % diện tích Biển Đông. Cùng với đó là việc gia tăng tần suất sử dụng các biện pháp để hỗ trợ cho mục tiêu xác lập chủ quyền của Trung Quốc, như: Gây sức ép đến một số công ty đa quốc gia đang hợp tác thăm dò và khai thác dầu khí với Việt Nam và Phi-líp-pin, tiến hành nhiều cuộc tập trận với quy mô lớn trên Biển Đông, thực hiện lệnh cấm bắt cá hàng năm và quấy nhiễu ngư dân các nước hoạt động hợp pháp trên vùng biển của mình, hạ đặt giàn khoan trái phép tại vùng đặc quyền kinh tế và gần đây là những hành động “ráo riết” cải tạo, xây dựng đảo nhân tạo của Trung Quốc tại Hoàng Sa, Trường Sa,… Vì vậy, việc nghiên cứu, xác định một phương thức giúp các quốc gia tìm kiếm giải pháp khả quan trong giải quyết tranh chấp chủ quyền trên Biển Đông đang là vấn đề hết sức cấp thiết ở thời điểm hiện nay.

Tính tới thời điểm hiện tại, có nhiều tranh chấp quốc tế trên biển, tuy nhiên, các tranh chấp phức tạp, kéo dài thường rơi vào những loại tranh chấp như: Tranh chấp chủ quyền lãnh thổ; tranh chấp trong việc hoạch định ranh giới biển và thềm lục địa chồng lấn… Luật quốc tế chưa quy định cụ thể một giải pháp nhất định nào cho việc giải quyết tranh chấp quốc tế mà chỉ nêu lên một số phương thức thông dụng dành cho các quốc gia quyền tự do lựa chọn những phương pháp hòa bình khác hợp lý, có lợi và chấp nhận được. Một số phương thức nhằm giải quyết tranh chấp mà chúng ta có thể phân loại thành các nhóm sau: Thứ nhất, giải quyết tranh chấp thông qua phương thức phi tài phán. Ở phương thức này, các biện pháp thường được đề cập đến đó là: Đàm phán, thương lượng; môi giới, trung gian, hòa giải; ủy ban điều tra và ủy ban hòa giải quốc tế; trong khuôn khổ các tổ chức quốc tế và biện pháp ngoại giao công chúng,… Thứ hai, giải quyết tranh chấp thông qua phương thức tài phán như trọng tài quốc tế, tòa án quốc tế. Tuy nhiên, do tính chất phức tạp của các tranh chấp trên biển, nên dưới góc độ bài viết này, tác giả chỉ đề cập đến vấn đề giải quyết tranh chấp chủ quyền lãnh thổ thông qua biện pháp đàm phán như một giải pháp tối ưu hiện nay cho các quốc gia tranh chấp ở biển Đông.

Hiện tại, chưa có một khái niệm nhất quán nào về đàm phán và pháp luật quốc tế cũng chưa có quy định cụ thể về quy trình, thủ tục pháp lý khi tiến hành quá trình đàm phán để giải quyết tranh chấp về chủ quyền lãnh thổ trên biển. Tuy nhiên trong bối cảnh quốc tế hiện nay, thì đàm phán là một thuật ngữ thường được nhắc tới và sử dụng phổ biến trong đời sống quốc tế, nhất là trong quá trình đàm phán ngoại giao giữa các quốc gia trên thế giới bởi tính chất linh hoạt của biện pháp này. Các quốc gia có thể tiến hành đàm phán để giải quyết bất kỳ tranh chấp nào phát sinh với một hay nhiều quốc gia khác mà không phụ thuộc vào bản chất hay nội dung của tranh chấp là gì (có thể là kinh tế, chính trị, lãnh thổ hay biên giới). Hơn thế nữa, các quốc gia không bị ràng buộc bởi các quy trình, thủ tục nghiêm ngặt như đối với các biện pháp tài phán mà hoàn toàn có thể tiến hành theo mong muốn, ý chí của các bên có liên quan. Trong quá trình tiếp xúc trực tiếp, các bên hữu quan có khả năng tìm hiểu lập trường của nhau rõ ràng hơn và bằng thiện chí, có thể đi đến những giải pháp thỏa đáng cho tất cả các bên. Trong nhiều trường hợp, đàm phán không nhất thiết phải đi đến một giải pháp cuối cùng, mà đơn thuần đóng vai trò như một diễn đàn chung để các bên liên quan trao đổi ý kiến, xác định các vấn đề chưa đạt được nhất trí chung cũng như thảo luận, đàm phán những vấn đề cốt lõi và thủ tục cho việc áp dụng các biện pháp giải quyết tranh chấp khác về sau. Chính sự linh hoạt và tự do khá lớn mà các quốc gia có được trong quá trình áp dụng, biện pháp đàm phán được áp dụng phổ biến hơn các biện pháp khác và thường mang lại hiệu quả trong việc giải quyết các tranh chấp giữa các bên. Có thể thấy được điều này thông qua thống kê các hiệp định (hay điều ước) phân định trên biển tính đến ngày 25/11/2014 dưới đây [1]:

– Khu vực Châu Phi: 29 hiệp định đã ký kết (chiếm 11,7%);

– Khu vực Châu Á: 53 hiệp định đã ký kết (chiếm 21,4%);

– Khu vực Châu Âu: 93 hiệp định đã ký kết (37,6%);

– Khu vực Châu Mỹ: 50 hiệp định đã ký kết (20,2);

– Khu vực Châu Đại Dương: 22 hiệp định đã ký kết (8,9).

Như vậy, rất nhiều tranh chấp về phân định trên biển đã được giải quyết thông qua con đường đàm phán và kết quả được thể hiện qua các hiệp định. Với việc nhận thức đúng về biện pháp đàm phán – một biện pháp phổ biến, hiệu quả và linh hoạt nhất, nên hầu hết các khu vực, đặc biệt khu vực Châu Âu đã sử dụng phổ biến biện pháp này.

Tại sao ở thời điểm hiện tại, đàm phán lại là một giải pháp tối ưu cho Việt Nam, một quốc gia đang sử sụng mọi biện pháp hòa bình để bảo vệ chủ quyền hai quần đảo Hoàng Sa và Trường Sa trước các quốc gia và vùng lãnh thổ khác như: Trung Quốc, Phi-líp-pin, Mai-lai-xia, Bru-nây, Đài Loan? Có lẽ là bởi những lý do sau:

– Xuất phát từ thẩm quyền của Tòa án quốc tế, Việt Nam khó có thể khởi kiện các bên tranh chấp (đặc biệt là Trung Quốc) ra Tòa án quốc tế, (bao gồm: Tòa án quốc tế (ICJ), Tòa án Quốc tế về Luật biển (thành lập theo Phụ lục VI Công ước quốc tế về Luật Biển năm 1982) và Tòa án đặc biệt (phụ lục VIII Công ước quốc tế về Luật Biển năm 1982),… để yêu cầu giải quyết các tranh chấp trên Biển Đông. Theo truyền thống, hầu hết những tranh chấp chủ quyền lãnh thổ của các quốc gia trên thế giới đều được đưa ra Tòa án Công lý Quốc tế (ICJ). Tuy nhiên, theo quy định của Hiến chương Liên Hợp quốc và quy chế Tòa án quốc tế của Liên Hợp quốc, ICJ chỉ giải quyết các tranh chấp giữa các quốc gia khi có yêu cầu và các quốc gia đó đều đã chấp nhận thẩm quyền giải quyết của ICJ [2]. Trên thực tế, Việt Nam và các bên tranh chấp chưa ký kết điều ước quốc tế nào có quy định thẩm quyền giải quyết tranh chấp tại ICJ. Hơn nữa, kể cả việc khi đã đưa ra Tòa án quốc tế thì việc phải tuân thủ nguyên tắc pacta sunt servanda (tận tâm, thiện chí thực hiện các cam kết quốc tế) thì khả năng rủi ro rất cao, có thể nếu thắng sẽ được tất cả nhưng cũng có thể bị thua và mất tất cả. Trong trường hợp này, có lẽ chúng ta chưa không nên mạo hiểm đặt cược chủ quyền của quốc gia vào sự phán xét của Tòa án và chắc chắn thời gian theo đuổi vụ kiện sẽ không phải là ngắn.

– Các biện pháp phi tài phán khác ngoài đàm phán như thương lượng; môi giới, trung gian, hòa giải; ủy ban điều tra và ủy ban hòa giải quốc tế; trong khuôn khổ các tổ chức quốc tế và biện pháp ngoại giao công chúng cũng là những biện pháp quan trọng trong quá trình giải quyết tranh chấp, song chúng chỉ là một trong các biện pháp bổ trợ cho biện pháp đàm phán mà thôi. Thực tế thống kê về các vụ tranh chấp biển, thì chưa có vụ tranh chấp nào chỉ sử dụng đơn thuần một trong các biện pháp trên.

– Trong khi đó, việc sử dụng biện pháp đàm phán (có thể là song phương hoặc đa phương) trong việc giải quyết tranh chấp trên Biển Đông sẽ làm sáng tỏ những bất đồng, là cơ hội, điều kiện thuận lợi nhất để các bên tranh chấp bày tỏ quan điểm, lập trường, yêu sách của mình về vấn đề tranh chấp và cùng nhau thương lượng, nhượng bộ để giải quyết. Hơn thế nữa, trong quá trình đàm phán sẽ giúp Việt Nam hoàn toàn kiểm soát được nội dung, thủ tục và tiến trình giải quyết tranh chấp mà không bị cuốn vào quá trình tố tụng kéo dài. Và trong khi vấn đề chủ quyền giữa các quốc gia trên biển chưa được giải quyết triệt để thì sử dụng biện pháp đàm phán để giải quyết là một trong những hướng đi đúng đắn giúp Việt Nam tranh thủ sự ủng hộ của dư luận quốc tế, từ đó có thể xây dựng các đối sách phù hợp đồng thời có thời gian củng cố thêm cơ sở pháp lý để bảo vệ quan điểm chính đáng của mình và phản bác những lập luận, yêu sách sai trái của đối phương.

Chủ trương của Việt Nam là bảo vệ vững chắc chủ quyền và lợi ích của quốc gia trên Biển Đông; giữ gìn môi trường thuận lợi cho phát triển đất nước, giải quyết các tranh chấp ở Biển Đông bằng biện pháp hòa bình trên cơ sở các nguyên tắc cơ bản của Hiến chương Liên Hợp quốc, Công ước quốc tế của Liên Hợp quốc về Luật Biển năm 1982 và “Tuyên bố ứng xử của các bên ở Biển Đông” (DOC). Thực tế, Việt Nam đã và đang thực hiện rất tích cực biện pháp đàm phán và cần tiếp tục kiên trì thực hiện trong tương lai

Để biện pháp đàm phán mang lại hiệu quả cao nhất trong quá trình giải quyết tranh chấp, chúng ta cần chú ý các vấn đề sau:

Một là, cần tôn trọng các nguyên tắc, tuân thủ quy định của pháp luật quốc tế một các đúng đắn, phù hợp dù muốn hay không, luật pháp hiện hành đóng vai trò chi phối trong việc giải quyết vấn đề phân định ranh giới biển là Công ước của Liên Hợp quốc về Luật Biển năm 1982. Đây là một bài học quan trọng đã được Đại sứ ArifHavas Oegroseno, nguyên Vụ trưởng Vụ Pháp luật quốc tế, Bộ Ngoại giao In-đô-nê-xi-a và hiện là Đại sứ của In-đô-nê-xi-a tại Bỉ rút ra từ kinh nghiệm giải quyết thông qua quá trình đàm phán để phân định biển giữa In-đô-nê-xi-a và Phi-lip-pin để đi đến một kết quả cuối cùng là Hiệp định phân định biển giữa hai quốc gia được ký kết vào ngày 23/5/2010 [3].

Hailà, việc đàm phán cần được tiến hành hết sức linh hoạt dựa trên điều kiện thực tế của việc giải quyết tranh chấp, không nên giữ quan điểm cứng nhắc. Trong các cuộc đàm phán để tiến tới giải pháp phân định cuối cùng, nếu cần thiết và dựa trên sự đồng ý của các bên, Việt Nam có thể cùng các nước lựa chọn tiến hành các biện pháp tạm thời theo tinh thần của Điều 74, Điều 83 Công ước Quốc tế về Luật Biển (về hoạch định ranh giới vùng đặc quyền kinh tế giữa các quốc gia có bờ biển tiếp liền hay đối diện nhau và hoạch định ranh giới thềm lục địa giữa các quốc gia có bờ biển tiếp liền hay đối diện nhau).

Ba là, vận dụng và học hỏi kinh nghiệm thực tiễn từ việc phân định biển của các nước khác, cần phải nhận rõ những thách thức, nắm bắt đúng thời cơ để vận dụng cho phù hợp với hoàn cảnh thực tại.

Bốn là, khẩn trương nhưng không chủ quan, nóng vội trong đàm phán phân định biển để có thể tận dụng hết mọi khả năng cũng như cơ hội mà mình có được.

Năm là, thường xuyên tổ chức các cuộc gặp gỡ, tiếp xúc giữa lãnh đạo cấp cao cũng như các cấp của hai nước, tăng cường mối quan hệ và hiểu biết lẫn nhau để có thể thông cảm và tạo điều kiện thuận lợi cùng nhau đi đến thống nhất chung.

Sáu là, tích cực tham gia vào các vòng đàm phán song phương cũng như đa phương để tìm kiếm các giải pháp hòa bình giúp giải quyết tranh chấp Biển Đông .

Bảy là, do hoàn cảnh hiện nay các nước khu vực Biển Đông đều có lợi ích từ vùng biển này nên trong đàm phán cần biết cân đối lợi ích giữa các bên để có thể đem đến một sự công bằng tương đối cũng như bảo vệ được lợi ích hợp pháp của quốc gia mình.

Tám là, trong đàm phán cần có lập trường vững vàng cũng như thái độ rõ ràng, dứt khoát để kiên quyết phản đối những hành vi vi phạm chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán của các quốc gia.

Chín là, cần thỏa thuận các điều khoản là chế tài ràng buộc nghĩa vụ pháp lý của các bên tham gia ký kết nhằm giúp các điều ước đó thực hiện và có ý nghĩa cũng như giá trị thật sự trên thực tế.

Cuối cùng, cần đặc biệt lưu ý chuẩn bị hồ sơ đàm phán, nhất là hồ sơ pháp lý một cách đầy đủ, chặt chẽ, khách quan, khoa học… nhằm có đủ luận cứ, luận chứng để bảo vệ các quan điểm chính đáng của mình và phản bác những lập luận, yêu sách sai trái của đối phương.

Nguyễn Thị Hải Yến

Nhà xuất bản Tư pháp

Tài liệu tham khảo:

[1]http://en.wikipedia.org/wiki/List_of_maritime_boundary_treaties.

[2] Trong một phán quyết của mình, Tòa đã nêu rõ: “Tòa không thể thực hiện thẩm quyền tài phán của mình đối với một quốc gia nếu không có sự đồng ý của quốc gia đó” – Nguyễn Hồng Thao,Tòa án Công lý Quốc tế, Nxb.Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2000, tr. 60.

[3] Xem thêm: Hiệp định phân định biển In-đô-nê-xi-a – Phi-líp-pin: Những bài học cho các bên tranh chấp Biển Đông – Trang Nghiên cứu Biển Đông truy cập http://nghiencuuquocte.net/2014/06/20/hiep-dinh-phan-dinh-bien-indonesia-philippines/, truy cập ngày 20/6/2015.

1. Thực trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn giai đoạn 2005 – 2015

Cũng như nhiều địa phương của cả nước, trong giai đoạn 2005 – 2015 các cấp, các ngành của tỉnh Lạng Sơn đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật nhằm thể chế hóa chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước, các văn bản ban hành đa số phù hợp với đặc điểm của địa phương, phù hợp với Hiến pháp, pháp luật của Nhà nước và có nhiều tác động tích cực trong hoạt động quản lý nhà nước của tỉnh[1],cụ thể:

Từ tháng 5/2005 đến tháng 5/2015, Hội đồng nhân dân (HĐND), Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp của tỉnh đã ban hành một khối lượng lớn các văn bản quản lý nhà nước trên các lĩnh vực để thực hiện công tác quản lý nhà nước ở địa phương, cụ thể:

– UBND tỉnh đã ban hành 298 quyết định; 16 chỉ thị; trình HĐND tỉnh ban hành 176 nghị quyết;

– UBND cấp huyện đã ban hành 157 quyết định; 24 chỉ thị thuộc thẩm quyền quản lý nhà nước của huyện, thành phố và tham mưu cho HĐND cấp huyện ban hành 710 nghị quyết;

– UBND cấp xã đã ban hành 951 quyết định; 28 chỉ thị thuộc thẩm quyền quản lý nhà nước của cấp xã và tham mưu cho HĐND cấp xã ban hành 6.783 nghị quyết.

Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đã đạt được, trong thời gian qua, công tác xây dựng, ban hành và thi hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn vẫn còn một số tồn tại, hạn chế nhất định. UBND các cấp đã chỉ đạo cơ quan tư pháp phối hợp với các cơ quan chuyên môn thực hiện tốt việc giúp UBND tự kiểm tra các VBQPPL do UBND cùng cấp ban hành, chỉ đạo cơ quan tư pháp giúp Chủ tịch UBND cùng cấp kiểm tra theo thẩm quyền đối với các VBQPPL do HĐND, UBND cấp dưới trực tiếp thành lập các đoàn kiểm tra về tình hình soạn thảo, ban hành VBQPPL để kiểm tra và xử lý những tồn tại, hạn chế, nhằm nâng cao hiệu quả công tác này tại địa phương. Kết quả kiểm tra như sau:

Tại cấp tỉnh: Sở Tư pháp đã chủ trì, phối hợp với các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tham mưu, giúp UBND tỉnh kiểm tra 297 VBQPPL do UBND tỉnh ban hành từ tháng 5/2005 đến hết tháng 5/2015. Qua kiểm tra, đã phát hiện 11 văn bản có dấu hiệu không phù hợp với quy định của pháp luật và UBND tỉnh đã tiến hành xử lý theo quy định. Đồng thời, trong quá trình thực hiện nghiệp vụ, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh đã phát hiện và trình UBND tỉnh ban hành văn bản để sửa đổi, bổ sung, thay thế 62 VBQPPL do không phù hợp với các văn bản pháp luật do trung ương mới ban hành hoặc tình hình thực tiễn địa phương. Qua công tác kiểm tra theo thẩm quyền đối với 1.030 VBQPPL do HĐND, UBND cấp huyện ban hành (từ năm 2005 – 2015), Sở Tư pháp đã phát hiện 281 văn bản có dấu hiệu không phù hợp với quy định của pháp luật và có thông báo đến cơ quan đã ban hành văn bản có dấu hiệu không phù hợp để tổ chức tự kiểm tra, xử lý theo quy định. Đến nay, HĐND, UBND các huyện, thành phố thuộc tỉnh đã kiểm tra, tiến hành xử lý và có thông báo kết quả xử lý về Sở Tư pháp theo quy định.

Tại cấp huyện: Qua kiểm tra 172 VBQPPL do HĐND, UBND cấp huyện ban hành đã phát hiện 28 văn bản có dấu hiệu không phù hợp.

Phòng Tư pháp cấp huyện đã kiểm tra theo thẩm quyền trên 5.445 VBQPPL do HĐND, UBND cấp xã ban hành. Qua kiểm tra, đã phát hiện 2.087 văn bản có dấu hiệu không phù hợp với quy định của pháp luật (phần lớn sai sót về thể thức, kỹ thuật trình bày). Phòng Tư pháp đã có văn bản yêu cầu HĐND, UBND cấp xã tự kiểm tra và xử lý đối với các văn bản có dấu hiệu không phù hợp về thẩm quyền, nội dung; đối với những văn bản có sai sót về thể thức, kỹ thuật trình bày thì yêu cầu cấp xã rút kinh nghiệm chung. Cấp xã đã tiến hành tự kiểm tra, xử lý và rút kinh nghiệm đối với các văn bản bị kiến nghị theo quy định.

Tại cấp xã: Qua kiểm tra 2.081 VBQPPL đã phát hiện 873 VBQPPL có dấu hiệu không phù hợp với quy định của pháp luật và đã tiến hành tự xử lý theo quy định.

2. Một số tồn tại, hạn chế

2.1. Về xây dựng văn bản pháp luật

– Công tác xây dựng, ban hành VBQPPL: Một số ban, ngành chưa chủ động đề xuất hoặc điều chỉnh chương trình xây dựng VBQPPL của tỉnh, còn đưa vào chương trình những văn bản chưa thực sự cần thiết. Trong việc thực hiện quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL còn có đơn vị chưa tổ chức được việc khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội, tổ chức lấy ý kiến nhưng đối tượng lấy ý kiến hẹp, chất lượng lấy ý kiến không cao. Việc thực hiện thẩm định ở cấp huyện, ý kiến đóng góp của công chức tư pháp – hộ tịch ở cấp xã còn hạn chế. Chất lượng ban hành VBQPPL của cấp xã chưa cao, chưa đảm bảo yêu cầu về thể thức, nội dung, kỹ thuật trình bày văn bản.

– Trong công tác rà soát, kiểm tra và xử lý VBQPPL: Một số sở, ban, ngành chưa chủ động tham mưu cho UBND tỉnh tự kiểm tra các VBQPPL do UBND tỉnh ban hành và rà soát các VBQPPL do HĐND, UBND tỉnh ban hành liên quan đến lĩnh vực quản lý mà chỉ thực hiện khi Sở Tư pháp đề nghị phối hợp nên chất lượng rà soát chưa cao. Cấp huyện chưa chủ động thường xuyên rà soát các VBQPPL do HĐND, UBND cấp huyện ban hành. Công tác kiểm tra theo thẩm quyền của cấp huyện đối với VBQPPL của cấp xã còn chưa có chiều sâu (chủ yếu kiểm tra về thể thức và kỹ thuật trình bày).

– Công tác giám sát, kiểm tra tình hình thực hiện văn bản pháp luật còn một số hạn chế nhất định như việc theo dõi, đôn đốc các cơ quan, đơn vị thực hiện các kết luận sau giám sát, kiểm tra chưa thực hiện quyết liệt.

2.2. Về tổ chức thi hành văn bản pháp luật

– Một số cấp ủy, chính quyền địa phương chưa chủ động, quyết liệt trong lãnh đạo, chỉ đạo triển khai thi hành văn bản pháp luật.

– Công tác chỉ đạo thực hiện việc tuyên truyền, phổ biến các văn bản tại một số cơ quan, đơn vị chưa được thường xuyên; việc triển khai phổ biến các văn bản pháp luật mới tới cán bộ, nhân dân tại một số nơi chưa được kịp thời, một số sở, ban, ngành chưa thực hiện được vai trò của mình trong tổ chức phổ biến VBQPPL thuộc ngành, lĩnh vực quản lý của mình tới cán bộ, công chức và nhân dân trên địa bàn tỉnh. Công tác triển khai “Ngày pháp luật” còn mang tính hình thức, chất lượng chưa cao.

– Công tác phổ biến, tuyên truyền các văn bản quản lý nhà nước liên quan đến pháp luật tại các xã vùng sâu, vùng cao, vùng biên giới thực hiện chưa có hiệu quả, chưa tập trung vào đúng đối tượng cần phổ biến, chưa đi sâu vào các nội dung, lĩnh vực có nhiều sự quan tâm của xã hội, của các tầng lớp nhân dân để đáp ứng yêu cầu lãnh đạo, chỉ đạo của cấp ủy và chính quyền. Hình thức phổ biến, giáo dục pháp luật còn nặng về tổ chức hội nghị.

– Mặc dù hiểu biết pháp luật của nhân dân đã được nâng lên, nhưng một bộ phận nhân dân vẫn chưa có ý thức tuân thủ pháp luật, thậm chí còn cố tình vi phạm pháp luật (ví dụ: Các hành vi vi phạm pháp luật về an toàn giao thông, buôn lậu, gian lận thương mại, hàng giả…). Hầu hết, nhân dân vẫn chưa có thói quen chủ động tìm hiểu văn bản quản lý liên quan đến pháp luật mà chỉ khi có vướng mắc liên quan tới pháp luật mới tìm hiểu.

2.3. Về năng lực cán bộ, công chức

Năng lực của một số cán bộ, công chức từ tỉnh đến cơ sở nhìn chung còn hạn chế, một số cán bộ làm công tác pháp chế ở các sở, ngành vẫn chưa phát huy được vai trò, hiệu quả. Công chức làm công tác tham mưu soạn thảo văn bản ở cấp huyện, cấp xã vừa thiếu, vừa yếu, trong khi khối lượng công việc tham mưu xây dựng văn bản, tổ chức thực hiện tại cấp huyện, cấp xã rất lớn dẫn đến quá tải.

2.4. Về mặt nội dung, hình thức văn bản quy phạm pháp luật

Qua nghiên cứu, còn tồn tại đáng kể những văn bản chứa đựng những quy định không phù hợp với các hướng dẫn hoặc quy định có tính nguyên tắc của cấp trên. Thể thức văn bản thường không thống nhất. Các văn bản ít giá trị chỉ đạo thực hiện còn nhiều. Thậm chí, có những văn bản hình thức là quy phạm pháp luật, nhưng nội dung lại là văn bản hành chính thông thường và ngược lại.

Từ những tồn tại nêu trên cho thấy, hiệu quả của việc ban hành và sử dụng VBQPPL, văn bản quản lý nhà nước của các cơ quan nhà nước trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn là chưa cao.

3. Nguyên nhân

3.1. Nguyên nhân khách quan

Tỉnh Lạng Sơn là một tỉnh miền núi, biên giới, nhiều dân tộc, xuất phát điểm nền kinh tế tỉnh thấp so với bình quân chung của cả nước, điều kiện kinh tế – xã hội còn nhiều khó khăn, trình độ dân trí không đồng đều giữa các khu vực, nguồn nhân lực chưa đáp ứng được yêu cầu phát triển. Địa bàn rộng, địa hình chia cắt, đòi hỏi nguồn vốn đầu tư rất lớn cho xây dựng kết cấu hạ tầng và phát triển sản xuất, kinh doanh, tình hình thiên tai, dịch bệnh luôn diễn biến bất thường. Một số văn bản quản lý nhà nước quy định về chế độ, chính sách quản lý mang tầm vĩ mô chưa hoàn chỉnh và đồng bộ…

3.2. Nguyên nhân chủ quan

Thứ nhất, công tác chỉ đạo, điều hành, tổ chức thực hiện ở một số cơ quan, đơn vị, các cấp, các ngành còn thiếu tập trung, quyết liệt, chưa có sự hướng dẫn, kiểm tra, giám sát, báo cáo để kịp thời xử lý những phát sinh mới. Sự phối kết hợp của các cấp, các ngành trong việc thực hiện các nhiệm vụ chung của tỉnh cũng như trong giải quyết các nhiệm vụ khó khăn, phức tạp còn nhiều bất cập; còn xảy ra tình trạng giải quyết không dứt điểm; một số đơn vị chưa chủ động tham mưu đề xuất, chưa tích cực trong tổ chức thực hiện.

Thứ hai, trình độ, năng lực của một số cán bộ, công chức còn hạn chế so với yêu cầu nhiệm vụ; công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ còn bất cập, chưa thực sự đáp ứng nhu cầu đòi hỏi về công tác đào tạo, đào tạo lại đội ngũ cán bộ trong tình hình mới. Cải cách thủ tục hành chính còn chậm, hiệu quả chưa cao.

Thứ ba, khả năng dự báo diễn biến tình hình thị trường còn hạn chế, không lường hết được những khó khăn, những yếu tố phát sinh, do đó khi xây dựng một số mục tiêu còn chủ quan, tính khả thi thấp.

Thứ tư, nhận thức chưa đầy đủ của không ít cán bộ, công chức quản lý lãnh đạo các cấp, các ngành về vai trò của văn bản quản lý nhà nước, chất lượng các văn bản ban hành. Chính vì nhận thức chưa đầy đủ mà việc đầu tư cải tiến loại công cụ này có nơi, có lúc chưa được quan tâm hoặc vẫn còn là hình thức.

Thứ năm, do các quy định và hướng dẫn về nghiệp vụ xây dựng, sử dụng văn bản quản lý của ta hiện còn ít, thiếu cụ thể và đặc biệt không được phổ biến, tập huấn, hướng dẫn đến nơi, đến chốn cho các cán bộ, công chức có nhiệm vụ xây dựng các văn bản. Có thể khẳng định rằng, trong lĩnh vực này, công tác nghiên cứu và triển khai ứng dụng của ta còn rất chậm, chưa hoàn toàn đáp ứng được yêu cầu của công cuộc đổi mới.

Thứ sáu, một nguyên nhân khác là do chính lề lối làm việc thiếu khoa học còn tồn tại trong nhiều cơ quan. Khi làm việc chủ yếu còn theo kinh nghiệm, ít dựa vào thông tin, coi nhẹ vai trò của văn bản, văn bản cũng không được quan tâm như là một phương tiện giáo dục pháp luật nhằm nâng cao trình độ văn hóa quản lý của cán bộ, công chức làm việc trong các cơ quan, đơn vị.

Thứ bảy, công tác bồi dưỡng, tập huấn nghiệp vụ không được thực hành thống nhất và thường xuyên cũng là một nguyên nhân dẫn đến tình trạng soạn thảo văn bản kém chất lượng, sử dụng văn bản tùy tiện trong công việc.

Thứ tám, cần nhấn mạnh là do chế độ kiểm tra không thường xuyên, có nơi, có lúc còn lỏng lẻo của chúng ta. Chính việc kiểm tra thiếu chặt chẽ và không xử lý kịp thời, nghiêm khắc đã làm cho những thiếu sót trong các văn bản ở nhiều cấp, ngành có điều kiện tồn tại lâu dài.

Thứ chín, một số văn bản của các bộ, ngành trung ương ban hành còn có sự chồng chéo, thiếu linh hoạt, thiếu tính kịp thời…, điều đó ít nhiều gây ảnh hưởng tới quá trình ban hành văn bản thực thi của tỉnh.

4. Một số giải pháp nâng cao chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn trong thời gian tới

Một là, các cơ quan chức năng trung ương và các cơ quan chức năng của tỉnh Lạng Sơn cần ban hành các văn bản điều chỉnh những bất cập trong một số văn bản đã ban hành, trong chỉ đạo cần chặt chẽ, thực tế, kịp thời, tránh chồng chéo để công tác ban hành văn bản đạt hiệu quả.

Hai là, hàng năm các cấp, các ngành cần xây dựng kế hoạch, văn bản chỉ đạo để việc triển khai thực hiện kiểm tra, xử lý văn bản pháp luật, công tác theo dõi thi hành pháp luật kịp thời, thống nhất và đồng bộ từ trung ương đến địa phương.

Ba là, cần coi trọng công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật, từ đó góp phần nâng cao nhận thức của cán bộ, nhân dân trong việc chấp hành các văn bản pháp luật của các cơ quan nhà nước các cấp trên địa bàn tỉnh. Bên cạnh đó, việc đầu tư kinh phí, cơ sở vật chất cho công tác xây dựng, ban hành văn bản, phổ biến, giáo dục pháp luật cũng cần được coi trọng.

Bốn là, tích cực đẩy mạnh việc cải cách bộ máy nhà nước đối với các cơ quan hành chính địa phương với các biện pháp cụ thể. Trong đó, có việc rà soát chức năng, quyền hạn của các cơ quan, rà soát lại đội ngũ cán bộ từng cấp và thực hiện chế độ trách nhiệm rõ ràng. Trong thời gian qua, trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn đã thực hiện rất tốt, song các biện pháp tiến hành vẫn còn đâu đó có sự thiếu đồng bộ và chưa kiên quyết nên vẫn còn tình trạng chồng lấn thẩm quyền giữa một số cơ quan chức năng nhất là đối với cấp huyện.

Năm là, phải thực hiện công tác rà soát văn bản thường xuyên và bảo đảm tính hệ thống. Khi đệ trình VBQPPL, bắt buộc phải theo quy trình và đúng quy định.

Sáu là, biện pháp có tính bắt buộc vẫn là công tác kiểm tra, giám sát, công tác này cần được đổi mới cách làm, đồng thời cần chỉ đạo xây dựng các quy chế kiểm tra, xử lý VBQPPL, quy chế phối hợp rà soát, hệ thống hóa văn bản, quy chế theo dõi thi hành pháp luật, đảm bảo cho công tác này không chồng chéo nhau, nhưng cũng không buông lỏng. Kiểm tra phải đi đôi với xử lý nghiêm các vi phạm đã được phát hiện thì mới mang lại hiệu quả thiết thực.

Bảy là, chất lượng đội ngũ công chức làm công tác theo dõi thi hành pháp luật, tham mưu xây dựng văn bản pháp luật cũng cần được quan tâm, bảo đảm yêu cầu là trung thành với Tổ quốc, tận tụy, trách nhiệm với công việc, có bản lĩnh, tư tưởng chính trị vững vàng, có lối sống lành mạnh. Bên cạnh đó, cũng đòi hỏi cần có trình độ chuyên môn giỏi, có kỹ năng, được tập huấn, bồi dưỡng, trình độ chuyên môn, nghiệp vụ để đáp ứng được công việc một cách hiệu quả.

Văn bản quản lý nhà nước trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn nói riêng và các địa phương trên địa bàn cả nước nói chung đều là công cụ để quản lý, điều hành, chuyển tải thông tin… phục vụ cho công tác quản lý nhà nước và thi hành pháp luật. Trên thực tế, công tác ban hành và quản lý văn bản trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn trong thời gian qua đã có những tiến bộ, chuyển biến, không ngừng phát huy hiệu quả và có những tác động tích cực trong các mặt đời sống xã hội của địa phương. Tuy nhiên, so với yêu cầu mới, đặc biệt là các yêu cầu của quản lý nhà nước trong tình hình đất nước ta đang trên đà phát triển, hội nhập quốc tế, thì vai trò của văn bản quản lý nhà nước ngày càng trở nên quan trọng và hết sức cần thiết trong việc quản lý, điều hành đất nước.

Nguyễn Thanh Tú

Tài liệu tham khảo:

[1] Báo cáo của tỉnh Lạng Sơn tổng kết 10 năm thực Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020.

1. Những vấn đề lý luận về trách nhiệm giải trình

Trách nhiệm giải trình là nghĩa vụ của cơ quan, tổ chức nhà nước và các cán bộ, công chức, người có thẩm quyền thực thi nhiệm vụ, công vụ phải công khai, giải thích và làm rõ các thông tin trong hoạt động công vụ của mình trước người dân và các tổ chức khác một cách thường xuyên hoặc/và khi có yêu cầu, đồng thời phải hứng chịu trách nhiệm khi để xảy ra hậu quả.

1.1. Nội dung, phương thức, chủ thể và đối tượng hướng tới của trách nhiệm giải trình

a) Nội dung của trách nhiệm giải trình

Trách nhiệm giải trình hướng tới việc làm rõ các nội dung liên quan đến hoạt động công vụ. Nghĩa là hầu hết các hoạt động nhân danh quyền lực nhà nước đều phải gắn với trách nhiệm giải trình. Tuy nhiên, ngoại trừ các thông tin được xác định có nội dung liên quan đến bí mật quốc gia. Danh mục này phải được xác lập thông qua kênh của các nhà lập pháp để bảo đảm tính công bằng.

Ngoài ra, nguồn gốc tài sản, thu nhập và tài sản tăng thêm của nhân viên nhà nước cũng là nội dung của trách nhiệm giải trình. Nội dung này xuất phát từ vai trò của trách nhiệm giải trình đối với công tác phòng, chống tham nhũng. Tài sản cá nhân của nhân viên nhà nước phải được minh bạch hoá qua con đường giải trình bởi quy định về công khai thu nhập, tài sản là một lời nhắc nhở hiệu quả đối với các công chức về bảo đảm trách nhiệm giải trình đi kèm với chức trách[1].

b) Phương thức giải trình

Trách nhiệm giải trình có nhiều phương thức khác nhau. Tuy nhiên, có thể thấy tồn tại hai phương thức phổ biến nhất được ghi nhận, đó là giải trình thường xuyên và giải trình khi có yêu cầu.

Giải trình thường xuyên hay còn gọi là giải trình chủ động là hoạt động giải trình gắn liền với cơ quan, tổ chức được tiến hành chủ yếu theo định kỳ để cung cấp thông tin quản lý mang tính vĩ mô bên cạnh việc giải trình đột xuất nhằm kịp thời làm rõ các nội dung thông tin cụ thể liên quan đến các hiện tượng, vụ việc đang xảy ra. Ví dụ, các hoạt động giải trình chủ động được quy định tại khoản 1 Điều 12 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005 gồm: Công bố tại cuộc họp của cơ quan, tổ chức, đơn vị; niêm yết tại trụ sở làm việc; thông báo bằng văn bản đến cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có liên quan; phát hành ấn phẩm; thông báo trên các phương tiện thông tin đại chúng; đưa lên trang thông tin điện tử.

Giải trình khi có yêu cầu hay còn gọi là giải trình bị động là hoạt động giải trình gắn liền với cá nhân trong quá trình thực thi công vụ, phải tiến hành làm rõ các thông tin liên quan khi có yêu cầu từ phía bên ngoài mà thường là người dân. Hoạt động này thực chất là sự hỏi đáp nhằm làm rõ các thông tin gắn liền với các vụ việc cụ thể khi thực thi công vụ.

c) Chủ thể giải trình

Chủ thể giải trình phải bao gồm cả tổ chức và cá nhân. Chủ thể tổ chức phải tiến hành giải trình nhân danh tổ chức, làm rõ các thông tin hoạt động của tập thể cũng như trách nhiệm khi để xảy ra hậu quả của cơ quan đó tới đâuthông qua người đứng đầu hay đại diện giải trình. Chủ thể cá nhân phải tiến hành giải trình cũng như hứng chịu trách nhiệm khi để xảy ra hậu quả nhân danh cá nhân trong việc thực hiện chức năng, quyền hạn cụ thể của mình. Cần phải phân biệt hai chủ thể này một cách rạch ròi nhằm xác định rõ trách nhiệm thuộc về ai. Đặc biệt đối với người lãnh đạo tổ chức phải phân biệt được là nhân danh ai trong các hoàn cảnh giải trình khác nhau.

d) Đối tượng hướng tới của trách nhiệm giải trình

Người dân là đối tượng hướng tới cơ bản nhất của trách nhiệm giải trình, vì đây là gốc của chu trình quyền lực và cũng là đối tượng chịu ảnh hưởng trực tiếp rộng rãi nhất của các hoạt động quản lý nhà nước. Ngoài đối tượng này, trách nhiệm giải trình còn hướng tới các tổ chức ngoài nhà nước và các tổ chức quốc tế. Không những thế, trong phạm vi nội bộ nhà nước, trách nhiệm giải trình hướng tới còn phải kể đến cấp trên, bao gồm: Cơ quan dân cử, đại biểu dân cử, các cơ quan thuộc thiết chế kiểm soát quyền lực nhà nước như: Thanh tra, Toà án, Kiểm toán và cơ quan, cá nhân cấp trên trong hệ thống thứ bậc quyền lực nhà nước[2].

1.2. Cơ sở pháp lý cho việc thực hiện trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay

Trách nhiệm giải trình tuy mới được quy định bằng một văn bản quy phạm có tính chuyên biệt từ năm 2013, nhưng thể chế về trách nhiệm giải trình đã tồn tại trong nhiều văn bản pháp luật trước đó. Số lượng các văn bản hàm chứa các quy tắc xử sự liên quan đến trách nhiệm giải trình là khá lớn. Nhưng theo trình tự mốc thời gian và độ liên quan, có thể kể đến một số các văn bản sau:

Thứ nhất, Luật Báo chí năm 1989, được sửa đổi, bổ sung năm 1999 đã quy định về việc trả lời trên báo chí tại Điều 8 như sau: “Người đứng đầu cơ quan báo chí có quyền yêu cầu các tổ chức, người có chức vụ trả lời vấn đề mà công dân nêu ra trên báo chí; các tổ chức, người có chức vụ có trách nhiệm trả lời trên báo chí”. Như vậy, đây là cơ sở cho việc xác lập quyền được yêu cầu cơ quan, cá nhân có chức vụ phải giải trình trước báo chí – chủ thể quan trọng của việc yêu cầu giải trình, cũng như quy định trách nhiệm giải trình của cơ quan, cá nhân có chức vụ trước báo chí là nghĩa vụ, trách nhiệm.

Thứ hai, Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005 (sửa đổi, bổ sung năm 2007, 2012) quy định quyền yêu cầu cung cấp thông tin của cơ quan, tổ chức và cá nhân, cụ thể là quy định tại Điều 31, Điều 32.

Thứ ba, Pháp lệnh Thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2007 là văn bản chứa đựng quy phạm pháp lý quan trọng về trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương, mà cụ thể là cấp xã. Pháp lệnh đã quy định rõ phạm vi điều chỉnh ngay ở Điều 1.

Thứ tư, Nghị định số 90/2013/NĐ-CP ngày 08/8/2013 của Chính phủ với ý nghĩa là một văn bản chính thức đầu tiên về trách nhiệm giải trình. Nghị định quy định trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao, trong đó bao gồm cả cơ quan nhà nước ở địa phương. Nghị định này được hướng dẫn thực hiện bằng Thông tư số 02/2014/TT-TTCP ngày 29/4/2014 của Thanh tra Chính phủ, Thông tư chủ yếu làm rõ trình tự, thủ tục yêu cầu giải trình và tiến hành giải trình[3].

2. Thực trạng trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương ở Việt Nam

Trách nhiệm giải trình với người dân của chính quyền địa phương là một nội dung quan trọng thuộc trục nội dung thứ 3 củaChỉ số Hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh ở Việt Nam (PAPI). Chỉ số này được thực hiện từ năm 2011 đến nay thông qua việc đánh giá trách nhiệm giải trình với người dân của 63 tỉnh, thành ở Việt Nam theo phương pháp điều tra xã hội học ngẫu nhiên với ba nội dung chính bao gồm: Mức độ và hiệu quả trong tiếp xúc với chính quyền; hiệu quả của Ban Thanh tra nhân dân; và hiệu quả của Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng.

Cụ thể, ở số liệu điều tra mới nhất năm 2014 cho thấy, với thang điểm từ 0 đến 10, nhìn chung trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương ở Việt Nam đạt 5,73 điểm. Kết quả tổng quát này có được nhờ sự đánh giá bản đồ trách nhiệm giải trình với bốn cấp độ hiệu quả khác nhau bao gồm: Cao nhất; trung bình cao, trung bình thấp và thấp nhất. Kết quả cho thấy, có 16 tỉnh, thành phố đạt cấp độ cao nhất, trong đó Quảng Trị ở vị trí dẫn đầu với 6,67 điểm. Có 15 tỉnh đạt cấp độ trung bình cao và 15 tỉnh đạt cấp độ trung bình thấp. Còn lại 17 tỉnh thuộc cấp độ thấp nhất, trong đó Hải Phòng ở vị trí cuối cùng trên toàn quốc với 4,51 điểm. Như vậy có thể thấy rằng, tỷ lệ chính quyền địa phương đạt cấp độ giải trình cao nhất chiếm 25,4% trên tổng số 63 tỉnh, thành. Đổi lại, ở vị trí thấp gồm trung bình thấp và thấp nhất chiếm 50,7%.

Trách nhiệm giải trình từ năm 2011 đến 2014 theo khảo sát của PAPI không có những biến động tăng đáng kể. Cụ thể, điểm số trung bình của trách nhiệm giải trình lần lượt các năm như sau: Năm 2011 với 5,5 điểm, năm 2012 với 5,58 điểm, năm 2013 với 5,65 điểm và năm 2014 với 5,79 điểm. Thậm chí còn có xu hướng giảm xuống ở một số nội dung. Ví dụ như, điểm số cho tỉnh cao nhất năm 2014 là Quảng Trị với 6,67 điểm, giảm đáng kể so với vị trí này của Thái Bình năm 2013 với 7,15 điểm. Sự sụt giảm còn được biểu hiện rõ ràng hơn ở ba nội dung đánh giá chủ yếu của trách nhiệm giải trình.

Về mức độ và hiệu quả trong tiếp xúc với chính quyền: Đây là kết quả của việc “đo lường mức độ hiệu quả trong việc giải trình, tiếp xúc và tương tác với người dân của cán bộ, công chức các cấp chính quyền địa phương”[4]. Kết quả cho thấy, với tổng số 100% các tỉnh, thành trên toàn quốc chỉ có 16,7% số người dân đã tìm đến trưởng thôn/tổ trưởng tổ dân phố, lớn hơn 14,01% so với năm 2013 nhưng thấp hơn so với chỉ số này ở năm 2012 và năm 2011 với lần lượt là 18,07% và 18,24%; chỉ có 12% người dân tìm đến cán bộ xã, phường để giải quyết các khúc mắc cao hơn mức 8,77% của năm 2013 nhưng thấp hơn mức 12,2% và 12,01% của năm 2011 và năm 2012. Cá biệt, tỉnh Hưng Yên cả hai nội dung này đều là 0%. Con số này cho thấy “việc tương tác giữa chính quyền và người dân còn hạn chế và không thường xuyên”. Tuy nhiên, trong số ít ỏi người dân tìm đến trưởng thôn/tổ trưởng tổ dân phố và cán bộ xã, phường khi có khúc mắc cần giải quyết lại có tỷ lệ lớn cho rằng cuộc tiếp xúc này hiệu quả và khúc mắc được giải quyết (với 85% số người tiếp xúc với trưởng thôn/tổ trưởng tổ dân phố và 80% số người tiếp xúc với cán bộ xã, phường khẳng định điều đó).

Để làm rõ hơn khả năng giải trình của chính quyền cũng như mức độ và hiệu quả tiếp xúc giữa người dân và chính quyền, PAPI còn bổ sung thêm tiêu chí đánh giá mức độ người dân tham gia đóng góp ý kiến xây dựng chính quyền. Kết quả mang lại không mấy khả quan khi chỉ có khoảng 25% số người được hỏi khẳng định có đóng góp ý kiến xây dựng với chính quyền và con số này không có sự biến động nào lớn trong cả 4 năm khảo sát. Tuy nhiên, cũng như kết quả tiếp xúc với trưởng thôn, cán bộ xã, số lượng người dân đóng góp ý kiến cho chính quyền ít ỏi nhưng lại có sự hài lòng rất cao về việc ghi nhận ý kiến ấy từ phía chính quyền với trung bình 90% trên toàn quốc.

Về hiệu quả của Ban Thanh tra nhân dân: Đây là kết quả khảo sát một thiết chế quan trọng trong việc thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn. Điểm trung bình của chỉ số này trên phạm vi toàn quốc là 1,94 điểm trên khoảng giới hạn từ 0,33 điểm đến 3,33 điểm, giảm so với 1,97 điểm của năm 2013. Cụ thể, có 35,72% số người dân được hỏi cho rằng, ở xã, phường, thị trấn của họ ở có sự hiện diện của Ban Thanh tra nhân dân, giảm so với 36,56% của năm 2013. Tỉnh thấp nhất có tỷ lệ 13,27%. Trong số ít những người dân biết đến sự tồn tại của Ban Thanh tra nhân dân, có 44% cho biết, Ban Thanh tra nhân dân ở xã, phường, thị trấn của họ là được nhân dân bầu. Cá biệt như Ninh Thuận có 10,9% thừa nhận điều này. Tuy nhiên, cũng trong số ít những người thừa nhận có Ban Thanh tra nhân dân trên địa bàn họ sinh sống lại có một tỷ lệ rất cao những người cho rằng thiết chế này có hiệu quả với 81%. Tỷ lệ này thấp hơn 83% của năm 2013 nhưng cao hơn đáng kể so với 78,7 % của hai năm 2011 và 2012.

Về hiệu quả của Ban Giám sát đầu tư cộng đồng: Đo lường thiết chế dân chủ này cũng từ hai tiêu chí: Mức độ phổ biến và mức độ hiệu quả. Điểm số trung bình toàn quốc của chỉ số nội dung thành phần này là 1,94 trên thang điểm 0,33 đến 3,33. Như vậy, có sự tương đồng về độ phổ biến của hai thiết chế vừa nêu. Trong đó, kết quả thu được khi khảo sát người dân biết đến sự tồn tại của Ban Giám sát đầu tư cộng đồng chỉ nằm ở mức rất khiêm tốn với 19%. Sóc Trăng là tỉnh có chỉ số thấp nhất với 4%. Kết quả này có tăng lên so với 14,5% của năm 2011 nhưng thấp hơn đáng kể so với hiệu quả của Ban Thanh tra nhân dân (điều này được lý giải, do ở một số địa phương, Ban Thanh tra nhân dân thực hiện luôn cả chức năng giám sát của Ban Giám sát đầu tư cộng đồng) và quá thấp so với yêu cầu từ việc hiện diện của thiết chế này trong thực hiện dân chủ ở cấp cơ sở. Tuy vậy, có tới 87% số người cho rằng, ở địa phương họ có Ban Giám sát đầu tư cộng đồng lại đồng ý rằng hoạt động của Ban này có hiệu quả tốt, thậm chí con số này là 100% ở Kiên Giang. Nhưng đây lại là kết quả có được với tỷ lệ người được hỏi rất thấp, do đó, tính tin cậy cần được cân nhắc[5].

Như vậy, qua kết quả khảo sát của PAPI và quan sát thực tiễn có thể nhận thấy một số vấn đề trong thực hiện trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay như sau:

Thứ nhất, việc thực hiện trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương ở Việt Nam chưa cao. Cụ thể, theo khảo sát chung của vấn đề này trên tổng số 63 tỉnh thành, chỉ có 15 tỉnh đạt chỉ số cao nhất và chiếm 25,4%. Điều đáng ngại là chỉ số này không tăng, thậm chí còn biểu hiện giảm khi năm 2013 có 17 tỉnh đạt chỉ số này chiếm 27%. Mức độ tương tác giữa người dân và chính quyền còn thấp. Không những thế, trong 05 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, ngoài Đà Nẵng thì bốn địa phương còn lại có điểm số rất thấp và Hải Phòng ở vị trí thấp nhất cả nước. Điều này cho thấy, dường như không có sự liên hệ mật thiết nào giữa việc phát triển kinh tế và sự gia tăng của trách nhiệm giải trình ở các địa phương. Thực trạng này xuất phát từ nguyên nhân định hình của trách nhiệm giải trình ở Việt Nam quá muộn màng, sự thiếu hụt các văn bản pháp lý cho hoạt động của chính quyền địa phương đã cản trở hoạt động giải trình trở thành một khâu trong quá trình thực thi quyền lực nhà nước của cơ quan và cán bộ, công chức ở địa phương.

Thứ hai, việc giải trình đã khá hạn chế lại còn vấp phải thói quen hình thức, thiếu rõ ràng. Các hình thức giải trình chủ yếu của chính quyền địa phương hiện nay cơ bản thông qua kênh báo, đài địa phương và trang thông tin điện tử. Ở cấp cơ sở chủ yếu qua hệ thống loa phát thanh và bảng tin. Nhưng hiệu quả sử dụng các phương tiện này thấp, nội dung giải trình chưa phong phú và cách thức hoạt động thiếu khoa học, không gây được chú ý cho người dân, thậm chí hệ thống phát thanh xã, phường còn phản tác dụng.

Ở hầu hết các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương đều có bảng niêm yết thông tin nhưng là bảng tin đính giấy theo cách truyền thống, không gian hẹp, xếp chồng lên nhau và nhiều khi không đầy đủ do thất lạc, rách nát gây khó khăn cho việc tiếp cận thông tin của người dân. Nhiều cơ quan, đơn vị ứng dụng các hình thức giải trình thông tin qua trang mạng cơ quan, mạng nội bộ hay các thiết bị điện tử nhưng nội dung lại bao quát, làm chiếu lệ, không đi đúng vào vấn đề thắc mắc của người dân. Thậm chí, không ít văn bản giải trình còn cố gắng phức tạp hoá bằng nhiều từ ngữ chuyên môn, khoa học khó tiếp cận đối với phổ thông dân chúng. Điều này đã khiến cho hoạt động giải trình về hình thức tồn tại, nhưng lại không mang đến hiệu quả như mong muốn của xã hội.

Thứ ba, cán bộ, công chức trong thực thi công vụ còn nặng tính “cửa quyền”, ý thức của họ là người chấp hành luật và chỉ có nhiệm vụ báo cáo với cấp trên mà không có ý thức tự thân về việc giải trình trước dân chúng. Khoảng cách của nhân viên nhà nước đối với người dân còn khá lớn và nặng nề. Điều này được mô tả như việc nhân viên nhà nước “ích kỷ” giữ lại cho mình những thông tin mà lẽ ra họ phải giải trình cho dân chúng, nhằm tìm kiếm các cơ hội lợi ích bất hợp pháp từ đó. Tình trạng này rất phổ biến, đặc biệt đối với các lĩnh vực trực tiếp tiếp xúc với người dân như cảnh sát, kiểm lâm, hải quan, thanh tra, thị trường… và các phòng dịch vụ hành chính một cửa.

Thứ tư, mặc dù được định hình từ những quy định đầu tiên về thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 1997 và được ghi nhận là hai thiết chế quan trọng để người dân tham gia giám sát và yêu cầu trách nhiệm giải trình của các cấp chính quyền với người dân. Tuy nhiên, hiệu quả hoạt động của Ban Thanh tra nhân dân và Ban Giám sát đầu tư cộng đồng còn rất thấp, người dân dường như không biết sự tồn tại của hai thiết chế này. Nguyên nhân chủ yếu do tính hình thức khi hoạt động của hai thiết chế đó cũng như tác động của nó đến hoạt động của bộ máy chính quyền thấp làm cho niềm tin của người dân vào hai thiết chế không cao. Ban Thanh tra nhân dân và Ban Giám sát đầu tư cộng đồng đều có chung đặc điểm là thiết chế bán chính thức do người dân lập nên nhằm kiểm soát các hoạt động của chính quyền cấp cơ sở. Tuy nhiên, hoạt động của hai thiết chế trên thường chỉ dừng lại ở việc kiến nghị kết luận hoạt động lên chính quyền địa phương mà không có quyền giải quyết, do đó thường chỉ tồn tại dưới danh nghĩa và ít mang tính răn đe vốn có của một cơ quan thanh tra, giám sát. Bên cạnh đó, bản thân hai thiết chế này ra đời ở cấp cơ sở, nơi có sự chi phối mạnh mẽ của các quan hệ làng xã, dòng tộc, do đó, tính khách quan yếu, sự ái ngại trong việc chỉ ra các sai sót trong quản lý nhà nước ở cấp cơ sở từ hai thiết chế không nhiều. Đây là những nguyên nhân quan trọng nhất làm cho chỉ một tỷ lệ rất thấp người dân biết đến sự tồn tại của nó.

Thứ năm, người dân dường như chưa ý thức được về quyền yêu cầu giải trình của mình cũng như chưa có nhu cầu về việc tham gia vào quản lý nhà nước. Điều này có căn nguyên từ hai phía. Bản thân dân trí chưa cao, đặc biệt khả năng nhận thức về vai trò của mình trong chu trình quyền lực của người dân còn hạn chế, điều này cộng với tâm lý e ngại chốn công quyền vốn có sự bắt rễ sâu sắc từ lịch sử đã khiến cho việc can dự vào hoạt động nhà nước của người dân rất thấp, nhu cầu về việc nắm bắt các thông tin quản lý thông qua một cơ chế giải trình minh bạch của chính quyền dường như không mấy quan trọng. Việc đặt mình ra ngoài chu trình quyền lực cũng có một phần nguyên nhân từ sự kém hiệu quả của các hoạt động giải trình.

3. Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay

Thứ nhất, cần hoàn thiện hệ thống pháp lý về trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương. Cụ thể, cần thống nhất lại về mặt pháp lý đối với trách nhiệm giải trình nói chung và quy định cụ thể trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương theo hướng xem hoạt động này như một khâu bắt buộc trong thực thi công vụ đối với cán bộ, công chức. Đồng thời, cũng cần quy định cơ chế hứng chịu trách nhiệm của cá nhân một cách rõ ràng và công khai. Không những thế, sự thông thoáng về mặt pháp lý khi luật hoá quyền tiếp cận thông tin sẽ giúp người dân có cơ sở trong việc yêu cầu trách nhiệm giải trình và tiến hành quy định theo hướng đơn giản hoá thủ tục yêu cầu giải trình của người dân.

Thứ hai, nâng cao hiệu quả thực chất của Ban Giám sát đầu tư cộng đồng và Ban Thanh tra nhân dân. Đối với hai thiết chế này, điều quan trọng nhất là gia tăng được khả năng ảnh hưởng của nó đối với hoạt động của chính quyền cơ sở thông qua hoạt động giám sát. Đồng thời, cũng cần chú trọng việc quảng bá hình ảnh nhằm thu hút được sự chú ý của người dân về đặc điểm và vai trò quan trọng của hai thiết chế dân chủ này. Mặt khác, quy định tăng thời hạn nhiệm kỳ cho Ban Thanh tra nhân dân thay vì chỉ 02 năm như hiện nay. Điều này cho phép những thành viên của Ban có thể có được kinh nghiệm nhờ quá trình giám sát lâu dài, điều quan trọng hơn những người được đào tạo công tác thanh tra, giám sát một cách bài bản.

Thứ ba, đa dạng hoá các phương tiện giải trình và thay đổi cách thức sử dụng một số công cụ truyền thống cho hoạt động giải trình. Đối với cấp tỉnh và huyện, chú trọng hơn nữa việc khai thác các kênh thông tin trực tuyến bằng việc sử dụng trang thông tin điện tử nhưng có bổ sung thêm khả năng tương tác giữa người dân và chính quyền qua hỏi đáp, bỏ phiếu tín nhiệm hay phản ánh nhanh. Sự ghi nhận, giải thích hay đối đáp trực tiếp này phù hợp với xu hướng phát triển của mạng truyền thông hiện nay và giúp thông tin giải trình được phủ rộng mà không hạn chế sự tiếp cận của bất kỳ ai. Trong khi đó, ở cấp xã, điều kiện xây dựng trang thông tin điện tử chưa có, phương tiện hiệu quả nhất vẫn là hệ thống phát thanh. Tuy nhiên, cần đổi mới để có được kết quả tích cực hơn. Cụ thể, cần cân nhắc lại các nội dung phát thanh, hạn chế phát lại các thông tin từ các kênh có thể dễ dàng tiếp cận ở phạm vi huyện, tỉnh và trung ương. Thay thế vào đó là các giải trình về hoạt động quản lý của chính quyền xã theo định kỳ hoặc thông qua hình thức trả lời các câu hỏi của người dân, đặc biệt là những thông tin liên quan đến tài chính, khiếu nại, tố cáo, khiếu kiện và đất đai. Việc truyền tải cũng cần xem xét lại mật độ trong ngày và thời gian của mỗi lần phát không quá dài, khung giờ nên từ sau 6 giờ 30 phút sáng và trước 18 giờ tối hàng ngày, lúc người dân có thể tập trung lắng nghe tốt nhất trong ngày. Kênh truyền thông xã sẽ vẫn là yếu tố quan trọng nhất cho giải trình của chính quyền cấp cơ sở, bất chấp sự phổ cập của các phương tiện khác do có được những lợi thế của nó.

Trần Quyết Thắng, Hoàng Thị Thuý Vân

Đại học Nội vụ Hà Nội

Bản dự thảo Bộ luật Tố tụng dân sự sửa đổi được trình ra Quốc hội xem xét tại Kỳ họp thứ 9 Quốc hội khóa XIII vừa qua diễn ra vào tháng 5/2015 . Một trong số những nội dung được xây dựng hoàn toàn mới trong dự thảo Bộ luật này chính là việc bổ sung chế định thủ tục rút gọn (TTRG) giải quyết vụ án dân sự. Hàng loại các vấn đề được đặt ra, đó là vai trò của Viện kiểm sát (VKS) trong các vụ án dân sự được áp dụng TTRG có gì khác so với các vụ án dân sự giải quyết theo thủ tục tố tụng thông thường, pháp luật tố tụng dân sự (TTDS) sẽ quy định vấn đề này như thế nào, sự tham gia phiên tòa sơ thẩm và phúc thẩm của VKS trong các vụ án dân sự có cần thiết hay không…

Năm 2001, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh Phí và lệ phí, bên cạnh đó, nhiều văn bản pháp luật được ban hành trong đó cũng có quy định về phí và lệ phí. Tuy nhiên đến nay, các quy định này không còn đáp ứng với tình hình mới, đặt ra yêu cầu cần phải ban hành Luật Phí và lệ phí. Bài viết này đề cập đến phạm vi điều chỉnh của Luật Phí và lệ phí với 04 điểm cơ bản sau: (i) Biểu phí và lệ phí; (ii) Chủ thể quyết định mức phí, lệ phí; (iii) Cơ sở để hình thành một loại phí hay lệ phí; (iv) Tính tương thích và thống nhất giữa Luật Phí và lệ phí với Luật Ngân sách Nhà nước.

Phạm vi điều chỉnh của một văn bản luật là một trong những yếu tố cốt lõi của văn bản cần ban hành. “Đây là vấn đề quan trọng và tương đối khó khăn nên việc xác định cần được tiến hành dựa trên những cơ sở khoa học thì mới đảm bảo phát huy vai trò của văn bản trên thực tế”[1].Dự thảo Luật Phí và lệ phí ghi nhận “quy định về danh mục phí, lệ phí; người nộp phí, lệ phí; tổ chức thu phí, lệ phí; nguyên tắc xác định mức thu; miễn, giảm, chế độ thu, nộp, quản lý, sử dụng phí, lệ phí; thẩm quyền và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, tổ chức trong quản lý phí, lệ phí”. Có bốn vấn đề lớn sau đây cần tiếp tục đánh giá để điều chỉnh:

Một là, về biểu phí và lệ phí

– Nếu xác định các loại phí thuộc ngân sách nhà nước được thể hiện toàn bộ trong Phụ lục, vậy các loại phí và lệ phí được quy định tại các Luật chuyên ngành khác, có thực hiện hay không? Chẳng hạn như lệ phí tuyên bố phá sản, chi phí phá sản (thực chất là phí) được quy định trong Luật Phá sản có tiếp tục áp dụng nữa hay không?

– Thực tế, nhiều khoản tiền phí phải trả khi nhận được lợi ích từ các đơn vị sự nghiệp công lập, nhưng không được nộp vào ngân sách nhà nước (chẳng hạn như các học phí thu từ đào tạo ngắn hạn, đào tạo liên kết) do các đơn vị sự nghiệp công lập thực hiện, chưa được phân biệt so với các loại phí khác của chính đơn vị đó.

– Vì Luật chỉ điều chỉnh đến phí và lệ phí, nên các nội dung liên quan đến giá dịch vụ có quản lý của Nhà nước không thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật Phí và lệ phí mà thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật Giá.

– Đối với hệ thống danh mục phí và lệ phí đính kèm, phần phí về lĩnh vực tài chính, ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm, chúng tôi nhận thấy không có các khoản phí liên quan đến thẩm định việc cấp giấy phép thành lập và hoạt động của các tổ chức tín dụng, trong khi các khoản phí tương tự áp dụng cho các chủ thể kinh doanh các lĩnh vực đặc thù như kinh doanh bất động sản, xây dựng, vận tải vẫn được ghi nhận đầy đủ. Vì vậy, cần thống nhất về phạm vi tác động của Luật Phí và lệ phí đối với lĩnh vực tài chính ngân hàng (theo hướng bổ sung nhóm phí áp dụng cho nhóm lĩnh vực này) đồng thời sửa đổi Luật Giá liên quan đến việc xác định và quản lý giá các dịch vụ cần có cơ chế kiểm soát của Nhà nước.

Hai là, về chủ thể quyết định mức phí, lệ phí

Một trong những nội dung quan trọng của Dự thảo Luật đã thể hiện là thẩm quyền quyết định mức thu phí, lệ phí, tuy nhiên lại chưa được phản ảnh trong phạm vi điều chỉnh. Theo biểu phí và lệ phí đính kèm, chủ thể quyết định mức phí và lệ phí thuộc về Chính phủ, Bộ Tài chính, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Nếu xem xét Pháp lệnh Phí và lệ phí năm 2001, có thể thấy, Dự thảo đã thể hiện tính kế thừa của Pháp lệnh này. Tuy nhiên, chúng tôi cho rằng, mức thu cho lệ phí cần phải được quyết định bởi Chính phủ mà không phải thuộc Bộ Tài chính và cần quy định rõ Chính phủ không được ủy quyền lại cho Bộ Tài chính thực hiện nhiệm vụ này.

Đề xuất này của chúng tôi liên quan đến đặc điểm của lệ phí là mang tính chất bắt buộc cao, tạo nguồn thu cho ngân sách nhà nước, mang tính phổ biến và lặp đi lặp lại, diện áp dụng rộng. Nói khác đi, từng loại lệ phí có thể nhỏ so với một sắc thuế lớn nhưng tính chất và mục tiêu ban hành của chúng không khác biệt nhiều. Nếu Quốc hội quyết định từng loại thuế, mức thu thuế từ loại thuế có tỷ trọng lớn trong kết cấu nguồn thu đến các loại thuế mang tính quản lý nhiều hơn như thuế sử dụng đất, thì không thể để cho một Bộ quản lý ngành quyết định mức thu cho từng lệ phí. Những loại lệ phí có thể chỉ ra như lệ phí cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, lệ phí cấp giấy phép xây dựng, lệ phí cấp giấy phép quy hoạch và rất nhiều loại lệ phí khác. Vì vậy, cần phải xem xét lại thẩm quyền quyết định mức cụ thể cho một loại phí hay lệ phí được ghi nhận trong biểu thuế theo hướng không giao Bộ Tài chính quyết định các loại lệ phí có tính chất như thuế.

Ba là, chúng ta chưa đề cập đến cơ sở để hình thành một loại phí hay lệ phí để được đưa vào danh mục phí và lệ phí thuộc diện điều chỉnh của Luật này.

Điều 8 của Dự thảo Luật chỉ đề cập đến nguyên tắc xác định mức thu mà không đưa ra nguyên tắc xác định một loại phí hay lệ phí được đưa vào danh mục biểu phí, lệ phí. Điều này dường như chưa đảm bảo đúng tính minh bạch trong quá trình quản lý và sử dụng nguồn thu của ngân sách nhà nước. Điều 4 khoản 1 của Dự thảo có đề cập “Phí, lệ phí theo quy định tại Luật này là khoản thu thuộc ngân sách nhà nước, không chịu thuế” (mặc dù chúng tôi chưa hiểu mục đích của Ban soạn thảo khi đề cập đây là khoản “không chịu thuế” trong điều luật này) và kết quả báo cáo cũng đã chỉ ra rằng, tỷ trọng khoản thu bắt buộc là phí và lệ phí là quan trọng[2].

Các khoản thu từ thuế, dù là nhỏ nhất, đều được cân nhắc rất kỹ lưỡng và được Quốc hội – người đại diện cao nhất của nhân dân xem xét quyết định. Mọi nội dung liên quan đến thuế, đặc biệt để ban hành một loại thu là thuế được tính toàn một cách cẩn trọng, và được đưa ra lấy ý kiến từ dân chúng. Một dự án Luật thuế phải được xem xét tại hai kỳ họp hoặc ba kỳ họp Quốc hội (Điều 75, 76 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015), nhưng đối với các khoản thu từ phí, lệ phí trong dự luật này, người dân/đại biểu Quốc hội xem xét để ban hành hàng loạt các khoản thu cũng mang tính chất bắt buộc với độ dài của các loại phí và lệ phí này là 20 trang. Vấn đề đặt ra ở chỗ số phí và lệ phí đó quá lớn nhưng lại không có căn cứ để xác định chúng nằm trong danh mục hay không nằm trong danh mục biểu phí và lệ phí.

Một ví dụ đơn giản, nếu nhìn vào cơ cấu danh mục thu ngân sách nhà nước, lệ phí trước bạ luôn được ghi nhận trong hệ thống kết cấu thu từ thuế, hoàn toàn thiếu đi sự lý giải cần thiết của việc tiếp tục ghi nhận là lệ phí trong Dự thảo Luật Phí và lệ phí. Thiết nghĩ, việc ghi nhận một khoản thu là phí hay lệ phí, cần phải được xem xét cẩn trọng về khả năng gánh chịu của người dân. Đối với các khoản là phí, cần xác định rõ những yếu tố nào để xác định là chi phí cho từng nhóm phí; phải đảm bảo phí không được cao hơn số chi phí đã tính và đảm bảo người dân bình thường cũng có thể gánh chịu được. Tương tự như vậy là những vấn đề về lệ phí.

Bốn là,tính tương thích và thống nhất giữa Luật phí và lệ phí với Luật Ngân sách Nhà nước

Nếu việc quản lý và sử dụng phí, lệ phí được quy định ngay trong luật này sẽ mâu thuẫn với nguyên tắc hình thành và sử dụng phí và lệ phí, đặc biệt là lệ phí. Lệ phí tạo nguồn cho ngân sách nhà nước cùng với thuế và đáp ứng cho nhu cầu chi tiêu chung của nhà nước, không phân biệt mục đích sử dụng và phù hợp với nguyên tắc cân đối ngân sách. Khoản 1 và 2 Điều 7 Luật Ngân sách Nhà nước 2015 quy định rõ: “Các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí và các khoản thu khác theo quy định của pháp luật được tổng hợp đầy đủ vào cân đối ngân sách nhà nước, theo nguyên tắc không gắn với nhiệm vụ chi cụ thể” và “Ngân sách nhà nước được cân đối theo nguyên tắc tổng số thu từ thuế, phí, lệ phí phải lớn hơn tổng số chi thường xuyên và góp phần tích lũy ngày càng cao để chi đầu tư phát triển”. Như vậy, nếu ghi nhận việc sử dụng phí và lệ phí tại Luật này sẽ mâu thuẫn với Luật Ngân sách Nhà nước và các Luật chuyên ngành, mâu thuẫn với quy định về quỹ tài chính ngoài ngân sách hoạt động độc lập với quỹ ngân sách nhà nước (theo Luật Ngân sách Nhà nước).

Trường hợp phí và lệ phí theo Luật Ngân sách Nhà nước thuộc nguồn thu ngân sách nhưng được xác định để hình thành cho các quỹ tài chính công ngoài ngân sách khác, cơ chế sử dụng chắc chắn khác biệt so với các khoản thu đưa vào kết cấu nguồn thu ngân sách nhà nước nói chung và thiết nghĩ, cơ chế xác định nguồn thu từ phí cần phải được sự giám sát của dân chúng. Thêm nữa, việc phân tách phần phí tạo lập nguồn thu ngân sách nhà nước và phần phí hình thành các quỹ tài chính ngoài ngân sách khác cũng cần phải được làm rõ trong Luật này nếu xác định đây là Luật “chuyên ngành” về phí và lệ phí.

PGS.TS Phạm Thị Giang Thu

Đại học Luật Hà Nội

Bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng là một trong các chế định trụ cột của Bộ luật Dân sự. Tuy nhiên, xuất phát từ bản chất của chế định này là không có sự tồn tại thỏa thuận trước của các bên đương sự nên việc xác định khoản bồi thường khi có thiệt hại xảy ra là một vấn đề khó khăn cả về mặt lý luận cũng như thực tiễn áp dụng, đặc biệt với trường hợp bồi thường thiệt hại khi tính mạng bị xâm phạm. Tính mạng là một trong các quyền nhân thân cao nhất được Hiến pháp bảo vệ. Khi tính mạng bị xâm phạm, người bị hại sẽ mất đi tất cả, đặc biệt khoản thiệt hại lớn nhất là thu nhập của người bị thiệt hại. Tuy nhiên, Bộ luật Dân sự hiện hành và Dự thảo Bộ luật Dân sự (sửa đổi) [1] (Dự thảo) dường như chưa đề cập đúng mức đến khoản thiệt hại đó. Bằng việc phân tích và giải thích điều luật trong mối quan hệ với quy định về căn cứ phát sinh trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng và so sánh với pháp luật Nhật Bản, tác giả làm rõ cơ sở lý luận và đề xuất để tham khảo trong quá trình xây dựng và hoàn thiện chế định này.

Dự thảo quy định về căn cứ phát sinh trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng như sau: “Người nào có hành vi trái pháp luật xâm phạm tính mạng, sức khỏe, danh dự, nhân phẩm, uy tín, tài sản, quyền, lợi ích hợp pháp khác của cá nhân, xâm phạm danh dự, uy tín, tài sản của pháp nhân mà gây thiệt hại thì phải bồi thường, trừ trường hợp Bộ luật này, luật khác có liên quan quy định khác” (Điều 600).

Xem xét điều khoản trên, có thể nhận thấy rõ mối quan hệ giữa “hành vi trái pháp luật” và việc “xâm phạm tính mạng, sức khỏe, danh dự, nhân phẩm, uy tín, tài sản, quyền, lợi ích hợp pháp khác của cá nhân, xâm phạm danh dự, uy tín, tài sản của pháp nhân” (dưới đây gọi là “quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm phạm”) với “thiệt hại”. Mối quan hệ này thể hiện rằng, nội dung của thiệt hại được quyết định bằng chất và lượng của hai yếu tố nêu trước đó. Đồng thời, thiệt hại được xác định để bồi thường phải cân bằng với “quyền và lợi ích bị xâm phạm” và phải đủ để khôi phục được quyền và lợi ích đó. Theo đó, thiệt hại cũng là một giá trị trừu tượng và nó bằng với “quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm phạm” nhưng việc bồi thường trên thực tế thì không thể thực hiện đối với một giá trị trừu tượng nên người ta phải hữu hình hóa thiệt hại bằng những thiệt hại cụ thể quy ra bằng tiền để bồi thường (thiệt hại này gọi là thiệt hại cụ thể). Dù vậy, bản chất của thiệt hại cũng không bị biến dạng và nó vẫn phải được cân đong bằng quyền và lợi ích bị xâm phạm. Do đó, việc bồi thường phải bảo đảm nguyên tắc bồi thường đầy đủ và thực tế sao cho khôi phục được nguyên trạng quyền và lợi ích hợp pháp đã bị xâm phạm.

Với ý nghĩa đó, thiệt hại được phân loại thành thiệt hại về vật chất và thiệt hại về tinh thần (nếu như người bị xâm phạm là pháp nhân thì đây không hẳn là thiệt hại về tinh thần mà là hư tổn về uy tíntrong quá trình kinh doanh nên được có cách gọi khác là “thiệt hại vô hình”). Thiệt hại về vật chất được chia thành hai loại: Thiệt hại về người và thiệt hại về tài sản. Cả hai loại thiệt hại này lại được cấu thành từ: (i) Thiệt hại tích cực và (ii) Thiệt hại tiêu cực.

(i) Thiệt hại tích cực là sự mất mát cụ thể về những tài sản mà người bị thiệt hại đang sở hữu (như: Tiền nhập viện, tiền chữa bệnh, tiền sửa chữa tài sản hay giá trị hư tổn của các loại tài sản so với tài sản ban đầu…). Những tài sản (khoản chi phí) nêu trên vốn là tài sản mà người bị thiệt hại đang có nhưng do xảy ra thiệt hại nên phải chi ra để khắc phục thiệt hại.

(ii) Thiệt hại tiêu cực là lợi ích mà người bị xâm phạm lẽ ra sẽ có được trong tương lai nhưng do bị thiệt hại nên những lợi ích đó cũng mất đi. Ví dụ: Sự mất hoặc giảm thu nhập lẽ ra có được nếu không bị rơi vào hoàn cảnh bị xâm phạm, hoa lợi, lợi tức lẽ ra thu được từ tài sản nếu tài sản đó không bị hư hỏng.

Dựa trên nền tảng lý luận trên, tác giả sẽ phân tích một trường hợp cụ thể về thiệt hại do tính mạng bị xâm phạm để làm rõ hơn các vấn đề lý luận đó. Điều 607 Dự thảo quy định về thiệt hại do tính mạng bị xâm phạm như sau:

“1. Thiệt hại do tính mạng bị xâm phạm bao gồm:

a) Chi phí hợp lý cho việc mai táng;

b) Tiền cấp dưỡng cho những người mà người bị thiệt hại có nghĩa vụ cấp dưỡng”.

Thứ nhất, đối với “chi phí hợp lý cho việc mai táng”

Theo cách phân loại như đã đề cập trên, chi phí này được chi trả cho tài sản của người bị xâm phạm và có thể xếp vào loại thiệt hại tích cực. Tuy nhiên, việc đưa chi phí này vào các khoản thiệt hại được bồi thường khi tính mạng bị xâm phạm là một điều không hợp lý về mặt lý luận. Bởi lẽ, bất cứ ai đến một thời điểm nhất định cũng sẽ phải đối mặt với cái chết. Khi chết, đương nhiên sẽ phải bỏ ra chi phí tổ chức tang lễ và mai táng. Do đó, chi phí mai táng là chi phí chắc chắn sẽ mất trong tương lai đối với tất cả mọi người, đây không phải chi phí chỉ xuất hiện khi có thiệt hại về tính mạng xảy ra. Như vậy, sự cố gây thiệt hại xâm phạm tính mạng của người chết chỉ có tác động nhân quả đến thời điểm chi trả chi phí mai táng sớm hơn so với bình thường chứ không có tác động nhân quả đối với việc phải chi trả mai táng phí. Tức là, về mặt lý thuyết, chi phí mai táng không phải là thiệt hại trong việc tính mạng bị xâm phạm.

Thứ hai, đối với “tiền cấp dưỡng cho những người mà người bị thiệt hại có nghĩa vụ cấp dưỡng”

Xem xét khoản tiền này với các thiệt hại đã trình bày ở trên, có thể thấy khoản tiền này không thuộc một trong hai thiệt hại tích cực hoặc thiệt hại tiêu cực. Trong trường hợp này, quyền được cấp dưỡng không phải là quyền của người bị xâm phạm tính mạng mà là trái quyền của người có quyền yêu cầu cấp dưỡng đối với người bị xâm phạm tính mạng. Do vậy, về nguyên tắc, không có căn cứ để liệt kê khoản tiền này vào khoản tiền được bồi thường theo quy định tại Điều 600 Dự thảo. Trừ trường hợp người gây thiệt hại cố tình xâm phạm tính mạng của người bị thiệt hại và cố ý ngăn cản việc nhận cấp dưỡng của người được người bị thiệt hại cấp dưỡng thì người gây thiệt hại phải bồi thường cả khoản tiền này theo một phạm trù độc lập, bằng cách áp dụng Điều 600 một cách riêng biệt.

Từ những phân tích trên đây, có một hoài nghi rất rõ là thiệt hại vật chất được quy định trong điều 607 Dự thảo đều không liên quan hoặc khó có thể liên quan đến những thiệt hại thực tế của người bị thiệt hại.

Vậy những thiệt hại thực tế của người bị thiệt hại trong trường hợp tính mạng bị xâm phạm là những khoản thiệt hại nào?

Vấn đề mấu chốt trong những thiệt hại về thực tế của người bị xâm phạm tính mạng chính là “thu nhập thực tế bị mất của người bị thiệt hại”. Khi có thiệt hại do tính mạng bị xâm phạm thì thiệt hại tiêu cực chính là thu nhập mà lẽ ra người chết sẽ thu được nếu còn sống. Vậy khoản thu nhập này có được tính là khoản thiệt hại được bồi thường hay không?

Vấn đề này hầu như không được nhắc đến trong các giải thích cho đến nay của các học giả Việt Nam. Nguyên nhân có thể là do khi chia tách “thiệt hại” và “quyền và lợi ích bị xâm phạm” thành hai phạm trù khác nhau. Tuy nhiên, như những gì đã trình bày, “thiệt hại” chính là biểu hiện của “quyền và lợi ích bị xâm phạm”. Do đó, chúng có quan hệ tỷ lệ thuận với nhau, “quyền và lợi ích bị xâm phạm” càng cao, càng nghiêm trọng thì “thiệt hại” càng lớn và ngược lại. Hoàn toàn vô lý nếu như “tính mạng” bị xâm phạm lại được bồi thường thấp hơn so với “sức khỏe” bị xâm phạm. Theo Điều 19 Hiến pháp năm 2013: “Mọi người có quyền sống. Tính mạng con người được pháp luật bảo hộ. Không ai bị tước đoạt tính mạng trái luật”. Tại đây, Hiến pháp công nhận giá trị cao nhất của quyền sống và tính mạng của con người. Quy định này được bố trí trước quy định về quyền bất khả xâm phạm về thân thể (Điều 20 Hiến pháp2 [2]). Bên cạnh đó, Điều 16 Hiến pháp cũng nhấn mạnh: “Mọi người đều bình đẳng trước pháp luật”. Từ những quy định của Hiến pháp có thể thấy, quyền được bảo hộ về tính mạng của con người là quyền dân sự cơ bản và được ghi nhận cao hơn so với quyền về thân thể và sức khỏe dựa trên nguyên lý bình đẳng trước pháp luật. Do đó, một điều đương nhiên phải thừa nhận là thiệt hại khi “tính mạng” bị xâm phạm phải ở mức cao hơn so với thiệt hại khi “sức khỏe” bị xâm phạm. Tuy nhiên, xem xét một số bản án của Việt Nam thì giá trị của tính mạng khi bị xâm phạm lại được bồi thường một cách không đầy đủ, thậm chí thấp hơn giá trị của thân thể và sức khỏe. Có ý kiến cho rằng: “Theo Điều 610 [3] Bộ luật Dân sự và hướng dẫn của Hội đồng Thẩm phán tại Nghị quyết 03 [4] nói trên khi nạn nhân bị thương tật, người gây thiệt hại cũng phải bồi thường các chi phí cứu chữa, chăm sóc, thu nhập thực tế bị mất của nạn nhân trong thời gian điều trị và trường hợp nạn nhân chết cũng phải bồi thường tương tự. Tuy nhiên, thực tế cho thấy khi nạn nhân bị thương tật thì thời gian nạn nhân được hưởng bồi thường kéo dài hơn so với khi nạn nhân bị chết rất nhiều, thậm chí là suốt đời nếu như nạn nhân đó bị mất hoàn toàn khả năng lao động. Trong khi đó, trường hợp nạn nhân bị chết mặc dù có thêm khoản tiền mai táng phí nhưng so với khi nạn nhân bị thương thì thời gian hưởng bồi thường, mức bồi thường thấp hơn rất nhiều lần. Thứ hai: Từ kẽ hở nêu trên, nên xảy ra hiện tượng với các lái xe ô tô hiện nay… các tài xế sau khi đã đâm vào nạn nhân làm cho nạn nhân bị thương nhưng đã cho xe cán qua người nạn nhân để nạn nhân chết luôn” [5].

Do đó, cần có cách giải thích đúng đắn quy định về “thiệt hại” trong mối quan hệ với “quyền và lợi ích bị xâm phạm” để xác định một cách chính xác và hợp lý các khoản thiệt hại phải bồi thường và xem xét tính hợp lý và công bằng của việc đưa thu nhập thực tế bị mất của người bị thiệt hại về tính mạng vào các khoản thiệt hại được bồi thường. Liên quan đến vấn đề này, tác giả xin được đưa ra 03 căn cứ dưới đây làm nền tảng cho quan điểm khẳng định sự đúng đắn của việc thừa nhận thu nhập của người chết là khoản thiệt hại phải được bồi thường.

Thứ nhất, so sánh hai hoàn cảnh trước và sau khi quyền và lợi ích bị xâm phạm để xác định thiệt hại nhằm bảo đảm mục đích của chế định bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng

Đối với trường hợp thiệt hại do tính mạng bị xâm phạm, dựa trên định nghĩa về thiệt hại tích cực như đã đề cập, “là lợi ích mà người bị xâm phạm lẽ ra sẽ có được trong tương lai nhưng do bị thiệt hại nên những lợi ích đó cũng mất đi”, cần thiết phải xem xét đến hoàn cảnh nếu không bị xâm phạm về tính mạng. Nếu không có sự kiện chết thì người bị thiệt hại sẽ sống và làm việc như bình thường. Mức thu nhập mà họ sẽ nhận được ít nhất là ngang bằng với thu nhập ngay trước khi qua đời. Nhưng vì tử vong nên người bị thiệt hại bị mất thu nhập đó. Khoản thu nhập bị mất chính là khoản chênh lệch giữa hai hoàn cảnh: Bị mất tính mạng và nếu không bị mất tính mạng.

Có một vài ý kiến của các học giả Việt Nam cho rằng, người đã chết thì sẽ không thể đi làm được nên không có thu nhập và không phải bồi thường đối với khoản thu nhập mà họ có thể nhận được nếu còn sống. Quan điểm này chỉ nghĩ đến hoàn cảnh hiện tại (người bị thiệt hại đã chết) mà không đặt trong sự so sánh hai hoàn cảnh trước khi bị xâm phạm và sau khi bị xâm phạm. Đồng thời, việc xử lý bồi thường như vậy vô hình trung đã xa rời mục đích, vai trò của chế định trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng là khôi phục lại nguyên trạng đối với quyền và lợi ích bị xâm phạm. Một điều không ai có thể phủ định đó là nếu người bị thiệt hại không mất đi tính mạng thì họ nhất định có thu nhập thông qua lao động. Nếu khoản thu nhập đó không được bồi thường thì làm sao có thể đạt được mục đích khôi phục nguyên trạng quyền và lợi ích lẽ ra người bị thiệt hại sẽ được hưởng.

Thứ hai, mối tương quan giữa “thiệt hại” với “quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm phạm”

Trong khi đó, theo cách giải thích của Điều 606 và Điều 607 Dự thảo thì khi một ai đó bị xâm phạm về sức khỏe và thu nhập thực tế mất hoặc bị giảm sẽ được bồi thường khoản thiệt hại đó. Tuy nhiên, khi một ai đó bị xâm phạm tính mạng thì lại có vẻ không được bồi thường về thu nhập thực tế lẽ ra sẽ có được nếu không bị mất đi tính mạng. Giống như những gì đã đề cập, “tính mạng” là giá trị cao cả được Hiến pháp và pháp luật bảo vệ và “sức khỏe” chỉ là nền tảng của “tính mạng”. Nên không có lý do nào mà ý nghĩa và giá trị của “tính mạng” lại bị coi thường hoặc rẻ mạt hơn so với “sức khỏe”.

Thứ ba, giải thích về quy định của Điều 607 Dự thảo

Như đã trình bày, thiệt hại là sự so sánh hai hoàn cảnh: Nếu còn sống và khi chết. Khi đặt phép trừ cho hai hoàn cảnh này thì đương nhiên sẽ nhận được kết quả là thu nhập thực tế lẽ ra thu được trong tương lai của người bị thiệt hại. Nhưng Điều 607 Dự thảo có vẻ chưa liệt kê về khoản thu nhập này. Tại sao lại như vậy? Theo tác giả, cần phải hiểu Điều 607 Dự thảo là danh sách liệt kê mở và khoản thu nhập thực tế của người chết vốn dĩ đã bao hàm trong đó.

Xem xét cấu trúc các điều luật trong Chương XIX của Dự thảo có thể thấy: Trong Chương XIX “Trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng”, Mục 1 “Quy định chung”, Điều 600 được bố trí đầu tiên làm nền tảng cho toàn bộ chế định. Mục 2 “Xác định thiệt hại” được thiết kế với 05 điều luật từ Điều 605 đến Điều 609, đây là những quy định liệt kê cụ thể dựa trên quan điểm chỉ đạo của Điều 600. Do đó, khi áp dụng và giải thích các quy định từ Điều 605 đến Điều 609 phải đặt trong sự phù hợp với bản chất của Điều 600. Nói cách khác, Điều 600 sẽ quyết định cách giải thích và áp dụng các điều trên. Theo đó, Điều 600 về mối quan hệ giữa “quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm phạm” với “thiệt hại” thì “thiệt hại” chính là biểu hiện của “quyền và lợi ích bị xâm phạm” và “thiệt hại” được tính toán dựa trên sự so sánh hai hoàn cảnh trước và sau khi “quyền và lợi ích bị xâm phạm”. Dựa trên quan điểm chỉ đạo này, mọi “quyền và lợi ích bị xâm phạm” được biểu hiện thông qua thiệt hại trên thực tế đều là đối tượng được bồi thường. Đây là nguyên tắc chung và các quy định từ Điều 605 đến Điều 609 (trong đó có Điều 607) chỉ là các danh sách liệt kê mang tính đại diện đối với các thiệt hại khó nhận biết nếu nhìn từ Điều 600. Theo đó, nó không có ý nghĩa thay thế cho quy định nền tảng tại Điều 600. Do vậy, khi quy định tại Điều 605 đến Điều 609 liệt kê không đầy đủ các thiệt hại thì sẽ dựa trên Điều 600 để xác định thiệt hại.

Như vậy, xét trên cả phương diện lý luận về mục đích của chế định bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng và cách giải nghĩa quy định của Bộ luật Dân sự thì khoản thu nhập thực tế của người bị thiệt hại về tính mạng thuộc thiệt hại tiêu cực và phải được bồi thường. Nếu như không thừa nhận thiệt hại lớn nhất của người bị xâm phạm tính mạng là thu nhập của người đó, cộng với những phân tích trên đây về sự bất hợp lý trong các khoản thiệt hại được liệt kê trong Điều 607, việc không thừa nhận này sẽ đồng nghĩa với việc Bộ luật Dân sự Việt Nam không truy cứu trách nhiệm dân sự của người đã “tước đoạt tính mạng” trái luật.

Tham khảo pháp luật Nhật Bản về bồi thường thiệt hại do tính mạng bị xâm phạm

Như trình bày trên, thiệt hại về vật chất có hai loại là thiệt hại tích cực và thiệt hại tiêu cực, khi tính mạng bị xâm phạm thì sẽ phát sinh cả hai khoản thiệt hại đó. Trong đó, thiệt hại tiêu cực chiếm phần lớn là thu nhập lẽ ra thu được mà không thu được của người chết. Khoản thu nhập này được tính như sau:

(i) Đối với những người đang hưởng lương hoặc có thu nhập sẽ được tính toán trên cơ sở của thu nhập ngay khi sự cố xảy ra. Trong trường hợp này, phía người bị hại phải chứng minh thu nhập thực tế đang được hưởng.

(ii) Đối với những người không hưởng lương hoặc không có thu nhập đều đặn như trẻ em, học sinh, sinh viên, những người nội trợ không đi làm hay những người thất nghiệp thì sẽ căn cứ theo thu nhập bình quân của thống kê thu nhập cả nước cũng như thu nhập bình quân theo trình độ học vấn.

Sau khi tính thu nhập của người chết bằng cách trên, thì nhân thời gian có thể làm việc được để tính ra tổng thu nhập mà người chết có thể thu được nếu sống bình thường. Thời gian có thể làm việc được cũng sẽ tính dựa vào tuổi thọ của người chết, tình hình sức khỏe trước khi chết và tính chất nghề nghiệp của người chết. Nguyên tắc là cao nhất là 67 tuổi [6]. Tuy nhiên, cũng có trường hợp khi một người sức khỏe tốt làm nghề giặt ủi chết lúc 60 tuổi thì bản án đã tuyên là người này có thể làm việc đến 74 tuổi [7].

Khoản thu nhập theo tháng nhân với thời gian có thể làm việc sẽ thành tổng thu nhập của người chết. Tuy nhiên, tính ra như vậy vẫn chưa đủ vì thông thường có thu nhập thì sẽ phải bỏ ra các chi phí cho cuộc sống nên phải khấu trừ đi chi phí sinh hoạt. Vì thế theo cách thức tính và án lệ của Nhật Bản thì thiệt hại chính đáng của người chết là tổng thu nhập trừ đi tổng chi phí sinh hoạt. Theo thực tiễn xét xử cũng như xử lý bảo hiểm nhân thọ đối với tai nạn giao thông hiện nay của Nhật Bản, nếu như trường hợp người chết là trụ cột trong gia đình hoặc nữ giới thì 30% đến 40% của tổng thu nhập, trường hợp nam giới độc thân hoặc trẻ em nam thì 50% tổng thu nhập được coi là chuẩn mực chi phí sinh hoạt để khấu trừ [8]. Bên cạnh đó, Nhật Bản còn có một loại khấu trừ khác là khấu trừ chiết khấu lãi suất trung gian (bởi vì thu nhập bình thường được chi trả định kỳ theo tháng, năm trong khi đó, khi bồi thường thì được trả một lần cho tất cả thu nhập trong tương lai, vì thế cần chiết khấu lãi suất trung gian đối với phần thu nhập tương lai).

Như vậy, theo pháp luật Nhật Bản, thu nhập của người chết là nội dung, khoản được bồi thường đối với thiệt hại xâm phạm tính mạng. Khi tính toán tiền được bồi thường đối với khoản thiệt hại này thì thực tiễn của Nhật Bản cho thấy: Nguyên tắc là tất cả tiền thu nhập của người chết sẽ tính theo thực tế của người chết được phía người bị hại chứng minh, còn đối với phần nào mà phía người bị xâm phạm không thể chứng minh được một số yếu tố như thu nhập của trẻ em, học sinh, sinh viên, những người nội trợ không đi làm hay những người thất nghiệp thì tuy không có tài liệu để chứng minh thu nhập cố hữu của những người bị xâm phạm hoặc cơ sở tính toán chính xác thu nhập này, nhưng dựa theo các tài liệu khách quan như tài liệu thống kê về thu nhập và tiêu chí đánh giá về khả năng và thời gian có thể làm việc để đưa ra mức thiệt hại tương đối khiêm tốn cho người bị xâm phạm.

Trên đây là những phân tích liên quan đến việc xác định thiệt hại khi tính mạng bị xâm phạm trong Dự thảo, đồng thời, tác giả xem xét cách tính thu nhập của người chết với ý nghĩa là một tài liệu tham khảo. Trong bài viết này, tác giả đã tập trung nhấn mạnh về bản chất của thiệt hại. Đó chính là sự liên quan mật thiết của thiệt hại với giá trị trừu tượng của “quyền và lợi ích bị xâm phạm”. Điều này rất quan trọng để bảo đảm chức năng của chế định bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng là “đền bù những thiệt hại gây ra để khôi phục nguyên trạng, bảo vệ quyền và lợi ích được pháp luật quy định và bảo vệ”. Mong rằng, Dự thảo sẽ cân nhắc về vấn đề này sao cho phù hợp với công lý phổ thông và nguyên tắc tối cao mà Hiến pháp quy định.

Fushihara Hirota

Tài liệu tham khảo:

[1]. Bản Chính phủ trình, xin ý kiến Quốc hội khóa XIII tại kỳ họp thứ 9, đăng tại website: http://duthaoonline.quochoi.vn/DuThao/Lists/DT_DUTHAO_LUAT/View_Detail.aspx?ItemID=588.

[2]. Điều 20 Hiến pháp quy định:

“1. Mọi người có quyền bất khả xâm phạm về thân thể, được pháp luật bảo hộ về sức khỏe, danh dự và nhân phẩm; không bị tra tấn, bạo lực, truy bức, nhục hình hay bất kỳ hình thức đối xử nào khác xâm phạm thân thể, sức khỏe, xúc phạm danh dự, nhân phẩm”.

[3]. Điều này theo Bộ luật Dân sự năm 2005 tương đương với Điều 607 Dự thảo.

[4]. Nghị quyết số 03/2006/NQ-HĐTP ngày 08/7/2006 của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao hướng dẫn áp dụng một số quy định của Bộ luật Dân sự năm 2005 về bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng.

[5]. An Văn Khoái, “Những bất cập trong quy định về bồi thường thiệt hại do tính mạng bị xâm hại”, Tạp chí Tòa án nhân dân kỳ I tháng 12/2010 (số 23), tr. 24, 25.

[6]. Shiomi Yoshio, “Bài giảng cơ bản: Các quy định riêng về trái quyền II – Luật bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng”, Nxb. Shinseisha, Nhật Bản, 2005, tr. 57.

[7]. Kato Masanobu, “Đại hệ thống luật dân sự mới – Quyển V: Thực hiện công việc không có ủy quyền, được lợi về tài sản không có căn cứ pháp luật và bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng”, Nxb. Yuhikaku, Nhật Bản, 2004, tr. 287.

[8]. Kato Masanobu, “Đại hệ thống luật dân sự mới – Quyển V: Thực hiện công việc không có ủy quyền, được lợi về tài sản không có căn cứ pháp luật và bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng”, Nxb. Yuhikaku, 2004, tr. 289.

1. Trách nhiệm giải trình của các cơ quan hành chính nhà nước

Tính chịu trách nhiệm là đặc điểm, yêu cầu có tính nguyên tắc của các chủ thể quyền lực. “Trách nhiệm giải trình” (hay tính chịu trách nhiệm, tiếng Anh là Accountable, accountability) được xác định: “Có nghĩa vụ giải thích và chấp nhận trách nhiệm cho các hành vi của một người. Một chính quyền được bầu lên có trách nhiệm chính trị (ít nhất là thông qua bầu cử) đối với cử tri; trong một hệ thống nghị viện có chịu trách nhiệm đối với nghị viện; một công chức chịu trách nhiệm trước pháp luật”[1].

Trách nhiệm giải trình của các cơ quan hành chính nhà nước được nhắc tới nhiều hơn cũng xuất phát từ vị trí vai trò của các cơ quan này trong hệ thống các cơ quan nhà nước. Nhà nước được tổ chức theo thông lệ 3 cành quyền lực: Lập pháp – Quốc hội; Hành pháp – Chính phủ; Tư pháp – Tòa án. Cành quyền lực hành pháp bao gồm các cơ quan hành chính nhà nước được tổ chức từ trung ương đến địa phương luôn được xem như là trung tâm của quyền lực nhà nước. Tất cả 3 cành quyền lực lập pháp – hành pháp – tư pháp đều phải chịu trách nhiệm về phần việc của mình, nhưng tựu chung lại, các cơ quan hành chính nhà nước phải chịu trách nhiệm là quan trọng bậc nhất của sự hạn chế quyền lực và trách nhiệm của Nhà nước. Sự chịu trách nhiệm của các cơ quan hành chính nhà nước chính là điều kiện tiên quyết của chế độ dân chủ. Tiêu điểm của việc Hiến pháp hạn chế quyền lực nhà nước chính là nằm ở hệ thống các cơ quan này mà cao nhất chính là trách nhiệm của Chính phủ.

Trách nhiệm giải trình dường như là một khái niệm mới được thảo luận ở Việt Nam trong thời gian gần đây. Hiện có rất nhiều quan điểm, cách tiếp cận khác nhau của nhiều học giả trong nước, nước ngoài, các tổ chức quốc tế đưa ra quan niệm về trách nhiệm giải trình. Một số tác giả cho rằng trách nhiệm giải trình là trách nhiệm đạo đức, chính trị. Có tác giả lại quan niệm một cách đơn giản cho rằng trách nhiệm giải trình thực ra chỉ là vấn đề trách nhiệm. Hoặc trách nhiệm giải trình là quyền và nghĩa vụ của cơ quan, tổ chức nhà nước và các cán bộ, công chức phải công khai, giải thích và làm rõ các thông tin trong hoạt động công vụ của mình trước nhân dân và các tổ chức khác, đồng thời chịu trách nhiệm khi để xảy ra hậu quả[2]. Bản chất trách nhiệm giải trình cũng thuộc về hình thức thể hiện tính chịu trách nhiệm của Nhà nước. Về quan niệm này, nếu cho rằng trách nhiệm giải trình là “quyền” của các cơ quan hành chính nhà nước thì sẽ không đảm bảo được tính chịu trách nhiệm của Nhà nước, bởi khi đã nói đến quyền thì việc sử dụng hay không sử dụng sẽ tùy thuộc vào ý chí chủ quan của chủ thể giải trình, như vậy mục tiêu đảm bảo tính trách nhiệm của Nhà nước đã không thật sự trọn vẹn.

Đề tài cấp bộ “Thực hiện trách nhiệm trách nhiệm giải trình trong thực thi công vụ nhằm phòng ngừa tham nhũng ở Việt Nam” của Viện Khoa học Thanh tra đưa ra quan niệm trách nhiệm giải trình là trách nhiệm của người được ủy quyền thực hiện nhiệm vụ trước người ủy quyền thực hiện nhiệm vụ bao gồm: (i) Trách nhiệm cung cấp thông tin đầy đủ và chính xác về quá trình thực hiện nhiệm vụ được giao; (ii) Trách nhiệm báo cáo, giải thích, chứng minh về kết quả thực hiện nhiệm vụ được giao và (iii) Trách nhiệm đối với kết quả thực hiện nhiệm vụ (bao gồm khả năng gánh chịu hình phạt khi để xảy ra hậu quả xấu)…

Trách nhiệm giải trình luôn là đòi hỏi đối với tất cả các cơ quan hiến định, các cơ quan nhà nước nói chung chứ không chỉ riêng đối với các cơ quan hành chính nhà nước. Đây cũng xuất phát từ tính chính đáng của Nhà nước, thể hiện bản chất dân chủ xã hội chủ nghĩa của Nhà nước ta.

Chúng tôi cho rằng trách nhiệm giải trình chỉ xuất hiện, phát sinh khi có sự yêu cầu của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền theo luật định. Ngoài ra, để xác định trách nhiệm giải trình của các cơ quan hành chính nhà nước, chúng ta phải đặt chúng trong các mối quan hệ tương tác về kiểm soát và giám sát hoạt động thực thi, mà trọng tâm chính là hệ thống các thiết chế giám sát bên ngoài và bên trong các nhánh quyền lực nhà nước. Do đó, chúng tôi đề xuất định nghĩa trách nhiệm giải trình của các cơ quan hành chính nhà nước như sau:

Trách nhiệm giải trình của các cơ quan hành chính nhà nước là nghĩa vụ của các cơ quan hành chính nhà nước và người đứng đầu cơ quan đó phải cung cấp thông tin và báo cáo các phương diện hoạt động thuộc phạm vi nhiệm vụ quyền hạn của mình một cách trung thực và công khai cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân có chức năng giám sáttheo định kỳ và khi có yêu cầu theo luật định.

2. Vai trò của việc thực hiện trách nhiệm giải trình của các cơ quan hành chính nhà nước

Trách nhiệm giải trình có nhiều ý nghĩa, nó tạo ra tính chính đáng cho bộ máy nhà nước, là công cụ quan trọng để xây dựng, giữ gìn và phát huy nền dân chủ. Ở các nước phương tây có nền dân chủ phát triển, chính quyền ngày càng phải đối mặt với công chúng. Công chúng ngày càng nhận thức được rằng việc thực hành thẩm quyền công không phải sự ban ơn. Lòng tin của công chúng vào chính quyền là yếu tố quan trọng để chính quyền tồn tại và hoạt động, lòng tin ấy thường rất mong manh. Thực tế đã cho thấy, có rất nhiều nền dân chủ công nghiệp hoá đã trải qua những biến động lớn làm sụt giảm lòng tin của công chúng, sự ủng hộ chính trị bị sói mòn dần dần và lâu dài dẫn đến những hậu quả vô cùng nghiêm trọng.

Thực hiện trách nhiệm giải trình chính là một phương thức để kiểm soát quyền lực nhà nước nhằm phòng ngừa tham nhũng. Có một thực tế là việc hành pháp của các cơ quan hành chính nhà nước luôn luôn có khả năng tác động đến mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân quy định chức năng nhiệm vụ quyền hạn của các cơ quan hành chính nhà nước luôn không bao giờ đủ so với phạm vi điều chỉnh, tác động của các cơ quan này lên các mối quan hệ của đời sống xã hội. Và thực hiện trách nhiệm giải trình sẽ giúp cho người dân, tập thể, cá nhân, cơ quan tổ chức có thẩm quyền giám sát có được thông tin để thực hiện hoạt động giám sát đối với hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước.

Thực hiện trách nhiệm giải trình là một biểu hiện rõ rệt cho những nỗ lực xây dựng một nhà nước dân chủ của Đảng và Nhà nước ta. Việc được tiếp cận thông tin thông qua hoạt động giải trình của các cơ quan hành chính nhà nước như là một yếu tố quan trọng giúp cho người dân tham gia vào đời sống quản lý nhà nước một cách có hiệu quả. Sự công khai, minh bạch trong hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước cũng được xác định là một trong những yêu cầu của việc xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của nước ta hiện nay.

Trách nhiệm giải trình luôn gắn liền với sự minh bạch, công bằng, dân chủ, tính hiệu quả, khả năng đáp ứng, trách nhiệm hay tính toàn vẹn. Bởi vậy, trách nhiệm giải trình là mục tiêu mà một nền quản lý công tốt cần có, là cơ sở đánh giá tính hiệu quả, hiệu lực của nền hành chính nhà nước, là khả năng đáp ứng, ý thức trách nhiệm hay mong muốn thực hiện nhiệm vụ theo cách minh bạch, công bằng. Trách nhiệm giải trình còn được coi như một biểu tượng, mục tiêu hướng tới. Trách nhiệm giải trình giúp truyền tải hình ảnh quản lý tốt, gợi lên một hình ảnh đáng tin cậy, trung thực, công bắng và tính chịu trách nhiệm của người đứng đầu trong quản lý nhà nước[3].

3. Thực trạngpháp luật về trách nhiệm giải trình của các cơ quan hành chính nhà nước hiện nay

Báo cáo giải trình là phương thức hoạt động của các cơ quan nhà nước đã được ghi nhận và thực hiện trong thực tiễn tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước ta từ trước đến nay.Tuy nhiên, phải đến Hiến pháp năm 2013, thuật ngữ giải trình lần đầu tiên được Hiến pháp quy định. Mặc dù không quy định cụ thể thuật ngữ giải trình, nhưng các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan hành chính nhà nước đều đã thể hiện rõ trách nhiệm giải trình trước các chủ thể có thẩm quyền giám sát[4].

Có thể thấy hầu hết các quy định liên quan đến trách nhiệm giải trình hiện nay vẫn chỉ mang tính chất chung chung, dừng lại ở hình thức “báo cáo”, hoặc “cung cấp thông tin, tài liệu liên quan” đến hoạt động thực thi công cụ của các cơ quan hành chính.

Luật Giám sát của Quốc hội năm 2003 quy định cách thức, quy trình thực thi quyền giám sát tối cao của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội cũng như trách nhiệm báo cáo, giải trình trở lại của Chính phủ và Ủy ban nhân dân tỉnh. Đây được xem như một sự ghi nhận về trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính nhà nước đối với cơ quan dân cử; Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 ghi nhận quyền giám sát của Hội đồng nhân dân đối với hoạt động của các cơ quan nhà nước trên từng đơn vị hành chính lãnh thổ nhất định, cụ thể Hội đồng nhân dân có thẩm quyền giám sát đối với Ủy ban nhân dân cùng cấp, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp dưới[5]. Đối với quyền giám sát bên ngoài, Điều 9 Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân 2003 cũng mới chỉ quy định mối quan hệ giữa Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân với các thiết chế bên ngoài dừng lại ở việc “phối hợp chặt chẽ”, chứ cũng chưa quy định rõ trách nhiệm giải trình đối với các cơ quan này[6].

Luật Kiểm toán nhà nước năm 2005 quy định các cơ quan hành chính nhà nước là một trong những chủ thể có trách nhiệm báo cáo giải trình những vấn đề liên quan đến việc thu, chi thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 (Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 sẽ có hiệu lực từ năm 2017), kèm theo đó là trình tự, thủ tục tiến hành kiểm toán, cũng như quyền hạn, nghĩa vụ của kiểm toán nhà nước; cũng như nghĩa vụ báo cáo, giải trình của các cơ quan hành chính nhà nước. Luật Phòng chống tham nhũng năm 2005 (sửa đổi bổ sung năm 2007, năm 2012), Luật Thanh Tra năm 2010, Luật Báo chí năm 1989 (sửa đổi bổ sung năm 1998 và 1999) cũng quy định trách nhiệm cung cấp thông tin về hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước theo quy định của pháp luật[7].

Khiếu nại, tố cáo chính là một trong những cách thức thể hiện quyền làm chủ, quyền tiếp cận thông tin của người dân. Điều 5 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định trách nhiệm cung cấp thông tin tài liệu, liên quan đến việc giải quyết khiếu nại của cơ quan có thẩm quyền. Luật Khiếu nại năm 2011 cũng quy định quyền của người khiếu nại yêu cầu cơ quan nhà nước cung cấp thông tin liên quan đến việc khiếu nại của mình và nghĩa vụ của người bị khiếu nại phải cung cấp thông tin tài liệu liên quan đến nội dung khiếu nại[8]; Điều 42 Luật Tố cáo năm 2011 quy định trách nhiệm của các cơ quan hành chính báo cáo với cơ quan có thẩm quyền vềcông tác giải quyết tố cáo thuộc phạm vi quản lý của mình[9]. Riêng đối với Luật Khiếu nại năm 2011, chúng tôi cho rằng việc quy định nghĩa vụ của người bị khiếu nại, người giải quyết khiếu nại cung cấp thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung khiếu nại “khi có yêu cầu[10]” là không hợp lý. Bởi một thực tế đang diễn ra đó là nhiều khi người dân đi khiếu nại cũng không thể biết rõ thông tin, tài liệu nào liên quan trực tiếp đến nội dung khiếu nại của mình, dẫn đến sự bị động trong việc đề xuất yêu cầu cung cấp thông tin. Do đó, nhất thiết cần phải sự chủ động cung cấp thông tin từ phía người bị khiếu nại, người giải quyết khiếu nại liên quan đến nội dung khiếu nại, có như vậy mới đảm bảo được quyền dân chủ của người dân.

Vấn đề đặt ra ở đây đó là: Cần phải quy định cụ thể, chi tiết trình tự giải trình như thế nào? bằng những hình thức nào? Thực tế quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước bao phủ hầu hết các lĩnh vực của đời sống xã hội, và mỗi lĩnh vực quản lý lại được phân cấp cho các cơ quan chuyên biệt quản lý, từ đó đặt ra yêu cầu mỗi lĩnh vực hoạt động cần có hình thức giải trình tương ứng. Văn bản pháp luật quy định trực tiếp cụ thể về trách nhiệm giải trình của các cơ quan hành chính nhà nước hiện nay chỉ có duy nhất có Nghị định số 90/2013NĐ-CP của Chính phủ ngày 08/08/2013. Tuy nhiên, Nghị định này cũng chưa thể hiện rõ được các hình thức yêu cầu giải trình cụ thể, cơ sở phát sinh quyền yêu cầu giải trình của các chủ thể giám sát tương ứng với đó là giới hạn phạm vi giải trình đến đâu của các cơ quan hành chính nhà nước. Việc này tiềm ẩn nguy cơ dẫn đến sự tùy tiện trong việc giải trình của các cơ quan hành chính nhà nước, từ đó làm giảm hiệu quả phản biện xã hội của người dân, cũng như hiệu quả giám sát của các thiết chế có thẩm quyền.

Luật Cán bộ, công chức năm 2008 quy định nguyên tắc công khai, minh bạch, đúng thẩm quyền và có sự kiểm tra, giám sát trong thi hành công vụ, đồng thời quy định nghĩa vụ của cán bộ, công chức với tư cách là người đứng đầu phải chịu trách nhiệm về hoạt động của cơ quan, đơn vị mình phụ trách[11]. Tuy nhiên, Luật Cán bộ, công chức năm 2008 cũng không quy định cụ thể trách nhiệm giải trình của các cơ quan hành chính nhà nước gắn liền với trách nhiệm của người đứng đầu, thủ trưởng cơ quan, tổ chức, đơn vị, cũng như tách bạch rõ trách nhiệm giải trình với tư cách người đứng đầu với trách nhiệm giải trình đại diện chung các lĩnh vực hoạt động của cơ quan, tổ chức mình phụ trách. Thêm nữa, việc quy định trách nhiệm giải trình những vấn đề liên đới thuộc quản lý, phụ trách của nhiều cơ quan, đơn vị, nhiều cán bộ phụ trách cũng chưa được làm rõ. Từ đó, tiềm ẩn nguy cơ gây khó khăn cho việc quy trách nhiệm chính thuộc về cơ quan nào, dấn đến tình trạng đùn đẩy trách nhiệm như hiện nay.

3. Một số kiến nghị, đề xuất hoàn thiện cơ sở pháp lý đảm bảo cho hoạt động giải trình của cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay

Thứ nhất, để đảm bảo trách nhiệm giải trình của các cơ quan hành chính nhà nước cần phải gắn với vai trò của người đứng đầu hành pháp, cũng như vai trò của thủ trưởng các cơ quan hành chính nhà nước, thủ trưởng các đơn vị. Cụ thể hơn, Luật Cán bộ, công chức nên quy định rõ trách nhiệm giải trình về hoạt động của đơn vị cũng như của cá nhân với tư cách là người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị. Như vậy, việc báo cáo giải trình của các cơ quan sẽ dễ dàng hơn rất nhiều và cũng đảm bảo được nguyên tắc tập trung dân chủ trong quản lý hành chính nhà nước. Bên cạnh đó, để đảm bảo tính chịu trách nhiệm của Nhà nước nói chung, trách nhiệm của các cơ quan hành chính nhà nước nói riêng, tác giả cho rằng việc thực hiện trách nhiệm giải trình nên gắn với trách nhiệm chính trị[12] của những người đứng đầu, cũng là thể hiện văn hóa tôn trọng người dân của một nhà nước dân chủ thực sự.

Thứ hai, xét về tổng thể thì tình trạng “thiếu luật”, hay tình trạng lỗ hổng về mặt pháp lý liên quan đến quy định sự tham gia phản biện của người dân vẫn đang là một tồn tại chưa được khắc phục. Sự thiếu sót này là rào cản lớn cho sự phát triển của xã hội dân sự, nơi tạo ra một kênh phản biện hữu hiệu đối với hoạt động quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước, cũng như bù đắp những thiếu sót, giới hạn trong điều chỉnh pháp luật của Nhà nước. Vì vậy, chúng tôi cho rằng Nhà nước cần sớm ban hành các đạo luật về các thiết chế, phương thức giám sát của nhân dân đối với các cơ quan nhà nước, giữa các cơ quan, tổ chức quyền lực nhà nước với nhau, ví dụ như: Luật về trưng cầu ý dân, Luật về thông tin, quyền tiếp cận thông tin, luật về hội, luật về giám sát và phản biện xã hội, và nhiều luật khác…

Thứ ba, cần thay đổi tư duy trong hoạt động giải trình của các cơ quan hành chính nhà nước. Việc giải trình cần phải gắn liền với trách nhiệm báo cáo, giải trình của người đứng đầu, thủ trưởng cơ quan, đơn vị. Đặc biệt, giải trình không chỉ dừng lại ở việc “biết gì nói nấy”. Hoạt động giải trình luôn phải gắn với phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan hành chính nhà nước. Có như vậy mới đảm bảo hoạt động giải trình của các cơ quan hành chính nhà nước là sự thể hiện rõ tính chịu trách nhiệm của Nhà nước trước nhân dân.

Thứ tư, cần quy định thêm quyền yêu cầu giải trình cho các chủ thể có chức năng giám sát đối với hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước. Điều này sẽ giúp cho các thiết chế giám sát thuận lợi trong việc tiếp cận thông tin phục vụ phản biện xã hội; tạo điều kiện cho người dân tham gia ý kiến vào các quyết định của các cơ quan hành chính nhà nước trước khi quyết định được ban hành. Đây cũng là giúp cho nhân dân thực sự tham gia vào quản lý nhà nước một cách đúng nghĩa[13]. Bên cạnh đó, những lĩnh vực thuộc sự điều chỉnh, quản lý của nhiều cơ quan, đơn vị chúng tôi cho rằng, cần quy định rõ trách nhiệm giải trình liên đới của các chủ thể này, tránh tình trạng đá bóng trách nhiệm, không truy xuất được trách nhiệm cụ thể thuộc về ai, ai sẽ là người phải đứng ra giải trình về nội dung liên quan[14].

Nguyễn Thanh Tùng

Viện Nhà nước và Pháp luật

Quyền có việc làm của người lao động (NLĐ) là một trong những quyền cơ bản của con người. Vì vậy, việc nghiên cứu làm sáng tỏ những vấn đề lý luận pháp lý về quyền con người, quyền của NLĐ, quyền có việc làm của NLĐ là vấn đề cần thiết nhằm giúp cho mọi người có cách nhìn tổng quan, toàn diện hơn về các quyền của con người, đặc biệt là quyền của NLĐ và quyền có việc làm của NLĐ trong giai đoạn hiện nay.

1. Khái niệm quyền con người

Quyền con người có quá trình phát triển rất lâu đời trong lịch sử nhân loại, có nội dung rộng lớn, là một vấn đề khá phức tạp, liên quan đến nhiều lĩnh vực như đạo đức, chính trị, pháp lý…, là sự kết hợp của các yếu tố quốc tế và dân tộc, giai cấp và nhân loại. Đến nay, có khoảng 50 định nghĩa về quyền con người đã được công bố, mỗi định nghĩa tiếp cận vấn đề từ một góc độ nhất định, chỉ ra những thuộc tính nhất định, nhưng không định nghĩa nào bao hàm được tất cả các thuộc tính của quyền con người. Tính phù hợp của các định nghĩa hiện có về quyền con người phụ thuộc vào sự nhìn nhận chủ quan của mỗi cá nhân. Học thuyết Nhân quyền tự nhiên cho rằng: “Con người có những quyền cố hữu do tạo hóa ban tặng như quyền sống, quyền tự do, quyền sở hữu; quyền con người là thiêng liêng, cao quý và phải được xếp cao hơn pháp luật của nhà nước; nhân dân trao quyền cho nhà nước vì vậy quyền lực nhà nước là có giới hạn và nhà nước có nghĩa vụ đối với người dân”[1]. Nhà tư tưởng tiêu biểu cho Học thuyết nhân quyền đó là John Locke (1632 – 1704). Hiến pháp năm 1791 của Pháp viết: Quyền con người là “quyền tự do, sở hữu, được an toàn và chống lại áp bức”; Tuyên ngôn độc lập của Mỹ viết: “Quyền con người đó là các quyền sống, quyền tự do và quyền mưu cầu hạnh phúc”; Hai học giả người Trung Quốc có quan niệm khác về quyền con người, học giả Đồng Vân Hồ quan niệm: “Có thể nói gọn lại, nhân quyền là quyền tồn tại, phát triển một cách tự do, bình đẳng”[2], còn học giả Từ Sùng Ôn viết: “Nhân quyền suy cho cùng bắt nguồn từ điều kiện kinh tế – xã hội, phản ánh lợi ích cơ bản của một giai cấp nhất định”[3].

Ngày nay, khoa học pháp lý phát triển đã cho chúng ta nhiều căn cứ để đưa ra định nghĩa về quyền con người đầy đủ hơn trong sự vận động biện chứng của lịch sử. Một định nghĩa rất phổ biến thường được trích dẫn bởi các học giả theo học thuyết quyền tự nhiên: “Quyền con người là những quyền cơ bản, không thể tước bỏ mà một người vốn được thừa hưởng đơn giản vì họ là con người”[4]. Ở cấp độ quốc tế, theo định nghĩa của Văn phòng cao ủy Liên Hợp quốc thường xuyên được trích dẫn: “Quyền con người là những bảo đảm pháp lý toàn cầu có tác dụng bảo vệ các cá nhân và các nhóm chống lại những hành động hoặc sự bỏ mặc mà làm tổn hại đến nhân phẩm, những sự được phép và tự do cơ bản của con người”[5]. Ở Việt Nam, chưa có một văn bản pháp luật nào quy định định nghĩa về quyền con người. Tuy nhiên, nội hàm của khái niệm quyền con người được thể hiện trong những quy định cụ thể. Tại Nghị quyết về giành chính quyền được thông qua tại Đại hội Đại biểu Quốc dân do Tổng bộ Việt Minh triệu tập ngày 16/8/1945 đã ghi:

Ban bố những quyền của dân, cho dân:

a) Nhân quyền;

b) Tài sản (quyền sở hữu);

c) Dân quyền: Quyền phổ thông đầu phiếu, quyền tự do dân chủ (tự do tín ngưỡng, tự do tư tưởng, ngôn luận, hội họp, đi lại), dân tộc bình quyền, nam nữ bình quyền[6].

Trên phương diện nghiên cứu khoa học pháp lý, một số cơ quan nghiên cứu, tác giả cũng đưa ra định nghĩa về quyền con người. Tuy không hoàn toàn giống nhau, nhưng xét chung, quyền con người được hiểu là những nhu cầu, lợi ích tự nhiên, vốn có của con người được ghi nhận và bảo vệ trong pháp luật quốc gia và các thỏa thuận pháp lý quốc tế[7]. Quyền con người được cấu thành bởi hai yếu tố: (i) Quyền con người được hiểu là những đặc quyền vốn có tự nhiên của con người và chỉ con người mới có; (ii) Quyền tự nhiên vốn có đó khi được pháp luật ghi nhận và điều chỉnh, thì sẽ trở thành các quyền con người. Quyền con người chính là sự thống nhất giữa hai yếu tố khách quan và chủ quan được ghi nhận trong pháp luật của mỗi quốc gia và pháp luật quốc tế.

Quyền con người luôn được xác định như là những chuẩn mực được cộng đồng quốc tế thừa nhận và tuân thủ. Những chuẩn mực này kết tinh những giá trị nhân văn của toàn nhân loại, chỉ áp dụng với con người, cho tất cả mọi người. Nhờ có những chuẩn mực này, mọi thành viên trong gia đình nhân loại mới được bảo vệ nhân phẩm và mới có điều kiện phát triển đầy đủ các năng lực của cá nhân với tư cách là một con người[8]. Cho dù cách nhìn nhận có những khác biệt nhất định, nhưng đó lại là những quyền tự nhiên của con người và không bị tước bỏ bởi bất cứ ai và bất cứ chính thể nào. Chính vì vậy, quyền con người và việc bảo đảm thực hiện quyền con người luôn là mối quan tâm hàng đầu, là mục tiêu phấn đấu của các quốc gia cũng như cộng đồng quốc tế.

Liên Hợp Quốc luôn coi quyền con người là vấn đề cấp thiết trên toàn thế giới, với mục tiêu duy trì hòa bình và an ninh thế giới, Liên Hợp quốc đã soạn thảo hàng trăm văn kiện quốc tế về quyền con người. Trong bản Hiến chương của mình, tuy không có điều khoản riêng nào đề cập đến quyền con người, nhưng trong nhiều đoạn, mục, Liên Hợp Quốc đã đề cập đến các quyền tự do cơ bản của con người. Ngay trong phần mở đầu đã nêu rõ “… sự tin tưởng vào những quyền cơ bản, nhân phẩm và giá trị của con người, ở quyền bình đẳng giữa nam và nữ, ở quyền bình đẳng giữa các nước lớn và nhỏ”[9]. Hiến chương còn khẳng định, các quốc gia thành viên của Liên Hợp Quốc cam kết “thực hiện sự hợp tác quốc tế trong việc giải quyết các vấn đề quốc tế về kinh tế, văn hóa và nhân đạo và khuyến khích phát triển sự tôn trọng các quyền của con người và các tự do cơ bản cho tất cả mọi người không phân biệt chủng tộc, nam nữ, ngôn ngữ hoặc tôn giáo”[10].

Có thể nói, lần đầu tiên quyền con người được chính thức ghi nhận và tôn trọng trong một văn bản quốc tế có giá trị pháp lý và được thừa nhận rộng rãi. Trên cơ sở Hiến chương, năm 1948, Liên Hợp Quốc đã thông qua Tuyên ngôn toàn thế giới về nhân quyền gồm 30 điều, ghi nhận tất cả các quyền con người trên các lĩnh vực. Tuyên ngôn này được đánh giá không chỉ là văn kiện đầu tiên khẳng định các nguyên tắc tôn trọng và bảo vệ quyền con người đã được ghi nhận trong Hiến chương Liên Hợp Quốc, mà còn ghi nhận các quyền và tự do của con người một cách cụ thể như các quyền liên quan đến chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, dân sự. Trên cơ sở Tuyên ngôn toàn thế giới về nhân quyền năm 1948, quyền con người đã được thể hiện cụ thể hơn trong Công ước quốc tế về các quyền kinh tế, văn hóa và xã hội và Công ước quốc tề về các quyền dân sự, chính trị (năm 1966) [11].

Ở Việt Nam quyền con người, quyền công dân được quy định đầy đủ và chi tiết tại Chương 2 Hiến pháp năm 2013 với 36 điều. Điều 14 Hiến pháp năm 2013 quy định:“Ở nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, các quyền con người, quyền công dân về chính trị, dân sự, kinh tế, văn hóa, xã hội được công nhận, tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm theo Hiến pháp và pháp luật. Quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng”. Việt Nam cũng đã và đang tích cực tham gia Công ước quốc tế về các quyền kinh tế, văn hóa và xã hội năm 1966, Công ước quốc tế về các quyền dân sự, chính trị năm 1966, Công ước về quyền trẻ em năm 1989, Công ước về quyền của người khuyết tật năm 2006… Nội dung của các Công ước đều được cụ thể hóa trong các văn bản pháp luật Việt Nam. Điều này cho thấy việc coi trọng, bảo vệ và thúc đẩy quyền con người là mục tiêu nhất quán của Đảng và Nhà nước Việt Nam, là yêu cầu quan trọng trong tiến trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân; là động lực thúc đẩy sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.

2. Quyền của người lao động

Quyền của NLĐ là vấn đề có ý nghĩa rất lớn cả về lý luận và thực tiễn không chỉ đối với cá nhân con người, tập thể NLĐ, mà còn có vai trò quan trọng đối với sự phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội của đất nước, dân tộc và toàn nhân loại. Quyền của NLĐ là những quyền liên quan đến NLĐ và người sử dụng lao động (NSDLĐ). Các quyền của NLĐ được ghi nhận trong các Điều ước quốc tế như: Tuyên ngôn toàn thế giới về nhân quyền; Công ước quốc tế về các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa; Công ước quốc tế về các quyền dân sự, chính trị và các khuyến nghị của ILO.

Tuyên ngôn toàn thế giới về nhân quyền năm 1948 ghi nhận các quyền về kinh tế, xã hội và văn hóa, trong đó ghi nhận rõ quyền lao động của con người bao gồm: quyền được bảo đảm an sinh xã hội (Điều 22), quyền làm việc, tự do chọn nghề và được trả lương ngang nhau cho những công việc như nhau, được trả lương xứng đáng và hợp lý để bảo đảm cho một cuộc sống có đầy đủ giá trị nhân phẩm, được thành lập hoặc gia nhập công đoàn (Điều 23), quyền được nghỉ ngơi, giải trí (Điều 24).

Công ước quốc tế về các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa năm 1966 đã cụ thể hóa các quyền của NLĐ, cụ thể là: Quyền làm việc (Điều 6); quyền được hưởng những điều kiện làm việc công bằng và thuận lợi như được trả lương thỏa đáng và trả thù lao bằng nhau, quyền được hưởng những điều kiện làm việc an toàn và vệ sinh, sự nghỉ ngơi, thời gian rảnh rỗi (Điều 7); quyền được thành lập và gia nhập công đoàn, quyền được đình công (Điều 8); quyền được hưởng an toàn xã hội, kể cả bảo hiểm xã hội (Điều 9).

Các quyền của NLĐ mặc dù được ghi nhận trong các văn bản pháp lý quốc tế, nhưng đó chỉ là sự ghi nhận mang tính nguyên tắc chung. Các quyền trong lĩnh vực lao động còn được ghi nhận và bảo vệ bởi rất nhiều văn kiện do Tổ chức Lao động Quốc tế (ILO) khởi xướng. Một chức năng cơ bản của ILO là thiết lập các chuẩn mực lao động quốc tế bằng việc thông qua các Công ước và khuyến nghị bao trùm các lĩnh vực liên quan đến lao động, việc làm, đôi lúc chúng được nhắc đến như là Bộ luật Lao động quốc tế (International Labour Code). ILO đã xây dựng các tiêu chuẩn lao động quốc tế nhằm quy định và bảo vệ các quyền của người lao động thông qua việc ban hành nhiều Công ước và khuyến nghị. Đến nay, ILO đã thông qua 189 công ước và 203 khuyến nghị, đây chính là những công cụ pháp lý chủ yếu, quan trọng nhằm khuyến trợ công bằng xã hội và bảo đảm các quyền cho NLĐ. Theo các văn bản này, quyền của NLĐ gồm các quyền: Quyền làm việc, quyền công đoàn độc lập, quyền không bị ép làm việc không lương, quyền nam nữ hưởng lương bằng nhau, quyền không bị phân biệt đối xử, quyền không bị phân biệt đối xử nếu có con cái, quyền được giúp đỡ và có việc làm thích hợp nếu bệnh tật, quyền được đào tạo, bồi dưỡng có ăn lương, quyền không bị đuổi việc, quyền được trả lương bằng tiền, quyền hưởng lương trên hoặc bằng mức tối thiểu, quyền được trả lương nếu chủ sử dụng lao động bị phá sản, quyền được nghỉ ít nhất nguyên một ngày mỗi tuần, quyền an toàn lao động, quyền được bồi thường nếu có tai nạn, quyền được nghỉ khi bị bệnh và chữa bệnh, quyền của phụ nữ mang thai hoặc cho con bú sữa mẹ, quyền của lao động xuất khẩu, quyền được có tiếng nói tham gia vào công việc phát triển đơn vị, cơ sở, bộ phận…, nơi mình đang lao động thông qua công đoàn, quản đốc hoặc cá nhân có ý kiến.

Ngoài việc ghi nhận hàng loạt các quyền của NLĐ, ILO còn có cơ chế để theo dõi, giám sát việc thực hiện các quyền này. Theo đó mọi quốc gia thành viên của ILO, ngay cả khi quốc gia đó chưa phê chuẩn các công ước vẫn phải có nghĩa vụ nộp báo cáo quốc gia hàng năm cho ILO. ILO còn yêu cầu các quốc gia thành viên cần phê chuẩn và sau khi phê chuẩn các công ước phải có nghĩa vụ thi hành nhằm đảm bảo các quyền của NLĐ không bị xâm hại.

Qua nghiên cứu các văn bản pháp luật quốc tế có thể thấy rằng, các quyền của NLĐ là một trong những quyền hết sức quan trọng của con người thuộc nhóm các quyền về kinh tế, xã hội và văn hóa. Các quyền của NLĐ có vai trò quan trọng đối với người lao động hoặc tập thể NLĐ. Các quyền này không chỉ được ghi nhận trong các văn bản pháp luật quốc tế (tuyên ngôn, công ước, khuyến nghị), mà còn được cụ thể hóa và quy định trong các văn bản pháp luật quốc gia như Hiến pháp, Bộ luật, Luật và được thể hiện dưới hai khía cạnh là quyền và nghĩa vụ, bởi để bảo đảm các quyền của NLĐ các quốc gia buộc phải ban hành các quy định về nghĩa vụ thông qua việc ban hành các chính sách, chương trình để thúc đẩy việc thực hiện các quyền của NLĐ, đồng thời phải đưa ra các quy định mang tính chế tài xử lý khi các quyền này bị xâm phạm.

2. Quyền có việc làm

Quyền có việc làm (hay quyền được làm việc) là nhóm quyền cơ bản trong luật lao động và là một trong rất nhiều quyền khác của NLĐ. Quyền được làm việc có vị trí rất quan trọng vì “quyền được làm việc là cốt lõi để thực hiện các quyền con người khác và tạo nên một phần quan trọng không thể tách rời tự nhiên của nhân phẩm”[12]. Quyền có việc làm là yếu tố cơ bản để bảo đảm sự tồn tại thực tế của con người, đồng thời cũng là yếu tố để bảo đảm nhân phẩm và lòng tự trọng của NLĐ. Quyền có việc làm được coi là quyền hiến định trong pháp luật quốc tế, cụ thể, Điều 23 Tuyên ngôn toàn thế giới về nhân quyền năm 1948 ghi nhận: “Mọi người đều có quyền làm việc, tự do lựa chọn việc làm…”; trong các Điều 6, 7, 8 của Công ước quốc tế về các quyền kinh tế, văn hóa và xã hội năm 1966 cũng xác định các yếu tố của quyền có việc. So với quyền của NLĐ, quyền có việc làm hẹp hơn, tuy nhiên, đây lại là một quyền cơ bản nhất, quan trọng nhất trong lĩnh vực lao động việc làm. Quyền có việc làm chính là tiền đề, điều kiện quan trọng để thực hiện các quyền khác của NLĐ nói riêng và các quyền của con người nói chung, như quyền về nhà ở, quyền về giáo dục, văn hoá….. Chỉ khi quyền có việc làm được đảm bảo thực hiện, thì các quyền khác của con người mới có ý nghĩa.

Ở Việt Nam, cho đến nay chưa có công trình nào đưa ra khái niệm về quyền có việc làm. Quyền có việc làm cũng được ghi nhận và nội luật hóa các tiêu chuẩn quốc tế về quyền con người trong lĩnh vực lao động, đặc biệt là quyền có việc làm của NLĐ trong Hiến pháp và văn bản pháp luật luật lao động như: Điều 30 Hiến pháp năm 1959: “Công dân nước Việt Nam dân chủ cộng hoà có quyền làm việc…”; Điều 58 Hiến pháp năm 1980: “Công dân có quyền có việc làm…”; Hiến pháp năm 2013: “Công dân có quyền làm việc, lựa chọn nghề nghiệp, việc làm và nơi làm việc”[13]; “Có quyền làm việc, tự do lựa chọn việc làm và nghề nghiệp, học nghề và nâng cao trình độ nghề nghiệp, không bị phân biệt đối xử về giới tính, dân tộc, thành phần xã hội, tín ngưỡng, tôn giáo”[14], “được làm việc cho bất kỳ người sử dụng lao động nào và ở bất kỳ nơi nào mà pháp luật không cấm”[15].

Như vậy, kể cả pháp luật quốc tế hay Hiến pháp và các văn bản pháp luật lao động của nước ta hiện nay đều chưa đưa ra khái niệm mang tính chất tổng quát về quyền có việc làm của NLĐ. Tuy nhiên, trên cơ sở nghiên cứu, tác giả xin đưa ra quan điểm cá nhân về quyền có việc làm của NLĐ trên cơ sở tiếp cận quyền này dưới góc độ quyền con người như sau: “Quyền có việc làm là quyền cơ bản và quan trọng của con người trong lĩnh vực lao độngđược ghi nhận vàbảo vệ trong Hiến pháp, pháp luật quốc gia và pháp luật quốc tế”.

ThS. Trần Thị Tuyết Nhung

Học viện Thanh Thiếu niên Việt Nam

1. Thực trạng quy định của Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2003 về thủ tục tranh luận tại phiên tòa sơ thẩm

1.1. Về trình tự phát biểu khi tranh luận

Điều 217 Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2003 quy định về trình tự phát biểu khi tranh luận. Theo đó, khi bắt đầu phiên tranh luận, kiểm sát viên trình bày lời luận tội, sau đó đến lượt bị cáo trình bày lời bào chữa, nếu bị cáo có người bào chữa thì người này bào chữa cho bị cáo, sau đó mới đến lượt các chủ thể tham gia tranh luận khác đưa ra ý kiến tranh luận. Một số vấn đề cần lưu ý:

Một là, về lời luận tội: Khoản 1 Điều 217 Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2003 quy định: “Sau khi kết thúc việc xét hỏi tại phiên tòa, kiểm sát viên trình bày lời luận tội, đề nghị kết tội bị cáo theo toàn bộ hay một phần nội dung cáo trạng…”. Theo đó, quy định kiểm sát viên đề nghị kết tội theo toàn bộ hay một phần cáo trạng là chưa hợp lý. Vì nó không những là làm cho kiểm sát viên bị bó hẹp vào cáo trạng, trong khi diễn biến tại phiên tòa có thể theo chiều hướng cần kết luận tội danh, khung hình phạt không những là nhẹ hơn, mà còn có thể nặng hơn, hoặc là tội danh khác mà có khung hình phạt bằng với tội đã truy tố. Trong khi bản cáo trạng bao giờ cũng được lập trong đó được đề xuất tội danh và khung hình phạt truy tố, dù Điều 217 không quy định rõ là đề nghị kết tội có bao gồm là cả đề xuất khung hình phạt hay không? Thực tế bản luận tội của ngành kiểm sát lại hoàn toàn khác với quy định tại Điều 217, vì ở đó không những là đề xuất tội danh, khung hình phạt, mà còn đề xuất mức án, hình phạt, trách nhiệm dân sự và những vấn đề cần phải giải quyết khác trong vụ án. Như vậy, trong khi chưa làm sáng tỏ các tình tiết, chứng cứ còn mâu thuẫn nhưng đã đề xuất cụ thể, chi tiết về mức án, chắc chắn sẽ chi phối đến hoạt động xét xử và tuyên án của Hội đồng xét xử. Hơn nữa, nó còn tạo lợi thế cho kiểm sát viên và gây áp lực cho việc thực hiện quyền bào chữa. Điều đó còn làm cho phiên tòa thiếu tính sinh động.

Mặt khác, còn thấy rằng thủ tục tranh luận tại phiên tòa sơ thẩm đã rất coi trọng bản luận tội của kiểm sát viên – nó được xem là cơ sở cho các bên dựa vào đó tranh biện. Ngay cả trong thủ tục đối đáp, bị cáo, người bào chữa và người tham gia tố tụng khác khi trình bày ý kiến cũng được luật đặt ra là xoay quanh bản luận tội. Điều này chưa hẳn đã tích cực, vì nếu như người tham gia tố tụng đưa ra ý kiến tranh luận mà phụ thuộc, xoay quanh lời luận tội thì họ bị bó hẹp trong vấn đề đánh giá chứng cứ và bị giảm đi lợi thế. Bên cạnh đó, Điều 217 không quy định hình thức luận tội phải bằng văn bản, mà có thể bằng lời nói. Đáng quan tâm là trên thực tế không ít trường hợp kiểm sát viên đọc bản luận tội đã chuẩn bị sẵn, không dựa vào diễn biến của phiên tòa.

Hai là, về lời bào chữa: Lời bào chữa được thực hiện sau lời luận tội của kiểm sát viên. Nếu người bào chữa có mặt tại phiên tòa thì người bào chữa sẽ trình bày lời bào chữa cho bị cáo, bị cáo bào chữa bổ sung. Tuy nhiên, khoản 2 Điều 217 Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2003 đã không đặt ra trường hợp có nhiều người bào chữa cho một bị cáo, thì thực hiện việc trình bày lời bào chữa ra sao? Trường hợp người bào chữa cho bị cáo không có mặt tại phiên tòa, nhưng quan điểm của họ vẫn được thực hiện thông qua bản bào chữa được gửi trước, tuy nhiên lại xảy ra trường hợp quan điểm trong bản bào chữa không phù hợp với quan điểm của bị cáo tại phiên tòa thì giải quyết như thế nào?

Cần lưu ý là trường hợp bị cáo không nhờ người bào chữa, thì họ phải tự bào chữa hoặc lựa chọn phương thức từ chối bào chữa và chủ tọa phiên tòa không buộc bị cáo phải trình bày lời bào chữa. Bên cạnh đó, lưu ý đến trường hợp bào chữa bắt buộc theo khoản 2 Điều 57 Bộ luật Tố tụng hình sự, đó là bị cáo được nhà nước cử người bào chữa, nhưng vẫn cố tình từ chối, mà vẫn không yêu cầu thay đổi, lựa chọn người bào chữa khác. Trường hợp này Bộ luật Tố tụng hình sự chưa đưa ra phương thức xử lý.

1.2. Về thủ tục đối đáp

Sau lời luận tội của kiểm sát viên, lời bào chữa của người bào chữa và ý kiến của bị cáo, người tham gia tố tụng khác, các bên thực hiện việc đối đáp về những tình tiết, chứng cứ còn có mâu thuẫn, xung đột trong quan điểm. Nếu không có hoạt động đối đáp thì mâu thuẫn không được làm rõ, dẫn đến không thể đưa ra các kết luận, đánh giá về những vấn đề cần phải giải quyết trong vụ án. Đối đáp còn tạo cơ hội thuận lợi cho bị cáo và người tham gia tố tụng được lập luận không bị hạn chế về thời gian, được trình bày hết ý kiến và đưa đề xuất của mình; đặc biệt là bên buộc tội phải có trách nhiệm trả lời, giải thích lý do buộc tội, sự khác biệt trong quan điểm từ phía người bào chữa và người bị buộc tội và người tham gia tố tụng khác. Điều 218 Bộ luật Tố tụng hình sự quy định bắt buộc kiểm sát viên phải đưa ra lập luận đối với từng ý kiến. Về phía người tham gia tranh luận có quyền đáp lại ý kiến của người khác tại phiên tòa. Về phía chủ tọa phiên tòa không được can thiệp vào quá trình tranh luận của các bên, nhưng có quyền cắt những ý kiến không liên quan đến vụ án.

Không thể không lưu ý đến mặt kỹ thuật lập pháp qua việc sử dụng các thuật ngữ tại Điều 218 của Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2003 có mâu thuẫn. Đó là Hội đồng xét xử (HĐXX) “có quyền đề nghị” và kiểm sát viên “phải đáp lại”. Nếu chủ tọa phiên tòa đề nghị thì không bắt buộc kiểm sát viên phải thực hiện, nhưng đi đôi với đề nghị lại buộc kiểm sát viên phải đáp lại. Rõ ràng là không hợp lý, vì với nhiệm vụ điều khiển phiên tòa thì HĐXX phải có thẩm quyền độc lập, trực tiếp yêu cầu kiểm sát viên phải đáp lại ý kiến của người tham gia tố tụng, nếu như kiểm sát viên chưa thực hiện đầy đủ. Mặt khác, nội hàm của thuật ngữ “có quyền trình bày ý kiến về luận tội” tại Điều 218 Bộ luật Tố tụng hình sự đã không phản ánh đầy đủ tính chất của cuộc tranh biện gay cấn của người bào chữa đối với luận điểm truy tố của kiểm sát viên.

1.3. Trở lại việc xét hỏi

Trong quá trình tranh luận các bên không được xét hỏi, nhưng HĐXX vẫn có thể quyết định trở lại việc xét hỏi khi cần xem xét thêm chứng cứ. Xét hỏi xong phải tiếp tục tranh luận. Thủ tục này là hết sức cần thiết, vì nếu việc xét hỏi thiếu sót thì phần tranh luận sẽ không toàn diện. Điều 219 Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2003 thể hiện sự bất cập, đó là chỉ xác lập quyền quyết định trở lại xét hỏi thuộc về HĐXX mà không quy định kiểm sát viên, người bào chữa được yêu cầu HĐXX thực hiện việc đó.

1.4. Xem xét việc rút truy tố

Theo quy định tại Điều 221, Điều 217 của Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2003 thì cùng với việc luận tội nếu kiểm sát viên rút một phần quyết định truy tố hoặc kết luận về tội nhẹ hơn thì HĐXX vẫn tiếp tục xét xử vụ án. Nếu kiểm sát viên rút toàn bộ quyết định truy tố thì trước khi nghị án HĐXX yêu cầu những người tham gia tố tụng trình bày ý kiến về việc rút đó. Khi nghị án, nếu HĐXX cho rằng việc rút quyết định truy tố đúng đắn thì ra bản án tuyên bị cáo vô tội; nếu thấy bị cáo có tội và rút quyết định truy tố không đúng, thì quyết định tạm đình chỉ việc xét xử và kiến nghị lên kiểm sát viên cấp trên. Điểm bất cập là, khi kiểm sát viên rút quyết định truy tố, nhưng HĐXX vẫn tiếp tục xét xử vụ án hoặc kiến nghị lên kiểm sát viên cấp trên. Đáng lẽ ra, kiểm sát viên rút quyết định truy tố phần nào, thì HĐXX chỉ được xét xử phần còn lại, và nếu kiểm sát viên rút toàn bộ quyết định truy tố thì vụ án phải được tuyên bố bị cáo vô tội, chứ không phải HĐXX lựa chọn là tiếp tục xét xử. Như vậy thẩm quyền của Tòa án trong vấn đề rút quyết định truy tố đã mâu thuẫn với chức năng xét xử. Vì giới hạn xét xử và quyền công tố của kiểm sát viên đặt ra yêu cầu nếu không có buộc tội thì không phát sinh việc xét xử. Ở cơ sở thực tiễn, không nên lo ngại việc rút quyết định truy tố tùy tiện, bởi vì pháp luật tố tụng hình sự đã tạo ra nhiều quy phạm tổng hợp, như quyền kháng cáo, kháng nghị, chế độ kiểm tra, giám sát, trách nhiệm pháp lý ràng buộc đối với người tiến hành tố tụng.

2. Hoàn thiện Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2003 về các quy định thủ tục tranh luận tại phiên tòa sơ thẩm

Một là, kiến nghị sửa đổi, bổ sung Điều 217 Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2003 về trình tự phát biểu khi tranh luận: Khoản 1 Điều này quy định rõ kiểm sát viên trình bày lời luận tội trong đó kết luận về tội danh và khung phạt mà bị cáo đã phạm, thay vì quy định cũ là kết tội dựa theo nội dung cáo trạng. Dùng thuật ngữ pháp lý “kết luận” thay cho “đề nghị” là hợp lý hơn, nhằm tránh cho việc kiểm sát viên tạo ra áp lực đến HĐXX và việc thực hiện quyền bào chữa. Vì thực hiện chức năng buộc tội, qua một quá trình đưa ra luận điểm truy tố, hay nói cách khác là bảo vệ cáo trạng, thì kiểm sát viên chỉ nên đưa ra ý kiến kết luận, còn việc kết tội nên để HĐXX cân nhắc một cách khách quan, mà trước đó không nên tạo ra áp lực hay định kiến nào. Cần đề cập thêm rằng trên thực tế tất cả các bản luận tội của kiểm sát viên được trình bày tại phiên tòa hình sự sơ thẩm đều có nội dung đề xuất với HĐXX cả về mức án, cách thức xử lý trách nhiệm dân sự, vật chứng vụ án…, trước khi bước vào cuộc tranh luận, đã gây ra áp lực cho việc thực hiện quyền bào chữa; đồng thời, bổ sung vào khoản 2 Điều 217 Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2003 thủ tục trình bày lời bào chữa đối với nhiều người bào chữa bảo vệ cho một bị cáo. Cụ thể khoản 1, khoản 2 Điều 217 được sửa đổi, bổ sung như sau:

“Điều 217. Trình tự phát biểu khi tranh luận

1. Sau khi kết thúc việc xét hỏi tại phiên tòa. Kiểm sát viên trình bày lời luận tội, kết luận tội danh, khung hình phạt và hành vi bị cáo đã thực hiện; Kiểm sát viên có thể kết luận bị cáo phạm tội khác và khung hình phạt khác với quyết định truy tố, nhưng phải tuân thủ Điều 196 của Bộ luật này về giới hạn của việc xét xử; nếu thấy không có căn cứ buộc tội thì kết luận bị cáo không phạm tội và rút toàn bộ quyết định truy tố.

…

2. Bị cáo trình bày lời bào chữa, nếu bị cáo có người bào chữa thì người này bào chữa cho bị cáo. Trường hợp bị cáo có nhiều người bào chữa thì chủ tọa phiên tòa yêu cầu người bào chữa cử một người trình bày lời bào chữa, người bào chữa khác bổ sung. Bị cáo có quyền bổ sung ý kiến bào chữa”.

Hai là, kiến nghị sửa đổi, bổ sung Điều 218 Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2003 về đối đáp. Theo đó khắc phục thực trạng quy định của Điều luật này đã không ràng buộc được kiểm sát viên phải đáp lại đầy đủ ý kiến của người bào chữa và người tham gia tố tụng khác trong quá trình tranh luận; cũng như nội hàm của thuật ngữ “có quyền trình bày ý kiến về luận tội” đã không phản ánh đầy đủ tính chất của cuộc tranh biện gay cấn của người bào chữa đối với luận điểm truy tố của kiểm sát viên, do đó cần phải thay đổi thuật ngữ này cho phù hợp. Cụ thể Điều 218 được sửa đổi, bổ sung như sau:

“Điều 218. Đối đáp

Bị cáo, người bào chữa và những người tham gia tố tụng khác có quyền đưa ra ý kiến tranh biện trở lại lời luận tội của kiểm sát viên và đưa ra đề nghị của mình; kiểm sát viên phải đưa ra những lập luận của mình đối với từng ý kiến.

…

Chủ tọa phiên tòa có quyền yêu cầu kiểm sát viên phải đáp lại những ý kiến có liên quan đến vụ án của người bào chữa và những người tham gia tố tụng khác mà những ý kiến đó chưa được kiểm sát viên đáp lại đầy đủ”.

Ba là, kiến nghị bổ sung Điều 219 Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2003 về trở lại việc xét hỏi. Theo đó bổ sung quy định kiểm sát viên, người bào chữa và người tham gia tố tụng khác được đề nghị HĐXX trở lại việc xét hỏi. Thẩm quyền này không nên chỉ do HĐXX đơn phương áp dụng, mà phải dựa vào đề nghị của các chủ thể đảm trách việc xét hỏi, tranh luận như kiểm sát viên và người bào chữa. Vì họ là các bên chịu trách nhiệm chứng minh tại tòa, do đó họ trực tiếp phát hiện và cần thiết phải trở lại xét hỏi hay không, do đó họ có quyền đề nghị HĐXX quay trở lại xét hỏi, để khắc phục việc xét hỏi thiếu sót, phiến diện. Cụ thể, Điều 219 được bổ sung như sau:

“Điều 219. Trở lại việc xét hỏi

Theo đề nghị của kiểm sát viên, người bào chữa hoặc nếu qua tranh luận mà thấy cần xem xét thêm chứng cứ thì Hội đồng xét xử có thể quyết định trở lại việc xét hỏi. Xét hỏi xong phải tiếp tục tranh luận”.

Bốn là, kiến nghị sửa đổi, bổ sung Điều 221 Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2003 về “Xem xét việc rút quyết định truy tố hoặc kết luận về tội nhẹ hơn”, trên cơ sở loại bỏ Điều 195 Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2003 về “Kiểm sát viên rút quyết định truy tố hoặc kết luận về tội nhẹ hơn tại phiên tòa”. Vì cùng một vấn đề được điều chỉnh tản mạn ở nhiều điều luật là không bảo đảm kỹ thuật lập pháp. Theo đó khắc phục mâu thuẫn về thẩm quyền của Tòa án trong vấn đề rút quyết định truy tố. Đó là kiểm sát viên đã rút quyết định truy tố nhưng HĐXX vẫn tiến hành xét xử là mâu thuẫn với chức năng xét xử. Vì giới hạn xét xử và quyền công tố của Viện kiểm sát đặt ra yêu cầu, nếu không có buộc tội thì không phát sinh việc xét xử. Cụ thể Điều 221 được sửa đổi, bổ sung theo hướng: Nếu kiểm sát viên rút một phần quyết định truy tố thì Tòa án xét xử phần còn lại, nếu kiểm sát viên rút toàn bộ quyết định truy tố thì Tòa án phải tuyên bố bị cáo không phạm tội. Điều 221 được thiết kế như sau:

“Điều 221. Xem xét việc rút quyết định truy tố hoặc kết luận về tội nhẹ hơn

1. Khi kiểm sát viên rút một phần quyết định truy tố thì Hội đồng xét xử xét xử phần còn lại không bị rút; nếu kiểm sát viên kết luận về tội nhẹ hơn tội đã truy tố bị cáo, thì Hội đồng xét xử vẫn tiếp tục xét xử vụ án.

2. Trong trường hợp kiểm sát viên rút toàn bộ quyết định truy tố thì Hội đồng xét xử yêu cầu những người tham gia phiên tòa trình bày ý kiến về việc rút truy tố đó; sau khi những người này đưa ra ý kiến Hội đồng xét xử tuyên bố bị cáo không phạm tội và giải thích cho bị cáo và người tham gia tố tụng khác về quyền được kháng cáo quyết định tuyên bố bị cáo không phạm tội”.

ThS. Nguyễn Ngọc Kiện

Trường Đại học Luật – Đại học Huế

1. Một số hình thức thực thi dân chủ trực tiếp trên thế giới

1.1. Về trưng cầu ý dân

Trưng cầu ý dân là việc các cử tri bỏ phiếu trực tiếp quyết định các vấn đề chính trị, xã hội, pháp lý quan trọng của đất nước hay địa phương hoặc việc xây dựng, thông qua Hiến pháp mới hay Hiến pháp sửa đổi. Các vấn đề được đem ra trưng cầu ý dân có thể được quy định cụ thể trong Hiến pháp hoặc do cơ quan lập pháp hay một số thành viên của cơ quan lập pháp do luật định hoặc cử tri yêu cầu. Tùy theo quy định trong Hiến pháp hoặc luật của các quốc gia, kết quả trưng cầu ý dân có thể có hiệu lực ràng buộc hoặc chỉ có ý nghĩa tham vấn với cơ quan lập pháp. Theo nhiều chuyên gia trên thế giới, hiện nay đã có 167/214 quốc gia và vùng lãnh thổ có luật hoặc các quy định pháp lý về trưng cầu dân ý. Trên thế giới, ở nhiều nước, việc tổ chức trưng cầu dân ý được tổ chức ở cả cấp địa phương và cấp quốc gia (Nhật Bản, Hàn Quốc, Thụy Sỹ…), ở một số nước khác thì chỉ tổ chức ở cấp quốc gia (Latvia) và một số nước lại chỉ cho tổ chức ở cấp địa phương (Hoa Kỳ). Việc trưng cầu ý dân cả hai cấp là quốc gia và địa phương tùy vào nội dung của vấn đề trưng cầu ý dân. Thụy Sỹ được đánh giá là một nhà nước mà ở đó có nhiều yếu tố dân chủ trực tiếp nhất trong tất cả các nền dân chủ trên thế giới. Cho đến nay, chưa có một nhà nước nào khác trên thế giới có số lượng lớn các cuộc trưng cầu ý dân ở cấp quốc gia như Thụy Sỹ – trung bình một năm có bốn lần trưng cầu dân ý ở cả 3 cấp [1]. Ba trụ cột chính của dân chủ trực tiếp ở Thụy Sỹ là trưng cầu dân ý bắt buộc, trưng cầu dân ý không bắt buộc và sáng kiến nhân dân. Ở Thụy Sỹ, trưng cầu ý dân được thực hiện ở cả 3 cấp độ: Liên bang, tổng (caton) và thành phố (municipality). Ở cấp độ liên bang (hoặc quốc gia), trưng cầu ý dân chưa từng được thực hiện ở Mỹ. Canada có 4 lần trưng cầu ý dân (lần gần nhất vào ngày 26/12/1992 về Hiến pháp Liên bang). Nước Nga đã từng tổ chức 5 cuộc trưng cầu ý dân, lần gần đây nhất vào ngày 12/12/1993 về Hiến pháp mới. Hy Lạp đã từng tổ chức 9 cuộc trưng cầu ý dân (lần gần đây nhất là vào ngày 05/7/2015 về cứu trợ tài chính). Cộng hòa Pháp đã 34 lần tổ chức trưng cầu ý dân (lần gần nhất tổ chức vào ngày 29/5/2005 về Hiến pháp Châu Âu). Thụy Điển đã tổ chức 10 cuộc trưng cầu ý dân và lần gần đây nhất vào 14/9/2003 về đồng tiền chung Châu Âu. Đan Mạch đã tổ chức 19 lần, lần gần đây nhất vào ngày 28/9/2000 về việc gia nhập Liên minh Châu Âu. Phần Lan đã có 3 lần (lần mới nhất được tổ chức vào ngày 16/10/1994 về việc gia nhập Liên minh Châu Âu). Hungary đã có 9 cuộc trưng cầu ý dân, lần gần đây nhất là ngày 05/12/2004 về vấn đề hai quốc tịch. Italia đã có tổng cộng 64 lần, lần mới nhất vào ngày 13/6/2005. Hà Lan cũng đã tổ chức trưng cầu ý dân vào ngày 01/6/2005 về Hiến pháp Châu Âu. Hàn Quốc có 6 lần trưng cầu ý dân và lần gần nhất vào ngày 27/10/1987 về Hiến pháp. Cu Ba đã tổ chức trưng cầu ý dân về Hiến pháp vào 24/02/1976…

1.2. Về sáng quyền công dân

Sáng quyền của công dân là việc công dân đề xuất và bỏ phiếu quyết định về một vấn đề chung của đất nước hay của cộng đồng. Điều kiện để thực hiện cuộc bỏ phiếu là những người đề xuất phải thu thập đủ một số lượng chữ ký ủng hộ theo luật định. Các sáng kiến ​​của công dân có thể là những đề xuất mới hoặc đề xuất sửa đổi một văn bản pháp luật hiện hành hoặc các vấn đề quan trọng khác được quy định trong Hiến pháp. Tương tự như trưng cầu ý dân, kết quả của một cuộc bỏ phiếu do sáng kiến của công dân ​​có thể có hiệu lực ràng buộc về mặt pháp lý hoặc chỉ có tính chất tham vấn với cơ quan lập pháp, tùy quy định trong pháp luật của các quốc gia. Đối với sáng quyền công dân, Thụy Sỹ là nước đầu tiên trên thế giới giới thiệu các sáng kiến công dân (về một văn bản đầy đủ của Hiến pháp) trong năm 1848, điều này đã thúc đẩy sự ra đời của “trưng cầu dân ý không bắt buộc” (yêu cầu của công dân) trong năm 1874 và sáng kiến của công dân đề xuất sửa đổi Hiến pháp vào năm 1891. Ở nhiều tiểu bang của Hoa Kỳ sau những năm 1890, những công cụ này được dự định dùng để kiềm chế sự lạm dụng của các thể chế đại diện bằng những lợi ích kinh doanh. Ở các nước khác, các công cụ được áp dụng trong thời gian sau chế độ độc tài, như ở Ý hay Đức (Lander – các bang trong khu vực) từ năm 1945, như một biểu hiện của chủ quyền và hỗ trợ tái lập dân chủ. Tương tự như vậy, trong những năm 1990, các quyền sáng kiến đã được giới thiệu trong thời kỳ quá độ hậu cộng sản ở phần lớn các nước Đông Âu và một số các quốc gia kế thừa Liên Xô. Những lý do trên cũng là của một số quốc gia ở Mỹ Latinh sau thời gian chế độ độc tài chấm dứt. Một số quốc gia đã đưa quyền sáng kiến vào trong Hiến pháp của họ nhưng không có luật cụ thể để thực hiện: Guatemala và Paraguay là những ví dụ. Uruguay là quốc gia sử dụng rộng rãi các công cụ sáng kiến, cũng giống như ở Mỹ Latinh.

1.3. Về sáng kiến ​​chương trình nghị sự

Sáng kiến ​​chương trình nghị sự là việc người dân đề xuất một vấn đề cụ thể vào chương trình nghị sự của cơ quan lập pháp (quốc gia hay địa phương). Giống như các sáng kiến ​​của công dân, các sáng kiến ​​chương trình nghị sự cũng cần một lượng tối thiểu chữ ký ủng hộ theo luật định; tuy nhiên, trong sáng kiến về chương trình nghị sự, không cần tổ chức bỏ phiếu phổ thông sau khi một sáng kiến đã được đưa vào chương trình nghị sự của cơ quan lập pháp. Theo một nghiên cứu cho thấy, có 8 nước ở khu vực châu Phi, 13 nước ở khu vực châu Mỹ, 22 nước ở khu vực châu Âu và 3 nước ở khu vực châu Á đang áp dụng[2]. Ở Ý, từ năm 1978 đến năm 2002, có 320 sáng kiến ​​chương trình nghị sự, khoảng một phần ba trong số đó được quản lý yêu cầu thu thập 50.000 chữ ký. Một sáng kiến ​​chương trình nghị sự gián tiếp được đưa ra bỏ phiếu vào năm 1988, khi hơn 110.000 chữ ký được thu thập yêu cầu Nghị viện châu Âu khởi động quá trình lập pháp của EU. Yêu cầu không ràng buộc này sau đó đã được đưa vào một cuộc trưng cầu tham vấn của Quốc hội Ý và vào năm 1989, 88% cử tri ủng hộ đề xuất (trong số 86% cử tri đi bỏ phiếu). Những nước sử dụng tất cả những sáng kiến ​​chương trình nghị sự một cách toàn diện bao gồm Hungary (hơn 150 sáng kiến ở cấp quốc gia), Tây Ban Nha, Ba Lan và Argentina. Ở Thụy Điển, các quyền sáng kiến ​​chương trình nghị sự cấp địa phương và khu vực đã được giới thiệu vào năm 1994 sau một đề xuất của Hội đồng châu Âu trong cùng một năm. Hơn 150 sáng kiến ​​chương trình nghị sự địa phương và khu vực đã được trình lên cơ quan lập pháp, nhưng không đến 15 sáng kiến trở thành chủ đề của một quá trình trưng cầu dân ý hoặc được thực hiện.

1.4. Về bãi miễn

Bãi miễn là việc cử tri bỏ phiếu quyết định về việc bãi miễn (chấm dứt vai trò) một đại biểu dân cử. Giống như hai dạng thức sáng kiến ​công dân và sáng kiến ​​chương trình nghị sự, để tổ chức bỏ phiếu bãi miễn một đại biểu dân cử, người đề xuất phải thu thập đủ số lượng tối thiểu chữ ký ủng hộ theo luật định, tuy nhiên, điểm khác đó là kết quả của việc bỏ phiếu bãi miễn luôn luôn có hiệu lực ràng buộc pháp lý với các chủ thể liên quan. Trong số các hình thức dân chủ trực tiếp, bãi miễn đại biểu dân cử gây nhiều tranh cãi nhất. Những học giả ủng hộ thủ tục này cho rằng nó giúp nâng cao trách nhiệm giải trình và mối liên hệ giữa các quan chức dân cử với cử tri, tuy nhiên, theo quan điểm của một số học giả khác, thủ tục này có tác động tiêu cực vì gây nên sự đối đầu nghiêm trọng, phá vỡ công việc bình thường của các quan chức dân cử, và thường bị các nhóm đối lập lợi dụng để cố gắng thay đổi cơ cấu tổ chức của chính quyền. Chính vì vậy, bãi miễn hiện ít được áp dụng nhất trong số các hình thức dân chủ trực tiếp.

2. Các hình thức thực thi dân chủ trực tiếp ở Việt Nam

2.1. Trưng cầu ý dân

Điều 29 Hiến pháp năm 2013 xác định: Công dân đủ 18 tuổi trở lên có quyền biểu quyết khi Nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân. Ở Việt Nam, về mặt pháp lý, theo Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức Quốc hội, Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền quyết định việc trưng cầu ý dân. Nghiên cứu các quy định của pháp luật hiện hành về trưng cầu ý dân thấy rằng, các quy định này còn nhiều hạn chế, chưa đủ cơ sở để có thể triển khai tổ chức thực hiện được việc trưng cầu ý dân trên thực tế. Mặt khác, mặc dù về mặt nguyên lý, trưng cầu ý dân có nhiều ưu thế hơn so với các hình thức dân chủ đại diện, nhưng về mặt thực tiễn, việc thực hiện nó có thể gặp rất nhiều phức tạp. Không phải ngẫu nhiên mà nhiều nhà nghiên cứu và nhiều chính khách còn lo ngại về việc thực hiện biện pháp này. Trong điều kiện ở nước ta hiện nay, các điều kiện về chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, trình độ chính trị – pháp lý của nhân dân… mặc dù, không phải là không có cơ sở để thực hiện, nhưng so với nhiều nước khác, rõ ràng cũng không phải là hoàn toàn thuận lợi. Do đó, việc vừa làm, vừa tổng kết, rút kinh nghiệm, nghiên cứu những việc gì cần trưng cầu ý dân, những vấn đề gì không nên trưng cầu; điều kiện, hoàn cảnh nào thuận lợi và không thuận lợi cho việc trưng cầu; cách thức trưng cầu ra sao, đưa ra một phương án hỏi người dân đồng ý hay không không đồng ý hay đưa ra hai hoặc nhiều phương án để người dân lựa chọn; nếu không được đa số phiếu tán thành thì xử lý như thế nào… là rất cần thiết.

2.2. Tham gia quản lý nhà nước và xã hội

Sự tham gia của nhân dân vào công việc quản lý nhà nuớc và xã hội đã được khẳng định trong các văn kiện của Đảng, Nhà nước, được hiến định tại Điều 28 Hiến pháp năm 2013 và được cụ thể hóa qua các đạo luật như Luật Bầu cử Quốc hội và Hội đồng nhân dân; Luật Tổ chức Quốc hội; Luật Tổ chức Chính phủ; Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân; Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật; Luật Khiếu nại; Luật Tố cáo; Luật Phòng, chống tham nhũng… Trong các đạo luật nêu trên đều có quy định cụ thể về điều kiện, hình thức, phương thức để nhân dân tham gia vào hoạt động quản lý nhà nước và xã hội. Luật về các tổ chức chính trị – xã hội như: Luật Công đoàn, Luật Thanh niên, Luật Mặt trận Tổ quốc… đã cụ thể hóa quy định của Hiến pháp về vai trò của các tổ chức chính trị – xã hội tham gia công việc quản lý nhà nước và xã hội. Theo quy định của Hiến pháp, nhân dân có quyền quyết định các vấn đề hệ trọng của đất nước thông qua trưng cầu ý dân và trực tiếp quyết định nhiều vấn đề liên quan đến đời sống ở cơ sở. Ngoài những hình thức nêu trên, người dân có thể tham gia ý kiến vào các văn bản pháp luật thông qua các phương tiện truyền thông… Để mở rộng, phát huy vai trò của nhân dân tham gia vào hoạt động quản lý nhà nước, trước hết cần tăng cường giáo dục, nâng cao nhận thức của nhân dân về vai trò phát huy dân chủ trực tiếp của nhân dân. Mặt khác, nhà nước cần tạo điều kiện thuận lợi để nhân dân tham gia tích cực vào hoạt động quản lý nhà nước như tiếp tục mở rộng hơn nữa các hình thức và phương thức để nhân dân tham gia vào hoạt động quản lý nhà nước bằng cách ban hành một số văn bản pháp luật có liên quan như Luật Giám sát và phản biện xã hội, Luật Tiếp cận thông tin. Đồng thời, tăng cường cung cấp thông tin, nâng cao trình độ dân trí, bảo đảm để người dân thực hiện quyền làm chủ khi tham gia vào hoạt động quản lý nhà nước và xã hội.

2.3. Bãi miễn đại biểu dân cử

Quyền bãi miễn là quyền có ý nghĩa quan trọng trong việc thực hiện chế độ dân chủ. Thông qua hình thức này, nhân dân thể hiện sự bất tín nhiệm của mình đối với những đại biểu dân cử không hoàn thành sứ mệnh là người đại diện cho ý chí và nguyện vọng của họ. Quyền bãi miễn xuất phát từ nguyên tắc quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, quyền lực của nhân dân là tối thượng, là quyền lực gốc. Nhân dân có thể trực tiếp thực hiện quyền lực của mình hoặc gián tiếp thông qua những đại biểu dân cử. Việc các đại biểu dân cử thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình thực chất là thực hiện quyền lực do nhân dân giao cho, uỷ thác cho. Chế độ dân chủ sẽ không thể triệt để và hoàn toàn nếu nhân dân chỉ bầu ra những đại biểu của mình mà lại không có quyền bãi miễn các đại biểu đó khi họ không còn xứng đáng với sự tín nhiệm của nhân dân. Tuy nhiên, trong Hiến pháp và các văn bản pháp luật khác không có quy định nào nêu rõ đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân phạm phải hành vi nào thì sẽ bị coi là không xứng đáng với sự tín nhiệm của nhân dân. Vì vậy, việc thực hiện chế độ cử tri bãi nhiệm đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân trong thực tế là rất khó khăn. Ngay cả cơ sở pháp lý cho hoạt động Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người vừa là đại biểu Quốc hội vừa giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn cũng chưa được cụ thể và rõ ràng. Với chỉ một số ít điều quy định trong Hiến pháp, Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và Luật Tổ chức Quốc hội như hiện nay, chúng ta chưa có đủ cơ sở pháp lý rõ ràng cho việc thực hiện chế độ bãi nhiệm đại biểu dân cử. Trong thực tế, việc bãi nhiệm đại biểu dân cử kể cả bởi cử tri hay bởi Quốc hội và Hội đồng nhân dân đều rất lúng túng và không khả thi. Như vậy, những quy định pháp luật hiện nay về vấn đề bãi miễn đại biểu dân cử là chưa tương xứng với tầm quan trọng của hình thức dân chủ này. Về mặt lý luận cũng như thực tiễn, chế độ bãi miễn đại biểu cũng có ý nghĩa chính trị và pháp lý quan trọng như chế độ cử tri bầu ra người đại biểu của mình. Vì vậy, thủ tục bãi miễn cũng phải tuân theo những trình tự luật định rõ ràng thì mới có khả năng thực thi trên thực tế.

2.4. Nhân dân giám sát hoạt động của Nhà nước, cơ quan nhà nước, cán bộ,công chức nhà nước

Giám sát quyền lực nhà nước là một hoạt động đặc biệt quan trọng trong việc quản lý nhà nước, giúp cho việc quản lý, điều hành các hoạt động nhà nước theo một định hướng thống nhất, nhằm hạn chế hành vi vượt quá giới hạn pháp luật trong thực thi quyền lực của các chủ thể quyền lực nhà nước. Giám sát là tiền đề, điều kiện khách quan cho việc củng cố kỷ luật, kỷ cương, pháp chế nhằm đảm bảo những điều kiện khách quan trong việc thực thi dân chủ. Việc giám sát xã hội đối với tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước đã hình thành và phát triển từ khi Nhà nước dân chủ nhân dân được thiết lập cho đến nay. Đảng và Nhà nước ta đã khẳng định toàn bộ quyền lực nhà nước là của dân, chịu sự giám sát của nhân dân và các cơ quan quyền lực dân cử. Tuy nhiên, việc nhân dân giám sát các cơ quan quyền lực nhà nước hầu như thực hiện còn rất hạn chế, mang nặng tính hình thức, chưa phát huy được tính tích cực chính trị của nhân dân đối với các cơ quan quyền lực do chính nhân dân bầu ra, do nhân dân ủy quyền. Nhà nước Việt Nam mặc dù đề cao quản lý xã hội bằng pháp luật nhưng tri thức và kinh nghiệm giám sát quyền lực còn ít và mới chỉ là bước đầu; nhân dân chưa thực sự chủ động, tích cực tham gia thực hiện vai trò là các chủ thể giám sát các cơ quan nhà nước. Chính vì vậy, hệ thống giám sát với nhiều hình thức, công cụ cần không ngừng được củng cố, hoàn thiện nhằm tạo điều kiện để nhân dân có khả năng giám sát một cách có hiệu quả, khoa học đối với tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước.

2.5. Nhân dân thực hiện dân chủ ở cơ sở

Quy chế dân chủ cơ sở nhằm bảo đảm cho người dân thực hiện quyền làm chủ của mình trực tiếp ở cơ sở nơi cư trú và cơ quan, đơn vị công tác. Tư tưởng chỉ đạo của Trung ương Đảng về mở rộng dân chủ, dân chủ trực tiếp được cụ thể hoá và đưa vào khá nhiều trong các văn bản quy phạm pháp luật, văn bản của các tổ chức chính trị – xã hội. Quá trình thực hiện cải cách hành chính gắn với việc thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở đang được tiến hành đồng bộ, rộng rãi. Qua quá trình triển khai thực hiện dân chủ ở cơ sở, thực tế đã cho thấy kết quả bước đầu là rất quan trọng. Tuy nhiên, quyền làm chủ của nhân dân ở nhiều nơi, trên nhiều lĩnh vực còn bị vi phạm. Không ít trường hợp việc thực hành dân chủ còn mang tính hình thức, có nơi, có lúc còn biểu hiện lợi dụng dân chủ, khiếu kiện đông người, vượt cấp hoặc gây mất đoàn kết nội bộ, gây rối, ảnh hưởng đến trật tự an toàn xã hội. Tình trạng quan liêu, không thực sự tôn trọng dân chủ còn khá nặng trong một bộ phận cán bộ, đảng viên, công chức, có biểu hiện quan liêu, xa dân ngay từ cơ sở. Phương châm “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra” chậm đi vào cuộc sống. Chỉ thị 30-CT/TW ngày 18/02/1998 của Bộ Chính trị về xây dựng và thực hiện Quy chế dân chủ cơ sở đã khẳng định: Khâu quan trọng và cấp bách trước mắt là phát huy quyền làm chủ của nhân dân ở cơ sở. Dân chủ ở xã, phường là thực hiện những nội dung dân chủ một cách trực tiếp và rộng rãi, đến với từng người dân nhằm phát huy cao độ quyền làm chủ của nhân dân trong đời sống chính trị, kinh tế, xã hội, an ninh, trật tự công cộng.

Về mặt pháp lý, để điều chỉnh việc thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn, Nhà nước ta đã ban hành Pháp lệnh về dân chủ ở xã, phường, thị trấn vào năm 2007. Pháp lệnh này đã tạo cơ sở pháp lý tương đối toàn diện cho việc thực hiện dân chủ trực tiếp ở cơ sở. Tuy nhiên, trong giai đoạn tới, cần nghiên cứu nâng cấp Pháp lệnh này (đồng thời hợp nhất với các văn bản pháp luật khác về thực hành dân chủ ở cơ sở) thành Luật về dân chủ ở cơ sở. Ngoài những nội dung đã được chứng minh là phù hợp trong Pháp lệnh hiện hành, Luật về dân chủ ở cơ sở cần hướng vào việc tăng cường các hình thức thực hiện dân chủ trực tiếp tại cấp cơ sở, cụ thể như: Tăng số lượng các công việc mà cấp chính quyền cơ sở phải thông tin, thảo luận với người dân; củng cố cơ chế chính quyền cơ sở; tiếp thu các ý kiến, nguyện vọng của nhân dân, nâng cao hiệu lực pháp lý của việc tiếp thu ý kiến nhân dân đóng góp; tăng cường vai trò và các hình thức giám sát của nhân dân đối với các cơ quan trong hệ thống chính trị cơ sở, đặc biệt là các cơ quan dân cử và hội đồng nhân dân; bổ sung những hình thức dân chủ trực tiếp mới, đã được áp dụng trên thế giới như sáng kiến chương trình nghị sự.

ThS. Hoàng Thị Thu Thủy

Học viện Chính trị Khu vực 3 tại Đà Nẵng

Tài liệu tham khảo:

[1]. Xem IDEA, Direct Democracy: The International IDEA Handbook, 2008, tr. 12, nguồn: http://www.idea.int/ publications/direct_democracy/.

[2]. Xem IDEA, Direct Democracy: The International IDEA Handbook, 2008, tr. 85-87.

Trong hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay, Bộ luật Hình sự năm 1999 được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2009 đóng vai trò quan trọng. Bộ luật Hình sự không chỉ là văn bản duy nhất quy định về tội phạm và hình phạt mà còn là cơ sở pháp lý để Tòa án xét xử và áp dụng hình phạt đối với người phạm tội góp phần vào công cuộc đấu tranh phòng chống tội phạm, bảo vệ chế độ, bảo vệ trật tự pháp luật, bảo vệ tính mạng, tài sản của nhân dân.

Có thể khẳng định rằng, trong những năm qua, mặc dù tình hình tội phạm có sự gia tăng về số lượng, phức tạp về tính chất và hành vi song hầu hết các tội phạm xảy ra đều đã được xử lý kịp thời, nghiêm minh, đúng người đúng tội và đúng pháp luật. Tuy nhiên, trong quá trình áp dụng Bộ luật Hình sự đang nổi lên những vấn đề mà bản thân Bộ luật Hình sự chưa theo kịp với thực tiễn, gây khó khăn, lúng túng cho công tác truy tố và xét xử tội phạm trong đó có các tội phạm trong lĩnh vực tài chính. Bài viết này xin được chỉ ra thực trạng các quy định của Bộ luật Hình sự về tội phạm trong lĩnh vực tài chính, thực tiễn áp dụng và ý kiến, quan điểm của cá nhân về sửa đổi, bổ sung hoàn thiện Bộ luật Hình sự phần quy định về tội phạm tài chính.

1. Thực trạng quy định của Bộ luật Hình sự hiện hành về tội phạm tài chính

Trong phần các tội phạm, Bộ luật Hình sự năm 1999 quy định các tội phạm xâm phạm trật tự quản lý kinh tế tại chương XVI với 29 tội (từ Điều 133 đến Điều 181). Bộ luật Hình sự sửa đổi, bổ sung năm 2009 đã thay đổi tên gọi các tội xâm phạm trật tự quản lý kinh tế là các tội xâm phạm trật tự với 35 tội (từ Điều 153 đến Điều 181c). Như vậy, các tội phạm tài chính được quy định trong các tội xâm phạm trật tự và trong đó đã sửa đổi, bổ sung một số điều sau đây:

Sửa Điều 161 quy định về tội trốn thuế, nâng mức định lượng của tội trốn thuế cho phù hợp với thực tiễn. Bổ sung 6 tội mới xâm phạm về trật tự, trong đó có 5 tội về lĩnh vực tài chính – kế toán: Tội in, phát hành, mua bán trái phép hóa đơn chứng từ thu nộp ngân sách nhà nước (Điều 164a); tội vi phạm quy định về bảo quản, quản lý hóa đơn, chứng từ thu nộp ngân sách nhà nước (Điều 164b); tội cố ý công bố thông tin sai lệch hoặc che giấu sự thật trong hoạt động chứng khoán (Điều 181a); tội sử dụng thông tin nội bộ để mua bán chứng khoán (Điều 181b); tội thao túng giá chứng khoán (Điều181c).

Như vậy, với việc sửa đổi và bổ sung các tội trong lĩnh vực tài chính đã làm nền tảng, cơ sở pháp lý quan trọng cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đấu tranh, xét xử các tội phạm trong lĩnh vực này. Vì một trong những nguyên tắc cơ bản để truy cứu trách nhiệm hình sự đối với người pham tội là: “Chỉ người nào phạm tội đã được Bộ luật Hình sự quy định mới phải chịu trách nhiệm hình sự” (Điều 2). Do vậy, cơ sở để xác định và truy cứu trách nhiệm hình sự đối với người phạm tội trong lĩnh vực tài chính phải được Bộ luật Hình sự luật hóa. Tuy nhiên, với phạm vi sửa đổi, bổ sung hẹp nên Bộ luật Hình sự sửa đổi, bổ sung năm 2009 chưa bao quát hết các tội phạm, các tình tiết, các dấu hiệu và đặc biệt có nhiều tội phạm mới xuất hiện trong lĩnh vực tài chính với tính chất mức độ ngày càng đa dạng phức tạp, thủ đoạn tinh vi đã và đang gây hậu quả nghiêm trọng cho xã hội. Đây là một trong những vướng mắc, thách thức lớn cho công tác phòng, chống và xử lý tội phạm trong lĩnh vực tài chính trong bối cảnh hệ thống pháp luật hình sự hiện hành chưa theo kịp, chưa có những thay đổi thích ứng và các hành vi phạm tội mới trong giai đoạn hiện nay chưa được quy định trong Bộ luật Hình sự, trong đó có nhiều hành vi đặc biệt nguy hiểm và gây hậu quả nghiêm trọng như: Các hành vi mua bán, sử dụng hóa đơn, chứng từ trái phép; các hành vi thao túng ngân hàng thương mại, hành vi mua bán khống chứng khoán; gian lận hoàn thuế xuất nhập khẩu thông qua việc chuyển giá, trốn thuế trong việc tạm nhập, tái xuất hàng hóa, gian lận thuế trong kinh doanh tư vấn pháp luật; gian lận trong định giá tài sản; sử dụng công nghệ cao rút tiền từ ngân hàng, rút tiền từ máy rút tiền ATM…

2. Về thực tiễn xét xử các tội phạm trong lĩnh vực tài chính

Quá trình xét xử cho thấy, từ năm 2010 đến nay số vụ án về kinh tế, đặc biệt là các vụ án trong lĩnh vực tài chính ngân hàng có chiều hướng gia tăng về số lượng, tinh vi về thủ đoạn, gây hậu quả rất nghiêm trọng và thiệt hại lớn cho xã hội. Hầu hết các vụ án này đều có tổ chức với sự tham gia, tiếp tay của cán bộ nhân viên trong ngành tài chính, ngân hàng. Theo báo cáo của ngành Tòa án, năm 2010, đã thụ lý 963 vụ án kinh tế với 1.969 bị cáo, đã giải quyết 925 vụ với 1.876 bị cáo và đưa ra xét xử 803 vụ với 1.465 bị cáo. Năm 2011 đã thụ lý 965 vụ án kinh tế với 1.797 bị cáo, đưa vào giải quyết 933 vụ với 1.718 bị cáo và đã xét xử 845 vụ với 1.422 bị cáo. Chỉ riêng từ tháng 01/2012 đến tháng 7/2012, đã khởi tố 163 vụ với 275 bị can về tội tham nhũng, trong đó tham ô tài sản 59 vụ với 97 bị can, lạm dụng chức vụ quyền hạn chiếm đoạt tài sản 22 vụ với 34 bị can[1]. Trong các vụ án về kinh tế được giải quyết và đưa ra xét xử có nhiều vụ án về tài chính ngân hàng (tuy nhiên trong quá trình xét xử không tách riêng tội phạm về tài chính mà gọi chung là tội phạm về kinh tế).

Qua tổng kết công tác xét xử tội phạm về tài chính, ngân hàng cho thấy các tội phạm trong lĩnh vực này có 2 nhóm đối tượng vi phạm: Nhóm đối tượng là cán bộ của ngành và nhóm đối tượng ngoài ngành có sự móc nối với cán bộ trong ngành để phạm tội. Về hành vi có 2 dạng: Dạng thứ nhất cố ý, chủ động phạm tội và dạng thứ hai là do bị lôi kéo, mua chuộc dẫn đến phạm tội. Đối với nhóm đối tượng ngoài ngành hành vi chủ yếu là lừa đảo, thông đồng, cấu kết, có sự tiếp tay của cán bộ để lập hồ sơ, chứng từ giả mạo, chứng từ khống để tham ô, chiếm đoạt tiền, tài sản hoặc lợi dụng sơ hở trong quản lý của các cơ quan tổ chức để phạm tội như tội làm giả thẻ tín dụng để rút tiền, đột nhập vào mạng ngân hàng, ăn cắp mật khẩu, đầu tư tài chính qua mạng… Trong quá trình xét xử phần lớn các tội phạm về tài chính được xét xử về các tội như: Lừa đảo, lạm dụng tín nhiệm, tham ô, tham nhũng, cố ý làm trái quy định của nhà nước về quản lý kinh tế, tội thiếu tinh thần trách nhiệm…Những tội phạm nàyđã gây thiệt hại cho xã hội với con số khổng lồ hàng nghìn tỷ đồng nhưng cũng chỉ áp dụng được hình phạt là tù đối với nhân thân người phạm tội, còn thiệt hại Nhà nước, cá nhân, tổ chức phải gánh chịu vì không có khả năng thu hồi hoặc con số thu hồi được cũng chiếm tỷ lệ khá nhỏ so với con số thiệt hại gây ra.

Mặt khác, mỗi một tội phạm điều có các dấu hiệu, cấu thành và tình tiết khác nhau, do vậy nếu quy các tội phạm trong lĩnh vực tài chính xét xử như các tội lừa đảo, tham ô, tham nhũng… sẽ làm mất đi bản chất của các tội trong lĩnh vực tài chính và nguy cơ bỏ sót tội phạm, bỏ sót người phạm tội, công tác đấu tranh phòng chống và giải quyết tội phạm trong lĩnh vực này sẽ trở nên khó khăn phức tạp.

Cùng với sự phát triển của kinh tế – xã hội, hội nhập quốc tế, sự gia tăng, xuất hiện các tội phạm mới trong lĩnh vực tài chính và qua thực tiễn xét xử tội phạm này thời gian qua đã và đang đặt ra vấn đề phải có một Bộ luật Hình sự hoàn chỉnh, đồng bộ, bao quát hết các tội phạm đặc biệt là các tội phạm trong lĩnh vực tài chính nhằm bảo đảm trật tự, an toàn cho nền tài chính trong tình hình mới. Do vậy việc sửa đổi, bổ sung một cách căn bản, toàn diện với phạm vi rộng Bộ luật Hình sự hiện hành là vấn đề cấp thiết và luôn mang tính thời sự. Với quan điểm cá nhân, tôi xin được mạnh dạn đề xuất sửa đổi, bổ sung Bộ luật Hình sự với các tội phạm về tài chính sau đây:

Thứ nhất, cần phân định rõ ràng ranh giới giữa tội phạm và vi phạm pháp luật khác nhất là vi phạm pháp luật hành chính theo nguyên tắc không hình sự hóa tất cả các vi phạm pháp luật. Để đáp ứng yêu cầu này, cần phải xác định rõ các dấu hiệu, các tình tiết và đặc biệt trong lĩnh vực tài chính, một số hành vi vi phạm pháp luật cần được định lượng cụ thể. Đối với những hành vi vi phạm pháp luật tài chính nếu đủ các dấu hiệu, các yếu tố cấu thành tội phạm thì kiên quyết phải được quy định trong Bộ luật Hình sự.

Thứ hai, quy định thành một chương độc lập các tội phạm về kinh tế và chia ra thành các nhóm tội như: Các tội xâm phạm trật quản lý kinh tế; các tội trong lĩnh vực tài chính, kế toán.

Thứ ba, bổ sung thêm các tình tiết, mở rộng dấu hiệu của một số tội về tài chính đã quy định trong Bộ luật Hình sự ví dụ như: Tội trốn thuế nên quy định thêm tình tiết của hành vi tạm nhập, tái xuất, hành vi chuyển giá… vì động cơ, mục đích của các hành vi này là nhằm trốn thuế. Hoặc tội vi phạm quy định về cho vay trong hoạt động của tổ chức tín dụng cần bổ sung các quy định định lượng để xác định hậu quả nghiêm trọng và hậu quả đặc biệt nghiêm trọng của tội này. Hay tội cho vay nặng lãi cũng cần bổ sung theo hướng mở rộng thêm các tình tiết, các dấu hiệu và định lượng cụ thể để làm cơ sở truy cứu trách nhiệm hình sự đối với các hoạt động tín dụng đen hiện nay.

Thứ tư, bổ sung các tội phạm mới trong lĩnh vực tài chính, kế toán thành nhóm tội bao gồm: Tội in, sử dụng hóa đơn chứng từ kế toán giả mạo, tội mua bán khống chứng khoán, tội thao túng ngân hàng, tội gian lận trong định giá tài sản gây hậu quả nghiêm trọng, tội chiếm đoạt tiền thuế, tội cố ý làm sai lệch báo cáo kiểm toán, tội làm thẻ tín dụng giả.

Thứ năm, các nước trên thế giới đều quy định trách nhiệm hình sự đối với tổ chức là pháp nhân. Ở Việt Nam, theo thống kê hiện nay, có khoảng 600.000 doanh nghiệp, ngoài ra còn có các ngân hàng thương mại, các Hợp tác xã. Các tổ chức kinh tế này được xác nhận có tư cách pháp nhân kể từ thời điểm được cấp giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh. Một thực tế cho thấy, các tội phạm trong lĩnh vực tài chính xảy ra đều có liên quan và bắt nguồn từ hoạt động của các tổ chức kinh tế. Nhưng Bộ luật Hình sự hiện hành chỉ quy định và áp dụng trách nhiệm hình sự đối với cá nhân, chính điều này đã gây khó khăn, lúng túng cho cơ quan điều tra, xét xử khi hầu hết các vụ án về tài chính đều có liên quan đến pháp nhân là các ngân hàng, các công ty chứng khoán, các doanh nghiệp. Do vậy, cần phải quy định trách nhiệm hình sự của pháp nhân trong Bộ luật Hình sự làm căn cứ để truy cứu và áp dụng trách nhiệm hình sự đối với pháp nhân. Tuy nhiên, để áp dụng trách nhiệm hình sự đối với pháp nhân cần phân định và tách biệt rõ ràng hành vi phạm tội của cá nhân và pháp nhân.

Thứ sáu,một vấn đề quan trọng là phải kiên quyết xử lý khi phát hiện hành vi vi phạm pháp luật có đủ các dấu hiệu, các yếu tố cấu thành tội phạm tài chính và để làm được điều này cần có sự phối hợp chặt chẽ của các cơ quan: Cơ quan Điều tra, cơ quan Kiểm sát và cơ quan Xét xử. Vì khi Bộ luật Hình sự được sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện thì việc áp dụng Bộ luật Hình sự chỉ là giai đoạn cuối cùng trong quá trình tố tụng. Do vậy, một vụ án trong lĩnh vực tài chính có được đưa ra xét xử hay không, xét xử như thế nào là bài toán chỉ có thể tìm ra đáp số ở hiệu lực, hiệu quả của hoạt động điều tra, kiểm sát và xét xử.

TS. Hoàng Thị Giang

Học viện Tài chính

Bộ luật Dân sự hiện hành quy định chủ thể của quan hệ pháp luật dân sự bao gồm: Cá nhân, pháp nhân, hộ gia đình và tổ hợp tác. Riêng đối với thể nhân (cá nhân) và pháp nhân, Bộ luật này có nhận thức không khác biệt nhiều so với nhận thức của các nền pháp luật ở các quốc gia khác. Thể nhân và pháp nhân luôn luôn được coi là những chủ thể thực sự và thông thường của luật dân sự nói riêng và của pháp luật nói chung. Đôi khi một số học giả chỉ bàn luận xung quanh câu chuyện định nghĩa khái niệm pháp nhân, bản chất của pháp nhân và vấn đề có hay không sự tồn tại tất yếu của pháp nhân hay vai trò của nó trong đời sống xã hội và mối tương quan của nó với thể nhân…

Thế nhưng hộ gia đình và tổ hợp tác có phải là chủ thể của luật dân sự hay không đã trở thành vấn đề được tranh luận khá sôi nổi từ khi xây dựng Bộ luật Dân sự năm 1995 tới nay. Có ý kiến cho rằng, chỉ nên quy định chủ thể của quan hệ pháp luật dân sự là cá nhân và pháp nhân, không nên quy định địa vị pháp lý của hộ gia đình với tư cách là chủ thể độc lập của quan hệ pháp luật dân sự, thay vào đó, nên quy định việc tham gia của hộ gia đình vào các quan hệ pháp luật dân sự tại các chế định tương ứng của Bộ luật Dân sự tương lai. Ngược lại, có quan điểm coi hộ gia đình là chủ thể độc lập của quan hệ pháp luật dân sự. Ngoài ra có ý kiến đề nghị không nên có quy định về hộ gia đình.

Để tìm hiểu thêm về vấn đề này, trân trọng kính mời Quý bạn đọc đón đọc bài viết “Bình luận về chế định hộ gia đình trong Bộ luật Dân sự” của tác giả Phạm Thị Hương Giang đăng tải trên Tạp chí Dân chủ và Pháp luật định kỳ số tháng 11 (284) năm 2015.

Mộc Miên

1. Thực trạng công tác vệ sinh, an toàn lao động ở khu vực doanh nghiệp nhỏ và vừa hiện nay

Hiện nay, cả nước có khoảng gần 600.000 doanh nghiệp nhỏ và vừa đang hoạt động trên tổng số 890.000 doanh nghiệp đã đăng ký, chiếm > 97,5% tổng số doanh nghiệp đang hoạt động thực tế với tổng số vốn đăng ký khoảng 121 tỉ USD, chiếm 30% tổng số vốn đăng ký của các doanh nghiệp.

Hàng năm, các doanh nghiệp nhỏ và vừa đóng góp khoảng 40% GDP; 30% thu nộp ngân sách nhà nước, 33% giá trị sản lượng công nghiệp, 30% giá trị hàng hóa xuất khẩu và thu hút 51 % lao động. Trong những năm tiếp theo doanh nghiệp Việt Nam nói chung và doanh nghiệp nhỏ và vừa nói riêng sẽ tiếp tục có sự phát triển vượt bậc về số lượng để đáp ứng cho sự phát triển của đất nước (mục tiêu của Chính phủ là Việt Nam có 2 triệu doanh nghiệp kinh doanh hiệu quả). Trong 9 tháng đầu năm 2015, số doanh nghiệp thành lập mới của cả nước là 68.347 doanh nghiệp với tổng số vốn đăng ký là 376.419 tỷ đồng, tăng 29,2% về số doanh nghiệp và tăng 29,9 % về số vốn đăng ký so với cùng kỳ năm trước. Tuy nhiên, số doanh nghiệp giải thể, tạm dừng hoạt động theo quy mô vốn <50 tỷ (doanh nghiệp nhỏ và vừa) là 6.154 doanh nghiệp trên tổng số 6.294 doanh nghiệp, đặc biệt là số doanh nghiệp nhỏ và vừa có số vốn <10 tỷ đồng giải thể là 5.674 DN (95,4 %) (nguồn Tổng Cục thống kê). Đây là điều nói lên sự khó khăn chung của các doanh nghiệp nhỏ và vừa.

Bên cạnh đó, các doanh nghiệp nhỏ và vừa hoạt động trong các lĩnh vực xây dựng, vận tải kho bãi, khai khoáng, công nghiệp chế biến, chế tạo, sửa chữa chiếm tỷ lệ cao về số lượng và lao động. Đây là các ngành nghề có nguy cơ cao về an toàn vệ sinh lao động, có khả năng phát sinh các yếu tố gây tai nạn trực tiếp hoặc ảnh hưởng đến sức khỏe của người lao động và cộng đồng xã hội.

Từ các số liệu trên cho thấy, số lượng doanh nghiệp nhỏ và vừa chiếm tỷ lệ lớn trong nền kinh tế, xã hội và cũng cho thấy sự khó khăn, yếu thế của doanh nghiệp nhỏ và vừa trong hoạt động kinh doanh nói chung và trong lĩnh vực an toàn vệ sinh lao động nói riêng. Những bất cập có thể nhận thấy như:

– Thói quen chung của doanh nghiệp nhỏ và vừa Việt Nam là chỉ khi xảy ra các rủi ro thì mới tìm cách xử lý, giải quyết mà không có thói quen chủ động phòng ngừa ngay từ đầu (ngăn ngừa chủ động). Môi trường làm việc an toàn là một trong những yếu tố giúp doanh nghiệp duy trì sự ổn định và thành công trong hoạt động sản xuất, kinh doanh của mình. Tuy nhiên, đa số các doanh nghiệp nhỏ và vừa ở Việt Nam chưa chú trọng đến vấn đề này. Có thể do nhận thức của người sử dụng lao động còn hạn chế, chưa quan tâm đến quyền lợi của người lao động, chưa tìm hiểu, nghiên cứu pháp luật về lao động, các qui định về công tác an toàn vệ sinh lao động mà chỉ nhằm đối phó với các đoàn kiểm tra, thanh tra. Mặt khác, doanh nghiệp hiện nay cũng còn rất nhiều khó khăn (về vốn, công nghệ, bán hàng, tiền lương, thuế…). Một số doanh nghiệp chỉ quan tâm đến những gì cần ngay trước mắt phục vụ cho sản xuất, kinh doanh thu lợi nhuận, mà chưa chú ý đến những việc có thể xảy ra trong tương lai nên đã sử dụng công nghệ, thiết bị lạc hậu, sử dụng lao động không có hợp đồng, chưa qua đào tạo, lao động mùa vụ…để tiết giảm chi phí.

– Việc người sử dụng lao động chưa quan tâm, thiếu giải pháp, người lao động thiếu kiến thức, hiểu biết về an toàn vệ sinh lao động dẫn đến việc không lường trước được các mối nguy hại tiềm ẩn như tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp, ô nhiễm môi trường… có thể xảy ra bất cứ lúc nào, mà hậu quả là rất lớn, gây thiệt hại không chỉ về con người, kinh tế mà còn vi phạm pháp luật…

Trước tình hình này, các biện pháp hỗ trợ của nhà nước để cho doanh nghiệp hiểu, nắm bắt được các quy định của pháp luật cũng như đánh giá được các rủi ro và phòng ngừa nó là hết sức cấp thiết. Một trong những biện pháp hành động cần thiết được thực hiện đó là việc hỗ trợ doanh nghiệp xây dựng hệ thống quản lý an toàn vệ sinh lao động. Bởi vì, hệ thống quản lý an toàn vệ sinh lao động là tập hợp các yếu tố có quan hệ trong doanh nghiệp theo một quy luật, chỉnh thể nhằm phục vụ cho mục tiêu bảo đảm an toàn, sức khỏe cho người lao động, dễ hiểu, dễ áp dụng.

2. Sự cần thiết áp dụng hệ thống an toàn vệ sinh lao độngvà một số yêu cầu của việc xây dựng hệ thống quản lý an toàn vệ sinh lao động ở khu vực doanh nghiệp nhỏ và vừa

2.1 Sự cần thiết áp dụng hệ thống an toàn vệ sinh lao động ở khu vực doanh nghiệp nhỏ và vừa

Công tác an toàn vệ sinh lao động có liên quan mật thiết tới công tác kỹ thuật an toàn. Công tác kỹ thuật an toàn nhằm mục đích, yêu cầu người sử dụng lao động khi thiết kế hoặc xây dựng công trình phải căn cứ vào các quy định nhằm đảm bảo an toàn tuyệt đối cho người và thiết bị. Dựa trên công tác kỹ thuật an toàn, người thiết kế các công trình phải đưa ra các biện pháp an toàn cho từng công việc cụ thể. Tuy nhiên, những tiến bộ về công nghệ, những cạnh tranh trong sản xuất hàng hóa… đã dẫn đến những thay đổi nhanh về điều kiện lao động, quy trình sản xuất và tổ chức lao động.

Các quy định của pháp luật về an toàn lao động là các quy định pháp lý bắt buộc thực hiện trong quá trình sản xuất, tổ chức lao động và kiểm soát môi trường, tuy nhiên, đôi khi pháp luật không theo kịp với những thay đổi trên. Vì vậy, để kịp thời giải quyết được những thách thức về an toàn vệ sinh lao động và nhằm đảm bảo sức khỏe người lao động, nhất thiết phải xây dựng hệ thống quản lý an toàn vệ sinh lao động. Vì nó có tính khả thi và linh hoạt cao trong thực hiện góp phần thúc đẩy công tác an toàn vệ sinh lao động và phát triển văn hóa an toàn tại cơ sở.

Hệ thống quản lý an toàn vệ sinh lao động có những đặc điểm cơ bản là không bắt buộc phải thực hiện như các quy định pháp lý, không mang tính pháp lý, không thay thế các quy định của luật pháp, không thay thế các quy định của các quy trình, quy chuẩn và tiêu chuẩn quốc gia. Với đặc điểm khả thi và linh hoạt như trên, hệ thống quản lý an toàn, vệ sinh lao động đã trở thành công cụ hữu hiệu giúp cho người sử dụng lao động và người lao động kịp thời đối phó với những thay đổi về an toàn vệ sinh lao động trong thực tế sản xuất, hay nói cách khác là hệ thống quản lý an toàn vệ sinh lao động chính là công cụ, biện pháp hỗ trợ thiết thực cho doanh nghiệp, người sử dụng lao động, người lao động và cơ quan quản lý các cấp không ngừng cải thiện điều kiện lao động và hoàn thiện công tác quản lý an toàn vệ sinh lao động.

2.2. Một số yêu cầu của việc xây dựng hệ thống quản lý an toàn vệ sinh lao động ở khu vực doanh nghiệp nhỏ và vừa

Để thực hiện công tác an toàn vệ sinh lao động nói riêng, hệ thống quản lý an toàn vệ sinh lao động nói chung, các doanh nghiệp cần phải đáp ứng được một số yêu cầu sau:

Thứ nhất, cần đáp ứng khả năng về tài chính. Hiện nay, phần lớn các doanh nghiệp nhỏ và vừa đang rất khó khăn về tài chính (khoảng 90% doanh nghiệp phải đi vay vốn ngân hàng), từ đó dẫn đến không có sự đầu tư cho các nguồn lực để thực hiện công tác an toàn vệ sinh lao động.

Thứ hai, cần nâng cao chất lượng nguồn nhân lực và khả năng quản lý của chủ doanh nghiệp. Hiện nay, lực lượng lao động làm việc trong các doanh nghiệp nhỏ và vừa, có tới 85,19% là lao động phổ thông, có trình độ phổ thông trung học và thấp hơn; số lao động là công nhân kỹ thuật có tỷ trọng là 7,73%, số lao động có trình độ trung học chuyên nghiệp là 3,17% và số lao động có trình độ cao đẳng, đại học là 3,83% trong tổng số lượng lao động làm việc tại các doanh nghiệp ngoài quốc doanh. Số lượng lao động có trình độ cao (trên đại học) chỉ chiếm tỷ trọng là 0,07%. Đây là yếu tố dẫn đến khả năng nhận thức của người sử dụng lao động, người lao động về an toàn vệ sinh lao động, tính chủ động, xây dựng các biện pháp để phòng ngừa tai nạn lao động.

Thứ ba, cần tăng cường đầu tư, nâng cao năng lực áp dụng công nghệ, tiến bộ khoa học kỹ thuật. Hiện nay, khoảng 80 – 90% máy móc và công nghệ sử dụng trong các doanh nghiệp của Việt Nam là nhập khẩu và 76% từ thập niên 1980 – 1990, 75% máy móc và trang thiết bị đã hết khấu hao. Phần lớn các doanh nghiệp nhỏ và vừa được trang bị máy móc, thiết bị có nguồn gốc từ nhiều nước khác nhau như: Trung Quốc, Liên Xô cũ, Đông Âu, Hàn Quốc, Đài Loan… thuộc các thế hệ khác nhau và lạc hậu so với thế giới 10 – 20 năm. Trình độ công nghệ lạc hậu làm cho năng suất, hiệu quả hoạt động nói chung của doanh nghiệp kém và làm tăng nguy cơ rủi ro mất an toàn lao động, bệnh nghề nghiệp cho người lao động.

Thứ tư, số lượng nhà khoa học, chuyên gia làm việc trong các doanh nghiệp nhỏ và vừa chỉ chiếm 0,025% trong tổng số lao động làm việc trong khu vực doanh nghiệp. Điều này làm hạn chế việc áp dụng tiến bộ khoa học kỹ thuật nói chung và kỹ thuật an toàn vệ sinh lao động nói riêng vào doanh nghiệp.

3. Xây dựng hệ thống quản lý an toàn vệ sinh lao động trong các doanh nghiệp nhỏ và vừa giai đoạn 2010 – 2015.

3.1. Những thuận lợi

– Chương trình hỗ trợ được xây dựng chi tiết, cụ thể dựa trên các khuyến cáo của Tổ chức Lao động Quốc tế (ILO) kết hợp với thực tiễn của Việt Nam và các tiêu chuẩn an toàn vệ sinh lao động tiên tiến khác dễ hiểu, dễ áp dụng.

– Nền kinh tế đất nước hội nhập sâu hơn, rộng hơn khiến các doanh nghiệp phải vận động thay đổi linh hoạt trong việc đầu tư, sản xuất, kinh doanh để đáp ứng các yêu cầu của hàng hóa dịch vụ, trong đó có tiêu chuẩn lao động và các tiêu chuẩn về an toàn vệ sinh lao động.

3.2. Khó khăn, hạn chế

– Nguồn lực của các doanh nghiệp dành cho công tác an toàn vệ sinh lao động còn nhiều hạn chế như: Trình độ nhận thức về hệ thống quản lý an toàn vệ sinh lao động, con người thực hiện, kinh phí của đơn vị… dành cho công tác an toàn vệ sinh lao động.

– Do đặc thù đảm bảo bí mật sản xuất – kinh doanh của doanh nghiệp hoặc có những vấn đề doanh nghiệp ngại chia sẻ (như tai nạn, sai phạm về lao động…) nên thông tin có liên quan đến công tác an toàn vệ sinh lao động của doanh nghiệp còn bị hạn chế, việc cung cấp tài liệu của doanh nghiệp để nghiên cứu là rất khó khăn.

3.3. Những kinh nghiệm cần tiếp tục được triển khai trong giai đoạn tiếp theo

– Tiếp tục hỗ trợ duy trì sự hoạt động của hệ thống quản lý an toàn vệ sinh lao động trong các doanh nghiệp đã được tư vấn xây dựng, thường xuyên cải tiến hệ thống cho phù hợp với yêu cầu sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp;

– Tạo được sự lan tỏa của các doanh nghiệp đã xây dựng hệ thống quản lý an toàn vệ sinh lao động hiệu quả để thu hút các doanh nghiệp khác chưa tham gia tự nguyện xây dựng hệ thống quản lý an toàn vệ sinh lao động, từng bước đưa công tác an toàn vệ sinh lao động nói chung, hệ thống quản lý an toàn vệ sinh lao động nói riêng thành văn hóa, chuyên nghiệp và hiệu quả; hỗ trợ doanh nghiệp sát với thực tiễn hơn nữa.

– Thiết lập mạng lưới hệ thống chuyên gia tư vấn an toàn vệ sinh lao động rộng khắp từ trung ương đến địa phương, có kiến thức chuyên môn, chuyên nghiệp, trình độ chuyên sâu để tiếp tục tư vấn, hỗ trợ các doanh nghiệp;

– Thành lập Trung tâm thông tin quốc gia về an toàn vệ sinh lao động để có thể hỗ trợ doanh nghiệp trong việc kịp thời cập nhật các quy định của pháp luật về an toàn vệ sinh lao động cũng như các biện pháp, quy trình kỹ thuật an toàn vệ sinh lao động phù hợp nhu cầu của doanh nghiệp.

Nguyễn Thị Thanh Bình

Khoa Quản lý xã hội, Học viện Hành chính quốc gia

Quyền bào chữa của người bị buộc tội (bao gồm cả quyền tự bào chữa và quyền nhờ người khác bào chữa) là một trong những chế định cổ xưa và lâu đời của pháp luật tố tụng hình sự. Đó là tất cả các quyền và biện pháp tố tụng mà người bị buộc tội được phép thực hiện nhằm hướng tới việc bác bỏ sự buộc tội, chứng minh sự vô tội, giảm nhẹ tội hoặc để bảo vệ những quyền và lợi ích hợp pháp khác của mình. Pháp luật tố tụng hình sự các nước trên thế giới đều quy định về quyền bào chữa như một trong những quyền cơ bản và quan trọng nhất của người bị buộc tội. Trong hoạt động tố tụng, cùng với chức năng buộc tội, sự hiện hữu của chức năng bào chữa là một trong những điều kiện cần thiết giúp cho phán quyết của Toà án được công bằng, khách quan.

Người có quyền bào chữa chính là người bị buộc tội và quyền bào chữa là một loại quyền năng tố tụng, nó không thuộc về cơ quan tố tụng, người tiến hành tố tụng hay người tham gia tố tụng nào khác ngoài người bị buộc tội. Việc pháp luật quy định các cơ quan tiến hành tố tụng phải áp dụng tất cả các biện pháp cần thiết để tạo điều kiện cho người bị buộc tội thực hiện quyền bào chữa của họ nhằm giải quyết vụ án khách quan, chính xác là phù hợp. Điều này đã được ghi nhận cụ thể tại Điều 14 Công ước quốc tế về quyền dân sự và chính trị (ICCPR) và một số văn bản pháp lý quốc tế khác có liên quan.

Để tìm hiểu thêm về quyền bào chữa của người bị buộc tội theo quy định của pháp luật quốc tế, trân trọng kính mời Quý bạn đọc đón đọc bài viết “Một số vấn đề về quyền bào chữa của người bị buộc tội theo quy định của pháp luật quốc tế” của tác giả Ngô Thị Ngọc Vân đăng tải trên Tạp chí Dân chủ và Pháp luật định kỳ số tháng 12 năm 2015.

Nguyễn Minh Trí

Trong các nền dân chủ hiện đại, Hiến pháp được quan niệm như đạo luật cơ bản, giữ vị trí tối thượng về giá trị pháp lý trong hệ thống pháp luật của mỗi quốc gia. Các tư tưởng lập hiến hiện đại đều coi Hiến pháp như một văn bản có sứ mệnh xác lập chế độ mới thay thế chế độ cũ và coi nó như một bản khế ước xã hội của nhân dân[1]. Việc quy định tính hiệu lực tối cao của Hiến pháp ngay trong chính bản thân Hiến pháp của mỗi quốc gia là hết sức quan trọng, bởi nó không chỉ là sự ghi nhận mà còn là cơ sở pháp lý để bảo đảm cho hiệu lực pháp lý cao nhất của Hiến pháp trong hệ thống pháp luật. Để thể hiện được tính tối cao của Hiến pháp thì các điều khoản được quy định trong Hiến pháp phải bảo đảm đầy đủ ba yếu tố sau: (1) Khẳng định Hiến pháp là đạo luật có hiệu lực pháp lý cao nhất; (2) Quy định mọi cơ quan nhà nước, cá nhân và tổ chức đều phải tuyệt đối tuân thủ Hiến pháp; (3)Quy định bất kỳ văn bản pháp luật nào trái với Hiến pháp đều phải bị bãi bỏ hoặc không có hiệu lực thi hành[2].

Song, nếu đem ba tiêu chí này để đối chiếu vào các bản Hiến pháp trong các nền dân chủ hiện đại thì sẽ thấy có sự khác nhau về quy định tính hiệu lực của Hiến pháp ở mỗi quốc gia và Hiến pháp Việt Nam năm 2013 cũng không là một ngoại lệ.

Trong phạm vi bài viết này, trên cơ sở xem xét các quy định về tính hiệu lực của bản Hiến pháp một số quốc gia Đông Nam Á để đối chiếu làm sáng tỏ vấn đề này trong Hiến pháp năm 2013 của Việt Nam.

1. Quy định về tính hiệu lực trong Hiến pháp một số quốc gia Đông Nam Á

Nghiên cứu một số bản Hiến pháp của các quốc gia khu vực Đông Nam Á cho thấy hoàn toàn không có sự thống nhất giữa các quốc gia trong việc quy định tính hiệu lực của Hiến pháp. Ở góc độ chung, dựa trên sự đáp ứng các tiêu chí đã nêu, có thể chia các bản Hiến pháp thành ba nhóm: Nhóm 1: Các bản Hiến pháp trực tiếp quy định tính hiệu lực tối cao của Hiến pháp; nhóm 2: Các bản Hiến pháp gián tiếp quy định hiệu lực tối cao trong Hiến pháp; nhóm 3: Các bản Hiến pháp quy định tính hiệu lực không rõ ràng.

– Nhóm 1: Bao gồm Hiến pháp các quốc gia: Liên bang Malaysia, Vương quốc Thái Lan và Cộng hòa Singapore. Theo đó, Điều 4.1 Hiến pháp Liên bang Malaysia quy định: “Hiến pháp này là đạo luật tối cao của Liên bang và bất kỳ văn bản luật nào được ban hành sau ngày độc lập đều phải tuân thủ Hiến pháp và nếu như không tuân thủ thì sẽ không có hiệu lực”[3]. Quy định này đã quy định dứt khoát hiệu lực tối thượng của Hiến pháp trong hệ thống văn bản pháp luật, đồng thời quy định hậu quả pháp lý của các văn bản pháp luật khác nếu không phù hợp với quy định của Hiến pháp.

Tương tự như quy định của Hiến pháp Liên bang Malaysia, Điều 6 Hiến pháp Vương quốc Thái Lan quy định: “Hiến pháp là đạo luật tối cao của Nhà nước. Luật quy định trái hoặc không phù hợp với Hiến pháp này sẽ không được áp dụng”[4].

Cũng tương tự như hai bản Hiến pháp trên, nhưng tại Điều 4 Hiến pháp Cộng hòa Singapore hiện hành quy định về hiệu lực của Hiến pháp một cách dứt khoát hơn: “Hiến pháp này là luật tối cao của Cộng hòa Singapore và bất kỳ đạo luật nào do cơ quan lập pháp ban hành sau khi bắt đầu thực hiện Hiến pháp này mà trái với Hiến pháp này, sẽ bị vô hiệu”[5].

– Nhóm 2: Hiến pháp các quốc gia không quy định trực tiếp hiệu lực tối cao của Hiến pháp, nhưng trong các quy định đã gián tiếp hiểu Hiến pháp giữ vị trí cao nhất trong hệ thống văn bản pháp luật, bao gồm Hiến pháp các quốc gia: Cộng hòa Indonesia và Cộng hòa Philippines.

Hiến pháp Cộng hòa Indonesia quy định về tính hiệu lực của Hiến pháp như sau: “Tòa án Hiến pháp có thẩm quyền ra phán quyết cuối cùng đối với các vụ việc sơ thẩm, đồng thời chung thẩm liên quan đến việc kiểm tra sự phù hợp của các luật với Hiến pháp”[6]. Với quy định này có thể hiểu rằng, các luật khi ban hành phải phù hợp với Hiến pháp và trao cho Tòa án Hiến pháp thẩm quyền thẩm định tính hợp hiến của các đạo luật.

Điều 8 khoản 4.2 Hiến pháp hiện hành Cộng hòa Philippines quy định: “Tòa án tối cao có thẩm quyền xét xử các vụ việc về tính hợp hiến hay giá trị pháp lý của các điều ước, cam kết, thỏa thuận quốc tế, luật, nghị định, tuyên bố, sắc lệnh, thông tư hay quy định của Tổng thống”[7]. Quy định này cho thấy, Hiến pháp Philippines, tương tự như Hiến pháp Indonesia, không đề cập trực tiếp hiệu lực của Hiến pháp, chỉ chỉ ra một cách gián tiếp các văn bản pháp luật do các cơ quan nhà nước ban hành hoặc công nhận không được trái với Hiến pháp.

– Nhóm 3: Các bản Hiến pháp ghi nhận không rõ ràng về tính hiệu lực của Hiến pháp, bao gồm Hiến pháp của các quốc gia: Vương quốc Brunei, Cộng hòa liên bang Myanmar, Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào và Vương quốc Campuchia.

Tại khoản 1 Điều 84 Hiến pháp Vương quốc Brunei quy định: “chính quyền sẽ phải bị điều chỉnh theo quy định của Hiến pháp này…”[8].Quy định trên chưa thể hiện được tính hiệu lực cao của Hiến pháp trong hệ thống văn bản pháp luật của Vương quốc Brunei. Trong số các bản Hiến pháp của các quốc gia Đông Nam Á được đề cập đến ở bài viết này, đây là bản Hiến pháp thể hiện yếu nhất về tính hiệu lực của Hiến pháp.

Hiến pháp Vương quốc Campuchia tại Điều 150 quy định: “Hiến pháp là đạo luật tối cao của Vương quốc Campuchia. Pháp luật và các quyết định của các cơ quan nhà nước phải tuyệt đối tuân thủ Hiến pháp”. Điều này cho thấy Hiến pháp Campuchia đã đề cập được hai/ba tiêu chí bảo đảm tính hiệu lực cao của Hiến pháp: Thứ nhất, khẳng được giá trị pháp lý cao nhất của Hiến pháp trong hệ thống pháp luật, được thể hiện bởi cụm từ “Hiến pháp là đạo luật tối cao” chứ không phải là “đạo luật cơ bản” như quy định trong một số bản Hiến pháp khác. Thứ hai, Hiến pháp cũng đã khẳng định mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp. Tuy nhiên, một điểm hạn chế là Hiến pháp Vương quốc Campuchia chưa quy định rõ về hậu quả pháp lý đối với văn bản pháp luật có nội dung trái với quy định của Hiến pháp.

Trong Điều 96 Hiến pháp Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào quy định về tính hiệu lực của Hiến pháp như sau: “Hiến pháp Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào là đạo luật cơ bản của quốc gia. Mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp”[9]. Theo đó, hai trong số ba tiêu chí về hiệu lực của Hiến pháp đã được đề cập đến: (1) Khẳng định được giá trị pháp lý cao nhất của Hiến pháp trong hệ thống pháp luật. (2) Mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp. Tuy nhiên, điểm hạn chế trong quy định này là tính chưa rõ ràng khi sử dụng cụm từ “đạo luật cơ bản”, vì thiếu tính định lượng.

Điều 449 Hiến pháp của Liên bang Myanmar quy định về tính hiệu lực của Hiến pháp như “là đạo luật cơ bản của tất cả các văn bản của pháp luật Liên bang”[10] cũng chưa rõ ràng, với những thuật ngữ mang tính “mơ hồ” về hiệu lực và hậu quả pháp lý của những văn bản pháp luật trái với quy định trong Hiến pháp. Với quy định này khó có thể khẳng định được tính hiệu lực mạnh mẽ trong Hiến pháp Myanmar, bởi: Thứ nhất, Hiến pháp Myanmar không quy định cụ thể “luật cơ bản” có nghĩa là gì; thứ hai, Hiến pháp Myanmar cũng không quy định rõ ràng, nếu văn bản pháp luật của Liên bang trái với Hiến pháp sẽ xem xét về tính hợp hiến như thế nào.

Như vậy, qua các điểm trên cho thấy, Hiến pháp Vương quốc Thái Lan, Hiến pháp Liên bang Malaysia, Hiến pháp Cộng hòa Singapore dù quy định ngắn gọn nhưng thể hiện mạnh mẽ nhất về hiệu lực của Hiến pháp. Theo đó, cả ba bản Hiến pháp này đã thể hiện đầy đủ cả ba tiêu chí bảo đảm hiệu lực tối thượng của Hiến pháp.

2. Một số nhận xét về quy định tính hiệu lực của Hiến pháp trong các bản Hiến pháp của một số quốc gia Đông Nam Á

Thứ nhất, các bản Hiến pháp Đông Nam Á quy định Hiến pháp giữ vị trí tối thượng trong hệ thống pháp luật theo mức độ tăng dần

Thực tiễn cho thấy, Hiến pháp là linh hồn của nền dân chủ trong một quốc gia, vì thế, việc ghi nhận vị trí tối cao của Hiến pháp trong Hiến pháp là cơ sở pháp lý tối quan trọng để giữ cho linh hồn dân chủ trường tồn. Dù mức độ hiệu lực của Hiến pháp được ghi nhận ở các bản Hiến pháp khác nhau, tuy nhiên điểm chung giữa các bản Hiến pháp đều quy định Hiến pháp là “luật cơ bản” và vì thế có hiệu lực cao nhất trong hệ thống pháp luật. Có thể dựa trên tiêu chí hiệu lực của Hiến pháp để xếp loại các bản Hiến pháp của các quốc gia trên cơ sở mức độ hiệu lực tăng dần như sau:

Hiến pháp Vương quốc Brunei: Hiến pháp Brunei chỉ quy định chính quyền mới bị điều chỉnh theo quy định của Hiến pháp, mà chính quyền theo quy định này chính là Nghị viện và Chính phủ, “chính quyền” ở đây không bao gồm Quốc vương Brunei. Bởi Điều 84.2 quy định: “Hiến pháp này không được làm ảnh hưởng đến đặc quyền của Quốc vương” và để tránh mọi sự hiểu nhầm, Hiến pháp này tuyên bố rằng “Quốc vương vẫn có toàn quyền làm luật và sửa đổi luật, bổ sung Hiến pháp nếu thấy cần thiết”. Như vậy, hiệu lực pháp lý của Hiến pháp nằm dưới quyền lực của Quốc vương, tính hiệu lực của Hiến pháp Brunei thể hiện rất yếu và mờ nhạt.

Hiến pháp Cộng hòa Indonesia và Cộng hòa Philippines: Cả hai bản Hiến pháp này đều gặp nhau ở một điểm chung là không có điều khoản nào trực tiếp quy định về tính hiệu lực tối cao của Hiến pháp. Song, với các quy định về thẩm quyền của Tòa án tối cao và Tòa án Hiến pháp cho phép suy đoán Hiến pháp giữ vị trí tối thượng trong hệ thống pháp luật với sự hiện diện của thiết chế pháp lý bảo đảm hiệu lực của Hiến pháp.

Hiến pháp Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào và Hiến pháp Vương quốc Campuchia: Cả hai bản Hiến pháp này đều quy định về tính hiệu lực rất ngắn gọn, nhưng phần nào thể hiện tính rõ ràng trong việc quy định tính hiệu lực do trong Hiến pháp đã đề cập được hai trong ba tiêu chí bảo đảm hiệu lực của Hiến pháp. Nhưng điểm yếu của các bản Hiến pháp này là chưa quy định được hậu quả pháp lý đối với văn bản pháp luật vi hiến, làm cho tính hiệu lực của Hiến pháp không cao so với Hiến pháp của các nước Thái Lan, Singapore và Malaysia.

Thứ hai, tính hiệu lực tối cao của Hiến pháp phụ thuộc nhiều vào các yếu tố: (i) Sự rõ ràng trong quy định và (ii) Có hay không có thiết chế bảo hiến

Từ những quy định hiện hành về hiệu lực của Hiến pháp trong các bản Hiến pháp các quốc gia cho thấy rằng, ngoài Hiến pháp ba quốc gia: Vương quốc Thái Lan, Cộng hòa Singapore và Hiến pháp của Liên bang Malaysia là có quy định về tính hiệu lực của Hiến pháp, bảo đảm được tính hiệu lực tối cao của Hiến pháp trong hệ thống pháp luật, đồng thời xác lập cơ chế bảo đảm Hiến pháp, còn hầu hết Hiến pháp các quốc gia còn lại trong khu vực Đông Nam Á vẫn chưa có quy định rõ ràng về tính hiệu lực tối cao của Hiến pháp trong Hệ thống pháp luật. Trong đó, nổi bật là Hiến pháp Brunei, tính hiệu lực tối cao của Hiến pháp này quy định còn quá yếu, chưa có cơ chế bảo đảm tính hiệu lực tối cao của Hiến pháp.

Với Hiến pháp Cộng hòa liên bang Myanmar, Hiến pháp Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào và Hiến pháp vương quốc Campuchia, mặc dù các nhà lập hiến của các quốc gia này đã có mong muốn thể hiện vị trí quan trọng nhất của Hiến pháp trong hệ thống pháp luật, song, do việc sử dụng thuật ngữ còn mang tính “mơ hồ”, dẫn đến nội dung các quy định này chưa bảo đảm được vị trí tối cao của Hiến pháp, trong đó điểm chính làm ảnh hưởng tính tối cao của Hiến pháp là còn thiếu cơ chế bảo đảm hiệu lực của Hiến pháp.

Có thể thấy, khác biệt giữa tính hiệu lực của các bản Hiến pháp là sự hình thành cơ chế để bảo đảm hiệu lực của Hiến pháp trong thực tế, trong đó trọng tâm là việc quy định địa vị pháp lý của thiết chế bảo hiến được quy định ngay chính trong Hiến pháp.

Thứ ba, vị trí sắp đặt điều khoản về tính hiệu lực trong Hiến pháp một số quốc gia Đông Nam Á phù hợp với vị trí của Hiến pháp trong hệ thống pháp luật

Nếu ba tiêu chí để bảo đảm tính hiệu lực của một bản Hiến pháp đã đề cập ở trên thể hiện phần nội dung của tính hiệu lực thì vị trí của điều khoản về tính hiệu lực của bản Hiến pháp đó thể hiện phần hình thức. Nội dung là yếu tố tiên quyết và hình thức khẳng định thêm vị trí hiệu lực của Hiến pháp.

Ở các bản Hiến pháp có tính hiệu lực mạnh như Hiến pháp Thái Lan, tính hiệu lực được quy định ngay ở Điều 4, tương tự, Hiến pháp Singapore cũng dành Điều 4 để quy định về vấn đề này và Hiến pháp Malaysia được quy định ở Điều 6. Trong khi đó, với các bản Hiến pháp của các quốc gia có tính hiệu lực yếu hơn, thì quy định tính hiệu lực của Hiến pháp đều ở những điều khoản phần cuối[11].

Đây được xem là một trong những điểm tiến bộ quy định về tính hiệu lực trong Hiến pháp một số quốc gia Đông Nam Á với sự thể hiện rõ ràng, quy định tính hiệu lực phù hợp với vị trí của Hiến pháp trong hệ thống pháp luật so với quy định tính hiệu lực của Hiến pháp một số quốc gia khác nằm trong trong khu vực châu Á.

3. Tính hiệu lực trong Hiến pháp năm 2013 của Việt Nam

Trong công cuộc xây dựng Nhà nước pháp quyền, vấn đề bảo đảm tính tối cao của Hiến pháp là yếu tố có ý nghĩa quyết định vì: “Hiến pháp là một bộ phận, nhưng là bộ phận quan trọng nhất của pháp luật. Trong hệ thống các văn bản pháp luật của Nhà nước ta thì Hiến pháp được xem là luật cơ bản, nó “là một văn bản duy nhất quy định việc tổ chức quyền lực nhà nước, là hình thức pháp lý thể hiện một cách tập trung hệ tư tưởng của giai cấp lãnh đạo, ở từng giai đoạn phát triển, hiến pháp là văn bản, là phương tiện pháp lý thể hiện tư tưởng của Đảng dưới những hình thức quy phạm pháp luật”[12]. Vì thế Hiến pháp năm 2013 của nước ta đã quy định: “Hiến pháp là luật cơ bản của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, có hiệu lực pháp lý cao nhất; Mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp; Mọi hành vi vi phạm Hiến pháp đều bị xử lý; Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, các cơ quan khác của Nhà nước và toàn thểNhân dân có trách nhiệm bảo vệ Hiến pháp. Cơ chế bảo vệ Hiến pháp do luật định”[13]. Với quy định trên, tính hiệu lực trong Hiến pháp của nước ta đang tồn tại một số yếu tố làm suy giảm tính tối cao của Hiến pháp:

Thứ nhất, dù khẳng định Hiến pháp là “luật cơ bản” nhưng hiện chưa có cơ chế bảo đảm tính tối thượng của Hiến pháp. Điều này đang làm suy giảm hiệu lực của Hiến pháp, trong thực tế vẫn còn tình trạng các luật và các văn bản pháp quy khác quy định nội dung mâu thuẫn với các quy định trong Hiến pháp, dù ngay trong Hiến pháp quy định mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp.

Thứ hai, Hiến pháp ghi nhận mọi hành vi vi phạm Hiến pháp đều bị xử lý. Song trên thực tế, điều này dường như là không thể vì không có cơ chế xử lý hành vi vi phạm Hiến pháp trên cả ba góc độ: Quy định của pháp luật, thiết chế đảm nhận chức năng và cơ chế vận hành.

Thứ ba, việc quy định tính hiệu lực của Hiến pháp vào vị trí cuối hiến văn cũng làm ảnh hưởng tới tính hiệu lực của Hiến pháp do xuất pháp từ yếu tố tâm lý.

Thứ tư, việc sử dụng thuật ngữ mang tính “mơ hồ” trong điều khoản quy định về tính hiệu lực của Hiến pháp. Với quy định: “Mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp; mọi hành vi vi phạm Hiến pháp đều bị xử lý; cơ chế bảo vệ Hiến pháp do luật định” không bảo đảm cho Hiến pháp luôn được tôn trọng và bảo đảm thực thi trong thực tế. Bởi lẽ quy định như vậy không xác định được ai được quyền hủy các văn bản không phù hợp với Hiến pháp, nếu các cơ quan áp dụng pháp luật vẫn áp dụng các văn bản này thì hậu quả thế nào? Hành vi vi phạm Hiến pháp ai có quyền xử lý? Hình thức xử lý? Trách nhiệm của chủ thể vi phạm?

Thứ năm, chưa thiết lập được cơ chế bảo vệ Hiến pháp. Theo quy định tại khoản 2 Điều 119 thì cơ chế bảo vệ Hiến pháp do luật định, quy định này chưa rõ ràng, khó có thể thực thi trong thực tế.

Có thể thấy, với tính chất là đạo luật cơ bản của hệ thống pháp luật trong một quốc gia, một yêu cầu tối quan trọng là Hiến pháp cần phải bảo đảm tuyệt đối tính hiệu lực, bảo đảm cho Hiến pháp là một pháo đài bất khả xâm phạm. Việc không “bảo đảm tính tối cao của Hiến pháp thì sẽ dẫn đến tình trạng tản mạn, trùng lặp, chồng chéo hoặc mâu thuẫn trong các văn bản pháp luật. Như vậy, bảo đảm tính tối cao của Hiến pháp không những là sự tôn trọng ý chí và nguyện vọng của nhân dân mà còn tạo nên tính thống nhất của hệ thống pháp luật, làm cho việc nhận thức và thực hiện pháp luật chính xác, thống nhất hơn”[14].

ThS. Trần Thị Diệu Hương

Đại học Luật – Đại học Huế