Theo quy định tại Điều 25 Bộ luật Dân sự năm 2005, cá nhân có quyền nhân thân đối với hình ảnh nói riêng và các quyền nhân thân nói chung khi bị xâm phạm thì có thể bảo vệ quyền nhân thân của mình theo các phương thức như tự mình bảo vệ; yêu cầu cơ quan, tổ chức có thẩm quyền bảo vệ hoặc buộc người vi phạm bồi thường thiệt hại.

Mỗi biện pháp bảo vệ quyền nhân thân với những hình ảnh của cá nhân đều có những ưu điểm và hạn chế nhất định như: (1) Biện pháp tự bảo vệ là biện pháp thể hiện tính định đoạt cao nhất của chủ thể, tôn trọng quyền tự định đoạt của chủ thể và trong chừng mực nhất định biện pháp này cũng nhanh chóng ngăn chặn, chấm dứt hành vi xâm phạm. Tuy nhiên, biện pháp này không được bảo đảm bằng biện pháp cưỡng chế nhà nước nên hiệu quả không cao; (2) Biện pháp tự mình cải chính là biện pháp được thực hiện sau khi có hành vi xâm phạm và tuân theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định. Biện pháp này cho phép người có quyền nhân thân đối với hình ảnh bị xâm phạm kịp thời bảo vệ quyền nhân thân của mình, hạn chế được hậu quả thiệt hại cả về vật chất và tinh thần do những hình ảnh không đúng sự thật gây ra. Tuy nhiên, trên thực tế hầu như việc tự cải chính những hình ảnh bị xâm phạm là khó thực hiện hoặc thực hiện được nhưng không có hiệu quả…

Để tìm hiểu đầy đủ về những biện pháp bảo vệ quyền nhân thân đối với hình ảnh của cá nhân và những kiến nghị nhằm hoàn thiện các quy định liên quan tới quyền nhân thân của cá nhân đối với hình ảnh, trân trọng kính mời quý bạn đọc đón đọc bài viết: “Các biện pháp bảo vệ quyền nhân thân đối với hình ảnh của cá nhân” của tác giả Phùng Bích Ngọc đăng tải trên Tạp chí Dân chủ và Pháp luật số định kỳ tháng 12 (273) năm 2014.

Mộc Miên

Ở nước ta, đầu tư công vẫn được quan niệm một cách khá đơn giản, nó bao gồm tất cả các khoản đầu tư do Chính phủ và các doanh nghiệp thuộc khu vực kinh tế nhà nước tiến hành. Đầu tư công được xét không phải từ góc độ mục đích mà từ góc độ tính sở hữu của nguồn vốn dùng để đầu tư. Đầu tư công là đầu tư bằng nguồn vốn nhà nước theo quy định hiện hành, bao gồm: Vốn ngân sách nhà nước, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách nhà nước, các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư. Đây là cách hiểu tương đối phổ thông hiện nay và cũng là đối tượng của chính sách đầu tư của Nhà nước.

Tham nhũng và đầu tư công có mối liên hệ mật thiết với nhau. Thực trạng báo động ở nước ta hiện nay là tệ tham nhũng ngày càng trầm trọng, đặc biệt trong đầu tư công đang nảy nở và diễn ra ngày càng phức tạp. Những vụ tiêu cực, tham nhũng, thất thoát không chỉ diễn ra ở các dự án do nhà nước đầu tư trực tiếp mà còn ở các tập đoàn kinh tế lớn. Nguyên nhân của tham nhũng nói chung và trong đầu tư công nói riêng là sự tổng hợp, hội tụ nhiều nguyên nhân, điều kiện cả chủ quan và khách quan, cả con người và cơ chế. Qua bài viết “Bàn về chống tham nhũng trong đầu tư công ở Việt Nam” đăng tải trên Tạp chí Dân chủ và Pháp luật số định kỳ tháng 3 (276) năm 2015, tác giả Lương Thị Thùy Linh đã phân tích những nguyên nhân và đưa ra những giải pháp phòng, chống tham nhũng trong lĩnh vực đầu tư công. Kính mời quý bạn đọc quan tâm đón đọc!

Minh Trí

Ban hành quyết định hành chính (QĐHC) là một trong những phương thức hoạt động quan trọng trong quản lý hành chính nhà nước. Khác với văn bản quy phạm pháp luật, QĐHC là văn bản áp dụng quy phạm pháp luật, do các chủ thể có thẩm quyền nhân danh quyền lực công ban hành, mà tính chất của nó là sự cho phép, chấp thuận, cấm đoán… đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. Nếu như ở góc độ vĩ mô, văn bản quy phạm pháp luật là loại văn bản có tính phổ biến, áp dụng chung trên diện rộng ở phạm vi toàn quốc, thì ở góc độ vi mô, QĐHC là loại văn bản xác lập trực tiếp quyền, lợi ích hợp pháp, trách nhiệm pháp lý cụ thể của từng cá nhân (hoặc từng nhóm cá nhân), tổ chức. Mặc dù phạm vi áp dụng của một QĐHC không rộng như phạm vi một văn bản quy phạm pháp luật, nhưng không thể xem nhẹ vai trò và tầm quan trọng của nó, bởi một mặt, với tính chất là một văn bản áp dụng pháp luật, QĐHC là thước đo trên thực tiễn tính khả thi của một văn bản quy phạm pháp luật; mặt khác, với tính chất là một văn bản cụ thể xác lập quyền, lợi ích, nghĩa vụ và trách nhiệm pháp lý của các chủ thể, nó tác động trực tiếp đến đời sống của người dân, đến hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp.

Một QĐHC, nếu được ban hành đúng thẩm quyền, theo một trình tự rõ ràng, minh bạch và nội dung của nó phù hợp với sự thật khách quan sẽ là minh chứng sống động cho sự hợp lý, tính hợp pháp, tính khả thi trong chính sách của Nhà nước và vì vậy sẽ được thực hiện một cách đồng thuận. Ngược lại, một QĐHC “bị” ban hành sai thẩm quyền, với một trình tự không được kiểm soát về tính minh bạch và nội dung của nó không phản ánh sự thật khách quan, không tính đến quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, sẽ là một rào cản trong quá trình đưa chính sách của Nhà nước vào thực tiễn, gây bức xúc cho cá nhân, doanh nghiệp, làm giảm lòng tin của công chúng vào hiệu quả quản lý của cơ quan nhà nước.

1. Mục tiêu của Luật Ban hành quyết định hành chính

Theo số liệu thống kê chưa đầy đủ, trên phạm vi cả nước, số lượng các QĐHC do các cơ quan nhà nước ban hành là rất lớn1. Những con số đó, tuy chưa phản ánh được cụ thể tình hình ban hành QĐHC ở các cơ quan, bộ, ngành, nhưng ở góc độ định tính, đã cho thấy ý nghĩa và tầm quan trọng của nó cả trong thực tiễn đời sống kinh tế – xã hội lẫn trong hoạt động điều hành và quản lý nhà nước.

Chính trên cơ sở đánh giá vai trò và tầm quan trọng của việc ban hành QĐHC, Quốc hội đã giao Chính phủ chủ trì xây dựng Dự án Luật Ban hành quyết định hành chính2. Để triển khai xây dựng Dự án Luật này, Bộ Tư pháp đã tiến hành nghiên cứu, khảo sát, tổng hợp tình hình ban hành QĐHC trên cơ sở báo cáo tổng kết của 30 Bộ, ngành và 63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương3; kết quả khảo sát trực tiếp về tình hình ban hành QĐHC đối với cán bộ, công chức, người dân, doanh nghiệp và thẩm phán tại 05 tỉnh (Hải Phòng, Hải Dương, Hưng Yên, TP. Hồ Chí Minh, Tiền Giang); kết quả của các cuộc hội thảo, tọa đàm về kinh nghiệm ban hành QĐHC của các nước Hung ga ri, Cộng hòa Liên bang Đức, Cộng hòa Pháp, các tọa đàm về thực tiễn ban hành QĐHC tại một số địa phương.

Kết quả nghiên cứu và tổng hợp tình hình nói trên cho thấy, trong thực tiễn ban hành QĐHC của nước ta hiện nay còn tồn tại nhiều vướng mắc, bất cập, chưa đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn, nên cần thiết xây dựng một đạo luật điều chỉnh lĩnh vực này nhằm đáp ứng những yêu cầu sau đây:

1.1. Xây dựng Luật Ban hành quyết định hành chính nhằm tạo nên một cơ chế “kiểm soát quyền lực” đối với các cơ quan nhà nước theo tinh thần Hiến pháp năm 2013

Hiến pháp năm 2013 lần đầu tiên quy định về cơ chế “kiểm soát quyền lực” giữa các cơ quan nhà nước4, trong đó có các cơ quan hành chính – chủ thể ban hành QĐHC, từ đó đặt ra yêu cầu phải ban hành các đạo luật để xây dựng cơ chế kiểm soát một cách phù hợp quyền lực đó trong thực tiễn, góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước.

Tuy nhiên, pháp luật hiện hành mới chỉ chú trọng đến quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật, mà chưa coi trọng đúng mức việc ban hành văn bản hành chính. Các nguyên tắc cơ bản cho hoạt động của nền hành chính, các nguyên tắc về bảo đảm công khai, minh bạch, tuân thủ quy trình ban hành QĐHC, các quy trình tối thiểu trong tổ chức thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, cá nhân được trao thẩm quyền ban hành QĐHC chưa được điều chỉnh đầy đủ, thống nhất bởi một văn bản có hiệu lực trong phạm vi toàn quốc. Bởi vậy, chưa có cơ chế thực tế để Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp – cơ quan quyền lực nhà nước ở trung ương, địa phương và nhân dân có thể giám sát hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước, cũng như của các chủ thể khác khi ban hành QĐHC, trong khi những văn bản này lại tác động trực tiếp đến quyền và lợi ích của công dân, tổ chức.

Xuất phát từ tầm quan trọng của bản thân các QĐHC và của quy trình ban hành các quyết định này, cần thiết phải xây dựng một đạo luật, trong đó tạo nên cơ chế kiểm soát quy trình ban hành các QĐHC như một bổ sung cần thiết cho cơ chế kiểm soát quyền lực giữa cơ quan lập pháp đối với cơ quan hành pháp, nhằm bảo đảm tính hợp pháp, tính hợp lý, tính khả thi của QĐHC, qua đó bảo đảm hiệu lực, hiệu quả hoạt động của nền hành chính nói riêng và hoạt động quản lý nhà nước nói chung.

1.2. Xây dựng Luật Ban hành quyết định hành chính nhằm thực hiện mục tiêu bảo đảm tính pháp chế trong hoạt động của các cơ quan nhà nước, bảo đảm các quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân

Pháp luật hiện hành chưa đủ cơ sở pháp lý chặt chẽ để ràng buộc trách nhiệm tuân thủ pháp luật của cơ quan nhà nước, của cán bộ, công chức trong quá trình ban hành QĐHC, cũng như chưa có đủ các cơ sở pháp lý để thẩm phán hành chính có thể dựa vào khi đưa ra phán quyết một QĐHC được coi là hợp pháp hay bị coi là không hợp pháp. Với tư cách là một quy trình, pháp luật hiện nay cũng chưa có cơ chế bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của người dân, doanh nghiệp khi họ là những đối tượng chịu tác động của QĐHC.

Hoạt động quản lý, điều hành của các cơ quan hành chính nhà nước chỉ có thể bảo đảm hiệu lực, hiệu quả, cũng như chỉ có thể bảo đảm được quyền, lợi ích của tổ chức, công dân khi trong quá trình ban hành QĐHC của mình, các cơ quan hành chính nhà nước tuân thủ đầy đủ các nguyên tắc và quy trình được quy định một cách rõ ràng, minh bạch. Chỉ trong điều kiện đó, tổ chức, công dân mới có thể giám sát việc thực hiện quy trình, nguyên tắc ban hành QĐHC. Dưới góc độ này, việc ban hành QĐHC đúng nguyên tắc, trình tự, thủ tục có ý nghĩa như một yếu tố quan trọng bảo đảm tính pháp chế trong hoạt động của nền hành chính và bảo đảm dân chủ, bảo đảm quyền con người, quyền công dân, quyền tự do kinh doanh của doanh nghiệp.

Để thực hiện được mục tiêu này, cần có quy định về ban hành QĐHC nhằm bảo đảm quy trình này được thực thi trên cơ sở những căn cứ pháp luật rõ ràng với trình tự, thủ tục được quy định chặt chẽ, từ đó đạt được mục tiêu bảo đảm quyền và lợi ích chính đáng của tổ chức, cá nhân và doanh nghiệp.

1.3. Xây dựng Luật Ban hành quyết định hành chính nhằm hoàn thiện pháp luật, khắc phục các vướng mắc, bất cập trong ban hành và thi hành quyết định hành chính

Thực tế ban hành QĐHC hiện nay cho thấy, các chủ thể ban hành QĐHC còn nhiều lúng túng, vì từ góc độ chủ quan của người trực tiếp thực hiện việc ban hành QĐHC còn tồn tại nhiều cách hiểu khác nhau về thẩm quyền ban hành quyết định, dẫn đến tình trạng mỗi nơi áp dụng một kiểu, không thống nhất; từ góc độ khách quan, các tiêu chí cụ thể để xác định một QĐHC khi nào thì được coi là hợp pháp, không hợp pháp, khi nào bị coi là vô hiệu, các tình huống theo đó khi nào một quyết định được ủy quyền ban hành, khi nào phải chịu trách nhiệm pháp lý nếu QĐHC trái pháp luật… cũng chưa được quy định đầy đủ. Tuy trong một số lĩnh vực thuộc pháp luật chuyên ngành5 đã có các quy phạm điều chỉnh về QĐHC ban hành trong lĩnh vực đó nhưng các quy định đó cũng chưa đầy đủ, đồng bộ, thậm chí còn mâu thuẫn, chưa nhất quán, dẫn đến tình trạng quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức chưa thực sự được bảo vệ hữu hiệu.

Sự thiếu vắng các tiêu chí nói trên khiến các cơ quan nhà nước, kể cả các thẩm phán hành chính không có cơ sở để đình chỉ, thu hồi, huỷ bỏ QĐHC, có trường hợp phải “vay mượn” quy định của lĩnh vực này để áp dụng cho QĐHC ở lĩnh vực khác6. Về phía người dân và doanh nghiệp, cũng vì thiếu các tiêu chí đó, họ không có cơ sở pháp lý rõ ràng để khiếu nại, khiếu kiện, dẫn đến tình trạng họ gặp khó khăn trong việc bảo vệ quyền, lợi ích chính đáng của mình.

Những nội dung sau đây cũng chưa được điều chỉnh cụ thể trong quy trình ban hành văn bản hành chính: Tiêu chí về đảm bảo tính hợp pháp, tính công khai, minh bạch, công bằng của QĐHC; các quy định về trình tự, thủ tục ban hành QĐHC, để trên cơ sở đó xác định và ràng buộc trách nhiệm pháp lý của các chủ thể có thẩm quyền ban hành QĐHC. Ở góc độ này, tuy một số văn bản pháp luật chuyên ngành đã có những quy định nhất định về trình tự, thủ tục ban hành QĐHC phù hợp với đặc thù quản lý ngành, lĩnh vực, nhưng những quy định này chỉ áp dụng riêng lẻ cho các QĐHC trong từng lĩnh vực cụ thể, mà không áp dụng chung cho các QĐHC. Bên cạnh đó, ngay cả khi đã được điều chỉnh, nhưng trình tự, thủ tục ban hành QĐHC vẫn còn rườm rà, khi thì quá phức tạp, gây tốn kém cho người dân cả về thời gian lẫn tiền bạc, lúc lại quá đơn giản đến mức không đủ thời gian cho các cơ quan chuyên môn xem xét tính hợp pháp của hồ sơ, gây ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của người dân, doanh nghiệp. Có những QĐHC, đặc biệt là QĐHC có phạm vi tác động rộng, ảnh hưởng đến nhiều người như: Quyết định cho phép xây dựng các nhà máy lớn, cảng biển, sân ga, bến cảng… lại được ban hành theo một trình tự, thủ tục quá đơn giản, bất hợp lý, thiếu chặt chẽ, nên không bảo đảm quyền lợi của các bên liên quan. Thực tế đó dẫn đến tình trạng, một số QĐHC ngay khi vừa ban hành đã gặp phải những phản ứng gay gắt của dư luận xã hội, khiến cơ quan ban hành phải thu hồi ngay, làm giảm lòng tin của người dân vào các cấp chính quyền.

Ngoài ra, pháp luật hiện hành cũng chưa quy định rõ quy trình công khai, công bố QĐHC, nên người dân, doanh nghiệp khó tiếp cận các thông tin liên quan ngay cả sau khi QĐHC được ban hành, vì vậy, không bảo vệ được kịp thời các quyền và lợi ích của mình.

Những vấn đề của thực tiễn nói trên dẫn đến yêu cầu phải hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh thống nhất quy trình ban hành và thực thi QĐHC, nhằm bảo vệ hữu hiệu quyền, lợi ích của công dân, doanh nghiệp, nâng cao hiệu quả quản lý của cơ quan hành chính nhà nước.

1.4. Xây dựng Luật Ban hành quyết định hành chính nhằm nâng cao chất lượng của quyết định hành chính

Việc bảo đảm chất lượng của các QĐHC là vô cùng quan trọng trong hoạt động quản lý nhà nước, vì mỗi quyết định được ban hành không chỉ phản ánh hiệu quả điều hành, quản lý xã hội của các cơ quan nhà nước, mà đằng sau nó là quyền và lợi ích của công dân, doanh nghiệp, là việc bảo đảm quyền con người, quyền công dân, quyền tự do kinh doanh, thậm chí là việc bảo đảm tính dân chủ trong hoạt động quản lý nhà nước. Thực tiễn hoạt động quản lý nhà nước cho thấy, nếu xây dựng được một quy trình chuẩn cho việc ban hành QĐHC với những tiêu chí được xác định rõ ràng, cùng với việc nâng cao năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức – những người trực tiếp thực thi và áp dụng quy trình đó thì chất lượng của một QĐHC chắc chắn sẽ được nâng cao.

Do đó, cần thiết phải có một đạo luật chứa đựng các nguyên tắc cơ bản về ban hành QĐHC làm cơ sở để bảo đảm việc ban hành QĐHC hợp pháp, hợp lý, khả thi, bảo đảm nâng cao chất lượng QĐHC nói riêng và hiệu quả của hoạt động quản lý hành chính nhà nước nói chung.

2. Những định hướng chính sách cơ bản xây dựng Dự án Luật Ban hành quyết định hành chính

Xuất phát từ những yêu cầu của thực tiễn như đã được nhận dạng và phân tích trong Mục 1 nêu trên, chúng tôi cho rằng, Dự án Luật Ban hành quyết định hành chính cần được nghiên cứu, xây dựng dựa trên những định hướng chính sách cơ bản sau đây:

2.1. Luật Ban hành quyết định hành chính cần quy định những nguyên tắc cơ bản, tạo khuôn khổ pháp lý chung cho việc ban hành các loại quyết định hành chính

Để góp phần tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc trong thực tiễn ban hành và thực thi QĐHC, chúng tôi cho rằng, Dự án Luật cần chứa đựng các nguyên tắc cơ bản, tạo khuôn khổ pháp lý chung cho việc ban hành tất cả các loại QĐHC. Theo đó, nội dung cơ bản của Luật cần quy định thống nhất, cụ thể về các vấn đề sau đây: Khái niệm, thẩm quyền ban hành, hình thức của QĐHC; các vấn đề liên quan đến ủy quyền ban hành QĐHC; các nguyên tắc về hiệu lực thi hành, thời điểm có hiệu lực, các trường hợp vô hiệu… của QĐHC; các nguyên tắc về việc thu hồi, hủy bỏ, gia hạn, đình chỉ, tạm đình chỉ, sửa đổi, bổ sung QĐHC; trình tự, thủ tục ban hành QĐHC, đặc biệt là trình tự, thủ tục ban hành các QĐHC gây bất lợi cho đối tượng liên quan.

2.2. Luật Ban hành quyết định hành chính cần tạo cơ chế kiểm soát việc ban hành quyết định hành chính nhằm đảm bảo tính hợp pháp, hợp lý, tính khả thi của quyết định hành chính

Nguyên tắc đầu tiên cần bảo đảm trong quy trình ban hành các QĐHC là bảo đảm tính hợp pháp của nó. Tính hợp pháp của QĐHC được xem xét dưới góc độ hợp pháp về nội dung, hợp pháp về hình thức và hợp pháp về trình tự, thủ tục ban hành QĐHC.

Mặc dù, pháp luật hiện hành đã có những quy định để các cơ quan nhà nước thực hiện việc kiểm tra, giám sát việc ban hành QĐHC thông qua cơ chế thanh tra, kiểm tra, theo dõi thi hành pháp luật đối với hoạt động quản lý nhà nước nói chung và cơ chế phản hồi các QĐHC từ phía đối tượng bị quản lý thông qua việc phản ánh, khiếu nại, khiếu kiện và trình tự, thủ tục giải quyết các khiếu nại, khiếu kiện các QĐHC đó, nhưng về cơ bản, đây là các cơ chế “kiểm soát sau”, chỉ được thực hiện sau khi các QĐHC đã được ban hành và trên thực tế, chúng đã “kịp” tác động vào đời sống kinh tế – xã hội, thậm chí đã gây ra hậu quả tiêu cực, do đó, hiệu quả quản lý nhà nước rất hạn chế. Một cơ chế “kiểm soát trước” có tính phòng ngừa ngay từ giai đoạn ban hành, nghĩa là kiểm soát tính hợp pháp của các QĐHC cả về mặt nội dung, hình thức và trình tự thủ tục hiện đang là lỗ hổng trong các văn bản pháp luật có liên quan đến lĩnh vực này.

Bởi vậy, để QĐHC bảo đảm tính hợp pháp, đồng thời bảo đảm các quyền của tổ chức, cá nhân có liên quan, thì các chủ thể có thẩm quyền ban hành QĐHC phải tuân thủ các nguyên tắc và quy trình nhất định. Trong mục đích ngăn ngừa, hạn chế tới mức tối đa việc ban hành QĐHC trái pháp luật, các nội dung của Luật Ban hành quyết định hành chính phải đưa ra được các nguyên tắc ban hành QĐHC, các điều kiện hủy bỏ, bãi bỏ, thu hồi QĐHC, các điều kiện vô hiệu, có hiệu lực của QĐHC, từ đó tạo nên cơ chế kiểm soát chặt chẽ tính hợp pháp trong toàn bộ quy trình ban hành QĐHC.

Quy trình ban hành các QĐHC hiện nay thường do ý chí chủ quan của các cơ quan ban hành QĐHC và thiếu sự tham gia của tổ chức, cá nhân, thiếu cơ chế giải trình của các cơ quan ban hành QĐHC7 và chưa bảo đảm tính khách quan, minh bạch. Do đó, các quy định của Luật phải chứa đựng những tiêu chí nhằm bảo đảm tính công bằng, khách quan, bảo đảm sự tham gia của các đối tượng liên quan vào quá trình ban hành QĐHC, từ đó, làm tăng tính khả thi, tính hợp lý của mỗi QĐHC.

2.3. Luật Ban hành quyết định hành chính cần bảo đảm các quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân; bảo đảm sự công bằng, công khai, minh bạch trong quá trình ban hành quyết định hành chính

Sự minh bạch, rõ ràng của pháp luật, trong đó có pháp luật liên quan đến QĐHC là yếu tố cơ bản để bảo đảm sự công bằng của mỗi QĐHC. Việc ban hành Luật này cần hướng tới việc đảm bảo tính công khai, minh bạch, hiệu quả của quản lý hành chính cũng như bảo vệ quyền, lợi ích chính đáng của tổ chức, cá nhân và lợi ích của Nhà nước. Đây là định hướng cơ bản được thể hiện rõ trong các chính sách lớn của Đảng và Nhà nước ta nhằm xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.

Bảo đảm tính công bằng trong ban hành QĐHC là điều kiện tiên quyết trong việc bảo đảm chất lượng của một QĐHC, đây cũng là mục tiêu mà nền hành chính cần hướng tới trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền và thực hiện nhiệm vụ của Chính phủ trong việc “bảo vệ quyền và lợi ích của Nhà nước và xã hội, quyền con người, quyền công dân; bảo đảm trật tự, an toàn xã hội”8.

Các nguyên tắc nhằm bảo đảm tính công bằng, công khai, minh bạch và khả thi của QĐHC thể hiện ở các quy định về quy trình ban hành QĐHC như: Tạo cơ hội để người dân có thể tiếp cận các hồ sơ, tài liệu trong quá trình ban hành QĐHC, quy định quyền giải trình của bên có liên quan đối với các QĐHC; tổ chức cuộc họp, đối thoại, trách nhiệm lắng nghe, xác minh vụ việc; sự tham gia của các bên liên quan ngay trong quá trình ban hành QĐHC; trách nhiệm cung cấp thông tin của cơ quan ban hành QĐHC; về trách nhiệm thông báo, công bố, công khai QĐHC sau khi được ban hành… Đây là những nội dung cơ bản cần được quy định trong Luật Ban hành quyết định hành chính.

2.4. Luật Ban hành quyết định hành chính cần bảo đảm sự gắn kết giữa việc ban hành quyết định hành chính với việc thực thi quyết định hành chính, sự gắn kết giữa việc ban hành Luật với việc thi hành Luật

Để bảo đảm sự gắn kết giữa việc ban hành QĐHC và thực thi QĐHC, cùng với các giải pháp nâng cao chất lượng QĐHC, cần phải chú trọng tổ chức thi hành tốt QĐHC. Thực tế hiện nay cho thấy, vì thiếu sự gắn kết giữa xây dựng pháp luật và thi hành pháp luật nên tính pháp chế trong thi hành pháp luật còn nhiều hạn chế. Trong hoạt động tổ chức thi hành QĐHC nói riêng và thi hành pháp luật nói chung cũng còn nhiều bất cập. Tình trạng QĐHC không được thực thi hoặc không có hiệu lực thi hành trong nhiều năm mà vẫn không được bãi bỏ, hủy bỏ, đã làm giảm đi hiệu lực của QĐHC9, làm giảm hiệu quả quản lý nhà nước.

Do vậy, việc ban hành Luật không chỉ giới hạn trong phạm vi điều chỉnh các vấn đề liên quan đến ban hành QĐHC mà cần phải quy định cả về các nội dung liên quan đến thực thi QĐHC như đình chỉ, tạm đình chỉ, gia hạn, thu hồi, hủy bỏ, cưỡng chế thi hành QĐHC, các nguyên tắc chung về khiếu nại, khiếu kiện, bồi thường thiệt hại…

Đối với vấn đề cưỡng chế thi hành QĐHC, Luật cần quy định một số nguyên tắc chung thống nhất bởi trên thực tiễn hiện nay, do nhu cầu quản lý, một số địa phương đề nghị được ban hành quy định riêng của địa phương mình (chính quyền cấp tỉnh) để điều chỉnh trình tự, thủ tục cưỡng chế thi hành QĐHC. Tuy nhiên, do tầm quan trọng của vấn đề và ảnh hưởng của nó trên thực tế, trình tự, thủ tục này không thể giao cho từng địa phương quy định mà cần được quy định thống nhất trong Luật này để áp dụng trong toàn quốc.

Ngoài ra, để bảo đảm sự gắn kết giữa việc ban hành Luật và thi hành Luật, cùng với việc ban hành Luật Ban hành quy định hành chính phải có các biện pháp, giải pháp đồng bộ bảo đảm cho Luật sẽ thực sự đi vào cuộc sống. Trong số các biện pháp bảo đảm thi hành, Luật cần xác định trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, trong đó trước tiên và chủ yếu là trách nhiệm của cơ quan ban hành QĐHC. Bên cạnh đó, Luật cũng đồng thời đề cao trách nhiệm của cơ quan tư pháp là cơ quan chuyên môn về pháp luật ở trung ương cũng như địa phương trong việc tham gia vào quá trình kiểm soát việc ban hành QĐHC.

2.5. Luật Ban hành quyết định hành chính cần thúc đẩy quá trình cải cách hành chính theo hướng xây dựng nền hành chính trong sạch, hiệu lực, hiệu quả, có tính chuyên nghiệp cao, bảo đảm tính thống nhất, thông suốt của nền hành chính; góp phần cải thiện môi trường kinh doanh, phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩavà hội nhập quốc tế

Việc thực hiện đường lối đổi mới kinh tế và chủ trương hội nhập kinh tế quốc tế của Đảng và Nhà nước ta đã đạt được những thành tựu quan trọng. Nền kinh tế đã có những bước phát triển đáng ghi nhận, từng bước hội nhập sâu rộng vào nền kinh tế thế giới. Cùng với quá trình chuyển đổi kinh tế là quá trình chuyển từ nền hành chính quan liêu, bao cấp sang nền hành chính phục vụ, vì lợi ích nhân dân. Trong bối cảnh đó, pháp luật hành chính nói chung và trong lĩnh vực ban hành QĐHC nói riêng cần phải được nhanh chóng hoàn thiện, các nguyên tắc ban hành QĐHC của Luật phải là cơ sở pháp lý góp phần bảo đảm khuôn khổ rõ ràng cho hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước phù hợp với yêu cầu hội nhập quốc tế và toàn cầu hoá, phù hợp với yêu cầu cải cách hành chính hiện nay. Các quy định của Luật cần góp phần đổi mới tư duy và tinh thần trách nhiệm của các cán bộ, công chức hành chính trong quá trình thực thi và bảo vệ pháp luật, góp phần xây dựng nền hành chính hiện đại, chuyên nghiệp, mang tính phục vụ trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.

Nhằm tạo môi trường pháp lý lành mạnh, hỗ trợ và thúc đẩy các doanh nghiệp sản xuất, kinh doanh, phát triển kinh tế đất nước và hội nhập quốc tế, Luật này cũng phải là công cụ pháp lý hữu hiệu góp phần khắc phục tình trạng quan liêu của nền hành chính, thúc đẩy sự phát triển lành mạnh của nền kinh tế, đồng thời tạo thuận lợi cho doanh nghiệp, cá nhân bảo vệ các quyền và lợi ích chính đáng của mình.

Nguyễn Thị Kim Thoa & Dương Thị Bình

Trong các xã hội tiền nhà nước, luật tục giữ vai trò thống trị. Cũng như ở Việt Nam, các dân tộc ở các nước trên thế giới đều có luật tục riêng của mình để điều chỉnh các quan hệ trong cộng đồng tộc người.

Khái niệm luật tục được các nhà khoa học nước ta bàn luận nhiều, nhưng về cơ bản thống nhất khái niệm được đưa vào Từ điển Luật học: “Luật tục là những quy tắc xử sự mang tính chất bắt buộc do các cộng đồng làng xã xây dựng nên và được truyền từ đời này sang đời khác”(1). Luật tục có thể tồn tại bằng truyền miệng hoặc có thể được ghi bằng văn bản. Luật tục là pháp luật của các cộng đồng làng xã hoặc của cả một cộng đồng dân tộc thiểu số. Luật tục, khi có nội dung phù hợp với tiến bộ xã hội, tạo được công bằng, công lý và trật tự xã hội, thì được Nhà nước thừa nhận và trở thành pháp luật tập quán, còn nếu cổ hủ, lạc hậu hoặc mang tính chất mê tín dị đoan thì sẽ bị Nhà nước cấm đoán(2).

Luật tục hay tập quán pháp, tương đương với các thuật ngữ nước ngoài “Customary laws”, “Folk laws” là một hiện tượng xã hội phổ biến của nhân loại ở thời kỳ phát triển tiền công nghiệp và còn tồn tại đến ngày nay trong nhiều tộc người trên thế giới, nhất là ở châu Á và châu Phi(3). Cho đến thế kỷ XIX, các chính phủ thực dân trên toàn thế giới chủ yếu quan tâm đến việc kiểm soát các trung tâm thương mại. Tuy nhiên, trong quá trình chuyển các thuộc địa thương mại thành các thuộc địa sản xuất, các chính quyền thuộc địa ngày càng tiếp xúc với người dân bản địa nhiều hơn. Trong các nỗ lực, nhằm giành quyền kiểm soát, họ phải xác định mối quan hệ của họ đối với những hệ thống pháp luật và chính trị hiện hành. Nhìn chung, họ kiềm chế không can thiệp vào luật gia đình nhưng họ không thể đơn giản bỏ mặc cho luật tục điều chỉnh các đối tượng khác, chẳng hạn như Luật Hình sự và Luật Ruộng đất có liên quan đến vị trí chính trị và kinh tế của các chính quyền thực dân và các mối quan hệ kinh tế của họ với người địa phương.

Các cường quốc thực dân khác nhau có chính sách rất khác nhau. Với truyền thống tập trung hóa của mình, Cộng hòa Pháp là một điển hình cho thái cực nỗ lực trong việc giảm bớt quyền lực của các hệ thống luật hiện hành của Nhà nước thuộc địa. Vương quốc Anh lại ở một thái cực khác, họ rất chú trọng đến việc thống trị một cách gián tiếp, nhưng đồng thời công nhận luật tục một cách rộng rãi. Hà Lan có một quan điểm dung hòa, cũng như ở các nước thuộc địa khác, ở Hà Lan đã diễn ra các cuộc tranh luận về thể chế và phạm vi ảnh hưởng của cái gọi là luật “Adat” của những người Anh Điêng ở Đông Hà Lan(4).

Sau khi giành độc lập, các quốc gia mới phải xem xét lại hình thức và tình trạng trật tự pháp luật của họ, phần lớn các nước lựa chọn chính sách Mẫu quốc thực dân và thuần túy tiếp quản luật thực dân trước đây, kể cả chính sách công nhận luật tục. Một số nước, trong đó có Malawi, cố gắng thiết lập một trật tự pháp lý có tính “bản địa” hơn. Về danh nghĩa, Indonesia tuyên bố đã bản địa hóa hệ thống pháp luật của mình; trên thực tế, đất nước này vẫn tiếp tục phát triển theo hướng thống nhất pháp luật mà đã được khởi xướng bởi Chính phủ của những người Anh Điêng ở Đông Hà Lan.

Ở các nước có dân bản xứ như: Canada, Hoa Kỳ, New Zealand và một số nước ở Mỹ La tinh, nhân quyền, đặc biệt là việc bảo vệ quyền văn hóa và quyền tự quyết của người dân bản xứ đã trở thành trọng tâm của các cuộc tranh luận hiện nay. Cuộc tranh luận cũng được tiến hành trong bối cảnh quản lý về tài nguyên thiên nhiên và bảo vệ môi trường. Các nhóm người bản địa đang cố gắng phát triển các hình thức quản lý “bản địa” đối với rừng nhiệt đới, đất và nước, đồng thời kêu gọi công nhận các quyền của các cộng đồng địa phương. Vấn đề đa dạng pháp luật không chỉ hạn chế ở mối quan hệ giữa luật pháp và luật tục. Ở nhiều nước, có phần đông dân số là Hồi giáo, nhiều người đã lên tiếng đòi hỏi sử dụng Luật Hồi giáo để thay thế cho luật quốc gia. Thông thường, đây chính là hành động phản ứng lại chính sách thế tục hóa trước đây đã từng xảy ra ở Thổ Nhĩ Kỳ. Ở Nepal, Luật Hindu được coi là cơ sở cho hệ thống luật của Nhà nước. Ở cả Nepal và Ấn Độ, sự đa dạng của Luật Hindu và Luật Hồi giáo địa phương là một đặc điểm của một hệ thống pháp luật của các quốc gia này(5).

Dòng pháp luật châu Âu lục địa (Civil Law) đã tồn tại nhiều quan điểm khác nhau về vai trò của tập quán pháp luật. Có quan điểm xã hội học pháp luật cho rằng, tập quán đóng vai trò chủ đạo trong các nguồn của pháp luật, chính tập quán là nền tảng của pháp luật, xác định các phương pháp áp dụng, phát triển của pháp luật do thẩm phán, học thuyết đưa ra. Đối với quan điểm trên, trường phái pháp luật thực định phủ nhận vai trò của tập quán. Cả hai trường phái nêu trên, hoặc quá tả hoặc quá hữu đều không có quan điểm đúng đắn về tập quán pháp luật. Tập quán không phải là yếu tố chính và đầu tiên của pháp luật, nó chỉ là một trong những yếu tố tìm ra giải pháp công minh để giải quyết các vấn đề pháp luật. Trên thực tế, các nước theo truyền thống Civil Law đều thừa nhận tập quán là những nguyên tắc xử sự hình thành một cách tự phát, tồn tại lâu đời, được truyền từ thế hệ này sang thế hệ khác, trở thành thói quen tự nhiên và mang tính bắt buộc chung như quy phạm pháp luật.

Nguồn của hệ thống pháp luật Anh gồm hai loại nguồn chính là luật thành văn và luật bất thành văn. Luật thành văn là các đạo luật do Nghị viện và các văn bản phụ trợ do Chính phủ ban hành. Luật bất thành văn bao gồm hai bộ phận: Một là, các tập quán phổ biến từ thời thượng cổ (Common Law); Hai là, các tập quán hoặc luật lệ địa phương (Particular Customs or Laws) có ảnh hưởng tới những người sống ở một vùng nhất định nào đó.

Để được coi là tập quán pháp địa phương phải thỏa mãn một số tiêu chí. Thứ nhất, tập quán đó phải mang tính cổ xưa, nghĩa là phải tồn tại từ lâu đời. Thứ hai, tập quán đó phải có tính trường tồn, tức là tập quán đó phải tồn tại lâu dài và có khả năng tiếp tục tồn tịa trong tương lai. Thứ ba, tập quán đó phải được đón nhận một cách tự nguyện, hay nói cách khác là tập quán đó phải tồn tại công khai và không bị cộng đồng địa phương phủ nhận. Thứ tư, tập quán đó phải có lý, điều đó không bắt buộc chứng minh rằng có những lý do chính đáng cho việc áp dụng một tập quán nào đó mà chỉ cần tập quán đó không đi ngược lại lẽ phải. Thứ năm, tập quán đó phải mang tính chắc chắn, không thể thay đổi. Thứ sáu, tập quán đó phải mang tính phù hợp, không đi ngược lại những tập quán khác.

Trong lịch sử, những tập quán quan trọng nhất của Anh là tập quán thương mại đã được đưa vào trong án lệ và hình thành nên Luật Thương mại và sau này đã được pháp điển hóa thành Luật Hối phiếu năm 1882.

Hệ thống pháp luật xã hội chủ nghĩa là hệ thống pháp luật gắn liền với hệ tư tưởng Mác – Lê Nin về nguồn gốc, bản chất, hình thức nhà nước và pháp luật, gắn liền với Cách mạng tháng Mười Nga và sự ra đời, phát triển của Nhà nước xã hội chủ nghĩa(6). Nguồn của hệ thống pháp luật xã hội chủ nghĩa rất rộng, trong đó có tập quán pháp luật. Các tập quán pháp luật thể hiện ở các lệ làng, hương ước, luật tục. Trên thực tế, một số quốc gia đã nghiên cứu, thể chế hóa một số tập quán phù hợp vào luật pháp để điều chỉnh các quan hệ xã hội.

Nguồn của hệ thống pháp luật Hồi giáo bao gồm Kinh Coran và Sunna; nguồn phát sinh bao gồm Jima và Qias. Kinh Coran là cuốn kinh thánh của đạo Hồi được viết bằng tiếng Ả Rập. Kinh Coran hình thành từ những gì mà Mohammed tuyên đọc hay đọc lại những lời của thượng đế khi thuyết giảng. Kinh Coran gồm 114 chương, chia thành các tiết với 6.237 đoạn thơ. Kinh Coran nêu ra rất nhiều các luật lệ mà các tín đồ Hồi giáo phải một mực tuân thủ. Trong kinh Coran chỉ có rất ít đoạn có thể áp dụng như quy phạm pháp luật. Những đoạn này thường không đủ độ chính xác và cụ thể như những quy phạm pháp luật và điều chỉnh nhiều vấn đề như: Hiến pháp (10 đoạn); quyền dân sự (70 đoạn); nhân thân (70 đoạn); hình sự (30 đoạn); thủ tục tư pháp (13 đoạn)…; Sunna có nghĩa là “con đường quen đi” là lối sống, cách hành xử của nhà tiên tri Mohammed. Sunna bao gồm những hành động cụ thể, những lời khuyên dạy hoặc cấm đoán xuất phát trực tiếp từ Mohammed. Sunna là nguồn luật quan trọng của Islam sau kinh Coran. Jima được sử dụng để giải thích các nguồn luật cơ bản, thực chất nó là quan điểm chung, các giải pháp pháp lý cho những tình huống mới do các học giả Hồi giáo đưa ra. Jima gần giống như tập quán nhưng không phải là tập quán. Qias thực chất là phương pháp suy luận tương tự để giải thích luật. Bằng phương pháp này, các luật gia có thể “kết hợp ý chí của thần thánh với lý trí của con người”. Qias được cộng đồng Hồi giáo tuân thủ nhờ dựa trên kinh Coran và Sunna.

Ở Nhật Bản, tập quán pháp được hiểu là những quy tắc xử sự được xã hội tuân thủ mặc dù không được bất cứ cơ quan công quyền nào đặt ra. Tập quán được coi là nguồn luật nếu tập quán đó chưa được pháp luật quy định đồng thời không trái với trật tự công cộng hoặc trái với quy phạm đạo đức, không bị bãi bỏ bởi bất cứ quy định pháp luật nào do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc được pháp luật quy định cụ thể về việc áp dụng tập quán đó. Về nguyên tắc, tập quán chỉ là nguồn luật phụ trợ và thẩm phán chỉ áp dụng tập quán pháp khi không có quy định trong luật thành văn. Vì vậy, luật có giá trị ràng buộc cao hơn tập quán, nhưng trong lĩnh vực dân sự, có những trường hợp tập quán cao hơn luật.

Tập quán (Adat) có vai trò khá quan trọng trong hệ thống pháp luật Indonesia. Tập quán điều chỉnh phạm vi rất lớn các quan hệ xã hội trong lĩnh vực đất đai, hôn nhân gia đình, thừa kế…, thậm chí cả trong nhiều giao dịch thương mại. Ngày nay ở Indonesia, luật của người Minangkabau đang được tiếp tục nghiên cứu một cách nghiêm túc. Thế hệ trẻ của Minangkabau được đào tạo theo định kỳ. Một phòng ban về chữ viết của Minangkabau được thành lập ở Khoa Chữ viết Đại học Andalas. Việc giảng dạy các tập tục Minangkabau cũng được đưa vào chương trình giảng dạy trung học, trung học cơ sở và tiểu học(7).

Ở Malaysia, tập quán là một trong những nguồn luật quan trọng. Mỗi địa phương có những tập quán riêng, một số tập quán có giá trị áp dụng và được các Tòa án thừa nhận và áp dụng như các quy định của pháp luật trong các văn bản thành văn và các án lệ. Ở miền Tây Malaysia, các tập quán được áp dụng trong hoạt động của Tòa án chủ yếu là các tập quán về sở hữu đất đai và thừa kế. Có hai loại tập quán ở vùng này được áp dụng ở các bang khác nhau là tập quán theo chế độ mẫu hệ (hai bang Negeri Sembilan và Naning) được áp dụng chủ yếu ở hai bang Negeri Sembilan và Naning. Các tập quán ở miền Đông của Malaysia gắn liền với người dân địa phương, chủ yếu được áp dụng ở nông thôn hai Bang Sabah và Sarawak. Tòa án áp dụng các tập quán này là Tòa án của người bản xứ. Một trong những tập quán đặc trưng của vùng này là Tòa án có thể quyết định việc bồi thường thiệt hại được trả bằng hiện vật có giá trị tương đương với mức thiệt hại.

Tìm hiểu ở nước nước láng giềng Lào cho thấy, luật tục của các bộ tộc Lào điều chỉnh hầu hết cuộc sống cộng đồng, trong đó có liên quan đến hoạt động quản lý nhà nước. Người Lào và một bộ phận người Thái ở Thái Lan có “hiit sip soong” và “khoong sip sii” với nhiều nét tương đồng với người Thái ở Việt Nam vẫn luôn tồn tại trong sinh hoạt cộng đồng địa phương(8).

Như vậy, trên thực tế, nhiều nước trên thế giới đã và đang phát triển luật tục theo cách riêng của mình. Điều này chứng tỏ, tập quán hay luật tục là một thiết chế quan trọng không thể thiếu trong đời sống xã hội của các quốc gia đa dân tộc, đa tôn giáo. Mặt khác, tập quán, luật tục là một trong những nguồn của pháp luật, được nhiều quốc gia sử dụng để góp phần quản lý xã hội có hiệu quả hơn. Trong yêu cầu hội nhập quốc tế, chúng ta thấy rằng, nhiều quốc gia, dân tộc đang bỏ công sức, tiền của để nghiên cứu văn hóa các tộc người trên thế giới nói chung và khoa học nghiên cứu nhân chủng học nói riêng, để rồi đưa ra những kết luận xác đáng về nguồn gốc của con người, của tộc người,… Do vậy, việc Việt Nam nghiên cứu luật tục của các dân tộc thiểu số và hương ước của người Việt, trong đó, có luật tục Thái là con đường, định hướng chung của nhiều nhà khoa học và nhiều quốc gia trên thế giới trong chiến lược nghiên cứu khoa học nói chung. Mặt khác, trong tình hình hiện nay, xu thế của thế giới là giữ gìn bản sắc văn hóa của dân tộc, quốc gia mình để nhằm khẳng định mình, thúc đẩy lòng tự hào dân tộc phục vụ cho nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội và việc giao lưu văn hoá quốc tế.

Luật tục là một hiện tượng thuộc thượng tầng kiến trúc đã hình thành, phát triển cùng sự hành thành và phát triển của xã hội loài người. Với những đặc điểm riêng, luật tục có mối quan hệ chặt chẽ với pháp luật và nó sẽ còn tồn tại lâu dài, giữ vị trí quan trọng trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội nhằm điều hòa, cân bằng xã hội trong cộng đồng các dân tộc ít người, trở thành bản sắc văn hóa của từng tộc người, cùng tạo nên bản sắc văn hóa của dân tộc Việt Nam

Tài liệu tham khảo:

1. Từ điển Luật học, (2006), Nxb. Từ điển bách khoa, Nxb. Tư Pháp, Hà Nội.

2. Nxb. Chính trị Quốc gia (2000), Luật tục và phát triển nông thôn Việt Nam hiện nay, kỷ yếu Hội thảo khoa học, Hà Nội, tr. 528.

3. Chương trình Thái học Việt Nam – Viện Việt Nam học và khoa học phát triển, Đại học Quốc gia Hà Nội, Các tập Kỷ yếu hội thảo Thái học lần thứ nhất (1991); lần thứ hai (1998); lần thứ ba (2002), lần thứ tư (2006); lần thứ năm (2009); lần thứ sáu (2012).

4. Viện nghiên cứu văn hóa dân gian (2000), Luật tục và phát triển nông thôn hiện nay ở Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội.

5. Luật tục và phát triển nông thôn Việt Nam hiện nay, kỷ yếu Hội thảo khoa học, Hà Nội, 2000.

6. C. Mác và Ph.ăng-ghen (1998), Về quyền con người, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội.

7. Hoàng Trinh (2000), Bản sắc dân tộc và hiện đại hóa trong văn hóa, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội.

8. Ngô Đức Thịnh, Cầm Trọng (2003), Luật tục Thái ở Việt Nam, Nxb. Văn hóa dân tộc, Hà Nội.

Vi Văn Sơn

Theo Bộ luật Hình sự năm 1999, trong số các hình phạt chính được quy định thì có 4 hình phạt không tước tự do của người phạm tội, bao gồm: Cảnh cáo, phạt tiền, cải tạo không giam giữ và trục xuất. Các hình phạt chính không tước tự do có vai trò quan trọng không chỉ bảo đảm nguyên tắc phân hoá trách nhiệm hình sự và cá thể hoá hình phạt mà còn thể hiện được rõ chính sách nhân đạo của luật hình sự. Việc tăng cường hiệu quả của các hình phạt không tước tự do là một trong những vấn đề đang được đặt ra trong quá trình sửa đổi Bộ luật Hình sự năm 1999 nhằm tiếp tục tăng cường chính sách nhân đạo, tính hướng thiện trong việc xử lý người phạm tội đã được thể hiện trong Nghị quyết số 48-NQ/TW và Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị. Quyết định hình phạt là một khâu quan trọng trong quá trình áp dụng luật hình sự. Quyết định hình phạt và việc nâng cao hiệu quả của hình phạt có mối quan hệ chặt chẽ với nhau. Các hình phạt không tước do cần phải được quy định rõ ràng về bản chất, nội dung và điều kiện áp dụng, trong đó có sự phân biệt giữa các hình phạt không tước tự do và các hình phạt tước do về điều kiện áp dụng, mục đích áp dụng.

Để đảm bảo hiệu quả của các hình phạt chính không tước tự do trong pháp luật hình sự Việt Nam cần đưa ra các yêu cầu, các tiêu chuẩn cụ thể trong quá trình lập pháp, quá trình quyết định hình phạt và quá trình chấp hành hình phạt. Tìm hiểu rõ hơn về vấn đề này, trân trọng kính mời quý bạn đọc đón đọc bài viết “Đảm bảo hiệu quả của các hình phạt không tước tự do trong luật hình sự Việt Nam” của tác giả Nguyễn Minh Khuê đăng tải trên Tạp chí Dân chủ và Pháp luật số định kỳ tháng 3 (276) năm 2015.

Vinh Nguyễn

Hiến pháp năm 2013 đã khẳng định, Nhà nước ta được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật, thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ. Các cơ quan nhà nước, cán bộ công chức, viên chức phải tôn trọng nhân dân, tận tụy phục vụ nhân dân, liên hệ chặt chẽ với nhân dân, lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát của nhân dân; kiên quyết đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí và mọi biểu hiện quan liêu hách dịch, cửa quyền. Theo đó, quyền hạn và trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước rất quan trọng. Xác định rõ quyền hạn và trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước, từ đó có các giải pháp hoàn thiện pháp luật về vấn đề này, góp phần to lớn vào việc đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền, xây dựng nền hành chính hiện đại, nâng cao hiệu quả của quản lý hành chính nhà nước trong giai đoạn phát triển mới ở Việt Nam và hội nhập quốc tế sâu rộng.

Hoàn thiện chế độ công vụ quy định trách nhiệm và quyền hạn của đội ngũ cán bộ, công chức hiện nay, đặc biệt là những người đứng đầu là hết sức cần thiết. Do đó, chúng ta cần tiếp tục hoàn thiện pháp luật về công chức, công vụ theo hướng xác định rõ cơ quan, công chức nhà nước chỉ được làm những gì pháp luật cho phép. Tiếp tục xây dựng tiêu chuẩn đạo đức nghề nghiệp cho từng loại cán bộ, công chức và hệ thống tiêu chuẩn đánh giá, khen thưởng, kỷ luật đối với cán bộ, công chức, đồng thời nâng cao trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương tới địa phương…

Bài viết: “Bàn về quyền hạn và trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước” của tác giả Trần Xuân Thung đăng tải đăng tải trên Tạp chí Dân chủ và Pháp luật định kỳ số tháng 01 (274) năm 2015 sẽ bàn luận kỹ hơn về vấn đề này, kính mời quý bạn đọc quan tâm đón đọc.

Minh Trí

Mô hình tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được quy định tại Chương IX với tên gọi mới “Chính quyền địa phương” – tập trung từ Điều 110 đến Điều 116. Hiến pháp năm 2013 tiếp tục khẳng định nước ta chia thành 3 cấp địa giới hành chính là cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã, ở các đơn vị hành chính được tổ chức chính quyền địa phương. Theo Điều 113 Hiến pháp năm 2013, thì vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân vẫn được giữ nguyên như ở Hiến pháp năm 1992, nhưng tại khoản 1 Điều 114 có một số điểm mới: “Uỷ ban nhân dân ở cấp chính quyền địa phương do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên”. Quy định này tiếp tục khẳng định Hội đồng nhân dân do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu ra, vẫn là cơ quan song trùng trực thuộc, nhưng về tính chất lại cho ta hai cách hiểu: Cách hiểu thứ nhất, Ủy ban nhân dân ở cấp chính quyền địa phương sẽ do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu ra; cách hiểu thứ hai, là Ủy ban nhân dân ở cấp chính quyền khác thì do chính quyền địa phương cấp trên bổ nhiệm. Với tư cách là đạo luật gốc, Hiến pháp năm 2013 chỉ quy định những vấn đề có tính nguyên tắc về mô hình tổ chức chính quyền địa phương. Quá trình chi tiết hóa, cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp như thế nào còn phải dựa vào tình hình thực tế và sự phối hợp của các cơ quan, ban, ngành trong xây dựng mô hình chính quyền địa phương giai đoạn hiện nay.

Để tìm hiểu về những yêu cầu mới phải tổ chức lại mô hình chính quyền địa phương đáp ứng với nhu cầu thực tiễn và một số ý kiến nhằm hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền địa phương hiện nay kính mời quý bạn đọc đón đọc bài viết “Xây dựng mô hình tổ chức chính quyền địa phương theo Hiến pháp năm 2013” của tác giả Đặng Thị Hà đăng tải trên Tạp chí Dân chủ và Pháp luật số định kỳ tháng 2 (275) năm 2015.

Thủy Nguyên

Trong những năm qua, cùng với quá trình xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân, phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, công tác tổ chức thực hiện pháp luật, đưa pháp luật vào cuộc sống luôn được Đảng, Nhà nước ta đặc biệt quan tâm. Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành nhiều văn bản để ghi nhận, bảo đảm quyền được thông tin pháp luật, quyền được tiếp cận và sử dụng pháp luật để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, hỗ trợ, giúp đỡ công dân thực hiện các quyền, nghĩa vụ, tham gia quản lý nhà nước và xã hội [1]. Đặc biệt, để khắc phục vướng mắc, bất cập từ thực trạng tiếp cận pháp luật của người dân tại cơ sở, nâng cao hơn nữa trách nhiệm của Nhà nước trong công tác này, đáp ứng nhu cầu nâng cao nhận thức pháp luật, phát huy vai trò của pháp luật trong đời sống xã hội, từng bước hình thành ý thức tự giác tuân thủ, chấp hành Hiến pháp và pháp luật, ngày 13/01/2013, Thủ tướng Chính phủ đã ký Quyết định số 09/2013/QĐ-TTg ban hành Quy định về chuẩn tiếp cận pháp luật của người dân tại cơ sở (gọi tắt là Quyết định số 09/2013/QĐ-TTg) với nhiều giải pháp quan trọng để bảo đảm quyền thông tin pháp luật, quyền tiếp cận pháp luật và sử dụng pháp luật để bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của người dân, thúc đẩy sự hình thành, phát triển mạng lưới hỗ trợ, giúp đỡ người dân trong tiếp cận pháp luật để bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp.

Quyết định số 09/2013/QĐ-TTg được ban hành có ý nghĩa rất quan trọng, nó đã khẳng định vị trí, vai trò của chuẩn tiếp cận pháp luật trong đời sống chính trị – pháp lý, gắn với phát triển kinh tế – xã hội, đảm bảo an ninh, quốc phòng của đất nước và từng địa phương, tạo lập khung pháp lý để tăng cường hơn nữa các điều kiện, các biện pháp bảo đảm thực hiện đầy đủ các quyền con người, quyền công dân, nhất là quyền được thông tin pháp luật, quyền được tiếp cận, sử dụng pháp luật; nâng cao trách nhiệm của các cấp, các ngành, mà trước hết và chủ yếu là chính quyền cấp cơ sở trong thi hành pháp luật, thực thi công vụ, giải quyết các thủ tục hành chính, cải thiện và hỗ trợ phát triển mạng lưới tổ chức dịch vụ pháp lý, thông tin pháp luật, mạng lưới hỗ trợ pháp luật tại cộng đồng dân cư. Bên cạnh đó, Quyết định số 09/2013/QĐ-TTg đãthiết lập một Bộ công cụ với 8 tiêu chí và 41 chỉ tiêu cụ thể đểgiúp chính quyền cơ sở và người dân có điều kiện đánh giá một cách có hệ thống, đồng bộ, toàn diện thực trạng tiếp cận pháp luật, bảo đảm cho pháp luật được thực thi nghiêm chỉnh, thống nhất để từ đó có giải pháp thúc đẩy, nâng cao trách nhiệm của cơ quan, tổ chức trong triển khai các thiết chế tiếp cận pháp luật, đáp ứng nhu cầu nâng cao nhận thức pháp luật, khẳng định vị trí, phát huy vai trò của pháp luật trong quản lý nhà nước, quản lý xã hội, bảo vệ các quyền con người, quyền công dân, thúc đẩy kinh tế – xã hội phát triển bền vững. Muốn được công nhận là địa phương đạt chuẩn tiếp cận pháp luật, thì địa phương phải đạt mức điểm chuẩn chung đã được liệt kê trong Quy định về chuẩn tiếp cận pháp luật của người dân tại cơ sở [2] được ban hành kèm theo Quyết định số 09/2013/QĐ-TTg.

1. Đánh giá địa phương đạt chuẩn tiếp cận pháp luật

Về mục đích đánh giá: Việc đánh giá địa phương đạt chuẩn tiếp cận pháp luật nhằm thúc đẩy, nâng cao trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức và cá nhân trong việc triển khai các thiết chế tiếp cận pháp luật, bảo đảm điều kiện đáp ứng nhu cầu nâng cao nhận thức pháp luật, thực hiện, bảo vệ và phát huy quyền và lợi ích hợp pháp của công dân ngay tại cơ sở; phát huy vai trò của pháp luật trong đời sống xã hội, góp phần thực hiện mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.

Về nguyên tắc thực hiện: Việc đánh giá, công nhận, xếp hạng, biểu dương, khen thưởng địa phương đạt chuẩn tiếp cận pháp luật phải công khai, minh bạch, dân chủ, đúng tiêu chuẩn, trình tự, thủ tục theo quy định của pháp luật; bảo đảm sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan, tổ chức và cá nhân có liên quan; gắn với thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội của địa phương; mang tính lâu dài, bền vững, phù hợp với tình hình phát triển kinh tế – xã hội của đất nước trong từng giai đoạn và được thực hiện đồng bộ từ trung ương đến địa phương.

Về đối tượng đánh giá: Việc đánh giá địa phương đạt chuẩn tiếp cận pháp luật được đánh giá đối với 03 cấp hành chính, bao gồm: Xã, phường, thị trấn (sau đây viết tắt là xã, phường); quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây viết tắt là quận huyện); tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây viết tắt là tỉnh, thành phố).

Về chủ thể đánh giá: Việc đánh giá địa phương đạt chuẩn tiếp cận pháp luật được thực hiện kết hợp giữa việc tự đánh giá của chủ thể đánh giá với việc thẩm tra của cấp trên trực tiếp của đối tượng đánh giá. Căn cứ kết quả tự đánh giá và thẩm tra, Chủ tịch Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh sẽ quyết định công nhận cấp huyện, cấp xã đạt chuẩn tiếp cận pháp luật. Bộ trưởng Bộ Tư pháp công nhận, xếp hạng đối với cấp tỉnh đạt chuẩn tiếp cận pháp luật. Với cách đánh giá này, chủ thể đánh giá được xác định đối với mỗi cấp như sau:

Đối với cấp xã: UBND cấp xã sẽ tự đánh giá kết quả đạt chuẩn tiếp cận pháp luật của địa phương mình và gửi kết quả tự đánh giá về UBND cấp huyện để thẩm tra kèm theo văn bản đề nghị xem xét, công nhận cấp xã đạt chuẩn tiếp cận pháp luật. Sau khi thẩm tra, nếu xét thấy cấp xã đủ điều kiện, UBND cấp huyện sẽ hoàn tất hồ sơ và có văn bản đề nghị Chủ tịch UBND cấp tỉnh xem xét, công nhận và thực hiện việc khen thưởng đối với xã đủ điều kiện đạt chuẩn tiếp cận pháp luật [3].

Đối với cấp huyện: UBND cấp huyện sẽ tự đánh giá kết quả đạt chuẩn tiếp cận pháp luật của địa phương mình và gửi kết quả tự đánh giá về UBND cấp tỉnh để thẩm tra, xem xét, công nhận cấp huyện đạt chuẩn tiếp cận pháp luật. UBND cấp tỉnh xem xét, đánh giá, công nhận và khen thưởng đối với cấp huyện đạt chuẩn tiếp cận pháp luật [4].

Đối với cấp tỉnh: UBND cấp tỉnh sẽ tự đánh giá kết quả đạt chuẩn tiếp cận pháp luật của địa phương mình và gửi kết quả tự đánh giá về Bộ Tư pháp để tiến hành việc thẩm tra, đánh giá. Căn cứ kết quả tự đánh giá của cấp tỉnh, Bộ Tư pháp sẽ xem xét, đánh giá, xếp hạng và cấp giấy chứng nhận tỉnh, thành phố đạt chuẩn tiếp cận pháp luật [5].

Về quy trình, thời điểm đánh giávà thời hạn gửi báo cáo đánh giávề cơ quan cấp trên: Việc đánh giá 03 cấp hành chính xã, huyện, tỉnh đạt chuẩn tiếp cận pháp luật được thực hiện theo quy trình lấy kết quả đánh giá cấp xã đạt chuẩn trên địa bàn làm căn cứ để đánh giá đối với kết quả đạt chuẩn của cấp huyện và cấp tỉnh. Tại mỗi cấp đánh giá đều có sự tham gia tư vấn của Hội đồng đánh giá tiếp cận pháp luật cấp mình làm cơ sở, để người có thẩm quyền đánh giá quyết định việc đề xuất, công nhận địa phương đạt chuẩn. Việc đánh giá địa phương đạt chuẩn được thực hiện mỗi năm một lần, tính từ ngày 01 tháng 7 của năm trước đến ngày 30 tháng 6 của năm đánh giá. Kết quả tự đánh giá của UBND xã, phường gửi báo cáo UBND quận, huyện trước ngày 31 tháng 7 của năm đánh giá. UBND quận, huyện có trách nhiệm thẩm tra gửi báo cáo đề nghị Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố khen thưởng xã, phường, đạt chuẩn tiếp cận pháp luật và tặng Bằng khen đối với xã, phường tiêu biểu về tiếp cận pháp luật cấp tỉnh trước ngày 20 tháng 8 của năm đánh giá. UBND cấp tỉnh gửi báo cáo kết quả đánh giá và đề nghị Bộ Tư pháp tặng Bằng khen đối với xã, phường, tiêu biểu về tiếp cận pháp luật toàn quốc trước ngày 20 tháng 9 của năm đánh giá. Điểm số tự đánh giá và quy định có liên quan đến việc đánh giá phải được niêm yết công khai tại trụ sở UBND để nhân dân biết và giám sát.

Về chủ thể đánh giá, biểu dương và đề nghị khen thưởng: Đối với cấp xã tiêu biểu về tiếp cận pháp luật cấp tỉnh: UBND cấp tỉnh sẽ xem xét, đánh giá và biểu dương, đồng thời đề nghị Chủ tịch UBND cấp tỉnh tặng Bằng khen. Đối với cấp xã tiêu biểu về tiếp cận pháp luật toàn quốc, cấp huyện tiêu biểu, cấp tỉnh tiêu biểu: Bộ Tư pháp sẽ xem xét, đánh giá và biểu dương, tặng Bằng khen hoặc đề nghị Thủ tướng Chính phủ tặng Bằng khen.

Về kết quả khi địa phương được công nhận đạt chuẩn tiếp cận pháp luật: Cấp xã, huyện, tỉnh đạt chuẩn được cấp giấy chứng nhận; mức khen thưởng tương đương với mức tiền thưởng danh hiệu tập thể lao động xuất sắc.

2. Biểu dương địa phương tiêu biểu về tiếp cận pháp luật

Về đối tượng biểu dương: Việc biểu dương địa phương tiêu biểu về tiếp cận pháp luật được thực hiện đối với 03 cấp xã, huyện, tỉnh khi thỏa mãn các điều kiện để được biểu dương tiêu biểu. Số xã, phường được biểu dương tiêu biểu về tiếp cận pháp luật cấp tỉnh được lựa chọn không quá 15% số xã, phường đạt chuẩn tiếp cận pháp luật của tỉnh; được biểu dương tiêu biểu về tiếp cận pháp luật toàn quốc với điều kiện mỗi tỉnh 01 đơn vị cấp xã, phường vàtổng số được công nhận không quá 3% số xã, phường đạt chuẩn tiếp cận pháp luật của toàn quốc. Số quận, huyện được đề nghị biểu dương tiêu biểu về tiếp cận pháp luật toàn quốc không quá 10% số quận, huyện đạt chuẩn tiếp cận pháp luật; số tỉnh, thành phố tiêu biểu được biểu dương tiêu biểu về tiếp cận pháp luật toàn quốc không quá 20% số tỉnh, thành phố đạt chuẩn tiếp cận pháp luật.

Về quy trình và thời điểm đánh giá, biểu dương tiêu biểu: Việc đánh giá, đề nghị biểu dương địa phương tiêu biểu về tiếp cận pháp luật được thực hiện 02 năm một lần. Mốc thời gian được tính từ ngày 01 tháng 7 của hai năm trước đến 30 tháng 6 của năm đánh giá; kết quả đánh giá và đề nghị biểu dương tiêu biểu về tiếp cận pháp luật được gửi cùng với hồ sơ đánh giá tiếp cận pháp luật của địa phương trong năm đánh giá tiêu biểu về tiếp cận pháp luật.

Về kết quả khi địa phương được công nhận tiêu biểu về tiếp cận pháp luật: Địa phương được biểu dương tiêu biểu về tiếp cận pháp luật thì được khen thưởng theo chuyên đề. Theo đó, xã, phường được biểu dương tiêu biểu về tiếp cận pháp luật cấp tỉnh được Chủ tịch UBND cấp tỉnh xem xét tặng Bằng khen; xã, phường, thị trấn được biểu dương tiêu biểu về tiếp cận pháp luật toàn quốc được UBND cấp tỉnh đề nghị Bộ trưởng Bộ Tư pháp xem xét, tặng Bằng khen; được Bộ trưởng Bộ Tư pháp xem xét, đề nghị Thủ tướng Chính phủ tặng Bằng khen. Huyện, quận tiêu biểu về tiếp cận pháp luật toàn quốc được UBND cấp tỉnh đề nghị Bộ trưởng Bộ Tư pháp tặng Bằng khen; được Bộ trưởng Bộ Tư pháp đề nghị Thủ tướng Chính phủ tặng Bằng khen trong số 10 Bằng khen cho cấp huyện được biểu dương tiêu biểu về tiếp cận pháp luật trong toàn quốc; tỉnh, thành phố được biểu dương tiêu biểu về tiếp cận pháp luật toàn quốc được Bộ Tư pháp đề nghị Thủ tướng Chính phủ tặng Bằng khen

3. Các điều kiện bảo đảm triển khai thực hiện

Để triển khai thực hiện tốt nhiệm vụ xây dựng địa phương đạt chuẩn tiếp cận pháp luật theo Quyết định số 09/2013/QĐ-TTg, theo chúng tôi cần phải thực hiện tốt một số điều kiện sau đây:

Thứ nhất, người dân và mỗi cán bộ, công chức trong hệ thống chính trị phải nhận thức đúng đắn và đầy đủ về mục đích, ý nghĩa, vị trí, vai trò của chuẩn tiếp cận pháp luật của người dân tại cơ sở, để từ đó thực hiện đầy đủ các quyền, nghĩa vụ có liên quan; tổ chức thực thi tốt các hoạt động công vụ thuộc phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Để thực hiện tốt yêu cầu này, các cấp ủy đảng, chính quyền, đoàn thể các cấp cần nhận thức đầy đủ về vị trí, vai trò, ý nghĩa của việc triển khai thực hiện nhiệm vụ này, coi đây là nhiệm vụ của cả hệ thống chính trị, trong đó chính quyền cơ sở giữ vai trò nòng cốt. Từ nhận thức đúng đắn đó, cần tiếp tục tăng cường hơn nữa công tác chỉ đạo tuyên truyền, phổ biến, quán triệt sâu sắc nội dung, nhiệm vụ, quy định về chuẩn tiếp cận pháp luật của người dân tại cơ sở đến toàn thể cán bộ, công chức trong cả hệ thống chính trị mà trước hết và chủ yếu là đội ngũ cán bộ chủ chốt, trực tiếp được giao thực hiện nhiệm vụ có liên quan đến chuẩn tiếp cận pháp luật ở cơ sở của các sở, ban, ngành, UBND cấp huyện, cấp xã, cơ quan, đơn vị và nhân dân để thống nhất nhận thức, nâng cao trách nhiệm trong lãnh đạo, chỉ đạo, quản lý, hướng dẫn, triển khai và tổ chức thực hiện nhiệm vụ này, cả trước mắt và lâu dài, bảo đảm thiết thực, hiệu quả, không phô trương, hình thức.

Thứ hai, các bộ, ngành, địa phương, nhất là chính quyền các cấp và đội ngũ công chức cấp xã, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND các cấp phải nâng cao chất lượng, hiệu quả thực thi công vụ gắn với việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được giao, để khi công dân, tổ chức thực hiện các quyền, nghĩa vụ thì hoạt động công vụ phải đáp ứng đầy đủ yêu cầu của người dân trên cơ sở các quy định của pháp luật với chất lượng tốt nhất; tăng cường chỉ đạo, hướng dẫn các cơ quan, đơn vị mình phụ trách trong triển khai thực hiện, chủ động phối hợp với Ngành Tư pháp để triển khai thực hiện tốt Quyết định số 09/2013/QĐ-TTg, kịp thời phát hiện vướng mắc, bất cập để đề xuất, tham mưu, trình cơ quan có thẩm quyền hoàn thiện thể chế, chính sách về xây dựng địa phương đạt chuẩn tiếp cận pháp luật.

Thứ ba, cần tiếp tục đánh giá hiệu quả thực thi công vụ của từng chức danh, cơ quan, đơn vị, rà soát các chỉ tiêu, tiêu chí tiếp cận pháp luật thuộc phạm vi lĩnh vực được giao để đề ra các giải pháp nhằm cải thiện điều kiện tiếp cận pháp luật của người dân tại cơ sở. Để thực hiện tốt yêu cầu này, cấp ủy, chính quyền địa phương cần tiếp tục rà soát các chỉ tiêu, tiêu chí tiếp cận pháp luật và căn cứ vào điều kiện thực tế của địa phương để đề ra giải pháp khắc phục tồn tại, hạn chế, nhằm xây dựng địa phương đạt chuẩn vàtiêu biểu về tiếp cận pháp luật ở cả ba cấp xã, huyện, tỉnh; chỉ đạo, phân công nhiệm vụ cho các sở, ban, ngành, UBND cấp huyện trong việc tham mưu, giúp UBND cấp tỉnh theo dõi, hướng dẫn, chỉ đạo, đôn đốc việc thực hiện các tiêu chí, chỉ tiêu cụ thể; chỉ đạo, hướng dẫn UBND cấp huyện, cấp xã thực hiện tốt các nhiệm vụ được giao theo quy định; xác định cụ thể mục tiêu, tỷ lệ cấp xã, huyện, tỉnh phấn đấu đạt chuẩn và tiêu biểu về tiếp cận pháp luật hằng năm.

Thứ tư, tiếp tục rà soát, hoàn thiện các thiết chế được giao nhiệm vụ xây dựng địa phương đạt chuẩn tiếp cận pháp luật và bộ máy bảo đảm thực hiện các thiết chế pháp luật; bố trí đủ nguồn lực kinh phí, cơ sở vật chất gắn với trách nhiệm xây dựng địa phương đạt chuẩn vàtiêu biểu về tiếp cận pháp luật theo Quyết định số 09/2013/ QĐ-TTg. Cần tiếp tục củng cố, kiện toàn tổ chức bộ máy, cán bộ của Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp, đội ngũ công chức tư pháp – hộ tịch cấp xãđể có đủ nguồn lực tham mưu thực hiện tốt nhiệm vụ giúp UBND cùng cấp quản lý nhà nước về xây dựng địa phương đạt chuẩn và tiêu biểu về tiếp cận pháp luật, thực hiện đánh giá, công nhận địa phương đạt chuẩn; thường xuyên đào tạo, bồi dưỡng nâng cao chất lượng nguồn nhân lực thực hiện nhiệm vụ xây dựng địa phương đạt chuẩn và tiêu biểu về tiếp cận pháp luật. UBND các cấp cần sớm thành lập Hội đồng đánh giá tiếp cận pháp luật của cấp mình; chỉ đạo, hướng dẫn thành lập Hội đồng đánh giá tiếp cận pháp luật của cấp dưới để tham mưu, giúp chính quyền đánh giá, công nhận địa phương đạt chuẩn và tiêu biểu về tiếp cận pháp luật.

Thứ năm, sơ kết, tổng kết, đánh giá kết quả triển khai thực hiện theo quy định để kịp thời phát hiện những vướng mắc, bất cập, vấn đề mới phát sinh, phân tích, làm rõ nguyên nhân; rút ra những mô hình, cách làm hay, hiệu quả để nhân rộng hoặc kiến nghị cơ quan có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung hoàn thiện thể chế, chính sách về xây dựng địa phương đạt chuẩn tiếp cận pháp luật.

Do nhiệm vụ xây dựng địa phương đạt chuẩn tiếp cận pháp luật có phạm vi rất rộng, liên quan đến nhiều cấp, nhiều ngành; một số nội dung còn dẫn đến cách hiểu khác nhau, quy trình còn phức tạp; nhiều tiêu chí, chỉ tiêu còn định tính, thiếu định lượng cụ thể, thậm chí không khả thi; một số chính quyền cơ sở cũng chưa chuẩn bị đầy đủ tinh thần và điều kiện để triển khai thực hiện. Để khắc phục tình trạng này, Thời gian qua, Bộ Tư pháp đã và đang phối hợp chặt chẽ với các bộ, ngành và 05 địa phương được chọn thí điểm triển khai thực hiện tốt việc làm thử, kịp thời đánh giá những tác động (cả tích cực và tiêu cực) cũng như hiệu quả của việc triển khai thực hiện nhiệm vụ này. Căn cứ kết quả làm điểm, sớm tổng kết, đánh giá và báo cáo Thủ tướng Chính phủ, đồng thời kiến nghị, đề xuất việc sửa đổi, bổ sung Quyết định số 09/2013/QĐ-TTg phù hợp với thực tế, bảo đảm Quy định về chuẩn tiếp cận pháp luật thực sự là phương pháp hữu hiệu góp phần đưa pháp luật vào đời sống.

TS. Đỗ Xuân Lân

Tài liệu tham khảo:

[1]. Như: Luật Luật sư, Luật Trợ giúp pháp lý, Luật Phổbiến, giáo dục pháp luật, Luật Hòa giải ởcơ sở, Bộ luật Tố tụng dân sự, Luật Tố tụng hành chính, Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo, Luật Tiếp công dân, Luật Báo chí, Luật Xử lý vi phạm hành chính và nhiều văn bản khác. Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành nhiều văn bản, chương trình, Đề án để tổchức triển khai thực hiện; tập trung lãnh đạo, chỉ đạo các bộ, ngành, địa phương, nhất là Ngành Tư pháp tăng cường, đẩy mạnh hơn nữa công tác, phổbiến, giáo dục pháp luật, trợ giúp pháp lý, tư vấn pháp luật, tiếp tục thúc đẩy phát triển thị trường dịch vụpháp lý, nhất là tại các địa bàn trọng điểm và hỗ trợ, ưu tiên triển khai thực hiện đối với một số đối tượng đặc thù thuộc diện Nhà nước và xã hội phải quan tâm giúp đỡ.

[2]. Xem thêm Điều 6 Quyết định số 09/2013/QĐ-TTg – Điều kiện công nhận, xếp hạng, biểu dương địa phương đạt chuẩn và tiêu biểu về tiếp cận pháp luật.

[3]. Xem Điều 7 Quyết định số 09/2013/QĐ-TTg – Quy trình đánh giá, công nhận và biểu dương khen thưởng xã, phường, thị trấn đạt chuẩn và tiêu biểu về tiếp cận pháp luật

[4]. Xem Điều 8 Quyết định số 09/2013/QĐ-TTg – Quy trình đánh giá, công nhận và biểu dương khen thưởng quận, huyện đạt chuẩn và tiêu biểu về tiếp cận pháp luật.

[5]. Xem Điều 9 Quyết định số 09/2013/QĐ-TTg – Quy trình đánh giá, công nhận và biểu dương khen thưởng quận, huyện đạt chuẩn và tiêu biểu về tiếp cận pháp luật.

Trong các thiết chế được xây dựng nhằm mục đích bảo vệ người tiêu dùng, pháp luật bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng giữ một vai trò vô cùng quan trọng. Luật Bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng năm 2010 đã có những bước tiến quan trọng trong quá trình lập pháp, thể hiện được vai trò tích cực trong công cuộc bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng. Tuy nhiên, một điều khó tránh khỏi là việc áp dụng Luật Bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng vào thực tế đã và đang bộc lộ những hạn chế cần phải được sửa đổi, bổ sung kịp thời, có như vậy, quyền lợi của người tiêu dùng mới được bảo đảm, tránh được các hành vi xâm hại.

Để tìm hiểu thêm về vấn đề này, chúng tôi xin trân trọng kính mời quý độc giả đón đọc bài viết “Hoàn thiện pháp luật về bảo vệ quyền lợi của người tiêu dùng ở Việt Nam hiện nay” của tác giả Đinh Thị Hồng Trang trên Tạp chí Dân chủ và Pháp luật số tháng 12 (273) năm 2014. Trong bài viết, tác giả đã nhấn mạnh và phân tích những nội dung cần chú ý trong việc hoàn thiện pháp luật về bảo vệ quyền lợi của người tiêu dùng như: Cần xây dựng chế định “trách nhiệm sản phẩm”; Quy định cụ thể tư cách pháp lý của người tiêu dùng theo hướng bảo vệ quyền hưởng bồi thường thiệt hại của cả cá nhân và tổ chức tiêu dùng; Quy định cụ thể hơn về chủ thể chịu trách nhiệm bồi thường thiệt hại do vi phạm quyền lợi người tiêu dùng và cơ chế chịu trách nhiệm; Hướng dẫn cụ thể các quy định pháp luật về trình tự, thủ tục tố tụng và đơn giản hóa cơ chế giải quyết tranh chấp, trình tự khiếu nại, khởi kiện đòi bồi thường thiệt hại cho người tiêu dùng…

Minh Minh

Việc tổ chức lấy ý kiến nhân dân về Dự thảo Bộ luật dân sự (sửa đổi) đang diễn ra một cách sôi nổi, khẩn trương, nhiều cuộc hội thảo, hội nghị… được tổ chức để lấy ý kiến góp ý của nhiều đối tượng, thành phần khác nhau. Nhiều ý kiến có chất lượng, trong đó có những ý kiến trái chiều và đều đưa ra những lập luận riêng để thuyết phục. Dưới đây, chúng tôi xin đưa ra và bình luận một số quan điểm về 10 vấn đề trọng tâm xin ý kiến nhân dân tại Phụ lục III Quyết định số 01/QĐ-TTg ngày 02/01/2015 của Thủ tướng Chính phủ ban hành kế hoạch tổ chức lấy ý kiến nhân dân đối với Dự thảo Bộ luật dân sự (sửa đổi).

1. Về trách nhiệm của cơ quan có thẩm quyền trong việc bảo vệ quyền dân sự (Điều 19)

Có cần thiết phải quy định điều này hay không? Đây là câu hỏi được nhiều người đặt ra. Phải khẳng định việc quy định này là cần thiết. Nội dung về trách nhiệm của cơ quan có thẩm quyền cũng đã manh nha quy định từ Bộ luật Dân sự năm 1995 và 2005 nhưng chưa được cụ thể hóa. Với điều kiện như ở Việt Nam, theo tôi, cần thiết phải cụ thể nội dung này. Mục đích của quy định là nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, pháp nhân triệt để hơn, nâng cao trách nhiệm của Tòa án và bảo đảm nhiệm vụ bảo vệ công lý của Tòa án đã được ghi nhận trong Hiến pháp. Tòa án sẽ không thể viện cớ nào đó để từ chối giải quyết tranh chấp của người dân. Việc không có luật quy định không thể để người dân phải gánh chịu, nên nếu không có luật thì cần phải có cơ chế để bảo vệ người dân.

Mặc dù Hiến pháp quy định thẩm phán, hội thẩm xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, nhưng không thể hiểu một cách cứng nhắc làm hạn chế quyền được bảo vệ lợi ích của người dân. Quy định của luật là cho phép Tòa án khi không có luật điều chỉnh thì căn cứ vào những yếu tố khác để giải quyết và đây không thể coi là mâu thuẫn với Hiến pháp.

Tuy nhiên, cũng có nhiều mối lo ngại cần phải nghiên cứu, xem xét tìm phương án khắc phục để quy định này được đảm bảo thực thi trên thực tế.

Thứ nhất, trình độ của thẩm phán, hội thẩm nhân dân là một trong những mối lo lớn cần giải quyết. Do đó, việc quan trọng cần làm là đội ngũ này phải được nâng cao trình độ chuyên môn, nghiệp vụ. Bên cạnh đó, có thể trong từng lĩnh vực cụ thể sẽ có chuyên gia cố vấn để việc giải quyết đạt chất lượng. Nhưng dù sao thì cũng không thể vì lý do trình độ mà không quy định trách nhiệm của Tòa án trong luật.

Thứ hai, khi không có luật áp dụng dễ gây ra sự tùy tiện trong xét xử, do đó cần phải quy định chặt chẽ, cụ thể hóa hơn so với Dự thảo, điều này cũng để tránh trường hợp thụ lý chỉ là hình thức vì thẩm phán vẫn thụ lý giải quyết nhưng lại ra quyết định đình chỉ.

Thứ ba, việc quy định áp dụng tập quán, tương tự pháp luật, án lệ như Dự thảo nhằm để Tòa án cân nhắc nên lựa chọn cách nào phù hợp. Do trình độ xét xử của thẩm phán ở nước ta còn yếu, nên đã có ý kiến lo ngại việc áp dụng án lệ và thứ tự ưu tiên áp dụng án lệ đặt ngang với tập quán và tương tự pháp luật, tuy nhiên, án lệ cũng đã từng được áp dụng ngay cả trong trường hợp có luật, mặt khác, có trường hợp việc áp dụng án lệ lại phù hợp hơn, nên quy định áp dụng án lệ như Dự thảo là phù hợp. Khái niệm lẽ công bằng dù chưa được làm rõ nhưng vẫn cần phải đưa vào luật. Cũng có nhiều quan niệm, cách hiểu về lẽ công bằng, có thể không giống nhau do căn cứ tiêu chí, đối tượng mình muốn ưu tiên bảo vệ (bảo vệ Nhà nước hay cá nhân, bảo vệ chủ sở hữu hay người thứ ba…) là không giống nhau. Lẽ công bằng có thể phụ thuộc vào niềm tin nội tâm của thẩm phán hay nguyên tắc cơ bản của pháp luật dân sự, theo ý kiến của một chuyên gia người Pháp thì “lẽ công bằng là thực thi công lý một cách tối thượng, đôi khi đi ra ngoài các điều quy định của luật pháp, việc áp dụng lẽ công bằng phải được sự đồng ý của các bên”.

Một vấn đề khác cũng cần bàn đến, đó là nên để quy định ở Bộ luật Dân sự hay Bộ luật Tố tụng Dân sự. Tôi cho rằng dù Bộ luật Tố tụng Dân sự có hay không nhưng quy định này cần phải đưa vào trong Bộ luật Dân sự vì nó là nguyên tắc nội dung rất quan trọng để bảo vệ người dân, mặt khác cũng không thấy có sự bất ổn rõ ràng khi tồn tại quy định này ở Bộ luật Dân sự. Tuy nhiên, cũng có thể cân nhắc về quan điểm cho rằng nội dung khoản 2 Điều 19 chỉ nên đưa vào Bộ luật Tố tụng dân sự.

2. Về quyền nhân thân

Đối với các nước trên thế giới, không có mô hình thống nhất trong việc quy định về quyền nhân thân, mà việc quy định hay không, quy định như thế nào phụ thuộc vào cách tiếp cận và lựa chọn của mỗi nước. Chúng ta có thể khẳng định rằng, đối với Bộ luật Dân sự của Việt Nam thì việc quy định quyền nhân thân là cần thiết. Chỉ là quy định như thế nào thì lại có nhiều ý kiến, quan điểm được đưa ra như: Cần quy định cụ thể các quyền nhân thân để làm cơ sở cho các văn bản luật khác; chỉ nên quy định một số quyền nhằm xác định tư cách chủ thể của cá nhân trong quan hệ dân sự và những quyền đặc thù không quy định cụ thể trong Hiến pháp; chỉ quy định quyền nhân thân ở góc độ đặt trong mối quan hệ dân sự hay có liên quan trực tiếp đến lĩnh vực dân sự, cùng với đó là xây dựng cơ chế thực thi; quy định những quyền mặc dù thuộc quyền dân sự nhưng lại được các luật khác xây dựng cơ chế bảo đảm thực thi thì không cần ghi nhận trong Bộ luật Dân sự; cần loại bỏ những quyền thể hiện mối quan hệ giữa Nhà nước với công dân, giữa cơ quan công quyền với cá nhân, những quyền mang tính chính trị nhiều hơn là tính dân sự; cần xác định những trường hợp thuộc quyền con người, quyền công dân thì không đưa vào Bộ luật Dân sự; ngoài ra, khi quy định thì không chỉ là nhắc lại Hiến pháp, mà phải cụ thể hóa, nêu rõ nội dung của quy phạm…

Thiết nghĩ, đúng là qua thực tiễn thấy rằng, việc quy định cụ thể các quyền nhân thân như đã tồn tại ở Bộ luật Dân sự năm 1995, 2005 không cho thấy có bất cập lớn, trong khi cũng không vi phạm gì so với nguyên tắc của luật dân sự, quan trọng hơn là nó cũng đem lại ý nghĩa thiết thực như làm cơ sở cho các văn bản luật và dưới luật, tạo căn cứ để bảo vệ quyền lợi cho người dân, quy định đầy đủ sẽ phòng trừ được trường hợp không văn bản luật nào quy định thì sẽ có cơ sở tại Bộ luật Dân sự, do đó, chúng ta có thể kế thừa cách quy định này nhưng có chỉnh sửa thêm:

– Để các quyền nhân thân được thực thi hiệu quả trong cuộc sống thì quy định quyền cần xác định được các nội dung: Nội hàm của quyền, mức độ bảo hộ, hành vi xâm phạm quyền, phương thức bảo vệ, trách nhiệm phát sinh khi xâm phạm quyền (theo quan điểm của một chuyên gia). Hay theo một số quan điểm khác thì quy định quyền là phải xác định được nội hàm, cơ chế bảo vệ. Chính vì vậy, cách quy định một số quyền như Dự thảo hiện nay chỉ là ghi nhận lại Hiến pháp mà chưa được cụ thể hóa nên rất khó thực thi, hoặc một số quyền thì lại dẫn chiếu đến quy định ở văn bản pháp luật khác, điều này có thể ảnh hưởng đến “hình tượng” luật gốc của Bộ luật Dân sự.

– Trong nội dung quy định của một số quyền cũng cần chỉnh sửa để phù hợp với kinh tế – xã hội phát triển như hiện nay. Ví dụ, quyền đối với hình ảnh, nếu quy định cứ sử dụng hình ảnh là phải được sự đồng ý của người này thì rất khó thực hiện…

3. Về chủ thể của quan hệ pháp luật dân sự

Theo tinh thần của Dự thảo thì chủ thể của quan hệ pháp luật dân sự chỉ là cá nhân và pháp nhân, tuy nhiên vẫn có một số quy định riêng về việc tham gia quan hệ pháp luật dân sự của các thành viên hộ gia đình, tổ hợp tác, các tổ chức khác không có tư cách pháp nhân, Nhà nước, cơ quan nhà nước ở trung ương và ở địa phương. Theo chúng tôi, không quy định hộ gia đình, tổ hợp tác là chủ thể của quan hệ pháp luật dân sự là hợp lý vì chủ thể cơ bản chỉ có hai loại là cá nhân và pháp nhân, điều này cũng phù hợp với thông lệ quốc tế.

Trên thực tế, việc giải quyết những vấn đề liên quan đến hộ gia đình, tổ hợp tác gặp rất nhiều khó khăn về xác định thành viên, cơ chế đại diện, tài sản, trách nhiệm… Do đó, không ghi nhận hộ gia đình, tổ hợp tác là chủ thể còn nhằm mục đích quan trọng là hạn chế, loại bỏ những khó khăn đang là gánh nặng cho việc áp dụng pháp luật.

Tuy nhiên, nhiều ý kiến lo ngại rằng, loại bỏ hai đối tượng này thì những quan hệ pháp luật dân sự có liên quan đã phát sinh, tồn tại sẽ giải quyết ra sao (quyết định giao đất của Nhà nước cho hộ gia đình, hợp đồng điện, nước…). Nhưng phải hiểu rõ rằng, không ghi nhận là chủ thể của quan hệ pháp luật dân sự không có nghĩa là phủ nhận sự tồn tại thực tế khách quan của chúng, mà ở đây chỉ là không thừa nhận là chủ thể độc lập, không dành cho chúng một quy chế riêng, còn chúng vẫn có cơ chế để thực hiện.

Điều chúng ta cần quan tâm, giải quyết là nên quy định như thế nào, giải quyết cơ chế để thực hiện ra sao, vì nếu quy định như Dự thảo hiện nay thì chưa thể giải quyết được cốt lõi vấn đề, chưa đạt được mục đích muốn hướng tới. Đây là vấn đề không hề đơn giản, đặc biệt là trong khoảng thời gian ngắn sửa đổi Bộ luật Dân sự, mà trước mắt cần phải có sự phối hợp nghiêm túc của các cơ quan, tổ chức có liên quan để tìm phương án giải quyết vấn đề do lịch sử để lại này. Mặc dù ngay thời điểm hiện tại không thể bỏ ngay tư cách tham gia quan hệ pháp luật dân sự của hộ gia đình và tổ hợp tác, nhưng chúng ta nên tìm cách loại bỏ dần để tránh phải gánh nỗi lo pháp lý. Một số quan điểm, cách giải quyết có thể tham khảo:

– Đưa toàn bộ quy định về sự tham gia của các chủ thể này ra khỏi Bộ luật Dân sự, thời gian đầu thì để luật chuyên ngành điều chỉnh.

– Công nhận tư cách pháp nhân cho chúng tức là Hộ gia đình thì đi đăng ký tư cách pháp nhân, tổ hợp tác chuyển hóa thành hợp tác xã, như vậy cơ chế sẽ được xác định rõ ràng.

– Nếu vẫn tiếp tục quy định tư cách chủ thể tham gia dù độc lập hay không thì chúng cũng phải tồn tại làm sao đó để có thể nhận dạng được, quy định rõ cách thức xác định thành viên, chế độ đại diện, trách nhiệm.

– Cần khu trú lại, khu biệt hóa lại, tức là chỉ ghi nhận, quy định trong phạm vi đối với một số giao dịch cụ thể trong đó quan trọng là giao dịch liên quan đất đai, thu hẹp phạm vi các cơ quan có thẩm quyền giải quyết và thực hiện việc “đóng băng” từng bước.

4. Về hậu quả pháp lý của giao dịch dân sự không tuân thủ quy định về hình thức

Chúng ta đều biết, điều kiện có hiệu lực của hợp đồng bao gồm các điều kiện: Chủ thể xác lập; ý chí của chủ thể; mục đích, nội dung hợp đồng và hình thức. Tuy nhiên, xét về bản chất thì hình thức chỉ là thủ tục hành chính, nhưng do điều kiện thực tiễn ký kết, thực hiện hợp đồng của nước ta nên pháp luật đã quy định khá chặt chẽ về hình thức của giao dịch, đặc biệt là với những giao dịch liên quan đến tài sản mà Nhà nước cần thực hiện việc quản lý. Theo một số chuyên gia nước ngoài, thì pháp luật Việt Nam nên giảm thiểu điều kiện hình thức đối với giao dịch dân sự nhằm đề cao sự thỏa thuận của các bên. Chính vì vậy, Dự thảo đã quy định trong một số trường hợp nhất định, dù vi phạm hình thức nhưng giao dịch không vô hiệu, nhằm bảo đảm tốt hơn quyền lợi của chủ thể xác lập quan hệ cũng như lợi ích của người thứ ba.

Tuy nhiên, tinh thần, mục đích muốn hướng tới của luật là tốt nhưng cách quy định như Dự thảo thì cần xem xét lại.

Thứ nhất, hình như Dự thảo được xây dựng mang tính vụ việc(từ vụ việcký kết hợp đồng mua bán, chuyển nhượng nhà đất khi không tuân thủ hình thức dẫn đến việc tư lợi cá nhân nên đã lợi dụng căn cứ này để hủy hợp đồng, do đó, Dự thảo đã đưa ra những trường hợp ngoại lệ mà dù vi phạm nhưng hợp đồng vẫn không bị vô hiệu nhằm tránh tình trạng trục lợi cá nhân, bảo vệ lợi ích cho chủ thể đang yếu thế hơn. Vì mang tính vụ việc nên không thể bao quát đủ các trường hợp như: Việc di chúc vi phạm hình thức hoặc hợp đồng có sự đồng thuận của hai bên mà không tuân thủ hình thức nhưng có người thứ ba yêu cầu hoàn tất thủ tục… thì giải quyết như thế nào?

Thứ hai, cần phải chỉnh sửa một đôi chỗ trong quy định này: Nên bỏ cụm từ “nhằm trốn tránh nghĩa vụ với người khác” vì nếu có việc trốn tránh nghĩa vụ thì sẽ là căn cứ tuyên hợp đồng vô hiệu do giả tạo mà không liên quan đến hình thức hợp đồng. Bên cạnh đó, cần bổ sung sự có mặt của Tòa án, tức là theo yêu cầu của một hoặc hai bên thì Tòa án yêu cầu cơ quan có thẩm quyền hoàn tất thủ tục, chứ không thể để như Dự thảo thì rất khó thực hiện tức là từ yêu cầu trực tiếp của các bên mà các cơ quan có thẩm quyền hoàn tất thủ tục.

Bên cạnh đó, một số ý kiến góp ý cũng có thể nghiên cứu, xem xét như: Cần xác định mục tiêu quy định hợp đồng vô hiệu là gì để định hướng điều kiện hình thức, ví dụ, ởPháp chỉ có 2 loại hợp đồng phải tuân thủ chặt chẽ hình thức là hợp đồng hôn nhân và hợp đồng bảo đảm vì mục tiêu được xác định ở đây là để bảo vệ sự đồng thuận của hai bên mà không ai có thể can thiệp kể cả Tòa án. Một quan điểm khác thì đề xuất, có thể xác định là điều kiện hình thức mà có giá trị chứng cứ thì không khiến giao dịch vô hiệu, còn nếu điều kiện hình thức có giá trị pháp lý thì khi vi phạm giao dịch sẽ vô hiệu. Ngoài ra, cũng có ý kiến cho rằng, những trường hợp ngoại lệ nên để theo cách khác, vì quy định như Dự thảo hiện nay thì tương phản quá, ban đầu thì quy định rất nghiêm khắc về hình thức nhưng sau lại trừ một số trường hợp…

5. Về bảo vệ người thứ ba ngay tình trong trường hợp giao dịch dân sự bị vô hiệu

Thực tiễn xét xử cho thấy, nhiều trường hợp người thứ ba không được bảo vệ như mua tài sản chung nhưng giấy tờ chỉ đứng tên một người, mua phải tài sản bị trộm cắp… mà người thứ ba này không thể nhận biết được. Do đó, Dự thảo lần này đã quy định hướng bảo vệ người thứ ba nhiều hơn so với luật hiện hành. Do việc quản lý ở nước ta còn hạn chế, nên chúng ta không thể tham vọng là bảo vệ cả hai bên (chủ sở hữu và người thứ ba) như nhau nên cần phải lựa chọn phương án hợp lý, tối ưu hơn. Theo đó, trong những trường hợp mà chủ sở hữu có nhiều thông tin, điều kiện hơn để kiểm soát tài sản nhưng họ lại không quan tâm đầy đủ, hay trường hợp nếu chủ sở hữu có thiệt thòi thì người hưởng lợi lại thường là người thân thích của họ, cộng thêm căn cứ vào việc tài sản đã được đăng ký… khi đó, những trường hợp này người thứ ba đáng được bảo vệ nhiều hơn chủ sở hữu.

Nhiều nước trên thế giới có hệ thống đăng ký an toàn, công minh nên họ nghiêng về bảo vệ người thứ ba, tức là ưu tiên đảm bảo an toàn pháp lý. Do đó, nếu ủng hộ theo hướng như Dự thảo hiện tại thì chúng ta cần phải có giải pháp thúc đẩy việc đăng ký tài sản.

Tuy nhiên, quy định trong Dự thảo cần được bổ sung thêm một số vấn đề cho đầy đủ:

– Đối với tài sản là quyền sử dụng đất thế chấp thì tài sản này chỉ được chuyển giao cho bên nhận thế chấp (người thứ ba) khi bên thế chấp vi phạm nghĩa vụ, như vậy, người thứ ba có được bảo vệ không?

– Trường hợp nhà ở chưa làm xong thủ tục đăng ký nhưng có giấy tờ chứng minh đã chuyển quyền sở hữu theo Điều 12 Luật Nhà ở và trường hợp chủ thể giao dịch được thực hiện các quyền sử dụng đất theo quy định Điều 168 Luật Đất đai năm 2013 thì cũng cần được ghi nhận như tài sản đã đăng ký để bảo vệ người thứ ba.

6. Về hình thức sở hữu

Dự thảo đã quy định 3 hình thức sở hữu thay cho 6 hình thức ở quy định tại Bộ luật Dân sự năm 2005, đây chính là một bước tiến trong quy định về hình thức của Bộ luật Dân sự.

Sở hữu chung và sở hữu riêng là hai hình thức nhận được sự đồng thuận cao khi đưa ra thảo luận, lấy ý kiến. Riêng đối với hình thức sở hữu toàn dân thì còn tồn tại những quan điểm khác nhau: Có quan điểm cho rằng, chỉ cần quy định hai hình thức trên, còn sở hữu toàn dân không cần vì nó chỉ là một trường hợp đặc biệt của sở hữu chung thậm chí còn có ý kiến cho nó là sở hữu riêng; theo quan điểm khác thì thay sở hữu toàn dân bằng sở hữu nhà nước vì sở hữu toàn dân chỉ là chế độ sở hữu, trong khi đó là hình thức sở hữu thì cần xác định rõ được chủ thể sở hữu là ai mà sở hữu toàn dân thì lại quá trừu tượng, mặt khác, dù quy định sở hữu nhà nước nhưng pháp luật cũng sẽ quy định cơ chế chặt chẽ Nhà nước được làm gì và như thế nào, nên không cần lo ngại việc lạm quyền; nhưng cũng không ít ý kiến ủng hộ quy định sở hữu toàn dân vì nhiều lý do như để phù hợp với Hiến pháp, không thể đồng nhất với sở hữu nhà nước, để tránh việc Nhà nước lạm quyền; nhiều ý kiến cho rằng, đồng ý là sở hữu toàn dân không thể là sở hữu chung hay sở hữu riêng (vì nó có rất nhiều đặc thù từ đối tượng tài sản cho đến cơ chế thực hiện quyền) nhưng cần phải làm rõ nội hàm của hình thức sở hữu này để có cơ chế thực hiện; thay sở hữu toàn dân thành sở hữu công cũng là ý kiến đáng lưu ý… Thêm vào đó, có quan điểm còn cho rằng, muốn phân loại thì cần phải có tiêu chí, ví dụ, nếu dựa vào số lýợng thì có sở hữu chung và sở hữu riêng, nếu dựa vào chế độ thì có sở hữu công và sở hữu tư, nếu dựa vào chủ thể thì có thể phân chia tương tự như Bộ luật Dân sự năm 2005.

Mỗi quan điểm đều có những lý giải riêng phù hợp, nhưng trong điều kiện của nước ta hiện nay, theo chúng tôi nên quy định những hình thức sở hữu như Dự thảo.

7. Về thời điểm xác lập quyền sở hữu và các vật quyền khác

Về cơ bản, chúng tôi ủng hộ quy định như Dự thảo, vì từ sự quy định này đã thể hiện sự phân biệt giữa vật quyền và trái quyền (phân biệt thời điểm xác lập quyền sở hữu, các vật quyền khác với thời điểm có hiệu lực của hợp đồng); tôn trọng, ưu tiên ý chí thỏa thuận của chủ thể hơn.

Mặc dù vậy, quy định của Dự thảo cũng cần có một số lưu ý:

– Về cơ chế xác định thời điểm xác lập quyền sở hữu và các vật quyền khác, đối với động sản là chuyển giao vật, còn bất động sản là đăng ký. Do đó, chúng ta cần phải có hệ thống đăng ký tin cậy để nhìn vào đó có thể xác định được chủ sở hữu tài sản.

– Khi quy định “trừ trường hợp luật hoặc hợp đồng có quy định khác”, vậy trong trường hợp các bên thỏa thuận thì người thứ ba làm thế nào, căn cứ vào đâu để biết được chủ thể này được xác lập quyền sở hữu hay chưa?

– Cần phải dự tính một số trường hợp xảy ra như: Hợp đồng đã công chứng nhưng chưa đăng ký mà chủ thể chết; khi hệ thống đăng ký chậm, giao dịch chưa kịp đăng ký xong nhưng chủ thể đã thực hiện giao dịch (ở Đức, trong khoảng thời gian từ khi đi đăng ký đến đăng ký xong, để bảo vệ người thụ đắc trước, thì có cách thức đăng ký tạm thời)

8. Về điều chỉnh hợp đồng khi hoàn cảnh thay đổi

Trên thực tế, đã từng xảy ra nhiều trường hợp, trong khi thực hiện hợp đồng, do hoàn cảnh thay đổi làm cho lợi ích của một bên bị ảnh hưởng nghiêm trọng, rất khó khắc phục, do đó, để đảm bảo cân bằng lợi ích, Dự thảo đã cho phép các bên được điều chỉnh hợp đồng, điều này thể hiện nguyên tắc tính có giới hạn của thực hiện quyền dân sự.

Chúng tôi nhất trí với tinh thần của Dự thảo vì ngoài nguyên tắc thì cũng nên hướng tới giá trị cơ bản là lẽ công bằng. Tuy nhiên, đây là vấn đề mới được đưa vào Dự thảo, dù đã từng có tiền lệ nhưng chưa thể cho là được thực tế kiểm nghiệm, trong khi lại dễ nảy sinh nhiều phức tạp, tiêu cực, do đó, khi đưa vấn đề này vào luật thì phải hết sức thận trọng. Theo kinh nghiệm của Đức, luật là do Quốc hội ban hành nhưng Tòa án phải giải thích, vì lý do an toàn pháp lý thì vấn đề điều chỉnh hợp đồng chỉ nên được sử dụng trong trường hợp ngoại lệ, hãn hữu, không nên để Tòa án từ đây lại xây dựng nên hợp đồng, hay chỉ sử dụng nó như là công cụ để xử lý tình huống cụ thể.

Điều quan trọng nhất cần quan tâm là điều kiện để được điều chỉnh hợp đồng, theo một số chuyên gia nước ngoài thì cần phải đảm bảo đủ các điều kiện: Hoàn cảnh phải thay đổi một cách rõ ràng; hoàn cảnh này khi thiết lập hợp đồng không dự đoán trước được; không do lỗi, chủ ý của một bên; gây ra sự bất bình đẳng cho các bên giao kết hợp đồng, khiến đảo lộn ý định các bên; hai bên không thương thảo được và có mong muốn thương thảo khi hoàn cảnh thay đổi. Theo ý kiến một chuyên gia khác thì trường hợp hoàn cảnh thay đổi ở đây là chưa đến mức bất khả kháng (bất khả kháng là làm cho không thực hiện được hợp đồng, còn hoàn cảnh thay đổi là làm quá mất cấn xứng 2 bên), mà phải hoàn toàn khách quan và gây ra thiệt hại rất lớn cho một bên.

Như vậy, có thể thấy Dự thảo hiện nay vẫn còn lỏng lẻo, chưa đảm bảo đầy đủ điều kiện chặt chẽ nên cần được chỉnh sửa, bổ sung:

Thứ nhất, cần quy định rõ hơn về hoàn cảnh thay đổi, trong đó cần bổ sung hoàn cảnh này phải khách quan, không do lỗi, chủ ý của bên nào.

Thứ hai, bên bị ảnh hưởng không thể làm gì để thay đổi hay giảm nhẹ thiệt hại do sự kiện đó mang lại hoặc đã thực hiện các biện pháp cần thiết để khắc phục, giảm nhẹ thiệt hại nhưng không đạt hiệu quả.

Thứ ba, không nên quy định theo hướng Tòa án được điều chỉnh ngay mà cần phải có điều kiện là có yêu cầu của chủ thể hợp đồng và phải xuất phát từ nhu cầu muốn đàm phán, thỏa thuận của các bên.

Ngoài điều kiện, thẩm quyền của Tòa án cũng là vấn đề không thể bỏ qua. Chúng ta nên thu hẹp thẩm quyền này và đưa ra phương án bổ sung, thay thế mềm mại, phù hợp hơn để Tòa án lựa chọn giải quyết. Hạn chế trường hợp Tòa án được “phân chia” lợi ích vì như vậy là can thiệp quá sâu vào việc thực hiện hợp đồng. Đặc biệt là cần cân nhắc quyền yêu cầu “bồi thường thiệt hại”, vì trách nhiệm bồi thường này là quá nặng cho đương sự. Dự thảo cần biên soạn theo hướng tôn trọng sự thỏa thuận các bên, các bên tự quyết, xây dựng trên ý chí tự nguyện.

Bên cạnh đó, một số ý kiến góp ý khác cho quy định này của Dự thảo cũng đáng lưu ý như:

– Bổ sung vai trò của trọng tài bên cạnh Tòa án, để ít nhất cũng giải quyết khắc phục được trường hợp nếu các bên có thỏa thuận trọng tài.

– Bỏ quy định phải bồi thường thiệt hại vì việc bồi thường này được tồn tại trong khuôn khổ chung về trách nhiệm bồi thường thiệt hại do vi phạm nghĩa vụ (vi phạm nguyên tắc thiện chí, trung thực do từ chối đàm phán).

– Cần định ra một cách tương đối là ảnh hưởng “nghiêm trọng” đến mức nào thì cho phép điều chỉnh hợp đồng, nếu không dễ gây ra việc viện cớ để có thể đưa ra tòa giải quyết.

9. Về lãi suất trong hợp đồng vay tài sản

Về quy định lãi suất trần như trong Dự thảo đã tồn tại một số ý kiến lo ngại như:

Một là, lấy lãi suất cơ bản do Ngân hàng Nhà nước công bố làm tham chiếu là không phù hợp vì đây chỉ là mức lãi suất chung với mục đích điều hành chính sách tiền tệ, không mang tính thị trường, không chia thành các mức lãi suất khác nhau để áp dụng cho các hời hạn khác nhau, chủ thể khó nhận biết là có phù hợp với loại vay tương ứng hay không.

Hai là, quy định này sẽ ảnh hưởng, hạn chế việc thỏa thuận mức lãi suất giữa tổ chức tín dụng và khách hàng, vì luật chuyên ngành về tín dụng cho phép các bên được thỏa thuận lãi suất, trong khi luật này lại không được trái với luật dân sự, tức là phải chịu mức khống chế lãi suất trần.

Do đó, đã có đề xuất là nên lấy lãi suất trung bình của ba liên ngân hàng lớn trong nước tương ứng làm tham chiếu, lấy mức này làm mức trần lãi xuất cho vay, hoặc là quy định lãi suất trần cụ thể.

Tuy nhiên, theo chúng tôi, phương án như Dự thảo là phù hợp hơn cả vì:

– Việc quy định lãi suất trần cụ thể khó có thể phù hợp với sự phát triển năng động của nền kinh tế.

– Cần phải có căn cứ để quy định trần lãi suất và việc căn cứ vào lãi suất cơ bản do Ngân hàng Nhà nước công bố là căn cứ đáng tin cậy, thông tin lại chính xác, rõ ràng.

– Xét về bản chất, lãi suất của ngân hàng lớn trong nước cũng dựa trên lãi suất cơ bản của Ngân hàng Nhà nước chỉ khác về biên độ % lãi suất cộng dồn như thế nào đối với Ngân hàng Nhà nước. Trong khi đó, khi áp dụng theo phương án lấy lãi suất trung bình của ba liên ngân hàng lớn lại nảy sinh vấn đề liệu những ngân hàng này có được lựa chọn cố định hay thay đổi theo thời gian; ngân hàng lớn là ngân hàng thế nào…

– Dự thảo quy định lãi suất trần là để tránh hiện tượng cho vay nặng lãi, chủ yếu điều chỉnh giữa các chủ thể thông thường trong quan hệ pháp luật dân sự, còn với những quan hệ đặc thù như tín dụng, luật cũng đã quy định mềm dẻo bằng quy định “trừ trường hợp luật có quy định khác”, tức là nếu luật về tín dụng mà quy định khác thì sẽ áp dụng theo quy định của luật chuyên ngành.

Nhưng Dự thảo có thể bổ sung quy định việc phân khúc một số lãi suất, như vậy sẽ hoàn thiện hơn.

10. Về thời hiệu

Dự thảo đã bỏ quy định về thời hiệu khởi kiện, thay vào đólà quy định chung về thời hiệu và thời hiệu thừa kế theo hướng: Cá nhân, pháp nhân phải yêu cầu Tòa án giải quyết vụ, việc dân sự trong thời hạn luật định; hết thời hạn đó mà cá nhân, pháp nhân mới có yêu cầu thì thay vì từ chối giải quyết yêu cầu như quy định hiện hành, Tòa án vẫn phải thụ lý, giải quyết và tuyên bố chủ thể được hưởng quyền dân sự hoặc được miễn trừ nghĩa vụ dân sự.

Việc bỏ quy định thời hiệu khởi kiện như Dự thảo là phù hợp, vì nếu đi sâu tìm hiểu về giải quyết tranh chấp thực tế sẽ cho thấy, việc quy định thời hiệu khởi kiện như hiện hành chưa giúp giải quyết được một cách triệt để và dứt điểm các tranh chấp phát sinh. Bên cạnh đó, khi không được Nhà nước bảo vệ quyền lợi thì các chủ thể có thể sử dụng những biện pháp hành xử ngoài vòng pháp luật để xử lý nội bộ với nhau, gây mất trật tự, an toàn xã hội. Không quy định thời hiệu khởi kiện còn có mục đích rất quan trọng là hạn chế tình trạng Tòa án có thể căn cứ vào thời hiệu mà từ chối yêu cầu giải quyết vụ việc, làm cho quyền lợi của người dân không được bảo đảm. Bên cạnh đó, điều này cũng là phù hợp với kinh nghiệm nhiều nước có tầm ảnh hưởng lớn trên thế giới.

Về thời hiệu, các quan điểm thường xoay quanh nhiều vấn đề liên quan đến thời hiệu thừa kế. Có ý kiến cho rằng, thời hiệu khởi kiện về thừa kế vẫn tồn tại chỉ là thay tên điều luật thành thời hiệu thừa kế. Nhưng chúng ta cũng thấy rằng ý nghĩa của thời hiệu này đã thay đổi, vì Tòa án không được từ chối yêu cầu giải quyết khi hết thời hạn này, mà khi đó Tòa án phải giải quyết và tuyên bố chủ thể được hưởng quyền dân sự hoặc được miễn trừ nghĩa vụ dân sự. Cũng có quan điểm cho rằng không nên áp dụng thời hiệu thừa kế đối với di chúc chung, hạn chế phân chia di sản và di sản thờ cúng, theo đó, nếu đã có tư cách thừa kế thì hưởng quyền yêu cầu, khi đó dù bao nhiêu năm vẫn được chia di sản, chỉ áp dụng thời hiệu đối với trường hợp người muốn kiện để đảm bảo tư cách thừa kế của mình. Cũng có quan điểm cho rằng không nhất thiết đưa thời hiệu cụ thể hoặc tăng thời hiệu thừa kế lên…

Uyên Nhi

Hoàn thiện cơ chế bảo vệ Hiến pháp được quy định tại Điều 119 Hiến pháp năm 2013. Đây là lần đầu tiên Việt Nam có cơ chế bảo vệ Hiến pháp và trao quyền quy định về cơ chế bảo vệ Hiến pháp cho Quốc hội. Việc xây dựng, hoàn thiện cơ chế bảo vệ Hiến pháp để thi hành Điều 119 Hiến pháp năm 2013 là một nhiệm vụ quan trọng và cần thiết.

Về phương diện thực tiễn, hiện nay ở nước ta các quy định về bảo vệ Hiến pháp thiếu tính hệ thống, nằm rải rác trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật và cả trong các văn bản dưới luật. Một số quy phạm được quy định lặp đi lặp lại ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau. Bên cạnh đó, thiết chế bảo vệ Hiến pháp mang tính phi tập trung và không chuyên trách, thẩm quyền bảo vệ Hiến pháp được giao cho nhiều cơ quan, cá nhân khác nhau như Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước… nhưng chưa được phân công rõ ràng. Phương thức hoạt động của cơ chế bảo vệ Hiến pháp còn dàn trải, đa số các biện pháp mang tính chất tư vấn, khuyến nghị nên hiệu lực pháp lý thấp.

Sự cần thiết hoàn thiện cơ chế bảo vệ Hiến pháp và những yêu cầu hoàn thiện cơ chế bảo vệ Hiến pháp trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam theo Hiến pháp năm 2013 được tác giả Tào Thị Quyên trình bày cụ thể qua bài viết: “Hoàn thiện cơ chế bảo vệ Hiến pháp theo Hiến pháp năm 2013” đăng tải trên Tạp chí Dân chủ và Pháp luật định kỳ số tháng 6 (279) năm 2015. Kính mời quý bạn đọc quan tâm đón đọc.

Minh Trí

Khái niệm nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa lần đầu tiên được Đảng ta chính thức sử dụng tại Hội nghị đại biểu toàn quốc của Đảng giữa nhiệm kỳ khóa VII (1994). Tiếp theo, Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI Đảng Cộng sản Việt Nam đã khẳng định quyết tâm tiếp tục đẩy mạnh xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân hoạt động trên cơ sở pháp luật với một nền pháp chế dân chủ, bảo đảm quyền con người, quyền công dân, bảo đảm sự phát triển tối đa và toàn diện của con người Việt Nam.

Đảng và Nhà nước ta ngày càng nhận thức sâu sắc hơn về yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền dựa trên nền tảng lý luận của chủ nghĩa Mác – Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh. Xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền Việt Nam theo C.Mác là “biến nhà nước từ cơ quan đứng trên xã hội thành cơ quan hoàn toàn phục tùng xã hội” và tư tưởng của Chủ tịch Hồ Chí Minh về một nền dân chủ xã hội chủ nghĩa (XHCN) chân chính, thực sự là “Bao nhiêu lợi ích đều vì dân. Bao nhiêu quyền hạn đều của dân”, “Việc gì có lợi cho dân phải hết sức làm, việc gì có hại cho dân phải hết sức tránh”.

Để tiếp tục đẩy mạnh quá trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN, ngày 24/5/2005, Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 48-NQ/TW về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020. Nghị quyết đã đề cập đến “nguyên tắc pháp quyền xã hội chủ nghĩa từng bước được đề cao và phát huy trên thực tế” và khẳng định ý nghĩa, vai trò của nguyên tắc này trong thực tiễn là: “Những tiến bộ đó đã góp phần thể chế hoá đường lối của Đảng, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý điều hành của Nhà nước, đẩy mạnh phát triển kinh tế, giữ vững ổn định chính trị – xã hội của đất nước” . Việc tuân thủ nguyên tắc pháp quyền trong quá trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN tiếp tục được tái khẳng định trong Hiến pháp năm 2013. Điều đó cho thấy, quán triệt nguyên tắc này trong quá trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN là cấp thiết cả về lý luận và thực tiễn.

Thứ nhất, sự vận hành của nền kinh tế thị trường định hướng XHCN ở Việt Nam đòi hỏi bộ máy nhà nước phải có đủ năng lực để xây dựng được một hệ thống pháp luật đáp ứng các yêu cầu của thị trường, tổ chức thực thi luật pháp vì lợi ích của toàn bộ nền kinh tế quốc dân, vì lợi ích của tất cả các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế trong một môi trường cạnh tranh, công bằng và minh bạch. Như vậy, để phát triển bền vững một nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, công tác xây dựng pháp luật, thi hành pháp luật và bảo vệ pháp luật đòi hỏi phải đổi mới mạnh mẽ cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp và cơ quan tư pháp.

Trong lĩnh vực lập pháp, tính chất, trình độ phát triển mới của nền kinh tế thị trường định hướng XHCN đang đòi hỏi phải tiếp tục đổi mới, hoàn thiện hệ thống pháp luật với một chất lượng mới, hiệu quả mới, thật sự tạo dựng được một môi trường pháp lý cho “quyền tự do” kinh doanh, một môi trường vừa ổn định, vừa thông thoáng và minh bạch cho sự vận hành của các quan hệ kinh tế, đảm bảo sự quản lý kinh tế thật sự theo luật pháp và bằng pháp luật, loại bỏ sự can thiệp hành chính vào các hoạt động sản xuất kinh doanh. Để có được hệ thống pháp luật đủ khả năng và hiệu lực điều chỉnh các quan hệ kinh tế, cần thiết phải cơ cấu lại thẩm quyền và trách nhiệm xây dựng luật giữa các thiết chế quyền lực, giữa Quốc hội với Chính phủ, giữa Quốc hội với Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và giữa các cơ cấu của bản thân cơ quan lập pháp. Sự cơ cấu lại chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền giữa các cấu trúc quyền lực dĩ nhiên kéo theo nhu cầu cơ cấu lại mô hình tổ chức bộ máy nhà nước tương ứng.

Trong lĩnh vực hành pháp, nền kinh tế thị trường định hướng XHCN cũng đòi hỏi phải cải cách mạnh mẽ nền hành chính quốc gia trên tất cả các phương diện từ cải cách thể chế hành chính (mà trọng tâm là cải cách thủ tục hành chính) cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước, cải cách tài chính công đến xây dựng, đào tạo đội ngũ công chức chuyên nghiệp. Mục tiêu của cải cách này đều phải hướng tới một nền hành chính dân chủ, hiệu quả, năng động và minh bạch, hoạt động vì mục tiêu phát triển của toàn bộ nền kinh tế quốc dân, vì lợi ích của mọi doanh nghiệp không phân biệt thành phần kinh tế, hình thức sở hữu.

Trong lĩnh vực tư pháp, nền kinh tế thị trường đòi hỏi một chế độ tài phán tư pháp dân chủ, khách quan và có hiệu lực trong việc bảo vệ các lợi ích hợp pháp của các doanh nghiệp, xử lý đúng đắn các xung đột, tranh chấp kinh tế theo đúng quy định pháp luật, làm cho thị trường luôn ổn định, công bằng và vận hành có trật tự. Từ đó cho thấy thực tiễn đang đặt ra nhu cầu tiếp tục cải cách bộ máy nhà nước, xây dựng và vận hành một bộ máy vừa thúc đẩy kinh tế phát triển, vừa kiểm soát được các quá trình kinh tế, vừa hỗ trợ thị trường, vừa ngăn ngừa được các nguy cơ của thị trường theo đúng phương châm vì mục tiêu xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng XHCN đã được Đảng ta xác định.

Thứ hai, tính chất và trình độ phát triển của dân chủ XHCN trong bối cảnh phát triển mới của đất nước và thế giới đòi hỏi phải hoàn thiện bộ máy nhà nước để thật sự là “chính quyền mạnh mẽ và sáng suốt của nhân dân”, đảm bảo nguyên tắc “toàn bộ quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân”. Trước hết, phải đổi mới nhận thức mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân.

Bộ máy nhà nước và công chức nhà nước phải vượt qua được tư duy của lối quản lý truyền thống “tư duy quyền uy” tiến tới tư duy mới: Tư duy nghĩa vụ, trách nhiệm, thay đổi cách ứng xử từ “cho phép” sang “phục vụ” trong mối quan hệ với công dân. Nhà nước với tính chất là “hình thức tổ chức của dân chủ” không có lợi ích tự thân, và như vậy càng không thể có khái niệm lợi ích, ý chí của bộ máy nhà nước, cơ quan nhà nước. Lợi ích, ý chí của Nhà nước là lợi ích, ý chí của Nhân dân theo đúng tư tưởng Hồ Chí Minh – một Nhà nước của dân, do dân, vì dân. Yêu cầu quan trọng và cốt yếu của dân chủ trong giai đoạn mới là phải đặt người dân vào vị trí trung tâm của mọi hoạt động nhà nước. Như vậy, bộ máy nhà nước phải được tổ chức trên nền tảng “phục vụ Nhân dân”. Mặt khác, bộ máy nhà nước phải được hoàn thiện theo hướng, đó là: Đảm bảo cho Nhân dân tham gia tích cực vào các hoạt động của Nhà nước, thực hiện quyền kiểm tra, giám sát của mình đối với hoạt động của bộ máy nhà nước. Để thực hiện được yêu cầu này, cần thiết phải đổi mới mạnh mẽ pháp luật trong lĩnh vực tổ chức bộ máy nhà nước và trong lĩnh vực tự do dân chủ của người dân. Trước hết là đổi mới, hoàn thiện chế độ bầu cử vào Quốc hội và Hội đồng nhân dân (HĐND) các cấp sao cho người dân thực hiện đầy đủ quyền bầu cử và ứng cử của mình, tự mình độc lập lựa chọn người đại biểu thay mặt mình thực thi công quyền trong bộ máy nhà nước. Điều quan trọng là tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước từ Quốc hội, Chính phủ, các cơ quan tư pháp đến chính quyền địa phương phải tạo điều kiện để dân dễ tiếp cận, dễ đối thoại, dễ kiểm tra, giám sát để huy động được trí tuệ, sáng kiến và sự đóng góp của người dân, để bộ máy thật sự gần dân, biết lắng nghe Nhân dân, biết biến ý chí, nguyện vọng của Nhân dân thành chủ trương, đường lối và luật pháp phục vụ lợi ích và hạnh phúc của Nhân dân.

Thứ ba,Việt Nam đã và đang hội nhập ngày càng sâu vào đời sống quốc tế và có vai trò ngày càng quan trọng trong khu vực và trên thế giới. Do vậy, Việt Nam phải chủ động để thích ứng với những thay đổi đang diễn ra mạnh mẽ trên thế giới và đối phó thành công với những thách thức nảy sinh từ những thay đổi này đối với con đường phát triển của đất nước.

Trong bối cảnh thay đổi của thế giới, việc đổi mới, hoàn thiện và nâng cao hiệu lực, hiệu quả tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước cần được xác định là một hướng ưu tiên thực hiện của chiến lược tiếp tục đổi mới trong các điều kiện của thời đại mới. Những thay đổi đang diễn ra trong thế giới toàn cầu hoá đang đặt ra trước bộ máy nhà nước không ít nhiệm vụ, mà việc giải quyết chúng có ý nghĩa quan trọng để hội nhập thành công.

Bộ máy nhà nước đang phải đồng thời giải quyết hai nhiệm vụ: Tái cơ cấu nền kinh tế quốc gia thông qua việc xây dựng và thực hiện các chính sách cải cách kinh tế, vĩ mô thích hợp và nâng cao năng lực cạnh tranh của nền kinh tế, tạo điều kiện và hỗ trợ các doanh nghiệp Việt Nam trong cuộc cạnh tranh quốc tế. Do vậy, bộ máy nhà nước Việt Nam phải được tổ chức hiệu quả để đủ năng lực vừa tuân thủ các cam kết quốc tế, vừa vận dụng sáng tạo các cam kết này trong quá trình xây dựng và thực thi pháp luật để vừa đảm bảo lợi ích quốc gia, vừa tuân thủ các quy định và cam kết quốc tế. Bộ máy nhà nước phải chuyển mạnh sang việc sử dụng những biện pháp kinh tế và những rào cản kỹ thuật để bảo vệ sản xuất trong nước và người tiêu dùng trước sức ép cạnh tranh của nước ngoài. Đồng thời, với việc nâng cao năng lực cạnh tranh của nền kinh tế quốc gia, bộ máy nhà nước có trách nhiệm to lớn tạo cơ chế pháp lý và sự hỗ trợ chính sách cần thiết, nghiên cứu, dự báo, hướng dẫn các doanh nghiệp Việt Nam tham gia vào quá trình tái cơ cấu nền kinh tế thế giới, tranh thủ được các cơ hội do các quá trình này mang lại để đưa kinh tế Việt Nam hội nhập sâu hơn, bền vững hơn vào nền kinh tế toàn cầu.

Nhiều nghiên cứu quốc tế đã cho thấy, hầu hết các quốc gia tuy ở những mức độ khác nhau nhưng đều đang đẩy mạnh việc đổi mới, cải tổ bộ máy nhà nước và ngay các tổ chức quốc tế cũng đang xem việc đổi mới tổ chức và hoạt động cũng là những nhiệm vụ có tính cấp bách để thúc đẩy các thay đổi tích cực, vượt qua các thách thức đang đặt ra trong thế giới toàn cầu hoá.

Bộ máy nhà nước Việt Nam nói chung và từng thiết chế bộ máy nhà nước nói riêng đều có quan hệ hợp tác với bộ máy nhà nước, các nước và các tổ chức quốc tế. Quốc hội, Chính phủ, các cơ quan tư pháp, chính quyền địa phương đều đa phương với nghị viện, Chính phủ, các cơ quan tư pháp của các nước đối tác. Chính vì vậy, chúng ta cần có các nghiên cứu sâu rộng về những thay đổi, những cải cách mà bộ máy nhà nước tại các quốc gia có quan hệ hợp tác với Việt Nam để tham khảo trong việc xây dựng các phương án đổi mới bộ máy phù hợp cho Việt Nam, vừa mang đặc điểm của Việt Nam và tương thích với các mô hình bộ máy phổ biến để nâng cao hiệu quả hợp tác quốc tế. Do vậy, đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước, nâng cao hiệu quả, hiệu lực của bộ máy nhà nước không chỉ là yêu cầu của các vấn đề bên trong đất nước, mà còn là nhu cầu của thế giới toàn cầu hoá và hội nhập quốc tế của Việt Nam.

2. Những vấn đề chủ yếu chi phối việc xây dựng và hoàn thiện mô hình tổng thể bộ máy Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam hiện nay

Một là,đổi mới tư duy về Nhà nước, về vai trò, chức năng của bộ máy nhà nước.

Sự phát sinh và diễn biến phức tạp của các vấn đề toàn cầu đang đòi hỏi phải nhìn lại những vấn đề căn bản về Nhà nước như: Nhà nước có vai trò như thế nào, Nhà nước có thể làm gì và không thể làm gì, đâu là giới hạn của quyền lực nhà nước trong mối quan hệ với kinh tế, xã hội, dân sự và với cá nhân công dân; Nhà nước cần phải được tổ chức lại như thế nào để hiệu quả nhất, để có lợi ích nhất cho sự thịnh vượng của quốc gia, dân tộc, cho sự phát triển của mỗi cộng đồng và tự do cho mỗi công dân… Trong nhiều thập niên của thế kỷ đã qua, vai trò, sức mạnh và giá trị của Nhà nước đã được khẳng định, Nhà nước đã phải giải quyết rất nhiều công việc trong hầu hết các lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hội. Giới hạn quyền lực của bộ máy nhà nước tuy được xác lập trong Hiến pháp và pháp luật, nhưng chỉ mang tính hình thức pháp lý, còn trong thực tiễn, giới hạn đó thật mong manh và liên tục bị vượt qua bởi Nhà nước dường như làm thay xã hội khá nhiều việc và bao cấp xã hội hóa toàn diện. Thực tiễn phát triển đã và đang chỉ ra rằng, một Nhà nước hiệu quả chứ không phải một Nhà nước tối thiểu là trung tâm của sự phát triển kinh tế – xã hội bền vững.

Hai là, tư duy lại vai trò của Nhà nước trong điều kiện hiện nay ở nước ta cần đổi mới nhận thức trên những vấn đề cơ bản sau[1]:

– Nhà nước là một thiết chế chính trị trung tâm có vai trò đặc biệt quan trọng trong mọi lĩnh vực của đời sống chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội của đất nước. Tuy nhiên, dù vai trò của Nhà nước quan trọng, to lớn đến nhường nào, cũng không thể là một Nhà nước toàn trị, quyết định mọi vấn đề và bao cấp toàn xã hội. Vai trò của Nhà nước luôn có giới hạn trong mối quan hệ với các thiết chế chính trị – xã hội thuộc hệ thống chính trị, mối quan hệ với kinh tế thị trường, xã hội dân sự và mối quan hệ với công dân.

– Trong lĩnh vực kinh tế, sự quản lý, tác động, điều tiết của Nhà nước vẫn là hết sức cần thiết nhằm kiểm soát sự vận hành của thị trường. Để thị trường vận hành hiệu quả cần phải có Nhà nước đủ mạnh để đảm bảo sự tuân thủ các nguyên tắc cạnh tranh. Tuy nhiên, sự quản lý, kiểm soát của Nhà nước đối với thị trường không được phép tạo ra nguy cơ hành chính hoá nền kinh tế, cũng như thay thế vai trò của thị trường và các doanh nghiệp. Nhà nước phải tự hạn chế, giảm thiểu các biện pháp can thiệp trực tiếp vào thị trường, thông qua việc ban hành pháp luật, tạo hành lang pháp lý chặt chẽ hơn cho vận hành của thị trường, tăng cường các biện pháp kiểm tra, giám sát, kiểm soát.

– Nghiên cứu sự thay đổi trong vai trò của Nhà nước cần được quán triệt cả hai xu hướng: Thứ nhất là, tăng cường sức mạnh của Nhà nước thông qua các biện pháp cải tổ mạnh mẽ bộ máy nhà nước từ việc quan niệm lại kết cấu và tổ chức quyền lực, thực hiện công quyền của các ngành quyền lực đến việc cải cách nền hành chính quốc gia, cải cách tư pháp… làm cho Nhà nước thực sự thích ứng với cơ chế kinh tế – xã hội mới để giải quyết có hiệu quả các nhiệm vụ đặt ra của thời kỳ quá độ. Thứ hai là, xu hướng phi nhà nước hoá, từng bước loại bỏ dần sự can thiệp của Nhà nước vào những lĩnh vực quan hệ xã hội mà tính chất của chúng không đòi hỏi sự can thiệp ấy, tăng cường các khả năng độc lập của các thiết chế chính trị xã hội khác theo hướng giải phóng họ khỏi sự phụ thuộc (bảo trợ) của Nhà nước từ tài chính đến tổ chức.

– Vai trò của Nhà nước trong cơ chế kinh tế – xã hội mới cần được nhận diện qua những nhiệm vụ cơ bản mà một Nhà nước hiện đại và hiệu quả phải quan tâm thực hiện. Đó là xây dựng một hệ thống pháp luật, tạo cơ sở pháp lý phù hợp cho sự vận động của dân chủ, kinh tế – xã hội và tự do công dân; duy trì và thực thi một hệ thống chính sách không thiên lệch trong sự ổn định kinh tế vĩ mô và điều hoà các quan hệ; đầu tư vào các dịch vụ xã hội cơ bản và cơ sở hạ tầng cơ bản; bảo vệ nhóm người dễ bị tổn thương; bảo vệ môi trường và duy trì một nền an ninh trong mọi lĩnh vực.

– Những nhiệm vụ mới, Nhà nước phải thực hiện được thể hiện trong những yêu cầu mới của hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp.

Hoạt động lập pháp của Nhà nước trong thời đại ngày nay, không hướng trọng tâm vào thể chế hoá quyền quản lý của bộ máy nhà nước (quyền cai trị) mà phải hướng trọng tâm vào tạo dựng khuôn khổ pháp lý vững chắc cho một nền dân chủ của xã hội và tự do của công dân. Điều này có nghĩa là hoạt động lập pháp chuyển trọng tâm từ quy định quyền của bộ máy nhà nước sang xác định nghĩa vụ và trách nhiệm của các cơ quan này, từ quyền cho phép của công quyền sang quyền của công dân trong mối quan hệ với Nhà nước.

Hoạt động tư pháp chuyển từ nhân danh Nhà nước sang nhân danh luật pháp và công lý để phán quyết các vi phạm luật pháp và xử lý các tranh chấp, xung đột pháp lý trong các lĩnh vực của đời sống xã hội.

Thay đổi tính mục tiêu, nội hàm hoạt động của lập pháp, hành pháp và tư pháp lẽ đương nhiên phải cơ cấu lại chức năng, nhiệm vụ mối quan hệ và phương thức hoạt động của bộ máy nhà nước từ Quốc hội, Chính phủ, các cơ quan tư pháp đến chính quyền địa phương.

3. Đổi mới nhận thức về cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước phải thuộc về Nhân dân

Thứ nhất, vấn đề cốt lõi của các quan hệ quyền lực trong các điều kiện xây dựng Nhà nước theo nguyên tắc pháp quyền là sự đảm bảo cho việc tuân thủ vấn đề có tính nguyên tắc hiến định là toàn bộ quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân. Tính chất tập quyền của Nhà nước theo quan niệm truyền thống được quy định vào tính tối cao của cơ quan quyền lực nhà nước là Quốc hội. Chính vì vậy, mà chúng ta vẫn quan niệm Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, tập trung trong tay toàn bộ quyền lực nhà nước (quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp). Với quan niệm như vậy, ta đã từng cho rằng nguyên tắc toàn bộ quyền lực thuộc về Nhân dân đã được thực hiện thông qua cơ quan đại diện do chính Nhân dân bầu ra. Thật ra vấn đề này không đơn giản như vậy, nội dung của nguyên tắc toàn bộ quyền lực thuộc về Nhân dân cần phải được hiểu ở một bình diện sâu sắc hơn và cần được tôn trọng một cách thực tế hơn. Tính chất tập quyền của Nhà nước ta không phải ở chỗ tất cả quyền lực trong tay Quốc hội, mà phải là tất cả quyền lực tập trung về (thu về) Nhân dân.

Nhân dân với tính cách là chủ thể tối cao của quyền lực, một mặt trao cho bộ máy nhà nước những quyền hạn nhất định để tổ chức thực hiện quyền lực một cách tập trung, mặt khác chính Nhân dân cũng trực tiếp tham gia vào việc thực hiện quyền lực. Mỗi một công dân đều có quyền tham gia vào việc quyết định các vấn đề trọng đại của quốc gia. Việc Nhân dân trực tiếp thực hiện quyền lực nhà nước là một tất yếu của đời sống dân chủ trong xã hội công dân. Vấn đề đặt ra là luật pháp phải đưa ra được các hình thức pháp lý cụ thể đảm bảo quyền chủ thể của Nhân dân đối với quyền lực. Một trong những hình thức pháp lý cơ bản đang được áp dụng phổ biến ở các nước dân chủ là chế định trưng cầu dân ý (reperendum). Vấn đề đặt ra ở đây là quy định của Hiến pháp về trưng cầu ý dân cần phải được cụ thể hoá bằng một đạo luật riêng biệt, trong đó quy định cụ thể những vấn đề nào thuộc quyền quyết định của chính nhân dân và cần đưa ra trưng cầu ý dân, trình tự và thủ tục tiến hành trưng cầu ý dân. Có như vậy, chế định trưng cầu dân ý mới có nội dung pháp lý cụ thể, mới tránh được tình trạng quy định hình thức và có đầy đủ khả năng để thực hiện trên thực tế.

Thứ hai, nguyên tắc tập quyền, về mặt lý luận chúng ta nhận thấy rằng, toàn bộ quyền lực nhà nước được lập trung trong tay Nhân dân, thuộc về Nhân dân, chứ không thuộc về một cơ quan nhà nước nào cả, dù đó là cơ quan do chính Nhân dân bầu ra. Bởi lẽ, toàn bộ bộ máy nhà nước suy cho cùng đều là công cụ thực hiện quyền lực của Nhân dân, được Nhân dân trao cho những quyền năng nhất định, nhân danh Nhân dân để thực hiện những nhiệm vụ chức năng nhất định. Vì vậy, nguyên tắc tập quyền (quyền lực thuộc về Nhân dân) và nguyên tắc phân quyền trong cơ cấu tổ chức nội bộ của bộ máy nhà nước không mâu thuẫn nhau. Lịch sử xây dựng và hoạt động của Nhà nước Việt Nam đã chỉ ra rằng, mặc dù về hình thức, Quốc hội có trong tay cả ba quyền, nhưng thực tế đã nhiều thập niên, vai trò Quốc hội chưa thoát khỏi tính hình thức. Căn bệnh hình thức của hoạt động của Quốc hội đã góp phần làm cho quyền lực nhà nước không phát huy được hiệu quả, các quan hệ tổ chức quyền lực trở nên không rõ ràng gây ra nhiều mâu thuẫn, ách tắc trong quan hệ công tác giữa các bộ phận hợp thành bộ máy nhà nước.

Việc tổ chức quyền lực nhà nước ở cấp trung ương theo nguyên tắc phân quyền và kiểm soát, đáp ứng được chính các đòi hỏi của các nguyên tắc dân chủ. Bởi lẽ một khi quyền lập pháp trong tay Quốc hội, quyền hành pháp trong tay Chính phủ và quyền tư pháp trong tay Toà án, tất yếu sẽ tập trung được mọi nỗ lực của các cơ quan này để giải quyết có hiệu quả các nhiệm vụ, chức năng được Nhân dân giao phó, nâng cao trách nhiệm của các cơ quan này trong việc thực hiện quyền lực nhà nước. Hơn nữa, với cơ cấu tổ chức quyền lực như vậy, các cơ quan này thực hiện cơ chế kiểm tra, giám sát lẫn nhau, loại bỏ có hiệu quả nguy cơ chiếm độc quyền quyền lực hay là lạm quyền lực và nạn quan liêu hoá bộ máy nhà nước.

– Với mô hình tổ chức công quyền trong điều kiện Nhà nước pháp quyền, điều dễ dàng nhận thấy là bộ máy nhà nước được phân định một cách rõ ràng thành cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp và cơ quan tư pháp. Ba loại cơ quan này liên hệ chặt chẽ với nhau, tác động lẫn nhau, kiềm chế và kiểm tra nhau hợp thành một hệ thống nhất, nhằm mục đích thực hiện có hiệu quả quyền lực Nhân dân. Nếu nguyên tắc phân quyền và đối trọng được xem là cơ sở kỹ thuật – pháp lý trong việc tổ chức và hoạt động của quyền lực nhà nước ở trung ương thì việc xác định rõ ràng địa vị pháp lý của từng loại cơ quan là điều cốt lõi. Từ thủ tục, trình tự hình thành cơ cấu tổ chức của các cơ quan lập pháp – hành pháp – tư pháp; thẩm quyền và trách nhiệm, quy chế hoạt động đến các mối liên hệ, xác định sự hợp tác, tác động qua lại và đối trọng, kiềm chế, giám sát giữa các cơ quan này, nhất thiết phải được luật định rõ ràng.

Việc xây dựng Nhà nước pháp quyền ở nước ta không chỉ đòi hỏi xác định mô hình tổ chức quyền lực nhà nước ở cấp trung ương mà còn đòi hỏi phải xác định rõ mối quan hệ giữa trung ương và địa phương.

Nhà nước ta về hình thức tổ chức lãnh thổ là Nhà nước đơn nhất, vì vậy mối quan hệ giữa các địa phương với trung ương không mang tính chất phức tạp như kiểu tổ chức nhà nước liên bang. Tuy nhiên, khi tiến hành xây dựng Nhà nước pháp quyền cũng có nhiều vấn đề đặt ra cần được giải quyết. Sự thống nhất giữa trung ương và địa phương trong các điều kiện của Nhà nước pháp quyền theo nguyên tắc pháp quyền chính là ở chỗ, dù là cơ quan trung ương hay cơ quan địa phương đều phải phục tùng và chịu sự điều chỉnh giám sát của pháp luật. Sự tối cao của các đạo luật, sự thống nhất của hệ thống pháp luật với tính cách là cơ sở pháp lý căn bản cho hoạt động của toàn bộ hệ thống các cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương. Vấn đề phân cấp, phân quyền quản lý, vấn đề phi tập trung hoá quản lý luôn đặt ra và đã được nhiều nhà khoa học và quản lý thực tiễn làm sáng tỏ. Vấn đề xác định các quan hệ quyền lực giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương cũng đã được giải quyết thành công ở nhiều nước có chế độ dân chủ trên thế giới.

– Mô hình Nhà nước pháp quyền đặt ra trước luật pháp nhu cầu chế định toàn diện mọi mặt của hoạt động nhà nước. Vấn đề không dừng lại ở việc xác định mô hình tổ chức quyền lực ở trung ương và địa phương, quy định địa vị pháp lý của từng loại cơ quan từ cơ cấu tổ chức đến nhiệm vụ, chức năng, luật pháp còn phải tiến đến quy định cụ thể từng hình thức hoạt động, thủ tục giải quyết công việc, quy chế làm việc và chế độ trách nhiệm trong hoạt động nhà nước. Ở đây, nhiều vấn đề được đặt ra cần phải được quy định cụ thể như chế độ lãnh đạo tập thể; chế độ thủ trưởng, chế độ trách nhiệm. Tính chất pháp quyền của Nhà nước không chỉ đặt ra các yêu cầu đối với việc tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước ở tầm vĩ mô, mà nó còn đặt ra nhiều vấn đề cụ thể ở cấp độ vĩ mô, tức là trong tổng nội bộ cơ quan nhà nước, khi tiến hành các hoạt động thực tiễn cụ thể.

– Đối với từng cơ quan nhà nước cụ thể, chế độ lãnh đạo và phục tùng, tập thể lãnh đạo – cá nhân phụ trách, chế độ thủ trưởng, quyền hạn và trách nhiệm được thể hiện một cách hết sức đa dạng và được luật định một cách khác nhau. Căn cứ vào từng lĩnh vực hoạt động cụ thể, tính chất cơ quan mà quy định hình thức và cung cách hoạt động cụ thể. Chẳng hạn trong các cơ quan thuộc quyền hành pháp, chế độ thủ trưởng phải được tuân thủ đồng thời với chế độ trách nhiệm cá nhân. Trong những điều kiện của đời sống nhà nước và xã hội hiện đại, hoạt động quản lý nhà nước đã trở thành một hoạt động mang tính công nghệ. Vì vậy, việc tiêu chuẩn hoá đội ngũ cán bộ lãnh đạo và đội ngũ công chức là nhu cầu cấp bách của việc cải cách chế độ hành chính quốc gia.

Thực tế cho thấy, không một lĩnh vực nào mà bệnh quan liêu hoá, lạm quyền lực có nhiều nguy cơ xuất hiện và phát triển như trong lĩnh vực hành pháp. Do vậy, luật pháp luôn phải đưa ra những biện pháp pháp lý về ngăn ngừa các hiện tượng trên. Một trong những biện pháp quan trọng là phải đảm bảo cho các hoạt động hành pháp thật công khai. Tính công khai trong hoạt động hành pháp có tác dụng loại bỏ mọi “góc tối” để cho mỗi người dân dễ dàng kiểm tra, giám sát các hoạt động của viên chức nhà nước, kịp thời phát hiện các biểu hiện quan liêu, lạm dụng quyền lực, các con bệnh tham ô, hối lộ, ức hiếp quần chúng lao động. Công khai hoá các hoạt động của các cơ quan nhà nước, cũng như có thái độ tích cực, trân trọng và nghiêm túc đối với các đơn từ, khiếu nại tố cáo và kiến nghị của công dân đối với các hoạt động của các cơ quan, các viên chức nhà nước là những điều kiện căn bản để đảm bảo tính dân chủ của các hoạt động quản lý nhà nước. Từ đó cho thấy, mặc dù trong lĩnh vực hành pháp, yếu tố tập trung luôn được quán triệt và chi phối tất cả các hoạt động, nhưng không vì thế mà mất đi cơ sở dân chủ của nó, một khi nó được đặt dưới sự kiểm tra, giám sát của chính đông đảo chúng thông qua lăng kính “công khai”. Việc xây dựng Nhà nước pháp quyền trong điều kiện cụ thể của nước ta không còn thuần tuý là công việc lý luận mà đã và đang trở thành các công việc thực tiễn. Mô hình nhà nước ấy đang đòi hỏi phải cải cách một cách căn bản các thiết chế quyền lực của Nhà nước trên tất cả các phương diện lập pháp, hành pháp và tư pháp. Điều căn bản là các biện pháp, phương hướng cải cách ấy phải được tiến hành đồng bộ, đảm bảo tính hài hoà, phù hợp với nhau giữa các loại cơ quan trong bộ máy nhà nước thống nhất. Bên cạnh đó, việc cải cách hệ thống các cơ quan nhà nước cũng phải được tiến hành đồng bộ với việc cải cách hệ thống chính trị, xây dựng một nền chính trị phù hợp với tình hình mới của đất nước hiện nay và cho tương lai[2].

4. Một số định hướng và nội dung cơ bản củaviệc hoàn thiện Nhà nước Việt Nam hiện nay theo nguyên tắc pháp quyền xã hội chủ nghĩa[3]

Thứ nhất, hoàn thiện tổ chức và hoạt động của cơ quan lập pháp tạo cơ chế cho việc tiếp tục đổi mới tổ chức, hoạt động của của Quốc hội, bảo đảm để Quốc hội thật sự là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Nâng cao chất lượng đại biểu Quốc hội. Cải tiến, nâng cao chất lượng các kỳ họp của Quốc hội, hoạt động của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội; nhất là cải tiến, nâng cao chất lượng xây dựng pháp luật, quyết định và giám sát các vấn đề quan trọng của đất nước.

Thứ hai, hoàn thiện tổ chức và hoạt động của cơ quan hành pháp tạo cơ chế cho việc tiếp tục đổi mới tổ chức, hoạt động của Chính phủ theo hướng xây dựng nền hành chính thống nhất, thông suốt, trong sạch, vững mạnh, tổ chức tinh gọn, hợp lý; xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm, tổ chức bộ máy của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan của Chính phủ; thực hiện phân cấp hợp lý cho chính quyền địa phương, đồng thời nâng cao chất lượng quy hoạch và tăng cường thanh tra, kiểm tra, giám sát của trung ương; đẩy mạnh cải cách hành chính, bãi bỏ các thủ tục hành chính gây phiền hà cho tổ chức và công dân.

Thứ ba, hoàn thiện tổ chức và hoạt động của cơ quan tư pháp pháp tạo cơ chế cho việc tiếp tục đổi mới tổ chức, hoạt động của của cơ quan tư pháp. Ðẩy mạnh việc thực hiện Chiến lược cải cách tư pháp, xây dựng hệ thống tư pháp trong sạch, vững mạnh. Hoàn chỉnh chính sách, pháp luật về hình sự, dân sự, thủ tục tố tụng tư pháp. Ðổi mới tổ chức, nâng cao chất lượng hoạt động của hệ thống tòa án, viện kiểm sát, cơ quan điều tra, các tổ chức bổ trợ tư pháp…

Thứ tư, hoàn thiện tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương tạo cơ chế cho việc tiếp tục đổi mới tổ chức, nâng cao chất lượng hoạt động của chính quyền địa phương, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp; tiếp tục thực hiện thí điểm chủ trương không tổ chức Hội đồng nhân dân quận, huyện, phường; nghiên cứu tổ chức chính quyền đô thị, hải đảo.

Thứ năm, xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức trong sạch, có phẩm chất và năng lực đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ trong tình hình mới. Bổ sung, hoàn thiện quy chế quản lý cán bộ, công chức, xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm của cán bộ, công chức ở từng vị trí công tác. Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức cả về bản lĩnh chính trị, phẩm chất đạo đức, năng lực lãnh đạo, chỉ đạo, quản lý nhà nước. Đồng thời, đổi mới chính sách đãi ngộ, động viên, khuyến khích cán bộ hoàn thành tốt nhiệm vụ, có cơ chế loại bỏ những người không hoàn thành nhiệm vụ, vi phạm kỷ luật, không có uy tín với Nhân dân.

Thứ sáu, tích cực phòng, chống tham nhũng, lãng phí, thực hành tiết kiệm bằng các giải pháp đồng bộ: Hoàn thiện thể chế và đẩy mạnh cải cách hành chính, nhất là trong các lĩnh vực dễ xảy ra tham nhũng, lãng phí; thực hiện công khai, minh bạch về kinh tế, tài chính trong các cơ quan, đơn vị, doanh nghiệp nhà nước, các dự án đầu tư, mua sắm từ ngân sách nhà nước, quản lý, sử dụng đất đai, tài sản công; thực hiện kê khai, công khai tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức. Xử lý nghiêm cán bộ tham nhũng, tịch thu tài sản do tham nhũng mà có. Có cơ chế bảo vệ, khuyến khích người đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí, tiêu cực. Phát huy vai trò của Nhân dân, của các cơ quan dân cử, Mặt trận Tổ quốc, các đoàn thể, các phương tiện thông tin đại chúng trong đấu tranh phòng, chống tham nhũng, lãng phí.

TS. Nguyễn Thị Báo

Chánh Thanh tra Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh

Cùng với phổ biến pháp luật, giáo dục pháp luật là một giai đoạn của quá trình xây dựng, hoàn thiện và thực thi pháp luật, là một mắt xích quan trọng trong tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền, là cầu nối để chuyển tải và đưa pháp luật vào cuộc sống, qua đó đưa cuộc sống vào pháp luật. Giáo dục pháp luật có vị trí, vai trò đặc biệt quan trọng, vừa là một bộ phận của công tác phổ biến, giáo dục pháp luật, vừa là một bộ phận của công tác giáo dục và đào tạo. Nhận thức được ý nghĩa, vai trò quan trọng của giáo dục pháp luật, ngay từ đầu những năm 80, Đảng và Nhà nước ta đã chủ trương đưa giáo dục pháp luật vào nhà trường, được thể chế bằng nhiều văn bản quy phạm pháp luật. Bám sát chủ trương, định hướng của Đảng, pháp luật của Nhà nước, giáo dục pháp luật chính thức được đưa vào nhà trường từ năm học 1987 – 1988. Đến nay, công tác này đã đạt được những kết quả nhất định, trở thành nội dung giáo dục văn hóa không thể thiếu trong việc đào tạo, giáo dục toàn diện cho học sinh, sinh viên, chiếm một vị trí đặc biệt quan trọng trong việc bảo đảm thực hiện mục tiêu đổi mới căn bản và toàn diện giáo dục – đào tạo; đóng vai trò then chốt trong giáo dục phẩm chất đạo đức nhân văn, ý thức thượng tôn Hiến pháp và pháp luật, tạo lập, nâng cao trình độ văn hóa pháp luật của thế hệ trẻ – thế hệ tương lại của đất nước.

Để tìm hiểu đầy đủ, cụ thể về vị trí, vai trò, ý nghĩa cũng như quá trình đưa giáo dục pháp luật vào nhà trường, kính mời độc giả tìm đọc bài viết “Vị trí, vai trò, ý nghĩa của công tác giáo dục pháp luật trong nhà trường và quá trình đưa giáo dục pháp luật vào nhà trường”, của TS. Phan Chí Hiếu, Thứ trưởng Bộ Tư pháp, được đăng trên Tạp chí Dân chủ và Pháp luật số chuyên đề 32 trang tháng 3/2015.

Uyên Nhi

Thừa kế là một chế định quan trọng của Bộ luật Dân sự điều chỉnh các quan hệ xã hội liên quan đến việc dịch chuyển tài sản từ người chết sang cho người thừa kế. Có thể nói, chế định thừa kế trong Bộ luật Dân sự năm 2005 đã được pháp điển tương đối hoàn thiện và tồn tại khá ổn định qua thực tiễn áp dụng. Tuy nhiên, các quy định về thừa kế trong Bộ luật Dân sự hiện hành cũng đã bộc lộ những hạn chế, bất cập, gây khó khăn trong việc giải quyết các vụ việc thừa kế trên thực tế. Do đó, trong bối cảnh sửa đổi Bộ luật Dân sự năm 2005, chúng ta cần phải có những nghiên cứu, phân tích, đánh giá để hoàn thiện chế định này.

Dự thảo Bộ luật Dân sự sửa đổi đã được đưa ra lấy ý kiến nhân dân, tuy có nhiều điểm mới phù hợp hơn với đời sống thức tiễn, nhưng vẫn còn một số quy định cần phải được xem xét lại. Để minh chứng cho nhận định này, cũng như góp phần hoàn thiện dự thảo về chế định thừa kế, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật trân trọng giới thiệu tới bạn đọc bài viết: “Góp ý về chế định thừa kế trong dự thảo Bộ luật Dân sự sửa đổi” của tác giả Phạm Văn Tuyết, đăng trên Số Tạp chí định kỳ 64 trang tháng 6 năm 2015. Theo đó, tác giả đã phân tích điểm bất cập, hạn chế của quy định pháp luật về thừa kế, đồng thời đưa ra những góp ý để chỉnh sửa cho phù hợp. Bài viết đã góp ý nhiều nội dung liên quan đến thừa kế, có thể kể đến như: Về quyền thừa kế, về địa điểm mở thừa kế, về di sản thừa kế, về từ chối nhận di sản, về người không được quyền hưởng di sản, về di chúc, về di sản dùng vào việc thờ cúng, về thừa kế thế vị…

Uyên Nhi

Hiện nay, hoạt động quản lý của các cấp chính quyền địa phương còn thiếu hiệu quả, trong đó có nguyên nhân pháp luật chưa tạo cho chính quyền địa phương sự chủ động, linh hoạt trong việc thực hiện nhiệm vụ và trong quản lý các nguồn lực tài chính, ngân sách, tổ chức bộ máy, nhân sự. Chính quyền địa phương cũng thiếu quyền tự chủ trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) trong khi pháp luật hiện hành chưa đáp ứng được yêu cầu thực tế cần giải quyết các vấn đề vướng mắc của địa phương. Quyền tự chủ của địa phương trong việc ban hành quy định là một trong những vấn đề cần được nghiên cứu, xử lý khi sửa đổi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật trên tinh thần hợp nhất Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân (HĐND), Ủy ban nhân dân (UBND) năm 2004.

1. Một số hạn chế của pháp luật về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

Theo Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 thì chính quyền địa phương các cấp đều có quyền ban hành VBQPPL. HĐND có quyền ban hành nghị quyết và UBND có quyền ban hành quyết định, chỉ thị để quy định về các vấn đề thuộc phạm vi quản lí của địa phương.Tuy nhiên,văn bản của chính quyền địa phương không có phạm vi nội dung riêng biệt, mà chủ yếu là cụ thể hóa văn bản cấp trên. Theo quy định của Hiến pháp năm 1992, “Căn cứ vào Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, HĐND ra nghị quyết về các biện pháp bảo đảm thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, về kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội và ngân sách, về quốc phòng, an ninh ở địa phương, về biện pháp ổn định và nâng cao đời sống của nhân dân, hoàn thành mọi nhiệm vụ cấp trên giao cho, làm tròn nghĩa vụ đối với cả nước”[1]. Đối với UBND, chức năng của UBND được Hiến pháp quy định là “chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND” [2].

Hiến pháp năm 2013 đã có những quy định mang tính nguyên tắc cụ thể về phân định nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cấp chính quyền địa phương phải do luật định, đồng thời cũng thiết kế một số quy định mở để tạo điều kiện cho việc xây dựng Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Hiến pháp năm 2013 đã phân định rõ nhiệm vụ của từng cấp, cụ thể: Chính quyền địa phương “quyết định các vấn đề của địa phương do luật định” (Điều 112). Với quy định của Hiến pháp năm 2013, chắc chắn địa phương cần có thẩm quyền riêng trong việc ban hành quy định để điều chỉnh “các vấn đề của địa phương do luật định”.

Nhìn chung, hệ thống pháp luật hiện hành ghi nhận thẩm quyền lập quy của chính quyền địa phương với tính chất là văn bản quy định chi tiết luật, pháp lệnh, nghị định, thông tư… nhưng không thừa nhận địa phương được phép quy định về những gì mà luật, văn bản pháp luật của cơ quan nhà nước trung ương chưa quy định. Bên cạnh đó, pháp luật lại không giới hạn, không hạn chế phạm vi nội dung văn bản của các cấp chính quyền địa phương có thể quy định về vấn đề gì nên làm cho công tác ban hành văn bản quy phạm pháp luật trở nên hình thức, vừa thừa, vừa thiếu. Mặt khác, giữa các cấp chính quyền địa phương còn có sự trùng lặp về thẩm quyền quản lý và lĩnh vực điều chỉnh bằng văn bản quy phạm pháp luật đã dẫn đến nhiều bất cập trên thực tế. Địa phương không có thẩm quyền ban hành quy định riêng cho phù hợp với tình hình thực tế của địa phương nên có hiện tượng “vượt rào” và thường đề xuất cơ chế thí điểm, ban hành quy chế đặc thù cho từng địa phương, thậm chí chấp nhận “vi phạm pháp luật”. Cụ thể có một số bất cập chính sau:

Một là, quy định hiện hành chưa trao cho mỗi cấp chính quyền địa phương một phạm vi thẩm quyền quản lý riêng nên mỗi cấp cũng không có thẩm quyền riêng về ban hành văn bản quy phạm pháp luật, hay nói cách khác, văn bản của địa phương không có lĩnh vực điều chỉnh riêng. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND quy định nội dung của nghị quyết của HĐND cấp tỉnh, huyện, xã là tương đối rộng và cũng tương đối giống nhau,… và đây có thể coi là nguyên nhân chính dẫn đến sự trùng lắp, sao chép giữa các quy định. Các văn bản pháp luật của địa phương nhiều khi chỉ là các văn bản pháp quy hướng dẫn lại, có khi là sao chép lại các quy định của trung ương; nhiều ý kiến cho rằng văn bản quy phạm pháp luật của địa phương có nội dung chủ yếu là sao chép lại các quy định tại các văn bản quy phạm pháp luật của trung ương[2,11,7]. Nhưng văn bản quy phạm pháp luật của địa phương bị coi là trái pháp luật nếu đặt ra các quy định đặc thù. Cũng do pháp luật trao thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho các cấp chính quyền địa phương không giới hạn về lĩnh vực, phạm vi điều chỉnh nên địa phương đã ban hành vô số quy định, văn bản mà ý nghĩa của chúng là không rõ ràng. Nếu không ban hành văn bản thì sẽ bị cho là lơ là, chưa quan tâm đến hoạt động ban hành văn bản pháp luật, còn nếu ban hành văn bản thì các cấp chính quyền cũng vô cùng lúng túng trong việc “cụ thể hóa” các văn bản luật khi các văn bản này đã được quy định chi tiết bởi nghị định, thông tư.

Hai là, pháp luật cũng chưa phân định được rõ ràng sự khác nhau trong thẩm quyền ban hành văn bản của các cấp tỉnh, huyện, xã; nội dung thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm của địa phương, của từng cấp địa phương vẫn còn bỏ ngỏ, chưa phân định rõ ràng nhưng lại cho phép địa phương cụ thể hóa, hướng dẫn văn bản của cấp trên một cách “vô giới hạn”, miễn là không trái với văn bản cấp trên. Ở cấp tỉnh, văn bản do HĐND và UBND ban hành đa số cụ thể hóa các nghị định, thông tư. Điều này làm nặng nề thêm hệ thống các văn bản pháp quy ở nước ta vốn dĩ đã đồ sộ, rườm rà. Do không có lĩnh vực điều chỉnh riêng về nội dung, nên không tránh khỏi sự trùng lắp, lẫn lộn về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm giữa trung ương và địa phương, tương tự như trùng lắp về thẩm quyền quản lý. Văn bản của địa phương đa số là có tính chất sao chép thuần túy các quy định của trung ương hoặc các quy định của chính quyền cấp trên (còn nếu không sao chép thì coi như “vượt rào”, trái pháp luật !); điều này làm cho hệ thống pháp luật vừa cồng kềnh, vừa thiếu hiệu quả, có cả “rừng văn bản” nhưng thực tế hiệu quả không cao; làm hệ thống pháp luật trở nên phức tạp, khó tiếp cận, mâu thuẫn, chồng chéo. Theo kết quả tổng kết 09 năm thực hiện Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 thì có 25.625 nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện, 47.919 quyết định, 7.626 chỉ thị của UBND cấp huyện được ban hành [6].

Ba là,quy định hiện hành không xác định được trách nhiệm của địa phương khi nào thì phải quy định và quy định về những vấn đề gì để đáp ứng yêu cầu quản lý của địa phương; làm cho chính quyền địa phương thụ động trong việc ban hành văn bản để xử lý những vấn đề phát sinh hoặc lúng túng trong việc ban hành các quy định để thúc đẩy phát triển kinh tế – xã hội ở địa phương. Trong đời sống hiện đại, có nhiều vấn đề và tình huống mới mẻ đặt ra mà trung ương chưa có văn bản kịp thời điều chỉnh, nếu các cấp chính quyền địa phương luôn chờ đợi văn bản của trung ương thì gây khó khăn cho việc quản lý. Trong những trường hợp như vậy, dù thiếu vắng các quy định pháp luật do trung ương ban hành nhưng địa phương cũng rất e ngại ban hành văn bản của địa phương để điều chỉnh vì nguy cơ vượt thẩm quyền là rất cao. Thông thường, ít có địa phương nào tự ý ban hành văn bản điều chỉnh về những vấn đề mà luật, pháp lệnh hay nghị định chưa quy định, do thực tiễn đòi hỏi nên địa phương vẫn xin trung ương quy định tạm thời hoặc “thí điểm” quy định về một vấn đề gì đó có tính “vượt rào” (ví dụ: gần đây, tỉnh Quảng Ninh có Đề án đề xuất áp dụng mô hình “một cửa, một dấu” có ứng dụng công nghệ thông tin để bảo đảm hiệu quả quản lý hơn); hoặc trước đây nhiều năm, một số tỉnh miền núi phía Bắc đã ban hành những văn bản quy định tạm thời về việc quản lý, sử dụng máy thu phát sóng vệ tinh kỹ thuật số (do người dân tự ý mua máy thu phát sóng của Trung Quốc…). Đó là những trường hợp ngoại lệ và chỉ xảy ra đối với một số nơi, chúng tôi cho rằng, những trường hợp đó có thể coi là “ đặc thù” trong quản lý ở địa phương mà ở những tình thế như vậy, để quản lý tốt thì địa phương không thể chờ có văn bản của trung ương quy định, nhất là trong hoàn cảnh vấn đề chỉ xảy ra ở một số địa phương mà không có “tính toàn quốc” hay ở phạm vi địa bàn rộng.

Bốn là, các quy định của trung ương đã trở thành một khuôn khổ chật chội, hạn hẹp để đáp ứng với yêu cầu phát triển rất khác nhau ở các địa bàn, vùng, miền khác nhau. Vì lẽ đó, dẫn đến xu hướng “vượt rào” của các địa phương, bứt phá khỏi khung pháp luật chung của trung ương. Ví dụ trong lĩnh vực đầu tư.“Xé rào” đã trở thành phổ biến ở rất nhiều địa phương trên toàn quốc mà không còn là “hiện tượng” nữa[3]. “Xé rào” đang trong tình trạng báo động vì có đến hơn một nửa số tỉnh thành trong toàn quốc (33 tỉnh thành) có hiện tượng “xé rào” bằng việc đưa ra các ưu đãi đầu tư hấp dẫn – đôi khi trái ngược với quy định chung của trung ương, nhằm thu hút đầu tư về địa phương [12]. Ngoài ra hiện tượng này cũng xuất hiện ở một số lĩnh vực khác, ví dụ như: Mức xử phạt vi phạm giao thông tăng nặng đã được áp dụng tại 02 thành phố là Hà Nội và Hồ Chí Minh – bất chấp các tranh cãi về nguyên tắc bình đẳng trước pháp luật; thành phố Đà Nẵng tiếp tục đề xuất dự án hạn chế nhập cư… Nhiều địa phương đã có những biểu hiện lạm quyền, vượt quyền, trái với những quy định mà trung ương ban hành, nhất là trong việc ban hành các văn bản xử phạt hành chính, xử phạt về vi phạm trật tự an toàn giao thông… trái với các quy định của pháp luật [13, tr.125]. Tình trạng “xé rào” quy định “vượt luật” là một thực tế đang diễn ra ở một số địa phương[4].

Năm là, quy định của pháp luật hiện nay đã làm cho chính quyền địa phương luôn ở thế bị động, khó khăn và lúng túng trong hoạt động ban hành VBQPPL. Điều này dẫn đến kìm hãm sự phát triển của địa phương, nhất là những địa phương có nhiều sáng kiến đổi mới, năng động và có sự bứt phá (ví dụ: Đà Nẵng, Quảng Ninh, thành phố Hồ Chí Minh…). Pháp luật hiện nay đã dẫn đến tình trạng địa phương không thể có sáng kiến mới, và nếu có quy định mới thì đồng nghĩa với “trái pháp luật”.

2. Kiến nghị một số giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

Trong quá trình sửa đổi Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 (soạn thảo Luật hợp nhất Luật Ban hành VBQPPL và Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND) có nhiều ý kiến tranh luận về một số vấn đề như:Có nên trao thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho địa phương hay không, nhất là cấp huyện, cấp xã có cần ban hành văn bản quy phạm pháp luật không? Nhưng cũng có ý kiến còn băn khoăn về thẩm quyền của cấp xã, cho rằng, đối với cấp xã, do phạm vi địa giới của xã, phường, thị trấn khá nhỏ và sự khác biệt về các vấn đề tự nhiên, xã hội của các xã, phường, thị trấn trong một huyện, quận không nhiều nên gần như không có yếu tố đặc thù cần có những quy định riêng. Mặt khác, để tránh sự tản mạn của pháp luật, việc quy định thẩm quyền ban hành văn bản qui phạm pháp luật của chính quyền cấp xã là không cần thiết [6]. Cũng có quan điểm cho rằng, các văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan trung ương ban hành thường có hiệu lực trên phạm vi toàn quốc, vì vậy cần có sự cụ thể hóa văn bản của trung ương cho phù hợp với điều kiện cụ thể của địa phương, mặt khác, do những khác biệt của địa phương cho nên có những vấn đề chỉ có ở địa phương này mà không có ở địa phương khác nên khó có thể được quy định trong các văn bản do trung ương ban hành, trường hợp này cũng cần có văn bản của địa phương trực tiếp điều chỉnh các vấn đề đó [6, tr. 2]. Có ý kiến khẳng định, xét trên phương diện thẩm quyền thì quyền hành pháp phải gồm quyền lập quy – ban hành VBQPPL dưới luật và quyền điều hành hành chính (gồm các thẩm quyền: bảo đảm, bảo vệ tự do, quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức và kiểm tra, thanh tra hành chính và chuyên ngành). “Lập quy ở các cấp hành chính – lãnh thổ là hoạt động ban hành quyết sách và quy định quy phạm. Hoạt động đó có tính định hướng chính trị và xác lập quy tắc xử sự chung ở địa phương” [8, tr. 34].

Cũng như quyền tự chủ về tài chính, ngân sách, quyền tự chủ ban hành quy định có thể được ghi nhận trong hiến pháp, trong luật. Trong khuôn khổ các đạo luật, luật pháp nhà nước tạo nên giới hạn của quyền tự quản, kể cả quyền được ban hành văn bản [9, tr.73]. Ở một số nước, chính quyền địa phương có thể ban hành quy chế, điều lệ, “quy tắc tự quản của địa phương”. Quyết định việc ban hành, sửa đổi và huỷ bỏ các điều lệ và quy định mang tính pháp quy địa phương cũng còn gọi làquyền tự chủ ban hành văn bản quy phạm phápluật, tạo cho địa phương quyền xác định các công việc tự quản địa phương thông qua việc ban hành các quy chế, quy định, điều lệ [9, tr.75].

Có một số lý do để có thể trao thẩm quyền lập quy cho chính quyền địa phương như: (i) Việc trao cho quyền tự quyết có ý nghĩa quan trọng nhằm thúc đẩy tính tích cực của các lực lượng xã hội; những lực lượng đó có thể tự ban hành quy định ở những lĩnh vực mà mình nhìn nhận sự việc rõ nhất và tự chịu trách nhiệm trong quá trình ban hành và qua đó, khoảng cách giữa người ban hành quy phạm với người áp dụng quy phạm sẽ rút ngắn lại; ngoài ra, các nhà làm luật cũng được giảm tải trong quá trình tìm hiểu những sự khác biệt mang tính địa phương và khó có thể sửa đổi quy định một cách nhanh chóng; (ii) Quyền tự ban hành quy định thuộc lĩnh vực cơ bản của việc bảo đảm hệ thống hành chính độc lập, là quá trình tự tổ chức cuộc sống cộng đồng tại địa phương; (iii) Sự phân công công việc trong hệ thống hành chính – chính trị đã giao cho các địa phương hàng loạt nhiệm vụ có tính dịch vụ và dịch vụ là phục vụ và giúp đỡ giữa người với người, nó đưa lại những kết quả phi vật chất, đặc biệt là những dịch vụ cá nhân trực tiếp giữa người với người, rất khó có thể được tiêu chuẩn hoá và mô hình hoá. Đây cũng là lý do đòi hỏi đa dạng hóa các phương thức, điều kiện cung cấp dịch vụ và vì thế, cần trao thẩm quyền ban hành pháp luật cho cả cấp chính quyền cơ sở [9].

Chúng tôi cho rằng, nếu như có thẩm quyền quản lý riêng, thì cấp chính quyền, dù là cấp cơ sở cũng phải có văn bản để thể hiện tính chủ động của địa phương, để luôn có thể bảo vệ, bảo đảm quyền con người, quyền công dân, bảo đảm trật tự, an toàn xã hội của địa phương. Pháp luật, bằng nhiều cách có thể hạn chế thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương, bằng việc trung ương phải quy định những vấn đề thuộc trách nhiệm của trung ương, phải nhanh chóng ban hành luật, nghị định… để giải quyết đáp ứng nhu cầu của người dân cả nước. Nếu địa phương được giao quản lý về một lĩnh vực nào đó, nếu như trung ương chưa có quy định thì địa phương hoàn toàn có thể tự mình đặt ra quy định. Nghĩa là việc ban hành luật, quy định chi tiết thi hành luật là thuộc trung ương, không cần thiết địa phương phải đồng loạt ban hành văn bản hướng dẫn mà không có nội dung mới. Ngoài ra, nếu địa phương có thẩm quyền quản lý riêng, dù là cấp tỉnh, cấp huyện hay cấp xã thì vẫn có thẩm quyền ban hành văn bản để quản lý.

Theo pháp luật hiện nay thì ở địa phương có cả hai chủ thể đều có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật là HĐND và UBND; mặc dù Luật Tổ chức HĐND và UBND xác định HĐND như chủ thể chính trong việc ban hành “chủ trương, biện pháp, quy định” nhưng trên thực tiễn UBND còn “lấn át” thẩm quyền của HĐND, có khi ban hành thay, cũng có khi luật chuyên ngành giao trực tiếp cho UBND ban hành quy định, làm cho hoạt động ban hành văn bản của HĐND trở nên khá hình thức.

Trong thời gian tới, Luật Chính quyền địa phương và các luật chuyên ngành cần quy định rõ ràng vai trò của HĐND trong việc ban hành quy định ở địa phương một khi Hiến pháp đã trao trách nhiệm cho Hội đồng nhân dân “quyết định các vấn đề của địa phương”. Chính quyền địa phương chỉ ban hành những văn bản quy định có tính chất “lập quy” để quản lý những vấn đề thuộc phạm vi phân cấp, phân quyền theo luật giao; còn việc thực hiện các nhiệm vụ theo ủy quyền của trung ương thì chính quyền địa phương cần phải tuân thủ hướng dẫn, quy định của chính quyền trung ương.

Nguyễn Thị Hạnh

Vụ Pháp luật Hình sự – Hành chính

Tài liệu tham khảo:

1. Nguyễn Hoàng Anh (2012), “Nghiên cứu chế định chính quyền địa phương và kiến nghị sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992”,Kỷ yếu Hội thảo do Bộ Tư pháp và UNDP tổ chức, Hải Phòng.

2. Đặng Bá Bắc (2012), “Thực tiễn thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND năm 2004 ở tỉnh Quảng Ninh và một số kiến nghị”, tham luận tại Hội thảo “thực trạng thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND năm 2004 và việc xây dựng một luật chung, thống nhất về ban hành văn bản quy phạm pháp luật”, do Ủy ban Thường vụ Quốc hội – Viện Nghiên cứu lập pháp và Chương trình phát triển Liên hợp quốc UNDP tổ chức, Quảng Ninh.

3. Bộ Nội vụ (8/2014), “Mô hình tổ chức và hoạt động của hệ thống chính quyền địa phương ở một số nước trên thế giới và kinh nghiệm cho Việt Nam”.

4. Bùi Thị Đào (12/2014),“Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp huyện, cấp xã” in trong Kỷ yếu Hội thảo của Bộ Tư pháp“Về phạm vi điều chỉnh, hình thức, thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật”, tổ chức ngày 14/12/2014, Hà Nội.

5. David Wilson and Chris Game (2011), Local Government in the United Kingdom, 5th ed. (Basingstoke, Hampshire, UK: Palgrave Macmillan.

6. Bùi Thị Đào (12/2014),“Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp huyện, cấp xã” in trong Kỷ yếu Hội thảo của Bộ Tư pháp“Về phạm vi điều chỉnh, hình thức, thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật”, tổ chức ngày 14/12/2014, Hà Nội.

7. Tống Thị Thanh Nam (2012), “Thực tiễn thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND năm 2004 ở Thành phố Hà Nội và một số kiến nghị”, Tham luận tại Hội thảo Thực trạng thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND năm 2004 và việc xây dựng một luật chung, thống nhất về ban hành văn bản quy phạm pháp luật, do Ủy ban Thường vụ Quốc hội – Viện Nghiên cứu lập pháp và Chương trình phát triển Liên hợp quốc UNDP tổ chức, Quảng Ninh.

8. Đinh Văn Mậu (2009), “Khái luận về phân công quyền lực nhà nước và phân quyền theo cấp hành chính – lãnh thổ”, Tạp chí quản lý nhà nước, (156), tr. 34.

9. Nguyễn Thị Kim Thoa và Nguyễn Sỹ Đại (2007), Tổ chức chính quyền địa phương Cộng hoà liên bang Đức, NXB Tư pháp, Hà Nội.

10. Đặng Phong (2012), Tư duy kinh tế Việt Nam 1975-1989, NXB Tri thức, Hà Nội.

11. Lê Hồng Sơn (2012), “Công tác thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND năm 2004 nhìn từ góc độ kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật”, Kỷ yếu Hội thảo Thực trạng thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND năm 2004 và việc xây dựng một luật chung, thống nhất về ban hành văn bản quy phạm pháp luật, do Ủy ban Thường vụ Quốc hội – Viện Nghiên cứu lập pháp và Chương trình phát triển Liên hợp quốc UNDP tổ chức, Quảng Ninh.

12. UNDP Việt Nam, Võ Thành Tự Anh, Lê Viết Thái, Võ Tất Thắng, (11/2007), “Xé rào ưu đãi đầu tư của các tỉnh trong bối cảnh mở rộng phân cấp ở Việt Nam – sáng kiến hay lợi bất cập hại?”.

13. Viện Khoa học pháp lý (Bộ Tư pháp) (2014), Đề tài NCKH cấp bộ “ Phân công quyền lực giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương tại Việt Nam – Lịch sử, lý luận và thực tiễn, Hà Nội.

Hệ thống Common Law (hay thông luật) bắt nguồn từ Vương quốc Anh, “bắt đầu từ khi Guillaume le Conquérant, Công tước xứ Normandie, lên ngôi Hoàng đế nước Anh năm 1066” [1] và phát triển tại đây từ khoảng một thiên niên kỷ trước; về sau nó được sử dụng ở Hoa Kỳ và các quốc gia từng là thuộc địa của Anh (mặc dù ngày nay đã có những sự khác biệt nhất định). Hệ thống Common Law được đặc trưng bởi pháp luật Anh – Mỹ, có tư cách là một họ pháp luật lớn trên thế giới.

Việt Nam là quốc gia có lịch sử lập quốc lâu đời, song pháp luật Việt Nam không phải là một hệ thống pháp luật riêng biệt. Trải qua hàng nghìn năm bị đô hộ bởi Trung Hoa, sau này là Pháp, rồi trở thành một thành viên trong khối xã hội chủ nghĩa, pháp luật Việt Nam lần lượt bị ảnh hưởng bởi pháp luật của các triều đại Trung Hoa, của Pháp, sau cùng bị ảnh hưởng đặc biệt bởi truyền thống pháp luật xã hội chủ nghĩa bắt nguồn từ Liên Xô. Ngày nay, hệ thống pháp luật Việt Nam có đặc trưng của hệ thống pháp luật xã hội chủ nghĩa kết hợp những yếu tố ngoại lai do quá trình hội nhập kinh tế với phương Tây kể từ thời kỳ đổi mới [2].

Như vậy, so sánh hai hệ thống pháp luật này là so sánh giữa một nền pháp luật đặc trưng, lâu đời với một nền pháp luật du nhập ảnh hưởng bởi các cuộc cách mạng xã hội. Trong bài viết này, chúng tôi xin đưa ra sự so sánh dựa trên một số tiêu chí như sau:

Thứ nhất, quan niệm về pháp luật

Quan niệm pháp luật của truyền thống Common Law nằm ở trong chính thuật ngữ Common Law (tức là án lệ). “Nước Anh không bao giờ tiếp thu quan điểm của Cách mạng Pháp cho rằng quyền lực của thẩm phán phải được kìm hãm, rằng họ cần bị hạn chế nghiêm ngặt chỉ áp dụng pháp luật mà cơ quan lập pháp công bố” [3]. Nước Anh có vị trí địa lý là một hòn đảo tách biệt khỏi lục địa Châu Âu, do phải đối mặt với những thách thức từ khí hậu tự nhiên, cuộc sống trên đảo nhiều bất ổn đã dẫn đến tư duy pháp lý linh hoạt, coi trọng việc giải quyết các vấn đề từ thực tiễn cuộc sống. Do vậy, tất cả các quy phạm được Tòa án công nhận và áp dụng đều được xem là nguồn của pháp luật. Pháp luật sinh ra từ chính cuộc sống và được thể nghiệm bởi các thẩm phán.

Ở Việt Nam và các nước thuộc hệ thống xã hội chủ nghĩa, lấy học thuyết Mác – Lênin làm nền tảng phát triển cho toàn xã hội, trong đó có lĩnh vực pháp lý. Pháp luật là sự thể chế hóa đường lối của chính trị, công cụ của giai cấp thống trị dùng để đảm bảo cho lợi ích kinh tế và giữ vững nền chuyên chính. Trong quan điểm này, luật không thể sinh ra từ khu vực “tư”, đó là một luận điểm của Lênin. Khẳng định theo Lênin rằng: “Mọi pháp luật đều là luật công, đó chỉ là một phương thức khác thể hiện tư tưởng: Mọi quan hệ pháp lý đều tuân theo tư tưởng chính trị và quy phạm pháp luật không thể là sự phản ánh cho những nguyên tắc công lý tiêu biểu cho chúng” [4]. Bị ảnh hưởng sâu sắc bởi hệ tư tưởng trên, pháp luật Việt Nam là sự thể chế hóa các chính sách của Đảng cộng sản cầm quyền.

Thứ hai, các đặc trưng pháp lý

– Cơ quan ban hành luật

Nhiều luật gia cho rằng, hệ thống thông luật bao gồm những điều luật bất thành văn do thẩm phán lập ra; nhưng nói thông luật là luật bất thành văn thì không đúng. Ở Hoa Kỳ ngày nay, phần nhiều luật pháp được lập ra bởi cơ quan lập pháp. Cũng cần lưu ý rằng, nhiều đạo luật ở Hoa Kỳ là sự pháp điển hóa từ những tiền lệ pháp trước đó. Bản thân những phán quyết của Tòa án giải thích cho Hiến pháp và cho các đạo luật của cơ quan lập pháp cũng trở thành nguồn luật. Quan niệm hệ thống pháp luật Common Law bao gồm những điều luật của thẩm phán làm ra cũng có phần đúng. Những lập luận trên cho thấy, vai trò thiết yếu của các thẩm phán trong việc thiết lập nên hệ thống quy phạm Common Law.

Việc ban hành Hiến pháp và các đạo luật ở Việt Nam thuộc thẩm quyền của Quốc hội (Điều 70 Hiến pháp năm 2013). Bên cạnh đó, các cơ quan khác như Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án cũng có quyền ban hành những văn bản có tính chất luật (được quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008). Điều này có căn nguyên bởi cơ chế tập quyền Quốc hội, là nơi tập trung quyền lực lớn nhất (về nguyên tắc) sẽ có quyền thiết lập hệ thống pháp luật cho quốc gia và áp dụng các đạo luật do Quốc hội ban hành là yêu cầu bắt buộc đối với thẩm phán trong quá trình xử án.

– Thủ tục xét xử

Tư tưởng linh hoạt và thực tế khiến thủ tục xét xử của hệ thống Common Law coi trọng việc tranh tụng tại phiên tòa. Nó trái ngược với hệ thống xử án của Việt Nam coi trọng tính thẩm vấn (xét – hỏi). Các thẩm phán của Anh – Mỹ không tham gia vào việc xét hỏi trên phiên tòa, việc tranh tụng là do các luật sư của Nhà nước và luật sư bào chữa cho thân chủ của họ thực hiện, sau cùng các thẩm phán và bồi thẩm đoàn sẽ ra phán quyết dựa trên những chứng cứ và lập luận của hai bên. Ở Việt Nam, việc xét – hỏi do thẩm phán thực hiện, cáo buộc người phạm tội (các tội hình sự) là do Viện kiểm sát (đồng thời là cơ quan kiểm sát tư pháp), các luật sư chỉ thực hiện tranh tụng dựa trên cơ sở những chứng cứ tự thu thập được.

– Nền pháp chế

Dựa trên nền tảng tư duy rất khác biệt, các quy tắc pháp lý ra đời nhằm cung cấp các giải pháp cho các trường hợp cụ thể. Đối với truyền thống của người Anh, họ luôn coi trọng kinh nghiệm, ít giáo điều và tin vào tiền lệ. Các quy tắc của Common Law được hình thành từ các quy tắc xã hội, cũng có sự vận động khi thực tiễn thay đổi thông qua các giải thích của Tòa án. Về căn bản, nền pháp chế của Common Law dựa trên sự coi trọng tiền lệ pháp, thông qua ý thức hệ. “Luật không phải được làm ra mà được phát biểu bởi những người quen biết với tập quán và hiểu biết tập quán trong một lãnh thổ nhất định” [5]. Do vậy, hệ thống Common Law được đặc trưng bởi án lệ và tập quán dân sự.

Nền pháp chế của Việt Nam được gọi tên “Pháp chế xã hội chủ nghĩa”, coi trọng việc lấp đầy các lỗ hổng pháp lý bằng quy phạm pháp luật do cơ quan lập pháp ban hành. Nguyên tắc pháp chế đòi hỏi sự thống nhất cao độ hay tính pháp điển của hệ thống các quy phạm thành văn. Cơ quan thực thi pháp luật và xét xử bắt buộc phải tuân thủ các quy tắc pháp lý định sẵn, do vậy tính sáng tạo trong các cơ quan này rất hạn chế. Sau cùng, nó đòi hỏi tất cả công dân và các cơ quan nhà nước đều phải tuân thủ nền pháp luật được làm ra bởi cơ quan lập pháp. Nền pháp chế Việt Nam mang đặc trưng lý tưởng của nền pháp chế xã hội chủ nghĩa, nhưng bị khập khiễng bởi tư duy lập pháp hay thay đổi cộng với nền tư pháp thiếu độc lập.

Thứ ba, nguồn của luật

Common Law là hệ thống pháp luật được tạo nên bởi các thẩm phán, là người giải thích và tuyên bố luật, đồng thời xác định đâu là nguồn của luật. Bản thân Common Law cũng là nguồn trong hệ thống Common Law. Căn bản tư duy dựa trên kinh nghiệm thực tiễn và tập quán, Common Law coi trọng luật được làm ra từ Tòa án. Ngoài ra, Luật (luật văn bản lập pháp) cũng có vai trò bổ sung đối với hệ thống pháp luật sẵn có; các nguồn pháp luật khác như các học thuyết pháp lý, nguyên tắc công bằng (equity) cũng được ghi nhận và áp dụng khi cần thiết. Việc ban hành các văn bản lập pháp thuộc thẩm quyền của Nghị viện; ngoài ra Nghị viện có thể ủy quyền lập pháp cho nhà vua, các bộ trưởng, chính quyền địa phương. Việc ủy quyền lập pháp phải nằm trong các giới hạn mà luật định. Với tư cách là nguồn gốc của pháp luật nước Anh, tập quán vẫn được coi trọng trong Common Law nhưng không bị bắt buộc áp dụng. Trong quá trình áp dụng, tập quán phải thể hiện tính chắc chắn, được nhiều người khẳng định và tin cậy, sau cùng phải đạt sự hợp lý trong điều kiện mỗi địa phương. Các học thuyết pháp lý ít được coi trọng trong Common Law, tuy nhiên tùy từng trường hợp nó có thể được trích dẫn bởi tính hấp dẫn và sự sâu sắc của các luật gia.

Dựa trên nền tảng của hai yếu tố: “Công hữu hóa tư liệu sản xuất và sự thiết lập chính quyền nhân dân” [6], pháp luật xã hội chủ nghĩa thiết lập các hình thức pháp luật thông qua kỹ thuật lập pháp. Pháp luật Việt Nam cũng bị chi phối bởi nền tảng trên để xây dựng nguồn pháp luật của mình. Hệ thống pháp luật Việt Nam hiện nay về nguyên tắc chỉ coi văn bản quy phạm pháp luật là nguồn duy nhất và “là hình thức pháp lý tiến bộ nhất” [7] so với các loại nguồn luật khác. Có thể dẫn ra mấy lý do như sau: Một là, sự coi trọng nguyên tắc tập trung quyền lực vào Quốc hội dẫn đến thiết lập thẩm quyền tối cao về lập pháp cho cơ quan này; Hai là, bị ảnh hưởng bởi truyền thống pháp luật xã hội chủ nghĩa không công nhận án lệ là một nguồn chính thức; Ba là, năng lực của các thẩm phán không hội đủ điều kiện để xây dựng nguồn luật từ án lệ.

Như vậy, ngoài những đặc thù của chế độ chính trị, việc Việt Nam không coi luật án lệ là một nguồn luật cũng bắt nguồn từ những nguyên nhân thực tế của một nền tư pháp ít được tin cậy. Hệ thống văn bản do Quốc hội và các cơ quan khác ban hành vẫn chiếm lĩnh một vị trí trọng yếu trong hệ thống pháp luật Việt Nam thời gian tới.

Thứ tư, vai trò của tư pháp

Không chỉ Common Law coi trọng việc xây dựng hệ thống tư pháp mạnh và độc lập, các quốc gia khác theo truyền thống Civil Law như Pháp, Đức cũng tập trung cho một cơ quan tư pháp mạnh, đủ đáp ứng được nhu cầu cũng như sức ép từ các thế lực khác. Mặc dù áp dụng thể chế tam quyền phân lập cứng (Hoa Kỳ) hay mềm dẻo (Vương quốc Anh) thì tư pháp vẫn được đáp ứng các điều kiện để có thể độc lập trong các phán quyết của mình. Tại Hoa Kỳ, kể từ sau phán quyết của John Marshall năm 1803 về vụ Marbury kiện Madison, ông đã thiết lập sự cân bằng trên thực tế của tư pháp với hai ngành quyền còn lại, khẳng định Tòa án có nhiệm vụ bảo vệ hiến pháp và kiểm soát hành vi của Chính phủ. Theo truyền thống phương Tây, quyền tư pháp được giao cho các thẩm phán độc lập (quy định tại Điều III Hiến pháp Liên bang năm 1787). Theo truyền thống Common Law, thẩm phán không phải là thẩm phán chuyên nghiệp, không nhất thiết thẩm phán phải được bổ nhiệm từ những luật gia, thẩm phán giữ chức vụ suốt đời. Như vậy, người Mỹ đã vận dụng cả việc phân lập cấu trúc bộ máy lẫn việc tuyển lựa kỹ càng các thẩm phán để tạo ra một cơ chế xét xử độc lập cao với chính quyền và cả dư luận.

Ở nước Anh ngày nay không tạo lập một cơ chế phân quyền cứng như Mỹ, hệ thống tư pháp ở Anh có hai đặc điểm nổi bật: Một là, đội ngũ cán bộ tư pháp thống nhất, các luật gia và thẩm phán đều được đào tạo như nhau. Hai là, cơ chế phân chia Tòa án sơ cấp và Tòa án cao cấp, chỉ các Tòa án cao cấp mới có thẩm quyền xét xử chung và được hưởng một quy chế đặc biệt đảm bảo sự độc lập và uy tín của thẩm phán; từ những năm 1990 thì thẩm quyền chung đã được trao cho một số Tòa án sơ cấp. Thẩm phán của các Tòa án cao cấp chỉ bị bãi miễn khi có yêu cầu của cả Thượng viện và Hạ viện, thẩm phán của các Tòa sơ cấp chỉ bị bãi miễn trong trường hợp phạm lỗi nghiêm trọng [8].

Hệ thống tư pháp ở Việt Nam được đặc trưng bởi hai cơ quan là Tòa án (cơ quan xét xử) và Viện kiểm sát (cơ quan công tố và giám sát tư pháp). Cả Tòa án và Viện kiểm sát đều được tổ chức dựa trên sự phân cấp lãnh thổ hành chính. Có Tòa án tối cao và Tòa án cấp cao cho toàn quốc gia, Tòa án cấp tỉnh và Tòa án cấp huyện tương ứng với các cấp hành chính, ở cấp hành chính thấp nhất (cấp xã) không tổ chức Tòa án. Nhiệm kỳ của Chánh án Tòa án tối cao theo nhiệm kỳ của Quốc hội; chế độ bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức và nhiệm kỳ của thẩm phán, chế độ bầu cử và nhiệm kỳ của Hội thẩm do Luật Tổ chức tòa án quy định. Khoản 2 Điều 103 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Thẩm phán, Hội thẩm xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật”. Việt Nam cũng ghi nhận về yêu cầu độc lập của tư pháp trong cả Hiến pháp, nhưng thực tế tổ chức bộ máy tư pháp và cách tuyển lựa thẩm phán hiện nay dẫn đến tư pháp là một ngành vừa yếu, lại vừa thiếu, do đó, yêu cầu về sự độc lập của tư pháp chỉ minh chứng trên quy định.

Sự khác biệt lớn giữa Common Law và hệ thống pháp luật Việt Nam là đảm bảo một thiết chế tư pháp độc lập, đây là căn nguyên của một hệ thống pháp luật có chất lượng. Bởi bản thân các đạo luật sẽ không thể trở thành luật và không đem lại công bình nếu không thông qua sự phán quyết của các vị quan tòa công minh.

Thứ năm, vấn đề bảo hiến

Bảo hiến không đơn thuần là kiểm tra xem một văn bản pháp luật có trái với Hiến pháp không? Thông qua việc kiểm hiến sẽ kiểm soát các hành vi của Chính phủ, thậm chí là hành vi của nhà lập pháp. Việc bảo hiến hiệu quả sẽ bảo vệ được dân chúng trước hành vi lạm dụng quyền lực của chính quyền cũng như tạo được hệ thống các văn bản thống nhất, đảm bảo quyền lợi của các bên trong quan hệ pháp luật. Hướng đến một cơ chế kiểm hiến hiệu quả là hướng đến một hệ thống pháp luật đề cao pháp quyền, đề cao các giá trị con người và một nhà nước hiệu quả.

Ở Việt Nam hiện không có tố tụng hiến pháp, mặc dù có một vài thiết chế kiểm soát pháp luật từ Quốc hội nhưng không phát huy tác dụng. Một hệ thống pháp luật có số lượng văn bản khá đồ sộ, khoảng 13.500 văn bản quy phạm pháp luật còn hiệu lực thi hành [9] và được bổ sung hàng ngày bởi tất cả các cơ quan có thẩm quyền ban hành luật. Việc thiếu một cơ chế kiểm hiến vì bất cứ lý do gì cũng đang làm cho trật tự pháp lý gặp phải những bất cập như truyền thông đưa tin, tạo nên những phản ứng không tốt từ phía xã hội. Việt Nam đã xây dựng quy trình tố tụng trong các lĩnh vực về dân sự, hình sự, hành chính, kinh tế, lao động, nhưng tố tụng Hiến pháp thì vẫn chỉ là kết quả nghiên cứu của các nhà luật học. Việc ban hành chồng chéo hay lẫn lộn về thẩm quyền vẫn đang hàng ngày diễn ra mà không hứa hẹn sẽ được chấm dứt khi nào là một thiệt hại rất lớn cho xã hội, cả về phương diện tư duy lập pháp.

Hiến pháp ở Anh là sự tổng hợp tất cả các yếu tố pháp lý có tính ổn định cao, cộng với một cơ chế tố tụng chặt chẽ đã giúp cho hệ thống pháp luật hiệu quả và dân chủ. Hoa Kỳ là một hình mẫu về cơ chế kiểm hiến, chức năng kiểm hiến được trao cho Tòa án các cấp, việc kiểm hiến được đặc trưng bởi các vụ việc cụ thể và đảm bảo thi hành phán quyết của Tòa án nghiêm minh.

Sự khác biệt đặc trưng giữa Common Law và truyền thống pháp lý Việt Nam không nằm ở việc có thiết lập Tòa án Hiến pháp hay không, mà ở tư duy tôn trọng trật tự pháp lý và thiết lập cơ chế tố tụng hiệu quả bởi bộ máy tư pháp độc lập, nghiêm minh. Đem ra vài sự so sánh trên đây để hy vọng sự thay đổi và sự cải cách mạnh mẽ của toàn xã hội trong một tương lai gần.

Nguyễn Quang Đức

Khoa Luật – ĐH Quốc gia Hà Nội

Chú thích:

[1] Michel Fromont, Các hệ thống pháp luật cơ bản trên thế giới, Nxb. Tư pháp, Hà Nội, 2006, tr.130.

[2] Đổi mới là một chương trình cải cách kinh tế và một số mặt xã hội do Đảng Cộng sản Việt Nam khởi xướng vào thập niên 80. Chính sách đổi mới được chính thức thực hiện từ Đại hội Đại biểu Đảng Cộng sản Việt Nam lần thứ 6, năm 1986. Như vậy, thuật ngữ đổi mới trong bài viết có thể được hàm nghĩa về thời gian là năm 1986.

[3] Peter J. Messitte, Hệ thống thông luật so với hệ thống luật Châu Âu lục địa, Phương thức hoạt động của Tòa án Hoa Kỳ, Nxb. Văn hóa – Thông tin, tr.42.

[4] Réne David, Những hệ thống pháp luật chính trong thế giới đương đại, Nxb. TP. Hồ Chí Minh, tr.208.

[5] Bài giảng của PGS.TS. Ngô Huy Cương, Khoa Luật – ĐHQG Hà Nội.

[6] Réne David, Những hệ thống pháp luật chính trong thế giới đương đại, Nxb. TP. Hồ Chí Minh, tr.166.

[7] Giáo trình Lý luận Nhà nước và pháp luật, Đại học Luật Hà Nội, Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội, 2008, tr.83.

[8] Michel Fromont, Các hệ thống pháp luật cơ bản trên thế giới, Nxb. Tư pháp, Hà Nội, 2006, tr.137.

[9] Cơ sở dữ liệu luật Việt Nam, Trung tâm tin học Văn phòng Quốc hội.

Dự án Luật Tổ chức Chính phủ (sửa đổi) là một trong những dự án luật nhằm triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013. Việc ban hành Luật này sẽ góp phần cụ thể hóa các quy định và tinh thần của Hiến pháp năm 2013 liên quan đến Chính phủ; khắc phục những vướng mắc, bất cập, hạn chế trong các quy định của Luật Tổ chức Chính phủ hiện hành và trong thực tiễn tổ chức và hoạt động của Chính phủ đã được chỉ ra trong quá trình tổng kết thi hành Hiến pháp năm 1992. Việc xây dựng Luật này hướng đến mục tiêu xây dựng một Chính phủ mạnh, năng động, sáng tạo, ứng phó kịp thời với tình hình thực tiễn, đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, thúc đẩy các quá trình cải cách pháp luật, cải cách hành chính, cải cách tư pháp phù hợp với chủ trương, đường lối mà các văn kiện Đại hội Đảng XI đã đề ra.

1. Về nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Chính phủ

Điều 5 Dự thảo Luật trình Quốc hội (tháng 5/2015) quy định về nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Chính phủ, tuy nhiên, một số quy định tại Điều này cần nghiên cứu, cân nhắc đảm bảo đúng là nguyên tắc trong tổ chức hoạt động của Chính phủ mà không lẫn với nguyên tắc hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước, cũng không lẫn với mục tiêu, yêu cầu của Luật này cần hướng tới.

Để bảo đảm phù hợp với tính năng động, linh hoạt trong hoạt động điều hành của Chính phủ và của các Bộ và nhất là để làm cơ sở cho các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ trong quá trình đề xuất thành lập tổ chức bộ máy, phân bổ nhân sự, Luật này cần bổ sung một số nguyên tắc về tổ chức và hoạt động của Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ như: (i) Cơ cấu tổ chức phải bảo đảm thích ứng linh hoạt với sự thay đổi của các điều kiện kinh tế – xã hội; (ii) Bảo đảm thực hiện đầy đủ nhiệm vụ của Chính phủ một cách chủ động; (iii) Bảo đảm tiết kiệm chi phí và hiệu quả; (iv) các đơn vị tổ chức và nhân sự cần được thiết lập với quy mô và số lượng phù hợp, ít tầng nấc và theo mức độ, yêu cầu công việc…

2. Về cơ cấu tổ chức Chính phủ

Dự thảo Luật Tổ chức Chính phủ không nên quy định cứng trong Luật số lượng, tên gọi các bộ, cơ quan ngang bộ nhằm tạo điều kiện cho Quốc hội quyết định cơ cấu tổ chức của Chính phủ (khoản 1 Điều 95) và Quốc hội thành lập Chính phủ khi Quốc hội hết nhiệm kỳ tại đầu nhiệm kỳ của mỗi khóa Quốc hội (Điều 97 của Hiến pháp). Thực tiễn thời gian qua cho thấy, Luật Tổ chức Chính phủ được ban hành từ năm 2001 đến nay mới sửa đổi, trong khi đó cơ cấu tổ chức của Chính phủ được sắp xếp lại nhiều lần hơn. Việc quy định cứng số lượng tên gọi các bộ, cơ quan ngang bộ có thể làm khó khăn, chậm trễ cho quá trình rà soát, sắp xếp, kiện toàn tổ chức các cơ quan nhà nước từ trung ương tới địa phương cũng như chủ trương xây dựng mô hình quản lý đa ngành, đa lĩnh vực được ghi nhận tại Nghị quyết số 39-NQ-TW của Bộ Chính trị ngày 17/4/2015. Nên chăng, Luật chỉ quy định mang tính nguyên tắc như: Yêu cầu tổ chức bộ máy các bộ tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả, tiết kiệm. Luật cũng có thể xác định các tiêu chí cụ thể cho việc thành lập một số cơ quan bộ hoặc các cơ quan cấp trung ương (do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ thành lập; tiêu chí cho việc thành lập các tổ chức phối hợp liên ngành của Chính phủ, của các bộ);… cùng với các quy định có tính nguyên tắc khác đủ để Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội có thể giám sát, chất vấn nếu như Chính phủ, các bộ trưởng không tuân thủ các quy định, nguyên tắc Luật đề ra.

3. Về nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ

Việc Dự án Luật cụ thể hóa nhiệm vụ, quyền hạn Chính phủ quy định tại Điều 96 Hiến pháp năm 2013 là hợp lý, tuy nhiên, trong điều kiện các luật chuyên ngành còn đang chưa thể hiện tinh thần phân cấp, phân quyền theo tinh thần Hiến pháp năm 2013 nên Luật này không quy định chi tiết vào từng nội dung của các nhiệm vụ kinh tế – xã hội (tức là không cụ thể hóa khoản 3 Điều 96 Hiến pháp năm 2013) mà chỉ quy định làm rõ hơn các nhiệm vụ quy định tại các khoản còn lại của Điều 96; đồng thời Luật này cần quy định rõ các lĩnh vực không phân cấp, phân quyền và nội dung nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ trong các lĩnh vực không phân cấp, phân quyền này. Đối với các lĩnh vực sẽ phân cấp, phân quyền cho địa phương, việc quy định nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Chính phủ, các Bộ trong từng lĩnh vực sẽ do các luật chuyên ngành xác định căn cứ vào điều kiện thực tế và khả năng của chính quyền địa phương mỗi cấp. Bên cạnh đó, cần phải rà soát nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ trong các lĩnh vực cụ thể tránh chồng chéo, trùng lặp.

Nhằm tăng cường tính hiệu quả trong hoạt động của Chính phủ: Chính phủ cần tăng cường họp thường xuyên (có thể là hàng tuần hoặc một tháng 2 phiên thay vì 1 phiên/1 tháng như hiện nay) để Chính phủ có thể tập trung hoạch định chính sách. Ngoài ra, nên có các cuộc họp cấp Thứ trưởng (tiến hành trước khi diễn ra phiên họp Chính phủ) để giải quyết các vấn đề còn nhiều ý kiến khác nhau giữa các bộ, ngành hoặc các vấn đề cần phải đưa ra thảo luận tại phiên họp của Chính phủ, đặc biệt là xử lý tốt các vấn đề kỹ thuật trước khi họp Chính phủ. Theo đó, cần tăng cường các phiên họp do Lãnh đạo Văn phòng Chính phủ chủ trì để giải quyết những vấn đề còn có ý kiến khác nhau giữa các bộ, ngành.

Việc đổi mới hoạt động của Chính phủ cũng phải tính tới sao cho hoạt động của các thành viên Chính phủ được đầy đủ, đúng ý nghĩa, vị trí, theo đó, Bộ trưởng phải tập trung vào công tác hoạch định chính sách vĩ mô (bao gồm cả xác định mục tiêu, kế hoạch, chương trình, chiến lược quốc gia thuộc ngành, lĩnh vực phụ trách, xây dựng pháp luật và tổ chức thực thi, hướng dẫn pháp luật thuộc ngành, lĩnh vực…) và cần hạn chế tối đa giải quyết các vấn đề sự vụ, kể cả các vấn đề chuyên môn liên quan đến ngành, lĩnh vực.

4. Về nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ

Luật cần thể hiện được đầy đủ vị thế, vai trò của Thủ tướng Chính phủ là người đứng đầu Chính phủ, chịu trách nhiệm trước Quốc hội về hoạt động của Chính phủ và những nhiệm vụ được giao; lãnh đạo việc xây dựng chính sách và tổ chức thi hành pháp luật; lãnh đạo và chịu trách nhiệm về hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương, bảo đảm tính thống nhất và thông suốt của nền hành chính quốc gia theo tinh thần của Hiến pháp năm 2013. Do đó, Luật cần làm nổi bật địa vị pháp lý của Thủ tướng và quy định cụ thể các nhiệm vụ, quyền hạn phù hợp với vị thế và vai trò của Thủ tướng và thống nhất, đồng bộ với các quy định khác liên quan đến thẩm quyền của Thủ tướng đã được Hiến pháp quy định. Ví dụ: bổ sung nhiệm vụ, quyền hạn cho Thủ tướng Chính phủ trong việc giao quyền Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trong trường hợp khuyết Bộ trưởng hoặc Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trong khi chờ Quốc hội phê chuẩn và Chủ tịch nước bổ nhiệm; tạm thời giao quyền Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong trường hợp chưa bầu được Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; nhiệm vụ phê duyệt danh sách nhân sự giới thiệu Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; phê chuẩn, phê duyệt danh sách nhân sự trước khi giới thiệu bầu cử vào các chức danh Chủ tịch, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương…

5. Về nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và địa vị pháp lý của bộ, cơ quan ngang bộ

Dự án Luật cần phân định rõ nhiệm vụ của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ với tư cách thành viên Chính phủ và tư cách người đứng đầu bộ, cơ quan ngang bộ; quy định khái quát về nhiệm vụ, quyền hạn của bộ, cơ quan ngang bộ tại Dự thảo Luật. Trong điều kiện hiện nay, bộ máy hành chính còn tương đối cồng kềnh, có thể quy định chặt chẽ về cơ cấu tổ chức của bộ, tiêu chí thành lập bộ, cơ quan ngang bộ (vì Quốc hội là chủ thể thành lập các bộ); tuy nhiên, đề nghị cân nhắc việc quy định chi tiết về cơ cấu tổ chức của các đơn vị dưới bộ vì như vậy thể hiện sự can thiệp của nhánh lập pháp đối với quyền hành pháp; khó bảo đảm cho Chính phủ “thống nhất quản lý nền hành chính quốc gia” (khoản 5 Điều 96 Hiến pháp năm 2013); Thủ tướng Chính phủ “lãnh đạo và chịu trách nhiệm về hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương; bảo đảm tính thống nhất và thông suốt của nền hành chính quốc gia” (khoản 2 Điều 98 Hiến pháp năm 2013); Bộ trưởng “lãnh đạo công tác của bộ, cơ quan ngang bộ” (khoản Điều 99 Hiến pháp năm 2013).

Cách quy định quá cụ thể sẽ làm cho các Bộ trưởng mất đi quyền chủ động trong điều hành, sắp xếp về mặt tổ chức; nhất là Luật không nên quy định về số lượng cấp phó của các bộ, cơ quan ngang bộ và đơn vị thuộc bộ vì vấn đề này thuộc về điều hành hành chính. Luật không nên can thiệp ở cấp thấp hơn vì không phù hợp với cơ chế phân công quyền lực rõ ràng hiện nay theo tinh thần Hiến pháp 2013. Tương tự, việc quy định số lượng cấp phó của Bộ, cơ quan ngang bộ là cần thiết nhưng cần có cơ chế “mềm” để có thể linh hoạt trong trường hợp cần thiết. Đối với số lượng cấp phó của các đơn vị thuộc Bộ quy định cứng đồng loạt cho các đơn vị là không hợp lý, dẫn đến khó chủ động cho cấp có thẩm quyền quyết định để phù hợp với số lượng công việc của từng đơn vị trong từng thời kỳ. Nếu quy định cứng thì cần bổ sung nguyên tắc: Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ đảm bảo tổng số cấp phó trong bộ, cơ quan ngang bộ không vượt quá số lượng quy định tại văn bản này, trên cơ sở đó, tùy thuộc vào khối lượng công việc của từng đơn vị, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ cân đối giữa các đơn vị trong tổng số cấp phó đó.

Để Bộ trưởng làm tốt vai “thành viên Chính phủ”, cần xác định rõ địa vị pháp lý và trách nhiệm của Thứ trưởng:Địa vị pháp lý của Thứ trưởng là người nhân danh Bộ trưởng khi thực hiện các nhiệm vụ theo ủy quyền của Bộ trưởng, chịu trách nhiệm trước Bộ trưởng. Các Thứ trưởng có thể giúp Bộ trưởng giải quyết nhiều công việc hành chính, quản trị cơ quan, các công việc chuyên môn cũng thuộc trách nhiệm của Thứ trưởng. Như vậy mới có thể tạo điều kiện cho Bộ trưởng tập trung vào hoạch định chính sách, tham gia đầy đủ các phiên họp Chính phủ, các hoạt động của Chính phủ.Đây là cơ sở quan trọng để Chính phủ tập trung vào hoạch định chính sách quốc gia thông qua hoạt động của các thành viên Chính phủ là các Bộ trưởng.

Về mối quan hệ giữa các Bộ trưởng. Đây là vấn đề quan trọng bảo đảm một Chính phủ thống nhất trong hành động, do đó, cần được quy định cụ thể tại Luật này. Một số nguyên tắc cần được ghi nhận: (i) Khi Bộ trưởng vắng mặt thì một Bộ trưởng khác được chỉ định đại diện trong Chính phủ (ví dụ khi trả lời chất vấn Quốc hội); (ii) Đối với việc giải trình trước các cơ quan của Quốc hội thì Bộ trưởng có thể cử đại diện là Thứ trưởng; phát ngôn của Bộ trưởng trước công luận phải phù hợp với chính sách Chính phủ đề ra; (iii) Trước khi trình Chính phủ, tất cả các vấn đề phải được thảo luận giữa các Bộ trưởng có liên quan…

6. Về phân cấp của Chính phủ và bộ, cơ quan ngang bộ với chính quyền địa phương

Với tinh thần phân cấp, phân quyền theo Hiến pháp năm 2013, sẽ có lĩnh vực chỉ do trung ương (Chính phủ, các Bộ) quản lý, là lĩnh vực cần tập trung quyền lực và thuộc quyền hạn riêng của trung ương mà không phân quyền hay phân cấp. Chính quyền địa phương được xác định thực hiện các loại nhiệm vụ: (i) Nhiệm vụ được phân cấp, phân quyền theo luật định, trừ một số lĩnh vực nhất thiết phải do trung ương quản lý tập trung, thống nhất như quốc phòng, an ninh, ngoại giao, tư pháp(theo thông lệ ở các nhà nước đơn nhất hay nhà nước liên bang đều do trung ương quản lý như lĩnh vực an ninh, quốc phòng, ngoại giao, tôn giáo, tư pháp …); (ii) Nhiệm vụ thuộc thẩm quyền, trách nhiệm của cơ quan nhà nước cấp trên nhưng chuyển giao (ủy quyền) cho chính quyền cấp dưới thực hiện.

Trong bối cảnh Luật Tổ chức chính quyền địa phương và các luật chuyên ngành liên quan đến các lĩnh vực cụ thể đang được sửa đổi, hoàn thiện phù hợp với tinh thần Hiến pháp thì Luật tổ chức Chính phủ cần xác định các nguyên tắc phân quyền, phân cấp và cần xác định rõ các lĩnh vực không phân quyền như đã nêu ở trên nhằm tránh tranh luận kéo dài trong quá trình xây dựng các luật chuyên ngành liên quan đến các lĩnh vực nêu trên, đồng thời cũng là định hướng để sửa đổi, bổ sung các luật liên quan. Do đó, cần quy định rõ trong Luật các lĩnh vực không phân cấp, phân quyền cho địa phương; đồng thời cụ thể hóa hơn trong Luật tổ chức các nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ trong các lĩnh vực này.

Dự thảo Luật cũng chưa thể hiện được trong số các lĩnh vực, theo tinh thần mới của Hiến pháp về chính quyền địa phương (khoản 2 Điều 112) sẽ có lĩnh vực chỉ do trung ương (Chính phủ, các Bộ) quản lý, là lĩnh vực cần tập trung quyền lực và thuộc quyền hạn riêng của trung ương mà không phân quyền hay phân cấp (theo thông lệ ở các nhà nước đơn nhất hay nhà nước liên bang đều do trung ương quản lý như lĩnh vực an ninh, quốc phòng, ngoại giao, tôn giáo, tư pháp…). Đối với những lĩnh vực này, việc giao cho chính quyền địa phương thực hiện nhiệm vụ với tính chất ủy nhiệm, ủy quyền nhưng trung ương vẫn phải chịu trách nhiệm chính về các lĩnh vực đó để tránh đùn đẩy trách nhiệm trung ương và địa phương. Trong những trường hợp này khi có những vấn đề sai phạm xảy ra thì Bộ trưởng mới phải chịu trách nhiệm.

Vấn đề phân cấp, phân quyền, ủy quyền là vấn đề hết sức quan trọng khi xây dựng Luật tổ chức Chính phủ cũng như Luật tổ chức chính quyền địa phương và các luật chuyên ngành. Do đó, cần phải tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện để bảo đảm vai trò tư lệnh ngành, không chỉ trong các lĩnh vực mà trung ương độc quyền phụ trách mà để bảo đảm sự quản lý thống nhất, thông suốt của nền hành chính, bảo đảm vai trò quản lý thống nhất của Chính phủ trong các lĩnh vực kinh tế – xã hội, thì Dự thảo cần làm rõ vai trò của Bộ trưởng với tư cách là “tư lệnh ngành” trong các lĩnh vực được giao phụ trách theo quy định tại khoản 4 Điều 95 Hiến pháp năm 2013 “Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ chịu trách nhiệm cá nhân trước Thủ tướng Chính phủ, Chính phủ và Quốc hội về ngành, lĩnh vực được phân công phụ trách, cùng các thành viên khác của Chính phủ chịu trách nhiệm tập thể về hoạt động của Chính phủ”.

Nguyễn Quỳnh Liên – Chu Thị Thái Hà

Đổi mới tổ chức hoạt động của chính quyền địa phương; nâng cao chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp, bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương là yêu cầu bức thiết đối với Việt Nam hiện nay. Quyền tự chủ đó trước hết phải được bảo đảm về mặt thể chế; nếu không có sự bảo đảm về mặt thể chế thì khả năng tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương sẽ rất hạn chế và khó bảo đảm thành công. Pháp luật Việt Nam còn có những bất cập và chưa bảo đảm quyền tự chủ của chính quyền địa phương về tài chính, ngân sách, chưa tạo quyền chủ động của các cấp ngân sách, các cấp chính quyền địa phương trong quản lý tài chính ngân sách; chưa gắn trách nhiệm của địa phương, đơn vị sử dụng ngân sách với kết quả và hiệu quả thực hiện nhiệm vụ, từ đó làm giảm trách nhiệm giải trình, giảm tính minh bạch trong quy trình quản lý ngân sách và giảm hiệu quả giám sát của các cơ quan, ảnh hưởng đến hiệu quả thực hiện ngân sách nhà nước nói chung.

1. Thực trạng quy định pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trong quản lý tài chính, ngân sách

Sau khi ban hành Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 các địa phương được quyền tự chủ cao hơn và được giao quyền quyết định trong một số nhiệm vụ liên quan đến ngân sách.Luật Ngân sách nhà nước năm 1996 quy định khá rõ nguồn thu và nhiệm vụ chi của chính quyền địa phương cấp xã, cấp huyện. Tuy nhiên, Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 không còn quy định cụ thể về nhiệm vụ chi và quyền thu của chính quyền địa phương cấp cơ sở như cấp xã nữa. Nhiệm vụ chi và quyền thu của chính quyền địa phương cấp cơ sở sẽ do chính quyền địa phương cấp tỉnh quyết định; cấp nào có trách nhiệm gì, quyền hạn gì thì giao cho chính quyền cấp tỉnh tự quyết(10).

Về thẩm quyền quyết định ngân sách địa phương, hiện nay chính quyền địa phương mới chỉ được tăng quyền về tổ chức, thực thi ngân sách, còn thẩm quyền quyết định ngân sách vẫn thuộc về trung ương (ví dụ: quyền quyết định các sắc thuế, mức thuế suất, các nhiệm vụ chi tiêu vẫn thuộc về trung ương). Chính quyền địa phương chỉ được quyền quyết định đối với một số loại phí, lệ phí nhỏ mà trung ương quy định khung hoặc mang tính đặc thù địa phương.

Phân cấp quản lý ngân sách hiện nay gồm có phân cấp nhiệm vụ thu và chi ngân sách nhà nước (NSNN). Các cấp ngân sách của Việt Nam được thiết kế theo mô hình ngân sách lồng ghép (hay còn gọi là mô hình “búp bê Nga”), theo đó, ngân sách cấp trên lồng ghép ngân sách các cấp dưới. Mặc dù vậy, ngân sách nhà nước được chia thành ngân sách trung ương (NSTW) và ngân sách địa phương (NSĐP) (7, tr.91). Hội đồng nhân dân ở cả 3 cấp đều có nhiệm vụ, quyền hạn quyết định dự toán thu ngân sách nhà nước trên địa bàn, dự toán thu chi ngân sách địa phương và phân bổ dự toán ngân sách cấp mình, phê chuẩn ngân sách địa phương.

Về phân cấp thu ngân sách: Các khoản thu NSNN được chia thành các nhóm: (i) các khoản thu ngân sách trung ương hưởng 100%; (ii) các khoản thu phân chia theo tỷ lệ % giữa NSTW và NSĐP; (iii) các khoản thu được phân cấp cho NSĐP 100%. Tỷ lệ phân chia NSTW và địa phương được giữ cố định trong giai đoạn từ 03-05 năm với mục tiêu giúp chính quyền địa phương có sự ổn định trong thực hiện nhiệm vụ ngân sách của mình [7, tr.91].

Về phân cấp chi ngân sách nhà nước: Hiện nay phân cấp chi NSNN giữa trung ương và địa phương được thực hiện theo nguyên tắc: (i) NSTW giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chiến lược, quan trọng của quốc gia và hỗ trợ những địa phương chưa cân đối được thu, chi ngân sách. NSTW chi trả cho các chương trình, dự án quốc gia, liên tỉnh, các dịch vụ công cộng có vai trò quan trọng với quốc gia như giáo dục đại học, các bệnh viện quốc gia, quốc phòng, an ninh quốc gia…(ii) HĐND cấp tỉnh quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế – xã hội, quốc phòng, an ninh và trình độ quản lý của mỗi cấp trên địa bàn. NSĐP có trách nhiệm với dịch vụ công theo phân cấp mà vùng hưởng lợi nằm trong biên giới của họ; (iii) Nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó bảo đảm; việc ban hành và thực hiện chính sách, chế độ mới làm tăng chi ngân sách phải có giải pháp bảo đảm nguồn tài chính phù hợp với khả năng cân đối của ngân sách từng cấp [7, tr.92].

2.Hạn chế, bất cập của các quy định pháp luật

Quy định về phân cấp ngân sách trung ương – địa phương hiện nay còn có nhiều vấn đề bất cập, dưới đây tác giả chỉ tập trung vào một số bất cập chính từ quy định của pháp luật, cụ thể là:

Một là, quy định về thẩm quyền ngân sách của 03 cấp Hội đồng nhân dân tương đối giống nhau đã tạo thành hệ thống ngân sách có tính chất ”lồng ghép” – ngân sách cấp dưới là một bộ phận hợp thành của ngân sách cấp trên và dẫn đến việc quyết định dự toán ngân sách và phê chuẩn quyết toán ngân sách của các cấp chính quyền địa phương bị trùng lắp, nhiều cấp chính quyền cùng quyết định một vấn đề, cấp dưới quyết định lại những vấn đề đã được cấp trên quyết định và ngược lại, cấp trên phê chuẩn lại những vấn đề đã được cấp dưới thông qua(5, tr.26); (4). Quy định hiện hành theo hướng “lồng ghép ngân sách” làm cho các địa phương trở nên bị động (cấp tỉnh đợi cấp huyện, cấp huyện chờ cấp xã), thậm chí là trông chờ trong việc thực hiện nhiệm vụ thu chi ngân sách, khai thác nguồn thu, điều tiết nguồn chi… cho phù hợp tình hình địa phương và yêu cầu của trung ương. Cách quản lý và điều hành ngân sách hiện nay ngoài việc buộc ngân sách địa phương phụ thuộc ngân sách trung ương thì còn dẫn đến tình trạng “không phải chịu trách nhiệm đến cùng” bởi trung ương không thể quản lý chặt chẽ, chi tiết ngân sách của địa phương, còn địa phương cũng không phải chịu trách nhiệm hoàn toàn khi có sai lầm trong quản lý ngân sách. Nguyên nhân chính là địa phương chưa có quyền tự chủ tài chính (8). Các cấp chính quyền thường thiếu chủ động trong việc quản lý trên địa bàn của mình do phải chờ đợi các hỗ trợ về tài chính, về nguồn nhân lực từ “cấp trên”, dẫn đến hoạt động của nền hành chính trở nên bị động, không linh hoạt hoặc bỏ qua những nhiệm vụ cần thiết cũng như sử dụng lãng phí nguồn lực.

Hai là, tuy là pháp luật có phân định nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và địa phương tương đối rõ, nhưng giữa các cấp ngân sách ở địa phương thì không được quy định cụ thể; do đó, các nhiệm vụ chi hiện nay giữa các cấp ngân sách địa phương thường có sự trùng lắp giữa các cấp ngân sách, đặc biệt là các khoản chi có tính chất sự nghiệp, dẫn đến việc phân bổ nguồn lực dành cho các nhiệm vụ chi không giống nhau tùy theo quan điểm của từng địa phương. Trên thực tế có nhiều địa phương quy định về nội dung này hết sức chung chung, nên rất khó xác định thực chất thuộc nhiệm vụ của ngân sách cấp nào(1).

Ba là, quy định hiện hành giao nhiều quyền cho cấp tỉnh đồng thời làm hạn chế tính tự chủ của ngân sách cấp dưới. Bên cạnh đó, việc trao quyền chủ động quá lớn cho HĐND tỉnh ở địa phương đã làm ảnh hưởng đến vai trò của ngân sách cấp huyện và xã, đồng thời tạo điều kiện cho chính quyền cấp tỉnh tập trung các nguồn lực lớn trong tay mình và vô hình chung lại tạo ra một cơ chế xin – cho (1). Tính độc lập của các cấp ngân sách bên dưới rất hạn chế dẫn đến sự phức tạp trong quản lý ngân sách và sự thiếu phân định trách nhiệm rõ ràng. Địa phương chưa có quyền tự chủ tài chính nên ngoài việc ngân sách địa phương phụ thuộc ngân sách trung ương thì còn dẫn đến tình trạng “không phải chịu trách nhiệm đến cùng” bởi trung ương không thể quản lý chặt chẽ, chi tiết ngân sách của địa phương, còn địa phương cũng không phải chịu trách nhiệm hoàn toàn khi có sai lầm trong quản lý ngân sách (8).

Bốn là, pháp luật không phân định rõ ràng về nguồn thu và nhiệm vụ chi của mỗi cấp nên các cấp chính quyền thiếu sự chủ động trong lập kế hoạch ngân sách dài hạn và chưa khuyến khích cấp huyện, cấp xã quan tâm nuôi dưỡng và phát triển các nguồn thu của riêng mình và cũng không khuyến khích được các địa phương khai thác lợi thế của mình. Quyền tự chủ trong quyết định các khoản thu ngân sách của địa phương là hết sức hạn chế. Chính quyền địa phương chỉ được quyền quyết định đối với một số loại phí, lệ phí nhỏ mà trung ương quy định khung hoặc mang tính địa phương đặc thù (7, tr.94). Quyền chủ động cho chính quyền cấp tỉnh cao và vai trò của ngân sách huyện và xã ngày càng mờ nhạt, thậm chí hầu hết các cấp huyện và xã đều không thể tự cân đối được giữa nguồn thu được hưởng trên địa bàn với tổng nhiệm vụ chi. Các nguồn thu được hưởng trên địa bàn huyện và xã thường không nhiều, nếu bị điều tiết lớn về cấp tỉnh thì đương nhiên phần thu còn lại sẽ rất hạn chế, trong khi đó quyền phân bổ nhiệm vụ chi lại do chính quyền cấp tỉnh quyết định. Qua thực tế cho thấy ở một số địa phương, HĐND tỉnh đã quy định nhiệm vụ chi cho cấp huyện và cấp xã khá “nặng nề”, không tương xứng với khả năng thu tự cân đối của các cấp ngân sách này, dẫn đến để đảm bảo nhiệm vụ chi sẽ cần phải thường xuyên lệ thuộc vào sự hỗ trợ của ngân sách cấp trên (7, tr.94).

Năm là, quy định về quyền tự chủ trong quyết định các khoản thu ngân sách của địa phương bị hạn chế:Các nguồn thu được phân chia 100% cho NSĐP thường là những sắc thuế có hiệu suất thu thấp và không bền vững. Chính quyền địa phương bị hạn chế về khả năng tăng nguồn thu cho mình ngoài các chính sách thu do trung ương quy định. Địa phương chỉ có quyền quyết định một số loại phí, lệ phí theo phân cấp của Chính phủ và được quy định mức thu một số loại phí, lệ phí trong khung pháp luật hiện hành quy định. Nguồn thu từ các loại phí, lệ phí này trên thực tế là rất nhỏ, chỉ chiếm khoảng 10% tổng thu NSĐP; chính quyền địa phương có rất ít biện pháp tạo nguồn thu ngân sách và có rất ít quyền kiểm soát đối với ngân sách mà họ thu được (9). Quy địnhhiện nay cũng chưa khuyến khích địa phương nuôi dưỡng nguồn thu (3). Các sắc thuế đều do Trung ương quyết định cả về thuế suất, cơ sở tính thuế nên không gian cho việc thực hiện sự tự chủ của địa phương là hết sức hạn chế. Do vậy, các địa phương buộc phải tìm kiếm tăng nguồn thu qua việc tăng thu từ đất đai – một loại nguồn thu được phân cấp hoàn toàn cho địa phương. Tuy nhiên, các khoản thu này thường có tính chất thu một lần như thu từ giao quyền sử dụng đất. Sự phụ thuộc rất lớn vào thu từ giao quyền sử dụng đất là nguồn thu chỉ phát sinh một lần dẫn đến vấn đề là thu NSNN từ đất đai sẽ không thể đáp ứng các yêu cầu dài hạn ở địa phương. Hơn nữa đây là nguồn thu không ổn định phụ thuộc vào sự phát triển của thị trường bất động sản [7, tr.95].

Sáu là, quy định về tương quan giữa nguồn thu được giữ lại và nhiệm vụ chi của các cấp chính quyền địa phương còn chưa tương xứng. Nhiệm vụ chi của chính quyền cấp xã tăng lên đáng kể nhưng nhiều xã nguồn thu ngân sách theo phân cấp không đủ nên buộc phải huy động các khoản đóng góp của người dân gây bức xúc cho xã hội, ngược lại nhiều xã, phường ở các thành phố lớn lại có thừa nguồn thu do quy định hưởng tối thiểu 70 % của 05 khoản thu (chủ yếu là thu từ nhà, đất) [2].

Bảy là, quy định về số bổ sung cân đối từ NSTW cho NSĐP được ổn định theo số tuyệt đối trong thời kỳ ổn định NSĐP dẫn đến cân đối NSĐP rất khó khăn, nhất là các địa phương quy mô kinh tế nhỏ, số tăng thu hàng năm không lớn, nhiệm vụ chi ngân sách tăng rất nhanh do yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội theo các chính sách do Trung ương ban hành (chi cải cách tiền lương, xoá đói giảm nghèo, an sinh xã hội,…), trong khi đó chi NSĐP lại chủ yếu nhận bổ sung cân đối từ NSTW, nên gặp khó khăn trong việc đảm bảo nguồn để thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội, nhất là trong điều kiện giá cả tăng. Ngoài ra, quy định về số bổ sung có mục tiêu từ NSTW cho NSĐP chưa đầy đủ và chưa quy định cụ thể về các tiêu chí cho từng mục tiêu được NSTW hỗ trợ, tạo cơ chế “xin cho”. Thực tế hiện nay các khoản bổ sung có mục tiêu (vốn đầu tư) hàng năm lớn hơn số chi đầu tư trong cân đối NSĐP, có những dự án NSTW bổ sung cho NSĐP với mức thấp dẫn tới mất chủ động cho NSĐP [2].

3. Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trong quản lý ngân sách

Tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương về ngân sách là yếu tố quan trọng tạo ra nguồn lực tài chính để mỗi cấp chính quyền địa phương chủ động thực hiện các chức năng nhiệm vụ của mình, là động lực khuyến khích mỗi cấp chính quyền và dân cư ở địa phương tích cực khai thác các tiềm năng của mình để phát triển kinh tế địa phương. Báo cáo của Ngân hàng phát triển châu Á (ADB) về cải cách quản trị hành chính công nêu rõ: “Chừng nào chúng ta không đảm bảo rằng các khoản chi cho những mục đích của chính quyền địa phương phù hợp với nhu cầu và mong muốn của nhân dân địa phương, trao chohọ quyền hạn thoả đáng và phân bổ cho họ nguồn tài chính thích hợp thì chúng ta sẽ không bao giờ có thể khơi dậy sự quan tâm và phát huy được sáng kiến của người dân địa phương”.

Nhiều người lo ngại là tăng cường phân cấp hay trao quyền tự chủ về ngân sách trong khi năng lực quản lý của chính quyền địa phương còn yếu sẽ dẫn đến những hậu quả tai hại. Song cũng không thể chờ cho chính quyền địa phương có đủ năng lực quản lý ngân sách thì mới phân cấp, bởi vì chính quyền địa phương sẽ khó có đủ năng lực khi mà họ không được thử nghiệm để phát triển năng lực đó [7, tr.68]. Do vậy việc hoàn thiện pháp luật nhằm phân định thẩm quyền về quản lý ngân sáchvà nhất là khắc phục thực tế phân cấp ngân sách hiện nay là điều cốt lõi của tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương, của tự quản địa phương. Vậy trong bối cảnh hiện nay, pháp luật phải hoàn thiện như thế nào?

Các nhà nghiên cứu hầu như thống nhất quan điểm cần bảo đảm các nguồn lực (tổ chức bộ máy, cán bộ, công chức, ngân sách…) cho chính quyền địa phương các cấp (6); nhằm phát huy tính chủ động, năng động, sáng tạo và trách nhiệm trong thực hiện nhiệm vụ và quyền; trong đó, vấn đề ngân sách được xem là mấu chốt [7]. Nhiều ý kiến khẳng định cần bảo đảm cho chính quyền địa phương các cấp cơ bản thật sự trở thành một cấp ngân sách; trao cho chính quyền địa phương các cấp quyền tự chủ cao hơn trong quyết định và quản lý các nguồn thu ở địa phương: Bảo đảm nguồn ngân sách để các cấp thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn được phân cấp”.

Trong điều kiện ngân sách các cấp vẫn còn lồng ghép như hiện nay và Hiến pháp năm 2013 vẫn trao cho Quốc hội “quyết định dự toán ngân sách nhà nước…” và “phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước…” (khoản 4 Điều 70) thì chưa thể có những cải cách cơ bản trong vấn đề ngân sách.Để giải quyết vấn đề lâu dài, có tính bền vững, cầnthiết kế lại hệ thống NSNN theo hướng tách bạch rõ ràng các cấp ngân sách, các cấp ngân sách không lồng ghép với nhau, tạo quyền chủ động hơn cho địa phương trong phân bổ và quyết định ngân sách, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp ngân sách được quy định rõ ràng,tăng trách nhiệm và tính tự chủ của các cấp chính quyền. Quan điểm này cũng nhận được nhiều ý kiến ủng hộ của các nhà khoa học [7, tr.148].

Có ý kiến cho rằng để tăng cường quyền hạn cho Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trong việc quyết định về việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa phương phù hợp với thực tế của địa phương, đề nghị không quy định cứng tỷ lệ phân chia các khoản thu này; việc quyết định tỷ lệ để lại cụ thể cho ngân sách xã, thị trấn; thị xã, thành phố thuộc tỉnh do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định theo tình hình thực tế tại địa phương. Chúng tôi cho rằng, vẫn đảm bảo trong khuôn khổ của khoản 4 Điều 70 Hiến pháp năm 2013, có thể phân định ngay thẩm quyền ngân sách của từng cấp chính quyền địa phương, bằng quy định của luật, không trao hết thẩm quyền cho Hội đồng nhân dân cấp tỉnh như đề xuất nêu trên (2) mà trao cho Hội đồng nhân dân các cấp quyết định tỷ lệ phân chia các khoản thu của địa phương mình; đồng thời Hội đồng nhân dân các cấp được quyết định các chế độ chi ngân sách.

Về tự chủ trong nguồn thu của địa phương, để bảo đảm chính quyền địa phương có quyền tự chủ trong việc thu và chi ngân sách, độc lập với chính quyền trung ương, cần cho phép chính quyền địa phương thu thuế địa phương để ngân sách địa phương có thể độc lập với ngân sách trung ương, có thể tính tới việc trao cho địa phương quyền tự chủ cao hơn trong quyết định và quản lý nguồn thu, bao gồm quyền thay đổi thuế suất một số sắc thuế [7, tr.149]. Cũng có ý kiến cho rằng cần tăng cường phân cấp cho các địa phương trong việc quyết định các khoản thu phí, lệ phí gắn với chức năng quản lý nhà nước của chính quyền địa phương. Chúng tôi cho rằng đề xuất này cũng là phù hợp vì đó là cách áp dụng ở nhiều nước có chế độ tự quản địa phương hiện nay.

Trước mắt, chúng tôi cho rằng cần tăng tỷ lệ để lại cho địa phương một số sắc thuế được huy động từ hoạt động sản xuất kinh doanhnhằm khuyến khích tăng cường công tác quản lý cũng như khai thác ngày càng cao hơn về nguồn thu đảm bảo tính ổn định và bền vững về nguồn thu cho địa phương. Một số sắc thuế cần được phân chia lại giữa trung ương và địa phương (và phải phân chia cho từng cấp chính quyền địa phương) cho hợp lý để tăng nguồn thu cho địa phương, ví dụ như thuế thu nhập doanh nghiệp của những doanh nghiệp nếu hoạt động ở nhiều địa phương thì cần được phân chia giữa trung ương và địa phương, chứ không nên dành cho trung ương 100% như hiện nay, như vậy mới tăng cường được nguồn thu cho ngân sách địa phương. Về lâu dài, nên trao quyền tự chủ, quyền tự quyết, quyền kiểm soát quản lý các nguồn thu của chính quyền địa phương như chính quyền địa phương có quyền hạn định ra tỷ lệ thuế; trao cho chính quyền địa phương cấp thấp về thuế tương đối độc lập; khuyến khích các địa phương khai thác lợi thế của mình và chủ động nuôi dưỡng, phát triển các nguồn thu tiềm năng ở địa phương; các loại thuế công dân và pháp nhân đóng cho Nhà nước nên chia làm hai loại là thuế trung ương và thuế địa phương; thuế địa phương nên trao quyền cho nhân dân địa phương quyết định thông qua cơ quan đại diện của họ là Hội đồng nhân dân. Thuế địa phương phải là nguồn chủ yếu tạo ra ngân sách địa phương.

Cũng có quan điểm ở mức tự chủ cao hơn là địa phương có thể tự định ra sắc thuế của riêng mình[7, tr.149], tuy nhiên cần phải rất thận trọng. Việt Nam là nước theo mô hình Nhà nước đơn nhất, nên áp dụng kinh nghiệm của các Nhà nước đơn nhất trên thế giới (ví dụ như Thụy Điển). Theo đó, chính quyền địa phương có quyền thu các sắc thuế riêng (như thuế thu nhập cá nhân, thuế đất, thuế tài sản …) nhưng cơ sở thu thuế phải do Quốc hội quyết định và thậm chí, để quản lý chặt chẽ hơn đối với chính quyền địa phương, Chính phủ cần thực hiện nhiệm vụ thu thuế một cách thống nhất trong toàn quốc và sau đó điều tiết lại cho các địa phương để chi tiêu.

Về tự chủ trong nhiệm vụ chi của địa phương, cần mở rộng quyền tự chủ của địa phương trong quyết định chi tiêu; cho phép chính quyền địa phương tự chủ ở một mức độ thích hợp trong việc ra các quyết định chi tiêu theo ưu tiên của địa phương(7, tr.150). Theo đó, chúng tôi cho rằng, địa phương cần được chủ động quy định các nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách của địa phương phù hợp với điều kiện thực tế và khả năng ngân sách của các cấp ngân sách thuộc địa phương.

Chúng tôi cho rằng, để bảo đảm cao hơn về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương thì về lâu dài, cần có những giải pháp như: trung ương cần phân bổ số bổ sung có mục tiêu cho các địa phương trên cơ sởđịnh rõtiêu chí, nguyên tắc về bổ sung có mục tiêu gắn với các định hướng và chiến lược phát triển ưu tiên của từng vùng, miền và kế hoạch trung và dài hạn của địa phương. Đồng thời, trong điều hành chi ngân sách, hình thành cơ chế để chính quyền địa phương có thêm tự chủ trong các quyết định phân bổ nguồn lực, sử dụng nguồn lực theo các ưu tiên của địa phương và có được sự chủ động về cách thức thực hiện trên cơ sở nguồn thu ngân sách để lại của địa phương và cân đối bổ sung của ngân sách trung ương. Trung ương chỉ tác động, can thiệp khi cần thực hiện các mục tiêu có tính quốc gia.

Nguyễn Thị Hạnh

Vụ Pháp luật Hình sự – Hành chính

Tài liệu tham khảo:

1. Nguyễn Hoàng Anh (2012), “Nghiên cứu chế định chính quyền địa phương và kiến nghị sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992”,Kỷ yếu Hội thảo do Bộ Tư pháp và UNDP tổ chức, Hải Phòng.

2. Bộ Tài chính (2014), Báo cáo tổng kết thi hành Luật ngân sách nhà nước.

3. Vũ Sỹ Cường (2012), “Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Việt Nam và định hướng đổi mới”, Tạp chí quản lý nhà nước (6).

4. Chính phủ (2013), Báo cáo số 352/BC-CP ngày 18/9/2013 của Chính phủ đề xuất về Chương “Chính quyền địa phương” trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992.

5. Đàm Bích Hiên (2005), “Bàn về phân cấp quản lý giữa các cấp chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay”, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, (9).

6. Hoàng Thị Ngân (2009), “Đẩy mạnh công tác phân cấp trung ương và địa phương”,Tạp chí nghiên cứu lập pháp (2+3).

7. Viện Khoa học pháp lý (Bộ Tư pháp) (2014), Đề tài NCKH cấp bộ “ Phân công quyền lực giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương tại Việt Nam – Lịch sử, lý luận và thực tiễn, Hà Nội.

8. Huy Anh, “Sửa đổi luật ngân sách nhà nước: Xóa tâm lý ỷ lại ngân sách nhà nước”, Cổng thông tin điện tử Bộ Tư pháp,truy cập ngày 1/11/2014 tại địa chỉ: http://moj.gov.vn/ct/tintuc/Pages/thong-tin-khac.aspx?ItemID=5557.

9. Phong Lan, “Cầu thị xem xét “xé rào” đầu tư”, Việt báo, truy cập ngày 14/11/2014 tại địa chỉ http://vietbao.vn/Kinh-te/Cau-thi-xem-xet-xe-rao-dau-tu/10912242/87.

10.http://www.mof.gov.vn/portal/page/portal/mof_vn/1973955/1973240?m_action=4&p_id=10208

Trong bối cảnh hiện nay, minh bạch gắn với trách nhiệm giải trình không chỉ là một yêu cầu cấp thiết để thực hành dân chủ, bảo đảm quyền của dân trong tham gia quản lý đất nước và xã hội, quan trọng hơn nữa, chính là một giải pháp hữu hiệu nhằm phòng, chống tham nhũng. Minh bạch và trách nhiệm giải trình cũng là công cụ xây dựng tổ chức vững mạnh, phát triển bền vững, đang là xu thế và đòi hỏi cấp bách đối với các cơ quan nhà nước, doanh nghiệp và tổ chức xã hội. Tăng cường trách nhiệm giải trình của các cơ quan hành chính nhà nước cũng là một trong những mục tiêu quan trọng mà Luật Tiếp cận thông tin hướng tới.

Trách nhiệm giải trình là cốt lõi của quan hệ công việc giữa các cá nhân với nhau, cũng như giữa một tổ chức với cơ quan quản lý và công chúng, và đặc biệt quan trọng trong những lĩnh vực có quan hệ tới lợi ích của số đông công chúng, chẳng hạn chính sách công hay những hoạt động sử dụng ngân sách công. Thuật ngữ trách nhiệm giải trình là sự thừa nhận về trách nhiệm đối với mọi hành động, mọi sản phẩm, mọi quyết định hay chính sách trong việc lãnh đạo, quản lý, và thực hiện công việc; gắn với nghĩa vụ báo cáo, giải thích, biện minh cho mọi hậu quả của những việc đã hoặc sẽ làm. Khả nănggiải trình trách nhiệm được hiểu như năng lực thực hiện nghĩa vụ thông tin đầy đủ, năng lực biện minh cho hành động của mình trong quá khứ hoặc tương lai, và chịu đựng sự trừng phạtnếu như hành động ấy vi phạm các quy tắc đạo đức và pháp lý [[1]].

Cũng có quan điểm cho rằng “trách nhiệm giải trình” là phương tiện để hướng tới sự minh bạch; nếu như công khai vừa là nhiệm vụ, vừa là hoạt động cụ thể, trong đó các cơ quan, tổ chức, đơn vị phải thông tin để người dân biết được các nội dung phải công khai thì minh bạch được xem như quá trình hoạt động công khai bao hàm trạng thái mà người dân biết rõ, hiểu đúng bản chất nội dung đã được công khai. Tính giải trình còn được đề cập đến với tư cách là một yêu cầu quan trọng đối với việc thực hiện minh bạch. Theo đó, yêu cầu về giải trình “nhằm bảo đảm việc cung cấp đủ bằng chứng, căn cứ mang tính khách quan để giải thích hay làm rõ về các nội dung hoặc vấn đề cần minh bạch” [[2]] Nếu hiểu theo khái niệm nêu trên, sẽ có rất nhiều chủ thể phải chịu trách nhiệm giải trình. Đại đa số các quốc gia yêu cầu các cơ quan hành chính phải cung cấp thông tin cho bất kỳ cá nhân công dân nào khi có yêu cầu. Như vậy, có thể hiểu mối quan hệ giải trình trong phạm vi Luật này là giữa Nhà nước – các cơ quan nhà nước với công dân; chủ thể chịu trách nhiệm giải trình ở đây là cơ quan nhà nước và không chỉ giới hạn ở cơ quan hành chính mà cả các cơ quan nhà nước khác. Như vậy, trách nhiệm công khai, minh bạch trong hoạt động được áp dụng đối với ba loại cơ quan hành pháp, lập pháp và tư pháp.Tuy nhiên, bài viết này tập trung đề cập đến trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính nhà nước.

Việc bảo đảm trách nhiệm giải trình gắn liền với các khái niệm, cơ chế, quy định pháp luật về công khai, minh bạch, dân chủ trong hoạt động của cơ quan công quyền. Trong thời gian vừa qua, việc đảm bảo tính minh bạch của cơ quan hành chính được đề cập như là một trong những yêu cầu của việc nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước, đảm bảo tính dân chủ trong hoạt động của Nhà nước và là yêu cầu của việc thực hiện các cam kết quốc tế.

Việc cần phải công khai, minh bạch hóa hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương xuống địa phương xuất phát từ các lý do sau: Đảm bảo tính dân chủ trong hoạt động của các cơ quan nhà nước, người dân có quyền được biết về các chủ trương, chính sách và pháp luật của Nhà nước; các chính sách và pháp luật do các cơ quan nhà nước ban hành cần phải xuất phát từ thực tiễn, phản ánh thực tiễn nên cần có sự tham gia của người dân, người dân cần được tham gia sớm; việc công khai, minh bạch hoạt động là công cụ hữu hiệu để ngăn ngừa và phòng chống hiệu quả những tệ nạn của bộ máy quản lý nhà nước như hối lộ, tham nhũng…

2. Thực hiện trách nhiệm giải trình trong hoạt động của các cơ quan hành chính

Theo Luật Công nghệ thông tin năm 2006, tổ chức, cá nhân tham gia hoạt động ứng dụng công nghệ thông tin có quyền tìm kiếm, trao đổi, sử dụng thông tin trên môi trường mạng (trừ một số thông tin có nội dung được Luật quy định). Cũng theo quy định của Luật này, Trang tin điện tử của cơ quan nhà nước phải bảo đảm cho tổ chức, cá nhân truy cập thuận tiện và phải có các thông tin chủ yếu như tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan đó và của từng đơn vị trực thuộc, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành và văn bản pháp luật có liên quan; quy trình, thủ tục hành chính được thực hiện bởi các đơn vị trực thuộc, tên của người chịu trách nhiệm trong từng khâu thực hiện quy trình, thủ tục hành chính, thời hạn giải quyết các thủ tục hành chính; thông tin tuyên truyền, phổ biến, hướng dẫn thực hiện pháp luật, chế độ, chính sách, chiến lược, quy hoạch chuyên ngành; thông tin về dự án, hạng mục đầu tư, đấu thầu, mua sắm công; mục lấy ý kiến góp ý của tổ chức, cá nhân. Có thể nhận định rằng, đây là một quy định quan trọng và thúc đẩy quá trình “Chính phủ mở”, cũng như nhằm hướng tới xây dựng Chính phủ điện tử trong tương lai và góp phần làm tăng trách nhiệm giải trình của các cơ quan hành chính nhà nước.

Ngày 23/11/2012, Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, Kỳ họp thứ 4 đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Phòng chống tham nhũng. Luật này đã bổ sung Điều 32a quy định: “Khi có yêu cầu, cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải giải trình về quyết định, hành vi của mình trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao trước cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền, lợi ích hợp pháp bị tác động trực tiếp bởi quyết định, hành vi đó” và bổ sung Điều 46b quy định về nghĩa vụ giải trình nguồn gốc tài sản tăng thêm. Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Phòng chống tham nhũng cũng giao cho Chính phủ quy định chi tiết về trách nhiệm của cơ quan có nghĩa vụ giải trình; trình tự, thủ tục của việc giải trình; quy định mức giá trị tài sản tăng thêm và việc xác định giá trị tài sản tăng thêm, thẩm quyền yêu cầu giải trình, trách nhiệm của người giải trình, trình tự, thủ tục của việc giải trình.

Luật Phòng chống tham nhũng của Việt Nam quy định 07 hình thức công khai hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị, nhưng có thể phân thành hai nhóm. Nhóm các hình thức chủ động công khai bao gồm 06 hình thức: Công bố tại cuộc họp của cơ quan, tổ chức, đơn vị; niêm yết tại trụ sở làm việc; thông báo bằng văn bản đến cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có liên quan; phát hành ấn phẩm; thông báo trên các phương tiện thông tin đại chúng; đưa lên trang thông tin điện tử. Hình thức cung cấp thông tin theo yêu cầu của cơ quan, tổ chức, cá nhân theo quy định tại điểm g, khoản 1, Điều 12 chính là hình thức công khai bị động.

Mới đây, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 90/2013/NĐ-CP ngày 8/8/2013 quy định trách nhiệm giải trình của cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Theo đó, Nghị định này áp dụng cho các cơ quan hành chính nhà nước, các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc cơ quan hành chính nhà nước và người có thẩm quyền trong việc thực hiện trách nhiệm giải trình; Cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức chính trị xã hội – nghề nghiệp, tổ chức xã hội – nghề nghiệp, tổ chức kinh tế; các tổ chức nước ngoài được thành lập và hoạt động hợp pháp tại Việt Nam; công dân Việt Nam, người nước ngoài sinh sống hoặc làm việc tại Việt Nam có yêu cầu giải trình.

i) Về việc thực hiện trách nhiệm bảo đảm minh bạch chính sách, pháp luật và các thủ tục hành chính và quy trình hoạch định chính sách, ban hành quyết định của các cơ quan hành chính

Đối với Chính phủ, việc công khai các chủ trương, chính sách về quản lý đất nước, quản lý xã hội là một trong những nhiệm vụ được quy định trong Luật Tổ chức Chính phủ, Quy chế làm việc của Chính phủ và các quy định về lề lối, phương thức làm việc của từng bộ, ngành của Chính phủ. Bên cạnh đó, đề án xây dựng Chính phủ điện tử đang được dần dần hoàn thiện; các quy trình, thủ tục hành chính được từng bước tin học hóa nhằm nâng cao năng lực của các cơ quan hành chính nhà nước trong việc cung cấp các dịch vụ công cho nhân dân và doanh nghiệp được thuận tiện, nhanh gọn; việc cung cấp thông tin về địa phương, thực hiện đăng ký kinh doanh, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, giấy phép đầu tư, giấy phép xây dựng, tiếp nhận và giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo đã được công khai ở nhiều địa phương. Ngoài ra, Công báo nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Chính phủ quản lý ngày càng được nâng cao về chất lượng và số lượng, trở thành công cụ hữu hiệu thể hiện tính công khai, minh bạch các chính sách, pháp luật và các quyết định quản lý của bộ máy nhà nước.

Các cơ quan hành chính nhà nước cũng đã có nhiều nỗ lực trong việc minh bạch hóa các cơ hội đầu tư, minh bạch và đơn giản hóa thủ tục cấp Giấy chứng nhận đầu tư, minh bạch hóa hoạt động quản lý của Nhà nước về đầu tư nước ngoài. Tuy nhiên, còn có nhiều bất cập trong hoạt động công khai thông tin này. Công khai mà không minh bạch là nhận định của nhiều doanh nghiệp, chuyên gia về cách thức lấy ý kiến văn bản pháp luật của nhiều cơ quan nhà nước hiện nay. Nhiều ý kiến đóng góp, phản hồi về văn bản, chính sách từ doanh nghiệp, hiệp hội đối với cơ quan nhà nước không được phản hồi, giải trình, lập luận lại từ phía cơ quan lấy ý kiến. Cách thức lấy ý kiến tạo cảm giác là cho đủ thủ tục mà không đạt mục tiêu như mong muốn là văn bản pháp luật cần phản ánh, cân nhắc đầy đủ các quan điểm khác nhau trong xã hội.

Về thực tiễn lấy ý kiến của người dân trong quá trình hoạch định chính sách cũng như quá trình ban hành các quyết định của cơ quan công quyền, qua kết quả khảo sát của Trung tâm Xanh, một tổ chức NGO về các quy định pháp luật về tham vấn cộng đồng trong lĩnh vực xây dựng, quản lý đô thị cho thấy có một số bất cập trong quá trình thực hiện quyền góp ý của người dân vào việc xây dựng, cải tạo các công trình xây dựng ở địa phương cụ thể:Người dân có quan sát những gì xảy ra nhưng chỉ nói khi được hỏi; người dân chưa chủ động góp ý; người dân không có nơi nào để bày tỏ ý kiến, tại các cuộc họp tổ dân phố, người dân lại chỉ bàn đến quyền lợi sát sườn; các dự án tại cộng đồng thường được khoán trắng cho chính quyền sở tại mà người dân hầu như không được tham gia; chỉ các quy hoạch lớn mới lấy ý kiến của dân; một số người dân có góp ý mà không biết có được tiếp thu hay không.

ii) Về việc thực hiện công khai các thông tin, tài liệu, hồ sơ do các cơ quan hành chính nắm giữ

Bảo đảm thực hiện quyền thông tin của công dân là điều kiện cần thiết cho hoạt động quản lý dân chủ, bảo đảm cho sự phát triển bền vững của một quốc gia. Trong một quốc gia, việc không công khai thông tin đồng nghĩa với thiếu trách nhiệm giải trình của các cơ quan công quyền trong quá trình thực thi quyền lực công và có thể quyền lực đó sẽ mâu thuẫn hoặc đi ngược lại lợi ích của công chúng, của cộng đồng xã hội. Bảo đảm quyền thông tin sẽ góp phần bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người dân, làm tăng tính hiệu quả, minh bạch và trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước. Bảo đảm quyền thông tin cũng đồng thời bảo đảm sự công bằng, dân chủ và tăng lòng tin của người dân đối với Nhà nước. Việc phản hồi từ phía người dân sẽ giúp các cơ quan nhà nước cân nhắc, lựa chọn và đưa ra những quyết định đúng đắn, phù hợp với lòng dân, tăng hiệu quả của chính sách.

Về vấn đề tiếp cận thông tin của người dân trong các quy định pháp luật đã liệt kê ở trên cũng còn nhiều bất cập: Các cơ quan công quyền không công khai thông tin, dẫn đến tình trạng lợi dụng đặc quyền, đặc lợi của những người có điều kiện, vị trí công tác dễ dàng tiếp cận thông tin để trục lợi, gây nên sự bất bình đẳng trong xã hội, đặc biệt là trong lĩnh vực kinh doanh, đầu tư. Việc thiếu minh bạch, công khai trong hoạt động quản lý nhà nước và thiếu cơ chế tiếp cận thông tin đã làm hạn chế sự tham gia của tổ chức, công dân vào hoạt động quản lý nhà nước với tính chất là người giám sát, phản biện nhằm hoàn thiện các chính sách, quy định pháp luật của Nhà nước. Vẫn còn tình trạng không thể khai thác nhanh chóng những thông tin về quy hoạch, chính sách thuế,… điều này gây thiệt hại đáng kể trong hoạt động đầu tư của doanh nghiệp.

Việt Nam đã đi một bước xa trong việc cung cấp các thông tin pháp luật bằng việc sửa đổi, bổ sung Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng như các văn bản quy định chi tiết. Tuy nhiên, còn nhiều loại thông tin trong quá trình quản lý nhà nước chưa được công khai rộng rãi. Việc cung cấp thông tin còn phụ thuộc vào ý chí chủ quan của cán bộ, công chức. Việc chia sẻ thông tin cũng rất hạn chế trong hệ thống các cơ quan nhà nước. Các cán bộ, công chức thường có tâm lý tránh rủi ro và kiểm soát thông tin, thiếu ý thức và thiện chí trong việc thực hiện trách nhiệm cung cấp thông tin.

Bên cạnh đó, việc pháp luật quy định không rõ ràng ranh giới giữa “thông tin mật” và thông tin có thể công khai không những gây cản trở đáng kể đến quyền thông tin và sự tham gia của công chúng mà còn gây khó khăn, lúng túng cho các cán bộ chính quyền trong việc phân loại, sắp xếp để bảo vệ thông tin mật và cung cấp thông tin không thuộc loại mật. Thực tế ở các địa phương cho thấy, công khai tất cả các thông tin về chính sách thu hút đầu tư, quy hoạch, định hướng, kế hoạch phát triển kinh tế, các thống kê về tình hình kinh tế – xã hội của địa phương, các thủ tục hành chính cụ thể… là yêu cầu quan trọng để mọi doanh nghiệp, đặc biệt là các doanh nghiệp nhỏ và vừa có thể tiếp cận. Những thông tin này cần được niêm yết công khai, thuận tiện cho người cần sử dụng như đưa lên Internet qua trang web của tỉnh, cung cấp các thông tin có liên quan bằng CD room, đĩa mềm, phát hành các bản tin định kỳ miễn phí, thành lập các bộ phận hỗ trợ cung cấp thông tin tại các cơ quan xúc tiến đầu tư và liên quan đến hoạt động đầu tư… Thực trạng áp dụng pháp luật cho thấy vấn đề tiếp cận thông tin hiện nay vẫn hoàn toàn thuộc về quyền chủ động của các cơ quan nhà nước mà người dân có rất ít quyền trong vấn đề này.

Ngoài ra, để có thể thực hiện quyền tiếp cận thông tin, phải có một hệ thống lưu giữ tài liệu cho phép thu thập, lập danh mục, lưu trữ và cung cấp thông tin một cách dễ dàng. Một trong những khó khăn hiện nay là phần lớn tình trạng dữ liệu thông tin phân cắt, một số chưa được chuẩn hóa, chưa được số hóa, sự kết nối giữa các ngành, địa phương chưa cao… Do vậy, cần tập hợp thống nhất toàn bộ dữ liệu, dữ liệu phải được số hóa và chuẩn hóa theo tiêu chuẩn quốc gia để dễ quản lý, khai thác sử dụng[3].

iii)Về vấn đề minh bạch ngân sách, tài chính và mua sắm công

Các cơ quan thuộc Chính phủ cũng đã có nhiều nỗ lực để nâng cao tính minh bạch ngân sách đã được thực hiện, bởi quản lý ngân sách nhằm hướng tới mục tiêu sử dụng hiệu quả nguồn lực tài khóa vốn rất hạn hẹp của đất nước. Những hình thức được thực hiện chủ yếu là công khai các chính sách liên quan đến định mức phân bổ, định mức chi tiêu, giao nhiệm vụ thu chi ngân sách và công khai, phổ biến các số liệu, tài liệu liên quan đến việc lập ngân sách hàng năm và quyết toán hàng năm của các cấp ngân sách và đơn vị thụ hưởng ngân sách. Để đảm bảo tính hợp pháp của việc công khai rộng rãi tài chính ngân sách Nhà nước (NSNN), Luật NSNN và nhiều văn bản pháp luật đã quy định rõ, góp phần vào nâng cao khả năng tiếp cận của cộng đồng và người dân đối với việc phân bổ và sử dụng nguồn lực ngân sách.

Để nâng cao hiệu quả công khai, minh bạch ngân sách, tăng cường sự tham gia của người dân, cần phải cải thiện tính minh bạch, công khai trong quy trình ngân sách, mở rộng hình thức và nội dung công khai “Minh bạch thể hiện quyền của người dân và cũng là điều kiện cần có để bộ máy nhà nước tiếp thu trí tuệ của người dân trong thực hiện nhiệm vụ. Sai phạm trong việc sử dụng ngân sách có thể bắt nguồn và được che đậy bởi tình trạng thiếu công khai và minh bạch”. Cần nghiên cứu sửa đổi Luật NSNN, hình thành các khuôn khổ pháp lý có tính ràng buộc để cho các cơ quan, đơn vị có cơ sở để cung cấp các thông tin cần thiết cho cộng đồng cho người dân về các kết quả sử dụng nguồn lực được giao, hình thành các cơ chế phù hợp tạo điều kiện và cơ hội để người dân tham gia vào quy trình ngân sách [[4]]

iv) Về vấn đề minh bạch tài sản, thu nhập của các cán bộ, công chức hành chính: Luật PCTN năm 2005 và các Luật sửa đổi, bổ sung vào năm 2007 và 2012 đã góp phần tạo dựng khuôn khổ pháp lý cho công tác minh bạch tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức với việc xác định rõ các đối tượng và nội dung kê khai tài sản, thu nhập. Tuy nhiên, việc minh bạch tài sản, thu nhập hiện nay vẫn còn nhiều bất cập, hình thức, số lượng cán bộ, công chức phải kê khai tài sản quá nhiều dẫn đến việc thiếu hiệu quả trong công tác giám sát, xác minh và xử lý những vi phạm. Bên cạnh đó, nội dung kê khai chưa cung cấp đầy đủ những thông tin cần thiết để phát hiện và xử lý các hành vi tham nhũng, chưa được công khai rộng rãi để phát huy hiệu quả trong việc nâng cao nhận thức của người dân về tính minh bạch của chính quyền.

v) Về việc tham gia của các tổ chức xã hội vào việc thúc đẩy minh bạch và trách nhiệm giải trình

Hiện nay, các tổ chức xã hội cũng đang trong quá trình nỗ lực thúc đẩy học tập, chia sẻ sáng kiến giữa các tổ chức xã hội và các bên liên quan trong việc thúc đẩy minh bạch và trách nhiệm giải trình; giới thiệu mạng lưới Sáng kiến CSOs về minh bạch và trách nhiệm giải trình; giới thiệu sáng kiến của CSOs trong việc xây dựng bộ nguyên tắc về minh bạch và trách nhiệm giải trình, hệ thống giám sát, chứng nhận CSOs thực hành tốt quản trị minh bạch và giải trình và Giải thưởng về thực hành tốt minh bạch và giải trình. Việc nâng cao năng lực cho các CSOs là vấn đề cấp bách, góp phần xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa trong đó đặc biệt chú ý tới minh bạch và trách nhiệm giải trình – công cụ xây dựng tổ chức vững mạnh, phát triển bền vững.

3. Một số kiến nghị

Dưới đây là một số kiến nghị nhằm góp phần tăng cường trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính nhà nước:

Thứ nhất, hoàn thiện pháp luật theo hướng: Ban hành Luật Tiếp cận thông tin, Luật ban hành quyết định hành chính và quy định trách nhiệm giải trình của các cơ quan hành chính trong quá trình ra quyết định hành chính; sửa đổi các đạo luật chuyên ngành để bảo đảm tính minh bạch trong hoạt động của các cơ quan hành chính; sửa đổi Luật Ngân sách nhà nước để phân định rõ thẩm quyền ngân sách trung ương và ngân sách địa phương…

Thứ hai, để tiếp tục nâng cao tính minh bạch của hệ thống pháp luật và tăng cường tính công khai, minh bạch trong hoạt động của các cơ quan nhà nước, cần có những giải pháp thực thi có hiệu quả những quy định của pháp luật trên thực tế. Cần thực hiện tốt việc phản hồi ý kiến đóng góp của nhân dân đối với các dự án văn bản được công bố lấy ý kiến; tổ chức địa điểm để liên hệ, tiếp nhận thông tin, xử lý các ý kiến đóng góp.

Thứ ba, cần tiếp tục đẩy mạnh việc thực hiện xây dựng Chính phủ điện tử, công cụ thông tin qua mạng internet và xác lập mối quan hệ tương tác giữa người dân, doanh nghiệp với Chính phủ thông qua các phương tiện công nghệ hiện đại. Chính phủ phải gần và thuận lợi với công dân hơn, bằng các kỹ thuật và công nghệ tiên tiến, hiện đại.

Thứ tư, các cơ quan chính quyền từ trung ương và địa phương cần luôn luôn đổi mới, tăng cường năng lực, làm việc có hiệu lực, hiệu quả và minh bạch hơn; cung cấp thông tin, dịch vụ tốt hơn cho người dân, doanh nghiệp và các tổ chức, tạo điều kiện thuận lợi hơn cho người dân thực hiện quyền dân chủ và tham gia quản lý nhà nước.

Thứ năm, tăng cường sự tham gia của các tổ chức xã hội vào việc thúc đẩy minh bạch và trách nhiệm giải trình; huy động sự tham gia của các tổ chức xã hội, cộng đồng và báo chí vào việc thúc đẩy các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện công khai, minh bạch và tăng cường trách nhiệm giải trình.

Dương Thị Bình, Đỗ Thị Huệ

Vụ Pháp luật Hình sự – Hành chính

Để ổn định chính trị – xã hội, phát triển kinh tế. Bất kỳ quốc gia nào trên thế giới, cũng đều chú trọng đến vấn đề xây dựng hệ thống pháp luật. Pháp luật gắn liền với sự ra đời của nhà nước và trở thành công cụ quản lý hữu hiệu của Nhà nước. Sự ra đời của pháp luật nhằm điều chỉnh các mối quan hệ xã hội, hướng tới các giá trị chân chính, là tiền đề giúp cho các yếu tố nằm trong hệ thống xã hội phát triển nhanh và bền vững. Đồng thời, pháp luật là phương tiện đảm bảo cho sự tồn tại và phát triển của xã hội, là cơ sở để con người hoàn thiện ý thức, hành vi đạo đức của mình, nhằm xây dựng một xã hội có trật tự, kỷ cương, hùng mạnh.

Việt Nam với bề dầy lịch sử hàng ngàn năm dựng nước và giữ nước. Hầu hết, suốt chiều dài lịch sử của các triều đại phong kiến ở nước ta, đều gắn liền với các cuộc đấu tranh chống giặc ngoại xâm, bảo vệ đất nước và các cuộc nội chiến, tranh giành quyền lực giữa các tập đoàn phong kiến. Nên yếu tố pháp luật, sớm được các triều đình phong kiến chú trọng xây dựng và phát triển. Thực tế là, trong lịch sử phong kiến nước ta, đã có rất nhiều các bộ luật ra đời và ít nhiều ghi được những dấu ấn, trong lịch sử trị nước bằng pháp luật của các triều đại. Với đặc trưng của luật là, các bộ luật sau là sự kế thừa và phát triển của các bộ luật trước. Nói đến luật pháp trong thời kỳ phong kiến ở nước ta, phải kể đến Bộ Hoàng Việt luật lệ (Luật Gia Long) thời nhà Nguyễn, là bộ luật cuối cùng của chế độ quân chủ ở nước ta, nó có sức ảnh hưởng rất lớn đối với sự phát triển của xã hội đương thời và có giá trị rất lớn đối với sự phát triển của luật pháp đương đại.

1. Tư tưởng pháp luật của nhà Nguyễn

Triều Nguyễn tồn tại trong giai đoạn từ (1802 – 1945). Bắt đầu từ khi Nguyễn Ánh đánh đổ nhà Tây Sơn, lên ngôi hoàng đế lấy hiệu là Gia Long (1802), đến khi vị vua cuối cùng của nhà Nguyễn là Bảo Đại thoái vị (1945), là triều đại phong kiến cuối cùng ở Việt Nam, với hơn một thế kỷ tồn tại (143 năm), trải qua 13 đời vua. Nhà Nguyễn sử dụng Nho giáo với tư cách là độc tôn duy nhất trong quản lý và xây dựng đất nước. Điều này đồng nghĩa với việc, triều Nguyễn cai trị đất nước chủ yếu dựa vào Đức trị và Nhân trị (quan điểm trị nước của Nho giáo). Tuy nhiên, để bảo vệ vương quyền và xây dựng một nhà nước phong kiến trung ương tập quyền chuyên chế cao độ, buộc nhà Nguyễn phải sử dụng đến yếu tố pháp trị. Đó là sự kết hợp giữa độc tôn Nho giáo và pháp trị, nhà Nguyễn đã xây dựng và thực thi pháp luật trên nền tảng của Nho giáo. Nho giáo đã cùng với pháp luật ổn định trật tự kỷ cương xã hội, đảm bảo cho sự phát triển của đất nước giai đoạn này. Sự ra đời của bộ Hoàng Việt luật lệ dưới thời vua Gia Long, là một minh chứng cho phương pháp cai trị mới của nhà Nguyễn, có sự kết hợp giữa pháp trị với đức trị, nhân trị của nho học. Theo tác giả Đỗ Bang, “Bộ Hoàng triều luật lệ là một cống hiến quan trọng của Gia Long đối với pháp luật triều Nguyễn”¹, vì nó là cơ sở để các vị vua sau này của nhà Nguyễn sử dụng để thực hiện quyền cai trị tuyệt đối của mình.

Bộ luật này được vua Gia Long cho tiến hành biên soạn từ năm 1811, do Nguyễn Văn Thành làm Tổng tài soạn, năm 1812 thì hoàn thành. Đến năm 1815, nhà vua cho ban hành và áp dụng rộng rãi trên phạm vi cả nước. Có thể đánh giá đây là là bộ luật đầy đủ và hoàn chỉnh nhất trong hệ thống luật cổ của nước ta và là bộ luật đầu tiên trong lịch sử phong kiến Việt Nam có sự thống nhất từ Bắc vào Nam.

2. Một số quy tắc được thể hiện trong Hoàng Việt luật lệ

Bộ luật với 22 quyển, chia thành 7 chương, gồm 398 điều và 30 điều tỷ dẫn, được xây dựng chủ yếu dựa trên bộ “Đại Thanh luật lệ” của nhà Mãn Thanh (Trung Quốc) và Luật Hồng Đức (thời Lê), với 397 điều giống luật của nhà Thanh, chỉ có một điều được lấy từ Luật Hồng Đức. Tuy nhiên, bộ luật đã được điều chỉnh cho phù hợp với đặc điểm tình hình, kinh tế, văn hóa, chính trị của nhà Nguyễn lúc bấy giờ. Phần lớn các điều được ban hành trong Luật Gia Long, đều gắn với nhiệm vụ và sự cai quản của 6 bộ (Lại, Công, Lễ, Hộ, Binh, Hình). Lại luật là những quy định về tổ chức nhà nước và hệ thống quan lại; Công luật quy định về xây dựng, bảo vệ đê điều, lăng tẩm; Lễ luật quy định về ngoại giao và nghi lễ cung đình; Hộ luật quy định về quản lý dân cư và đất đai; Binh luật quy định về tổ chức quân đội và quốc phòng; Hình luật quy định về các tội danh và hình phạt. Trong 398 điều của Luật Gia Long, có 166 điều về hình luật, 66 điều về hộ luật, 10 điều về công luật. Một số điều trong Hộ luật đã được cụ thể thành chính sách kinh tế của nhà Nguyễn. Từ việc phân chia các điều luật, có thể thấy rằng nhà Nguyễn rất quan tâm tới pháp luật trong quá trình trị nước, đặc biệt là yếu tố hình luật được đề cao, thể hiện sự hà khắc của Luật Gia Long, với mục đích bảo vệ quyền lợi và địa vị của vương triều.

So với Luật Hồng Đức, thì Luật Gia Long của triều Nguyễn hà khắc hơn, nhưng nội dung và cách áp dụng rõ ràng hơn. Điều này thể hiện qua việc ban hành các nguyên tắc: Nguyên tắc luật định; nguyên tắc so sánh luật; nguyên tắc xét xử theo luật mới; nguyên tắc chiếu cố; nguyên tắc người thân thuộc được che giấu tội cho nhau; nguyên tắc truy cứu trách nhiệm hình sự; nguyên tắc luận tội theo tang vật; nguyên tắc chuộc tội bằng tiền. Luật còn nghiêm cấm sử dụng các bản án chưa được biên soạn vào Bộ luật để làm chuẩn cho việc xét xử. Trong luật cũng quy định, nếu quan lại cố tình bao che hoặc bẻ cong sự thật, thì bị ghép vào tội vô ý hay cố ý thêm bớt tội cho người và phải thẩm xét cho rõ ràng và cải chính ngay.

3. Những giá trị cơ bản của Hoàng Việt luật lệ

Sự ra đời của Luật Gia Long và cách thức trị nước gắn liền với pháp trị của triều Nguyễn có giá trị vô cùng to lớn trong dòng chảy lịch sử của pháp luật Việt Nam. Đối với xã hội phong kiến đương thời, thì một mặt pháp luật khẳng định quyền cai trị tối cao của nhà vua, “bảo vệ chủ quyền quốc gia, mà việc bảo vệ chủ quyền chính là xuất phát từ yêu cầu bảo vệ chế độ vương quyền”⁷. Ngoài ra, vua Gia Long rất quan tâm đến việc xét xử các vụ án. Trong Đại Nam hội điển sư lệ, quyển 44, có ghi lại, năm 1812, vua Gia Long ra chỉ dụ cho bộ hình: “Hình ngục là việc lớn, quan hệ đến sinh mệnh của thiên hạ. Gần đây các nha môn hỏi việc hình, có nơi cứ để ứ đọng án tiết làm lụy cho bình dân, ta rất thương. Vậy hạ lệnh cho cho sở tại phải xét văn án soát tội tù, kẻ nào nhẹ thì ta tha cho, kẻ nào nặng thì tâu xin xử trí cho hình được thanh, chính được bình, xứng với lòng ta”. Bên cạnh đó, nhà vua muốn các vụ án xét xử nhanh chóng, công minh và “có sự khoan hồng cho các công thần của bản triều”⁸. Điều này có ý nghĩa, hướng dân chúng và quan lại hết sức phụng sự cho triều đình. Mặt khác việc đưa ra các điều luật đã giúp ổn định trật tự xã hội, ngăn chặn người dân làm điều ác, con người có bổn phận làm theo những quy phạm đạo đức, giữ gìn trật tự kỷ cương phép nước. Tạo điều kiện cho sự phát triển bền vững của đất nước, tránh được tình trạng dân nổi dậy chống lại triều đình và các hành vi vi phạm pháp luật khác. Những quy định này, có giá trị cho hệ thống pháp luật đương đại trong việc yêu cầu các bộ, ngành có liên quan phải xét xử nghiêm minh, tạo sự công bằng cho những người có tội và vô tội, tránh gây phẫn uất trong dân chúng do những vụ án oan. Để nhân dân tin tưởng tuyệt đối vào sự lãnh đạo của Đảng và Nhà nước, sống và làm việc theo Hiến pháp và pháp luật.

Đối với giai đoạn hiện nay, Việt Nam đang xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, trong đó tất cả mọi người đều bình đẳng, và chịu trách nhiệm trước pháp luật, “các cơ quan, đơn vị, tổ chức và mọi công dân đều phải tôn trọng và thực hiện những quy định của pháp luật một cách bình đẳng, tự giác, nghiêm minh và thống nhất”⁹. Pháp luật triều Nguyễn đã để lại cho các cơ quan làm luật những bài học kinh nghiệm vô cùng quý giá về lập pháp. Việc lập pháp phải dựa vào hoàn cảnh cụ thể, điều kiện của cụ thể của đất nước và khắc phục những thiếu sót trong luật, điều mà các nhà làm luật của chúng ta hiện nay luôn chăn chở, là làm thế nào để có những điều luật vừa công minh nhưng lại cũng hết sức khoan hồng, vừa giữ được sự tôn nghiêm của luật pháp, vừa có tính răn đe, lại vừa trấn an được dân chúng. Để khi áp dụng, người thực thi pháp luật và người phạm tội đều cảm thấy thỏa đáng và bị khuất phục. Bên cạnh đó, cơ quan tư pháp và hành pháp cũng rút ra những kinh nghiệm trong xét xử. Đó là, xác định việc thực thi pháp luật phải được tiến hành nhanh chóng, đúng người đúng tội, công minh và có yếu tố khoan hồng. Do đó, hiện nay trong quá trình xét xử án, các cơ quan chức năng luôn xét đến yếu tố thân nhân, tâm lý, bệnh lý… để bảo đảm cho việc kết án được công bằng. Tránh tình trạng nhanh vội, dẫn đến oan sai. Khi phát hiện ra án oan, phải nhanh chóng tiến hành điều tra và xét xử lại nhằm minh oan cho người vô tội và đền bù thỏa đáng theo luật định.

Đến thời vua Minh Mệnh, ông còn bổ sung một số những điều luật mới “Định lệ chi tiết về phân xử việc làm sai lầm của các thuộc viên, các đường quan ở kinh đô và các tỉnh. Định lệ về việc xử phạt quan lại tham nhũng và hối lộ…”. Tư tưởng về việc xử phạt quan tham, nhận hỗi lộ có ý nghĩađặc biệt quan trọng, là bài học kinh nghiệm sâu sắc đối với nước ta giai đoạn hiện nay, trong việc xây dựng luật pháp về phòng chống tham nhũng. Việt Nam là quốc gia đang phát triển, theo con đường nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, với mục tiêu dân giàu, nước mạnh, xã hội dân chủ, công bằng, văn minh. Để thực hiện những mục tiêu trên, Đảng và Nhà nước ta luôn quan tâm, đề ra những chủ trương, giải pháp phòng chống tham nhũng, hối lộ. Bên cạnh đó đề ra những điều luật áp dụng nghiêm khắc cho việc xử phạt về vấn đề này. Còn với người dân, tư tưởng này giúp họ tích cực hưởng ứng phong trào phòng chống tham ô, lãng phí mà Đảng và nhà nước đề ra.

Ngày nay, tư tưởng này giúp hoạt động lập pháp, hành pháp, tư pháp của các cơ quan pháp luật được thực thi một cách rõ ràng, minh bạch, trong việc đưa ra các chính sách, chế độ khuyến khích công dân làm những điều thiện, những việc tốt có ích cho xã hội, nhằm tăng cường và đẩy mạnh mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam. Đồng thời cũng đưa ra được các điều luật, nghiêm khắc có tính chất răn đe, trừng trị thích đáng đối với kẻ phạm tội.

Bên cạnh đó, Luật Gia Long còn có quy định “bát nghị”, đó là những quy định đối với việc xét xử tám loại người trong xã hội, sẽ được quan xử án ưu tiên, giảm nhẹ hình phạt, dựa trên cống hiến, địa vị, tài năng của họ trong xã hội. Ngoài ra bộ luật có ý nghĩa quan trọng, tích cực trong việc bảo vệ quyền lợi của người già, phụ nữ, trẻ em và người cô quả, tàn tật, dân thường có hoàn cảnh đặc biệt, người tự thú và cả những người phạm tội (đang chịu hình phạt). Trong Hoàng Việt luật lệ, quyển 1, phần Biểu đồ các lệ chuộc tội có quy định: Riêng các loại tội nhân già cả, trẻ thơ, tàn tật, nhân viên thiên văn, đàn bà…, thì đã có chiếu cố để tỏ ý thương già yêu trẻ, thương hại người tàn tật, khoan dung nghệ nhân và thương xót đàn bà. Với đối tượng này, luật có quy định là không được dùng hình để khảo vấn. Nếu người già, trẻ em phạm tội thì được xem xét nộp tiền chuộc. Luật cũng có những điều quy định nghiêm ngặt để bảo vệ thân thể người phụ nữ và người dân thường có hoàn cảnh đặc biệt, ngay cả với những đối tượng đã là phạm nhân thì luật cũng xem xét để giảm án, hưởng ân xá. Điều này chứng tỏ rằng, trong Luật Gia Long đã có yếu tố xét đến yếu nhóm đối tượng cần được ưu tiên và có xét đến yếu tố thân nhân trong quá trình thẩm án. Kế thừa tư tưởng pháp luật này của nhà Nguyễn. Pháp luật đương đại của chúng ta hiện nay, vẫn áp dụng và thực thi triệt để nội dung tư tưởng trên, khi xếp người già, trẻ nhỏ vào nhóm cần có sự quan tâm, giúp đỡ của cộng đồng xã hội và trong xử án các cơ quan chức năng luôn xét đến yếu tố thân nhân của bị cáo.

Có thể thấy rằng, pháp luật của triều Nguyễn, mặc dù không phải là hệ thống luật pháp duy nhất dưới thời phong kiến ở nước ta. Nhưng có thể được coi là bộ luật lớn nhất, hoàn chỉnh và đầy đủ dưới chế độ phong kiến. Bên cạnh những điều luật hà khắc, áp chế đối với nhân dân, còn có rất nhiều những điều luật có giá trị, mang tính nhân văn trong việc thể hiện mối quan hệ giữa các giai cấp trong xã hội. Nó không chỉ có ý nghĩa với xã hội đương thời, mà còn có ý nghĩa là bài học kinh nghiệm vô cùng sâu sắc và quý giá cho hệ thống pháp luật đương đại. Đặc biệt cho các nhà làm luật và thực thi pháp luật về công tác lập pháp, hành pháp, tư pháp ngày càng hoàn thiện hơn. Góp phần kiện toàn, xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta trong giai đoạn hiện nay.

ThS. Đỗ Việt Hà

Trường CĐ Kinh tế công nghiệp Hà Nội

Tài liệu tham khảo:

^{(1) (3) (4) (5)} Đỗ Bang (chủ biên – 1997) “Tổ chức bộ máy nhà nước triều Nguyễn giai đoạn 1802 – 1884”, Nxb. Thuận Hóa, Huế.

⁽²⁾ Trần Trọng Kim (1971), Việt Nam sử lược, QII, Trung tâm học liệu, Sài Gòn.

⁽⁶⁾ Nguyễn Minh Tường (2008), “Cải cách hành chính dưới triều Minh Mệnh (1820 – 1840)”, Kỷ yếu hội thảo khoa học chúa Nguyễn và vương triều Nguyễn trong lịch sử Việt Nam từ thế kỷ XVI đến thế kỷ XIX, Nxb. Thế giới, tr. 397.

⁽⁷⁾ http://baotangnhanhoc.org/vi/bai-nghien-cu-lch-s.html?start=30.

⁽⁸⁾ Đỗ Bang, Nguyễn Minh Tường (1996), “Chân dung các vua Nguyễn”, tập 1, Nxb. Thuận Hóa, Huế, tr. 79.

⁽⁹⁾ http://kenhsinhvien.net/topic/nha-nuoc-phap-quyen-xa-hoi-chu-nghia-la-gi.

1. Sự cần thiết ban hành văn bản quy định cụ thể về xử lý trách nhiệm đối với người, cơ quan ban hành văn bản trái pháp luật, các hành vi vi phạm trong hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luậtvà khắc phục hậu quả do áp dụng văn bản trái pháp luật gây ra

Hệ thống cơ quan hành chính nhà nước mà cao nhất là Chính phủ đã sử dụng triệt để pháp luật trong vai trò là công cụ để quản lý nhà nước, quản lý xã hội. Về nguyên tắc, toàn bộ hệ thống cơ quan hành chính nhà nước cũng như cán bộ, công chức làm việc trong bộ máy đó đều phải trên cơ sở pháp luật và theo sự điều chỉnh của pháp luật. Tuy nhiên, ngay bản thân Chính phủ và các cơ quan hành chính nhà nước khác cũng phải tự kiểm soát mình, tự thể hiện sự dân chủ, minh bạch, dám chịu trách nhiệm trước Nhà nước, trước Nhân dân. Ở lĩnh vực ban hành văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) thể hiện ở trách nhiệm của Nhà nước trước Nhân dân trong việc cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL trái pháp luật; ở việc xem xét, truy cứu trách nhiệm đối với người, cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL trái pháp luật.

Như chúng ta đã biết, tùy vào phạm vi, tính chất mà văn bản QPPL có đối tượng áp dụng và tầm ảnh hưởng khác nhau, tuy nhiên, việc ban hành văn bản QPPL trái pháp luật của các cơ quan hành pháp thường gây ảnh hưởng nặng nề tới tình hình kinh tế, xã hội. Do vậy, việc ban hành văn bản QPPL chuẩn mực, phù hợp với đường lối phát triển của đất nước, phù hợp với toàn hệ thống văn bản QPPL là đỏi hỏi tất yếu. Thực tiễn công tác kiểm tra văn bản QPPL thời gian qua cho thấy, đã có nhiều trường hợp văn bản QPPL trái pháp luật, gây thiệt hại cho cơ quan, tổ chức, cá nhân, nhưng chưa có trường hợp nào người, cơ quan ban hành văn bản bị xử lý trách nhiệm, cũng chưa có trường hợp nào được bồi thường thiệt hại từ việc ban hành văn bản QPPL trái pháp luật gây ra. Điều này cũng có nguyên nhân xuất phát từ thực tế hệ thống văn bản QPPL của chúng ta hiện nay chưa có văn bản nào quy định, hướng dẫn cụ thể về vấn đề này, nên chưa có cơ sở để xem xét, xử lý.

Từ trách nhiệm của Nhà nước trước Nhân dân, từ trách nhiệm của cán bộ, công chức trong vai trò “công bộc” của Nhân dân, từ dũng khí “nhận trách nhiệm” khi làm sai, từ kết quả của hoạt động tự kiểm soát quyền lực trong các cơ quan hành chính nhà nước cũng như chịu sự “kiểm soát quyền lực” từ phía Nhân dân, tạo sự bình đẳng, dân chủ trong quan hệ Nhà nước – Nhân dân, từ tính pháp quyền của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa… thì việc xem xét, ban hành văn bản QPPL quy định cụ thể làm cơ sở để xử lý trách nhiệm cơ quan, người ban hành văn bản trái pháp luật là phù hợp với thực tiễn, nguyên tắc chung trong quản lý nhà nước và quy luật tự nhiên. Hoặc nói một cách đơn giản, dù là ai, khi đã được Nhân dân giao phó quyền lực, nếu thực hiện nhiệm vụ sai trái, thì tùy tính chất, mức độ đều phải chịu trách nhiệm. Điều này góp phần quan trọng vào việc tiếp tục xây dựng và củng cố tầng lớp cán bộ, công chức có trách nhiệm trước Nhà nước, trước Nhân dân, có lòng tự trọng và quan trọng hơn là có ý thức tuân thủ pháp luật trong mỗi việc mình làm, đồng thời, là điều kiện quan trọng để bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân, củng cố thêm nền tảng, cơ sở, điều kiện để các giai tầng trong xã hội phát triển tự do, dân chủ, bình đẳng, công bằng; là tiền đề quan trọng để hoàn thiện hệ thống pháp luật phục vụ hội nhập, đáp ứng yêu cầu của nền kinh tế thị trường, yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa… Tùy theo tính chất và mức độ vi phạm của văn bản trái pháp luật, hậu quả của nội dung trái pháp luật gây ra đối với xã hội và tính chất, mức độ lỗi mà cơ quan, người đã ban hành văn bản trái pháp luật phải chịu trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật.

Như vậy, cần phải thấy rằng, xem xét, truy cứu trách nhiệm pháp lý của cán bộ, công chức, của cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản đã ban hành văn bản QPPL trái pháp luật là việc làm cần thiết. Ngoài xem xét, xử lý trách nhiệm khi ban hành văn bản QPPL trái pháp luật, một loạt các vi phạm pháp luật trong kiểm tra văn bản QPPL cũng cần được xem xét, xử lý, có như vậy, việc tăng cường chất lượng và nâng cao ý thức kỷ luật trong kiểm tra văn bản mới được bảo đảm.

Song song với việc xem xét, xử lý trách nhiệm của người, cơ quan ban hành văn bản, thì việc xem xét, tính toán, định lượng mức độ thiệt hại trên thực tế của đối tượng chịu sự áp dụng của văn bản trái pháp luật để thực hiện chế độ bồi thường là hết sức quan trọng và cần thiết. Điều này tạo cho các chủ thể tham gia vào tất cả các quan hệ xã hội có thể yên tâm về tính rõ ràng, minh bạch và tính chịu trách nhiệm của Nhà nước, cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành văn bản QPPL… tạo môi trường pháp lý trong sạch, lành mạnh đủ sức thu hút đầu tư, kinh doanh, góp phần phát triển kinh tế – xã hội. Việc quy định trách nhiệm bồi thường, khắc phục hậu quả do áp dụng văn bản trái pháp luật gây ra cũng chính là một phần của việc truy cứu trách nhiệm người, cơ quan có thẩm quyền đã ban hành văn bản. Theo đó, ngoài xem xét, xử lý trách nhiệm của cán bộ, công chức trong khi thi hành công vụ và (hoặc) trách nhiệm hình sự (nếu có) thì người, cơ quan ban hành văn bản còn phải chịu trách nhiệm do việc ban hành văn bản trái pháp luật của mình bằng trách nhiệm bồi thường cho đối tượng chịu sự tác động của văn bản. Do vậy, việc xem xét, tính toán mức độ thiệt hại của các đối tượng này, đồng thời, xác định cơ quan, người có trách nhiệm khắc phục hậu quả, bồi thường thiệt hại là cần thiết và công bằng.

2. Một số kiến nghị về việc ban hành văn bản quy định cụ thể làm cơ sở cho việc xử lý trách nhiệm đối với người, cơ quan ban hành văn bản trái pháp luật, các hành vi vi phạm trong hoạt động kiểm tra văn bản QPPLvà khắc phục hậu quả do áp dụng văn bản trái pháp luật gây ra

Như đã phân tích, xử lý trách nhiệm đối với người, cơ quan ban hành văn bản trái pháp luật và thực hiện các hành vi vi phạm trong kiểm tra văn bản QPPL có ý nghĩa lớn đối với quá trình xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật cũng như hiệu lực, hiệu quả của các quy định về kiểm tra văn bản QPPL. Việc xem xét, xử lý trách nhiệm đối với người, cơ quan ban hành văn bản trái pháp luật hiện nay được quy định tại Điều 34 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật. Theo đó, đối tượng để xem xét trách nhiệm bao gồm tập thể cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản; cá nhân người đứng đầu cơ quan; cán bộ, công chức trong quá trình tham mưusoạn thảo, thẩm định,thẩm tra, thông qua văn bản có nội dung trái pháp luật; Ngoài ra, cơ quan, người ban hành văn bản khi nhận được thông báo, kiến nghị của cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản mà không thực hiện việc tự kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp luật hoặc không thực hiện thông báo kết quả xử lý theo quy định thì bị xử lý theo quy định.

Về hình thức, các đối tượng đã nêu ở trên có thể phải chịu trách nhiệm pháp lý theo quy định của pháp luật về: (i) Kỷ luật cán bộ, công chức và thủ tục xử lý kỷ luật cán bộ, công chức thực hiện theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức; (ii) Trường hợp cán bộ, công chức có hành vi vi phạm trong quá trình soạn thảo, ban hành văn bản gây hậu quả nghiêm trọng thì có thể bị đề nghị xem xét, truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật.

Có thể nhận thấy rằng, về đối tượng, hành vi, hình thức xử lý đã được quy định. Tuy nhiên, tại sao đến nay trên thực tế hầu như vẫn chưa có trường hợp nào bị xử lý kỷ luật và không có trường hợp nào bị truy cứu trách nhiệm hình sự do ban hành văn bản gây hậu quả nghiêm trọng? Là bởi vì, chưa có bất kỳ một quy định nào cụ thể hơn các quy định trên để hướng dẫn thực hiện các quy định này. Về mặt tính chất, định lượng, trình tự, thủ tục… là chưa chi tiết, chưa đầy đủ, vì thế, không thể thực hiện được các quy định này trên thực tiễn, mặc dù, điều đó là rất cần thiết và có ý nghĩa đối với công tác soạn thảo, ban hành và kiểm tra, xử lý văn bản QPPL.

Khoản 4 Điều 34 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP giao cho “Bộ trưởng Bộ Nội vụ chủ trì, phối hợp với Bộ trưởng Bộ Tư pháp hướng dẫn cụ thể các quy định tại Điều này”. Chúng tôi cho rằng, các vấn đề trên có thể dựa trên cơ sở các quy định hiện hành của Luật Cán bộ, công chức năm 2008 và Nghị định số 34/2011/NĐ-CP ngày 17/5/2011 quy định về xử lý kỷ luật đối với công chức để quy định cụ thể. Theo đó, hoạt động soạn thảo, ban hành văn bản QPPL được coi là một nhiệm vụ của công chức, là hoạt động công vụ. Việc soạn thảo, ban hành văn bản trái pháp luật được coi là vi phạm nghĩa vụ công chức trong thi hành công vụ theo quy định tại Luật Cán bộ, công chức năm 2008, do vậy, có thể áp dụng trình tự, thủ tục và các biện pháp kỷ luật của Nghị định số 34/2011/NĐ-CP.

Ngoài ra, các hành vi sau cũng cần được xem xét, xử lý như:

(i) Hành vi vi phạm quy định tại Điều 33 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP, bao gồm: Không gửi văn bản đã ban hành đến cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra theo quy định; không cung cấp thông tin, tài liệu cần thiết cho cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra văn bản; không thực hiện việc đăng công báo, niêm yết, đưa tin các văn bản quy phạm pháp luật đã được xử lý trên các phương tiện thông tin đại chúng theo quy định của pháp luật; không tổ chức tự kiểm tra để phát hiện, xử lý văn bản trái pháp luật do mình ban hành; không tổ chức tự kiểm tra, xử lý văn bản khi có yêu cầu, kiến nghị của cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra hoặc yêu cầu, kiến nghị của cơ quan, tổ chức, cơ quan thông tin đại chúng và cá nhân; có hành vi cản trở, gây khó khăn cho cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra trong quá trình kiểm tra văn bản; báo cáo sai sự thậtkhi thực hiện các quyền quy định tại các khoản 4 và 5 Điều 32 của Nghị định số 40/2010/NĐ-CP; không thực hiện những quyết định, yêu cầu, kiến nghị xử lý của cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra đối với văn bản trái pháp luật do mình ban hành và những hành vi vi phạm pháp luật khác trong quá trình thực hiện các quy định trong công tác kiểm tra, xử lý văn bản;

(ii) Hành vi vi phạm pháp luật trong công tác kiểm tra, xử lý văn bản của cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra văn bản theo quy định tại Điều 37 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP, bao gồm: Không tổ chức kiểm tra, xử lý các văn bản thuộc thẩm quyền kiểm tra, xử lý; không kiểm tra, xử lý văn bản khi có yêu cầu của cơ quan nhà nước cấp trên hoặc đề nghị, kiến nghị của các cơ quan, tổ chức, cá nhân và các cơ quan thông tin đại chúng; không xử lý hoặc không báo cáo cơ quan, người có thẩm quyền xử lý văn bản khi phát hiện văn bản có dấu hiệu trái pháp luật; ban hành quyết định xử lý trái pháp luật, đưa ra yêu cầu, kiến nghị trái pháp luật đối với cơ quan, người có văn bản được kiểm tra; kiểm tra, xử lý văn bản không thuộc thẩm quyền kiểm tra, xử lý; không chuyển cho cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản các văn bản không thuộc thẩm quyền kiểm tra, xử lý của mình và những hành vi vi phạm pháp luật khác trong quá trình thực hiện các quy định tại Nghị định số 40/20100/NĐ-CP và các văn bản pháp luật khác có liên quan trong công tác kiểm tra, xử lý văn bản…

Ngoài ra, văn bản này còn có trách nhiệm hướng dẫn đối với “trường hợp cán bộ, công chức có hành vi vi phạm trong quá trình soạn thảo, ban hành văn bản gây hậu quả nghiêm trọng thì có thể bị đề nghị xem xét, truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật” (điểm c khoản 2 Điều 34 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP). Tuy nhiên, việc hướng dẫn nội dung này lại chưa có cơ sở rõ ràng, bởi cơ sở của trách nhiệm hình sự được quy định tại Điều 2 Bộ luật Hình sự, đó là “chỉ người nào phạm một tội đã được Bộ luật hình sự quy định mới phải chịu trách nhiệm hình sự”. Hiện nay, Bộ luật Hình sự chưa quy định “tội soạn thảo, ban hành văn bản trái pháp luật gây hậu quả nghiêm trọng” hoặc hành vi vi phạm trong quá trình soạn thảo, ban hành văn bản gây hậu quả nghiêm trọng.Trường hợp áp dụng nhóm các tội xâm phạm về chức vụ quy định tại Chương XXI Bộ luật Hình sự năm 1999 thì cũng cần có quy định cụ thể của cơ quan có thẩm quyền thì mới đủ cơ sở để hướng dẫn.

Trong thời gian tới, khi Quốc hội sửa đổi, bổ sung Bộ luật Hình sự hiện hành, cần nghiên cứu, bổ sung loại tội phạm liên quan đến vấn đề này để có cơ sở xem xét, xử lý hình sự. Trước mắt, trong thời gian tới, các cơ quan có thẩm quyền cần sớm ban hành văn bản hướng dẫn xử lý kỷ luật cán bộ, công chức trong việc ban hành văn bản trái pháp luật và xử lý các vi phạm trong kiểm tra văn bản QPPL.

Về chế độ bồi thường khi áp dụng văn bản trái pháp luật gây hậu quả: Hiện nay, Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước chỉ quy định trách nhiệm bồi thường của Nhà nước đối với cá nhân, tổ chức bị thiệt hại do hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra trong hoạt động quản lý hành chính, tố tụng, thi hành án. Theo đó, “hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra thiệt hại là hành vi không thực hiện hoặc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn không đúng quy định của pháp luật…”[1]. Trong số các hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra quy định tại Điều 13 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, không có hành vi nào là hành vi ban hành văn bản QPPL trái pháp luật. Bên cạnh đó, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 cũng chưa có quy định về vấn đề này. Do đó, đến nay chưa có cơ sở pháp lý cho việc bồi thường thiệt hại do ban hành văn bản QPPL trái pháp luật gây ra.

Từ thực tiễn nêu trên, trong thời gian tới, khi Quốc hội ban hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (thống nhất giữa Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008) và sửa đổi, bổ sung Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, cần phải nghiên cứu, quy định trách nhiệm bồi thường đối với hành vi ban hành văn bản QPPL trái pháp luật gây thiệt hại cho cơ quan, tổ chức và cá nhân.

ThS. Lê Thị Uyên

Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật – Bộ Tư pháp

Bài viết nghiên cứu một số vấn đề lý luận liên quan đến quyền sở hữu và quyền sử dụng đất, trên cơ sở đó phân tích, bình luận và đề xuất một số giải pháp hoàn thiện về mặt lý luận đối với quyền sử dụng đất theo pháp luật hiện hành của Việt Nam.

1. Một số vấn đề lý luận liên quan đến quyền sở hữu và quyền sử dụng đất.

1.1. Quyền sở hữu đất

Quy định về quyền sở hữu nói chung đã được đề cập trong pháp luật dân sự với ba quyền năng cơ bản: Chiếm hữu, sử dụng, định đoạt. Trong bài viết này, với mục đích để có cơ sở so sánh quyền, nghĩa vụ của chủ thể sử dụng đất ở Việt Nam, tác giả xin đề cập một số quan điểm về quyền sở hữu tư đối với đất đai trên thế giới.

Về hình thức sở hữu: Hiện nay, mặc dù quy định của các quốc gia trên thế giới không giống nhau, nhưng tựu trung có các hình thức cơ bản: Sở hữu nhà nước, sở hữu tập thể, sở hữu tư nhân, sở hữu toàn dân… Pháp luật Trung Quốc quy định hai hình thức sở hữu đối với đất đai là sở hữu nhà nước và sở hữu tập thể. Pháp luật Singapore có thừa nhận chế độ sở hữu tư nhân đối với đất đai, nhưng có đến 90% diện tích đất thuộc sở hữu nhà nước[1]. Còn hệ thống pháp luật các nước như Mỹ, Đức, Nhật, Nga…, khác với pháp luật Việt Nam và Trung Quốc, đều thừa nhận tư nhân là một trong các hình thức sở hữu đất đai.

Về nội hàm của quyền sở hữu: Pháp luật của các nước nói chung đều thừa nhận quyền sở hữu với ba quyền năng cơ bản: Chiếm hữu, sử dụng và định đoạt. Tuy nhiên, với các nước thừa nhận chế độ sở hữu tư về đất đai, hầu hết các chuyên gia đều đặt ra câu hỏi: Chế độ sở hữu tư nhân có ảnh hưởng gì đến cộng đồng, sự phát triển bền vững và thế hệ tương lai và liệu chủ sở hữu có thực sự được đối xử với đất đai như các tài sản khác? Trong bài viết “Who owns America – Land use Planning for Sustainability” (tạm dịch là “Ai sở hữu nước Mỹ – Kế hoạch sử dụng đất vì sự phát triển bền vững”) của tác giả John Ikerd (Trường Đại học Missouri) đã đề cập đến vấn đề quyền sở hữu tư nhân về đất đai trong pháp luật nước Mỹ, có ảnh hưởng đến việc quản lý đất đai của Nhà nước và người sở hữu đất có phải là người “sở hữu nước Mỹ” trên phương diện lãnh thổ, địa chất hay không? Trong bài viết đó, tác giả bày tỏ sự quan ngại các quy định pháp luật dân sự hiện nay rõ ràng được thiết kế theo hướng bảo vệ quyền sở hữu hơn là bảo vệ con người. Những trường hợp tranh chấp liên quan đến “quyền cho các thế hệ tương lai” hầu như không có ý nghĩa gì so với việc bảo vệ các quyền sở hữu tư nhân được quy định hợp pháp và cụ thể trong luật. Việc sử dụng đất đai cần được gắn vào những mục tiêu dài hạn thay vì việc tận thu giá trị của đất theo các kế hoạch sử dụng đất ngắn hạn hiện nay[2]. TS. Lynton K.Caldwell (Đại học Chicago) trong bài viết “Rights of ownership or rights of use? – The need for a new conceptual basis for land use policy” (tạm dịch: “Quyền sở hữu hay quyền sử dụng – Sự cần thiết phải đưa ra cơ sở nhận thức mới về chính sách sử dụng đất”) đã nhận định, trong lịch sử lập pháp ở các nước phương Tây, các quyền liên quan đến đất không bao giờ được thể hiện tuyệt đối trên thực tế và chỉ xuất hiện rất ít về mặt lý thuyết. Bài viết trên đã trích dẫn lời bình luận của học giả R.G. Crocombe: “Thuật ngữ “chủ sở hữu” là một khái niệm nhầm lẫn. Con người không bao giờ thực sự là “chủ sở hữu” đối với đất, anh ta chỉ sở hữu các “quyền đối với đất” mà thôi”. Tác giả phân tích, nếu lấy yếu tố “tư hữu” là đối tượng, thì quyền sở hữu đất không bảo đảm được điều đó. Sự “tư hữu” của chủ sở hữu có thể bị xâm phạm bởi cơ quan quyền lực công vì nhiều lý do, trong đó có các khoản thuế và rất nhiều mục đích công cộng như làm đường cao tốc, sân bay, chưa kể đến việc không có rào chắn nào bảo vệ các chủ sở hữu thoát khỏi những tác động của xã hội hiện đại như tiếng ồn, ánh sáng, rác thải, ô nhiễm khí quyển… Hầu hết pháp luật của các nước đều cho rằng, “sở hữu” đất được hiểu như “quyền” hơn là sự “tư hữu”[3]. Đồng quan điểm, bài viết “Property entails obligation: Land and property law in Germany” của TS. Fabian Thiel, (tạm dịch là “Quyền sở hữu gắn với nghĩa vụ: Luật sở hữu và đất đai ở Đức”) đã dẫn chứng về quyền sở hữu tư đối với đất thực ra chịu rất nhiều ràng buộc với các nghĩa vụ khác. Để dung hòa giữa lợi ích tư và công, có hai công cụ quan trọng nhất mà Nhà nước áp dụng trong chính sách đất đai là quy hoạch, kế hoạch và thuế giá trị gia tăng đối với đất^[4].

Những dẫn chứng trên cho thấy, quyền sở hữu tư nhân về đất đai không thể và không bao giờ trở thành quyền năng tuyệt đối. Quyền chiếm hữu, sử dụng, định đoạt của các chủ thể đều có thể bị hạn chế bởi lợi ích công cộng, môi trường, phát triển kinh tế – xã hội chung của đất nước, chất lượng đất, chủ thể khác…

1.2. Quyền sử dụng đất

Giáo trình Luật Đất đai, Trường Đại học Luật Hà Nội phân tích quyền sử dụng đất với tư cách là một trong ba quyền năng của quyền sở hữu. Theo đó, “quyền sử dụng đất” được hiểu là “quyền khai thác các thuộc tính có ích của đất đai để phục vụ cho các mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội của đất nước”. Bên cạnh đó, các tác giả phân biệt sự khác nhau giữa quyền sử dụng đất của Nhà nước và của người sử dụng đất về mặt lý luận, biểu hiện trên những khía cạnh cơ bản sau: Quyền sử dụng đất đai của Nhà nước phát sinh dựa trên cơ sở Nhà nước là đại diện chủ sở hữu đất đai, nên quyền sử dụng đất này là vĩnh viễn, trọn vẹn và không bị ai hạn chế. Còn quyền sử dụng đất của người sử dụng xuất hiện khi được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, cho phép nhận chuyển quyền sử dụng đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất… và phụ thuộc vào ý chí của Nhà nước, vì vậy, quyền sử dụng đất của họ bị hạn chế bởi diện tích, thời hạn và mục đích sử dụng…; nếu như quyền sử dụng đất của Nhà nước mang tính gián tiếp và trừu tượng thì ngược lại, quyền sử dụng đất của người sử dụng đất lại mang tính trực tiếp và cụ thể^[5].

Cuốn sách “Giao dịch dân sự về quyền sử dụng đất vô hiệu – Pháp luật dân sự và thực tiễn xét xử” của TS.TP. Nguyễn Văn Cường và TS. Nguyễn Minh Hằng cho rằng, không thể đồng nhất quyền sở hữu đất và quyền sử dụng đất theo ý kiến của một số chuyên gia và quan niệm: “Quyền sử dụng đất là quyền của người sử dụng đất khai thác các thuộc tính của đất đai, khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ tài sản một cách hợp pháp phục vụ cho mục đích của mình và quyền chuyển quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật”^[6].

Trong luận án “Pháp luật về chuyển nhượng quyền sử dụng đất trong kinh doanh bất động sản ở Việt Nam”, TS. Nguyễn Thị Hồng Nhung có trích dẫn một số quan điểm liên quan đến khái niệm về quyền sử dụng đất: “Quyền sử dụng đất là bộ phận cấu thành của quyền sở hữu đất. Thông qua việc được độc quyền giao đất, cho thuê đất, Nhà nước trao cho người sử dụng đất thực hiện trong thời hạn thuê đất, nhận giao đất những quyền và nghĩa vụ nhất định, trong đó có sự phân biệt theo loại đất, theo đối tượng (người) sử dụng đất, theo hình thức thuê hoặc giao đất”^[7]. Các quan điểm trên nhìn chung xem quyền sử dụng đất dưới hai góc độ: Kinh tế và pháp lý. Dưới góc độ kinh tế thì quyền sử dụng đất là quyền khai thác các lợi ích từ đất của các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất. Dưới góc độ pháp lý thì quyền sử dụng đất là những quyền năng mà Nhà nước thông qua công cụ pháp lý để quy định, thừa nhận cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân (người sử dụng đất) được hưởng, được làm trong quá trình sử dụng đất^[8].

Bài viết “Land use in the UK”[9] của các tác giả Jawed Khan và Tamara Powell. Trong bài viết có sự phân biệt giữa “land use – sử dụng đất” và “land cover – chiếm giữ bề mặt đất”. Theo định nghĩa của Tổ chức Lương thực và Nông nghiệp Liên Hợp Quốc, “sử dụng đất” được hiểu là sự tác động của con người vào đất đai nhằm khai thác, sản xuất, duy trì, cải tạo nó. Việc “sử dụng đất” thể hiện hai nội dung: (i) Các hoạt động của con người tác động vào bề mặt đất; (ii) Sự biến đổi trạng thái, tình trạng bề mặt đất, nhằm mục đích sản xuất hoặc duy trì và cải tạo giá trị của đất đối với môi trường. Hay nói cách khác, khái niệm “đất bị sử dụng” được hiểu là đất đó đã có sự tác động khai thác, cải tạo của con người. Còn khái niệm “chiếm giữ bề mặt đất”, theo System of Economic and Environmental Accounts (SEEA) (Hệ thống Tài khoản kinh tế và môi trường), được hiểu là sự tồn tại của các thực thể hữu hình trên bề mặt đất. Các thực thể này có thể được tạo ra bởi con người hoặc tự nhiên. Tuy nhiên, cách phân chia trên chỉ mang tính tương đối, vì trong một số trường hợp thì việc “chiếm giữ bề mặt đất” đã bao hàm cả việc “sử dụng đất”. Việc sử dụng đất có thể được thể hiện dưới các dạng “chiếm giữ bề mặt đất” khác nhau, ví dụ việc xây dựng các bãi cát nhân tạo, đất trồng rừng…[10].

Xét về nội hàm, quyền sử dụng đất ở Việt Nam có nhiều điểm khá tương đồng với quyền sở hữu đất của nhiều quốc gia trên thế giới. Ngay cả các nước công nhận chế độ sở hữu tư nhân về đất đai, thì quyền sở hữu cũng sẽ bị hạn chế bởi yêu cầu đảm bảo sự phát triển bền vững của kinh tế, xã hội và môi trường. Ví dụ, trong bài viết “Who owns America – Land use Planning for Sustainability” của John Ikerd, tác giả đưa ra quan điểm: “Người sở hữu đất không phải là người “sở hữu” nước Mỹ, họ chỉ có quyền sử dụng đất mà thôi. Không ai là người chủ sở hữu thực sự đối với đất đai và mỗi chúng ta cần phải có trách nhiệm và đều có quyền công bằng trong việc đánh giá, xem xét đất đai đã được sử dụng một cách “thông minh” hay chưa. Điều đó cũng đồng nghĩa với việc, mỗi người dân nước Mỹ đều có quyền lên tiếng và quyết định cách thức sử dụng đất đảm bảo phát triển bền vững, đó chính là tương lai của nước Mỹ và người dân nước Mỹ. Chúng ta không phải chủ sở hữu nước Mỹ, nhưng chúng ta có trách nhiệm đảm bảo đất đai của nước Mỹ được sử dụng cho mục đích phát triển bền vững”. Trong bài viết “Rights of ownership or rights of use? – The need for a new conceptual basis for land use policy”, tác giả Lynton K.Caldwell lại phân tích hệ thống pháp luật của một số quốc gia về quyền sở hữu, quyền sử dụng đất và sự cần thiết phải đưa ra một khái niệm mới về quyền sở hữu đất đai. Bài viết cũng cho chúng ta nhận thấy có sự tương đồng về chế độ sở hữu đất của Việt Nam với hệ thống án lệ của Vương quốc Anh, đó là “chế độ sở hữu nhân dân”. Còn ở Mỹ, quốc gia tôn trọng chế độ tư hữu gần như tuyệt đối, thì pháp luật cũng khó có thể quy định dựa vào bản chất thật sự và cơ bản về cái gọi là “sở hữu đất” mà chủ yếu dựa trên “các điều kiện được pháp luật cho phép thông qua việc thực hiện quyền”. Hay nói các khác, trên thực tế, mỗi người chỉ thực sự sở hữu “các quyền” đối với đất chứ không phải sở hữu đất^[11].

Pháp luật Liên bang Nga, Chương 17 Bộ luật Dân sự năm 1997 (sửa đổi, bổ sung vào các năm 1997, 1999, 2001, 2002, 2003), Điều 262 quy định: “Trừ trường hợp khác được quy định trong luật, quyền của chủ sở hữu đối với đất sẽ được mở rộng đối với lớp bề mặt đất, mạch nước ngầm, cây lâu năm và các loại thực vật khác, được đặt trong phạm vi ranh giới của mảnh đất đó. Chủ sở hữu đất được quyền sử dụng đất theo ý muốn của mình, quyền sử dụng này bao hàm cả quyền đối với khoảng không và dưới lòng đất theo chiều thẳng đứng, trừ các quy định khác trong luật về tài nguyên khoáng sản và sử dụng không gian, đồng thời, quyền đó không được ảnh hưởng đến quyền của những người khác”. Điều 264 quy định: “Đất và các tài sản gắn liền với đất, có thể được chủ sở hữu chuyển giao cho người khác sử dụng lâu dài hoặc tạm thời, bao gồm cả việc thuê. Người sử dụng mà không phải chủ sở hữu đất phải tuân thủ các nghĩa vụ theo luật và theo thỏa thuận với chủ sở hữu, không được quyền định đoạt đối với đất, trừ trường hợp luật định hoặc có thỏa thuận”. Đối với các chủ thể có quyền sử dụng đất lâu dài, thì pháp luật cho phép họ có quyền sử dụng một cách độc lập (trừ những trường hợp quy định trong luật), xây dựng các công trình trên đất và được quyền sở hữu các công trình, tài sản này[12].

Nhìn chung, các công trình nghiên cứu khoa học trong nước đều có quan điểm tiếp cận quyền sử dụng đất với tư cách là quyền phái sinh của quyền sở hữu đất. Trên cơ sở quyền nguyên thủy là quyền sở hữu, các chủ thể sử dụng đất được chủ sở hữu trao quyền năng cụ thể, trong một số trường hợp, quyền sử dụng đất có sự “hóa thân” vào quyền sở hữu đất mà các nhà nghiên cứu gọi là “quyền sở hữu kép” trong quan hệ đất đai. Còn pháp luật các quốc gia lại nghiên cứu quyền sở hữu đất theo hướng “sở hữu các quyền đối với đất”. Với các cách tiếp cận trên, chúng ta có thể nhận thấy quyền sở hữu tư nhân đối với đất đai ở nhiều nước trên thế giới và quyền sử dụng đất tại Việt Nam đang có sự tiệm cận rất gần nhau, giao dịch thể hiện rõ nét nhất sự tương đồng này chính là giao dịch “chuyển nhượng quyền sử dụng đất”.

2. Một số đề xuất, kiến nghị đối với ngành khoa học pháp lý Việt Nam liên quan đến quyền sử dụng đất

Quyền sử dụng đất trong hệ thống pháp luật nước ta vừa là một bộ phận của quyền sở hữu, vừa là tài sản, đối tượng của giao dịch dân sự. Có ý kiến cho rằng, quyền sử dụng đất thực chất là bất động sản, vì nó gắn với đất đai. Ý kiến khác lại xem xét quyền sử dụng đất là quyền tài sản, vì quyền sử dụng đất thỏa mãn hai điều kiện: (i) Trị giá được bằng tiền và (ii) Có thể chuyển giao trong giao dịch dân sự. Tuy nhiên, nếu coi quyền sử dụng đất là quyền tài sản, thì những tài sản được xây dựng trên đất được xác định như thế nào? Bên cạnh đó, tự bản thân quyền sử dụng đất không thể đứng độc lập. Trên phương diện lý luận, đây là quyền tài sản, nhưng thực tiễn, thì quyền sử dụng đất đã “hóa thân” hay hữu hình hóa bằng đất đai và các công trình trên đất, hay nói cách khác, quyền sử dụng đất gần với khái niệm bất động sản hơn. Các chủ thể khi thực hiện giao dịch liên quan đến quyền sử dụng đất cũng không thể di chuyển quyền năng này mà chỉ có thể tiếp nhận quyền sử dụng đất đó trên một mảnh đất cụ thể. Theo tác giả, để giải quyết hài hòa về lý luận và thực tiễn, sự tách bạch giữa đất đai với tư cách là bất động sản và quyền sử dụng đất với tư cách quyền tài sản theo pháp luật hiện hành là hợp lý. Nhưng nếu đã coi quyền sử dụng đất là tài sản, thì pháp luật cần phải xác định “ai là chủ sở hữu tài sản” đó. Có ý kiến cho rằng, vì nước ta không thừa nhận chế độ tư hữu về đất đai, nên không thể quy định quyền sở hữu tư đối với quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, chúng ta có thể nhận thấy, đối với từng mảnh đất gắn với chủ sử dụng đất cụ thể, có sự hình thành chế độ tài sản kép với hai đối tượng đã hóa thân và hòa nhập vào nhau, đó là đất đai và quyền sử dụng đất. Với trường hợp chủ sử dụng có quyền định đọat gần như tuyệt đối với quyền sử dụng đất như chuyển nhượng… thì họ gần như đã là chủ sở hữu đối với quyền sử dụng đất trên thực tế.

Những khái niệm đã được các nhà nghiên cứu đưa ra trước đây chủ yếu trên cơ sở xem xét quyền sử dụng đất như một quyền năng trong quan hệ sở hữu. Tuy nhiên, với đặc thù của quyền sử dụng đất tại Việt Nam, chúng tôi đề xuất xem xét quyền năng này với tư cách là tài sản và xác định được chủ sở hữu cụ thể đối với tài sản đó. Đặc biệt, trong trường hợp quyền sử dụng đất ở được Nhà nước giao ổn định, lâu dài và được phép chuyển nhượng, thừa kế, pháp luật nên quy định theo hướng công nhận quyền sở hữu quyền sử dụng đất cho các chủ thể này trên cơ sở bảo đảm sự phát triển bền vững của quốc gia và lợi ích cộng đồng.

Những vấn đề về quyền sở hữu, quyền sử dụng đất là phức tạp và được các nhà nghiên cứu lý luận không chỉ ở Việt Nam mà trên thế giới quan tâm. Với tính chất đặc thù trong quy định pháp luật của từng quốc gia, việc tiếp cận các vấn đề này có thể có sự khác biệt. Tuy nhiên, cùng với xu hướng phát triển của thế giới, việc sử dụng đất hay sở hữu đất của tất cả các quốc gia đều bị giới hạn bởi sự phát triển chung của cộng đồng (nhưng ở các mức độ khác nhau). Ở Việt Nam, xuất phát từ lý luận, thực tiễn và quy định pháp luật hiện hành, chúng ta có thể tiếp cận các khái niệm này trên một bình diện riêng, nhưng vẫn nên có sự tiếp thu, điều chỉnh để đảm bảo hài hòa giữa lý luận và thực tiễn.

Nguyễn Thùy Trang

ThS.LS. Tổng Công ty Công nghiệp Hóa chất mỏ – Vinacomin

Bình đẳng giới không phải là vấn đề riêng của một quốc gia nào, mà đó là vấn đề chung của toàn nhân loại. Xuất phát từ thực tế, quyền của người phụ nữ bị xâm phạm, bị đối xử, bóc lột nặng nề đã diễn ra ở khắp nơi trên thế giới, nên vấn đề cốt lõi trong việc bảo đảm bình đẳng giới chính là bảo đảm các quyền của người phụ nữ, bảo đảm quyền bình đẳng nam, nữ, đồng thời phải có những chính sách hợp lý cho mỗi giới phát huy khả năng và hưởng thụ lợi ích.

Quyền bình đẳng của nam và nữ trong việc hưởng thụ tất cả các quyền con người là một trong những nguyên tắc cơ bản được luật pháp quốc tế thừa nhận và được nêu ở các văn kiện quốc tế chủ yếu về nhân quyền. Các quốc gia khi nội luật hóa các công ước quốc tế mình tham gia cần phải biết rõ nghĩa vụ của quốc gia thành viên bao gồm: Tôn trọng, bảo vệ và thực hiện quyền con người của phụ nữ. Quyền bình đẳng giới là những quyền của nam giới và nữ giới, trẻ em trai và trẻ em gái đều có cơ hội tiếp cận và sự thụ hưởng như nhau trong tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội.

Đây là những vấn đề đã được nêu rõ và cụ thể trong bài viết “Quyền bình đẳng giới – Quyền cơ bản của con người” của tác giả Nguyễn Thanh Hiền, đăng trên Tạp chí Dân chủ và Pháp luật số 64 trang tháng 7/2015. Ngoài vấn đề về quyền bình đẳng giới trong cơ hội tiếp cận, quyền bình đẳng giới trong thụ hưởng, thì bài viết còn đưa ra các điều kiện bảo đảm quyền bình đẳng giới (bao gồm bảo đảm về mặt pháp lý và các bảo đảm về chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội) và cơ chế bảo đảm quyền bình đẳng giới.

Uyên Nhi