Phân tích cơ sở khi quy định các điều kiện chi ngân sách nhà nước; thực trạng áp dụng các điều kiện chi ngân sách nhà nước trong năm 2015 và ý kiến của nhóm để khắc phục những khó khăn trong quá trình áp dụng

Phân tích cơ sở khi quy định các điều kiện chi ngân sách nhà nước; thực trạng áp dụng các điều kiện chi ngân sách nhà nước trong năm 2015 và ý kiến của nhóm để khắc phục những khó khăn trong quá trình áp dụng.

Chi ngân sách nhà nước là một bộ phận quan trọng của pháp luật về ngân sách nhà nước. Để đảm bảo sử dụng các khoản thu ngân sách nhà nước một cách có hiệu quả, điều tiết vĩ mô nền kinh tế thì trước hết, chi ngân sách nhà nước phải tuân theo các điều kiện được pháp luật quy định chặt chẽ. Do vậy, em chọn đề bài số 6 để làm bài tập học kỳ của mình: “Phân tích cơ sở khi quy định các điều kiện chi ngân sách nhà nước; thực trạng áp dụng các điều kiện chi ngân sách nhà nước trong năm 2015 và ý kiến của nhóm để khắc phục những khó khăn trong quá trình áp dụng”.

1. Một số vấn đề lý luận về các điều kiện chi ngân sách nhà nước

1.1. Chi ngân sách nhà nước

Chi ngân sách nhà nước là hoạt động nhằm sử dụng quỹ ngân sách, là quá trình phân phối nguồn tiền tệ nằm trong quỹ ngân sách nhà nước để chi dùng vào những mục đích khác nhau[1].

Chi ngân sách nhà nước là hoạt động mang những đặc điểm sau:

Một là, chi ngân sách nhà nước (NSNN) chỉ được tiến hành trên cơ sở pháp luật và theo kế hoạch chi ngân sách cũng như phân bổ ngân sách do cơ quan quyền lực nhà nước quy định. Theo Điều 15 Luật NSNN năm 2002, Quốc hội là cơ quan quy nhất có quyền quyết định về tổng số chi, cơ cấu, nội dung, mức độ các khoản chi ngân sách nhà nước và quyết định phân bổ ngân sách trung ương. Điều 25 Luật NSNN năm 2002 giao cho Hội đồng nhân dân các cấp quyền quyết định dự toán chi ngân sách địa phương và quyền quyết định phân bổ ngân sách cấp mình. Quyền hạn này của Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp tiếp tục được ghi nhận trong Luật NSNN năm 2015 (có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2017). Mọi hoạt động chi ngân sách phải được thực hiện trên cơ sở các quyết định của Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp.

Hai là, chi NSNN nhằm vào mục tiêu thỏa mãn nhu cầu về tài chính cho sự vận hành của bộ máy nhà nước, bảo đảm cho nhà nước thực hiện được các chức năng, nhiệm vụ của mình. Như vậy, bên cạnh việc chịu ảnh hưởng của kết quả thu NSNN, mức độ và phạm vi chi NSNN còn phụ thuộc vào quy mô của bộ máy nhà nước cũng như tùy thuộc vào chức năng, nhiệm vụ mà Nhà nước đảm nhiệm.

Ba là, chi NSNN là hoạt động được tiến hành bởi hai nhóm chủ thể:

Nhóm chủ thể đại diện cho Nhà nước thực hiện việc quản lý, cấp phát, thanh toán các khoản chi NSNN, gồm các cơ quan đại diện cho Nhà nước thực thi quyền hạn có liên quan tới việc xuất quỹ NSNN cho các mục tiêu đã được phê duyệt, gồm Bộ Tài chính, Sở tài chính – vật giá tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, phòng tài chính quận, huyện, thị xã thuộc tỉnh, thành phố (gọi chung là cơ quan tài chính); sở kế hoạch và đầu tư và kho bạc nhà nước;

Nhóm chủ thể sử dụng ngân sách, gồm các cơ quan nhà nước, kể cả các cơ quan hành chính thực hiện khoán biên chế và kinh phí quản lý hành chính; các đơn vị, kể cả đơn vị sự nghiệp có thu; các chủ dự án sử dụng kinh phí NSNN.

1.2. Các điều kiện chi ngân sách nhà nước

Điều kiện chi ngân sách là các điều kiện do pháp luật quy định mà các chủ thể có liên quan đến hoạt động chi ngân sách phải tuân thủ nhằm đảm bảo hiệu quả chi ngân sách[2].

Luật NSNN năm 2002 đã quy định các điều kiện chi NSNN làm căn cứ để xác định tính hợp pháp của một khoản chi NSNN và là cơ sở để kiểm soát chi. Các điều kiện chi ngân sách đã xác lập điều kiện cần và đủ cho các khoản chi ngân sách đảm bảo đúng nguyên tắc quản lý chi đó là các khoản chi phải được thực hiện theo dự toán, có tính hiệu lực (được thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách hoặc người được ủy quyền chuẩn chi; đúng chế độ, tiêu chuẩn định mức) và có tính hiệu quả (đối với các khoản chi phải thực hiện đấu thầu hoặc thẩm định giá thì phải tổ chức đấu thầu, thẩm định giá). Tuy nhiên, để các điều kiện chi NSNN được thực hiện trên thực tế, là cơ sở để kiểm soát hữu hiệu các khoản chi tiêu thường xuyên của NSNN thì cần phải có sự phát huy đồng bộ của các chế định tài chính khác như xây dựng, lập và phân bố dự toán NSNN, hệ thống tiêu chuẩn, định mức chi tiêu phù hợp và cả yếu tố mang tính chủ quan là năng lực, trình độ của thủ trưởng các đơn vị sử dụng ngân sách.

Cụ thể, khoản 2 Điều 51 Luật NSNN năm 2002 quy định: “Chi ngân sách nhà nước chỉ được thực hiện khi có đủ các điều kiện sau đây:

  1. Đã có trong dự toán ngân sách được giao, trừ trường hợp quy định tại Điều 52 và Điều 59 của Luật này;
  2. Đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định;
  3. Đã được thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách hoặc người được ủy quyền quyết định chi.

Ngoài các điều kiện quy định tại khoản 2 Điều này, đối với những khoản chi cho công việc cần phải đấu thầu thì còn phải tổ chức đấu thầu theo quy định của pháp luật về đấu thầu.”

Theo Nghị định số 60/2003/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật NSNN năm 2002 của Chính phủ ngày 06/06/2003 thì: “Chi ngân sách nhà nước chỉ được thực hiện khi có đủ các điều kiện sau đây:

  1. Đã có trong dự toán ngân sách nhà nước được giao, trừ các trường hợp sau:
  2. Dự toán ngân sách và phân bổ dự toán ngân sách chưa được cơ quan có thẩm quyền quyết định theo quy định tại Điều 4 của Nghị định này;
  3. Chi từ nguồn tăng thu so với dự toán được giao và từ nguồn dự phòng ngân sách theo quyết định của cấp có thẩm quyền;
  4. Đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cấp có thẩm quyền quy định;
  5. Đã được Thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách hoặc người được ủy quyền quyết định chi;
  6. Ngoài các điều kiện quy định tại khoản 1, 2 và 3 Điều này; trường hợp sử dụng vốn, kinh phí ngân sách nhà nước để đầu tư xây dựng cơ bản, mua sắm trang thiết bị, phương tiện làm việc và các công việc khác phải qua đấu thầu hoặc thẩm định giá thì còn phải tổ chức đấu thầu hoặc thẩm định giá theo quy định của pháp luật;
  7. Các khoản chi có tính chất thường xuyên đươc chia đều trong năm để chi; các khoản chi có tính chất thời vụ hoặc chỉ phát sinh vào một số thời điểm như đầu tư xây dựng cơ bản, mua sắm, sửa chữa lớn và các khoản chi có tính chất không thường xuyên khác phải được thực hiện theo dự toán quý được đơn vị dự toán cấp I giao cùng với giao dự toán năm”.

Còn khoản 2 Điều 12 Luật NSNN năm 2015 quy định: “Chi ngân sách nhà nước chỉ được thực hiện khi đã có trong dự toán ngân sách nhà nước được giao, trừ trường hợp quy định tại Điều 51[3] của Luật này; đã được thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách, chủ đầu tư hoặc người được ủy quyền quyết định chi và đáp ứng các điều kiện trong từng trường hợp sau đây:

  1. Đối với chi đầu tư xây dựng cơ bản phải đáp ứng các điều kiện theo quy định của pháp luật về đầu tư công và xây dựng;
  2. Đối với chi thường xuyên phải đảm bảo đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định; trường hợp các cơ quan, đơn vị đã được cấp có thẩm quyền cho phép thực hiện theo cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí thì thực hiện theo quy chế chi tiêu nội bộ và phù hợp với dự toán được giao tự chủ;
  3. Đối với chi dự trữ quốc gia phải đảm bảo các điều kiện theo quy định của pháp luật về dự trữ quốc gia;
  4. Đối với những gói thầu thuộc các nhiệm vụ, chương trình, dự án cần phải đấu thầu để lựa chọn nhà cung cấp dịch vụ tư vấn, mua sắm hàng hóa, xây lắp phải tổ chức đấu thầu theo quy định của pháp luật về đấu thầu;
  5. Đối với những khoản chi cho công việc thực hiện theo phương thức Nhà nước đặt hàng, giao kế hoạch phải theo quy định về giá hoặc phí và lệ phí do cơ quan có thẩm quyền ban hành”.

2. Cơ sở của các điều kiện chi ngân sách nhà nước

2.1. Việc chi NSNN đã có trong dự toán ngân sách được giao

Lập dự toán NSNN là quá trình xây dựng và quyết toán dự toán thu, chi ngân sách của Nhà nước trong thời hạn 1 năm. Thực chất bản dự toán NSNN là những chương trình, kế hoạch hay chính sách của nhà nước trong một tài khóa xác định. Dự toán NSNN rất quan trọng và khá phức tạp, trong đó đảm bảo tính thống nhất, tính toàn diện và tính cân đối: các khoản chi là mục tiêu phải thực hiện, các khoản thu là phương tiện để thực hiện các mục tiêu đó. Mỗi một khoản chi NSNN đều hết sức quan trọng và nó tác động, ảnh hưởng lớn đến sự phát triển kinh tế, chính trị, xã hội… Việc pháp luật quy định các khoản chi NSNN muốn được thanh toán, chi trả phải có trong dự toán ngân sách được giao là do mọi nhu cầu chi dự kiến cho năm kế hoạch phải được xác định trong dự toán kinh phí từ cơ sở thông qua các bước xét duyệt của cơ quan nhà nước có thẩm quyền từ thấp đến cao.

Quốc hội quyết định chi tiết một số nội dung quan trọng trong dự toán NSNN như tổng số chi NSNN trong đó có chi ngân sách trung ương và chi ngân sách địa phương, quyết định chi tiết theo các lĩnh vực chi đầu tư phát triển, chi trả nợ… Có thể thấy rằng, đây là điều kiện ở cấp trung ương đối với các khoản chi. Bởi nó quy định khoản chi đó phải nằm trong dự toán ngân sách – đạo luật ngân sách thường niên mà chỉ cơ quan lập pháp cao nhất là Quốc hội có quyền thông qua. Đối với Hội đồng nhân dân, căn cứ vào nhiệm vụ thu, chi ngân sách được cấp trên giao và tình hình thực tế tại địa phương, quyết định dự toán chi ngân sách địa phương, quyết định điều chỉnh dự toán ngân sách địa phương trong trường hợp cần thiết.

Khoản kinh phí đã được ghi trong dự toán ngân sách thể hiện cam kết thanh toán của Nhà nước đối với các đơn vị sử dụng ngân sách. Dựa trên điều này, các đơn vị sử dụng ngân sách có quyền đòi hỏi Nhà nước phải cấp đủ cho mình số kinh phí mà Nhà nước đã cam kết với điều kiện đơn vị sử dụng ngân sách phải chứng minh được rằng họ có đủ những điều kiện được cấp phát theo quy định của pháp luật. Quy định này dựa trên cơ sở đảm bảo các khoản dự định cho sẽ phù hợp với tổng thể các khoản chi khác, phù hợp với định hướng phát triển kinh tế – xã hội mà Nhà nước đề ra trong năm ngân sách.

Việc quy định chi NSNN phải có trong dự toán ngân sách được giao tạo ra sự công khai cho việc thực hiện chi ngân sách, tránh xảy ra những khoản chi bất minh, chi không rõ mục đích, chi quá mức, gây ra những thất thoát lớn. Tuy nhiên, nếu chỉ đúng như các khoản được chi trong dự toán được giao thì có khi lại gây ra những thiếu sót bởi không thể dự liệu được hết trước mọi vấn đề có thể xảy ra. Do vậy, nhà làm luật đã dự liệu thêm trường hợp ngoại lệ Tạm ứng ngân sách tại Điều 51 Luật NSNN năm 2015. Đây là quy định thể hiện sự linh hoạt của các nhà làm luật, tạo điều kiện để việc thực hiện nhiệm vụ của các đối tượng thụ hưởng ngân sách không bị gián đoạn, khắc phục kịp thời những trường hợp cần phải giải quyết ngay như thiên tai, bão lụt…

Đây là điều kiện đầu tiên, quan trọng và cơ bản nhất để thực hiện chi NSNN.

2.2. Đáp ứng các điều kiện trong từng trường hợp theo quy định của hệ thống pháp luật có liên quan

Điểm b khoản 2 Điều 5 Luật NSNN năm 2002 quy định: “Đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định” là một trong những điều kiện bắt buộc để thực hiện việc chi NSNN. Các khoản chi NSNN phải được tiến hành trên cơ sở pháp luật và kế hoạch chi đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt. Điều này xuất phát từ chế độ phân phối đặc thù của các nguồn lực tài chính mà nhà nước đóng vai trò là chủ sở hữu, nhà nước thực hiện cấp phát không hoàn lại nguồn tài chính đó cho các đơn vị sử dụng ngân sách theo nguyên tắc các khoản chi phải được cân đối, sắp xếp hợp lý, khoa học, đảm bảo hiệu quả, tiết kiệm. Do hạn chế của bản thân cơ chế quản lý chi NSNN là chỉ quản lý những vấn đề chung nhất mang tính nguyên tắc dẫn tới không thể bao quát được tất cả các hiện tượng phát sinh trong quá trình thực hiện quản lý. Trong khi đó, cùng với sự phát triển không ngừng của các hoạt động kinh tế xã hội, các nhiệm vụ chi NSNN ngày càng phức tạp hơn. Do vậy, quy định của pháp luật về chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN là cần thiết. Vì nếu không sẽ tạo khe hở trong cơ chế quản lý chi NSNN. Một số đơn vị, cá nhân tìm cách lợi dụng, khai thác những khe hở của cơ chế quản lý để tham ô, trục lợi, gây lãng phí tài sản và công quỹ của nhà nước. Từ thực tế trên, đòi hỏi phải có các quy định về điều kiện chi NSNN nhằm ngăn chặn các hiện tượng tiêu cực, phát hiện những điểm chưa phù hợp trong cơ chế chi NSNN.

Ngoài ra, khi quy định điều kiện này còn giúp tạo ra sự công bằng, chống thất thoát, lãng phí và tạo ra tính cụ thể cho các khoản chi phí có định lượng rõ ràng, không mơ hồ, đảm bảo được việc chi đúng, chi đủ; hạn chế việc chi quá mức rồi lại xin cấp thêm mà không quan tâm đến hiệu quả của khoản chi; tăng cường tính tự chủ và năng động trong việc thực hiện các khoản chi. Thêm vào đó, việc xác định các định mức tiêu chuẩn, chế độ sao cho phù hợp là một vấn đề cần phải được quan tâm theo dõi và có những thay đổi sao cho phù hợp với từng giai đoạn, thời kì nhất định.

Đến Luật NSNN năm 2015, về cơ bản, tinh thần của điều kiện này vẫn được giữ nguyên nhưng đã được quy định một cách cụ thể, chi tiết, chặt chẽ hơn. Cụ thể, tại khoản 2 Điều 12 Luật NSNN năm 2015, trong từng trường hợp cụ thể, chi NSNN phải đáp ứng các điều kiện tương ứng với từng hệ thống pháp luật:

  • Đối với chi đầu tư xây dựng cơ bản phải đáp ứng các điều kiện theo quy định của pháp luật về đầu tư công và xây dựng;
  • Đối với chi thường xuyên phải đảm bảo đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định; trường hợp các cơ quan, đơn vị đã được cấp có thẩm quyền cho phép thực hiện theo cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí thù thực hiện theo quy chế chi tiêu nội bộ và phù hợp với dự toán được giao tự chủ;
  • Đối với dự trữ quốc gia phải đảm bảo các điều kiện theo quy định của pháp luật về dự trữ quốc gia;
  • Đối với những gói thầu thuộc các nhiệm vụ, chương trình, dự án cần phải đấu thầu để lựa chọn nhà thầu cung cấp dịch vụ tư vấn, mua sắm hàng hóa, xây lắp phải tổ chức đấu thầu theo quy định của pháp luật về đấu thầu;
  • Đối với những khoản chi cho công việc thực hiện theo phương thức Nhà nước đặt hàng, giao kế hoạch phải theo quy định về giá hoặc phí và lệ phí do cơ quan có thẩm quyền ban hành.

Sự thay đổi này xuất phát từ yêu cầu của hệ thống pháp luật nói chung là phải đảm bảo tính đồng bộ. Tính đồng bộ của pháp luật thường nhằm đạt được sự thống nhất, hỗ trợ lẫn nhau để điều chỉnh các quan hệ xã hội. Bên cạnh đó, tính đồng bộ còn cần được hiểu bao gồm cả tính toàn diện, trong đó pháp luật về tài chính nói chung và về chi NSNN nói riêng phải có khả năng bao quát các mối quan hệ pháp luật phát sinh trong lĩnh vực tài chính, tránh việc bỏ sót không điều chỉnh hoặc không có quy định điều chỉnh một cách đầy đủ.

2.3. Đã được thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách, chủ đầu tư hoặc người được ủy quyền quyết định chi

Đây là điều kiện đủ để một khoản chi có thể được thực hiện. Xuất phát từ cơ sở được thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách, chủ đầu tư hoặc người được ủy quyền là những người trực tiếp quản lý, điều hành đơn vị đó; vì vậy mà họ nắm rõ những nhu cầu chi của đơn vị mình quản lý, từ đó ra quyết định có chi hay không một khoản chi nào đó. Quy định này sẽ góp phần tăng cường hơn tính sáng tạo, tự chủ trong thực hiện ra những quyết định sao cho đạt được hiệu quả cao. Bởi nếu như quyết định chi sai, chi không đúng mục đích làm thất thoát thì người chịu trách nhiệm ở đây chính và trước tiên là thủ trưởng cơ quan hoặc có thể là người được ủy quyền quyết định chi.

Tóm lại, việc pháp luật quy định các điều kiện chi NSNN là bởi các lẽ sau:

Chi NSNN luôn được xem là một lĩnh vực chứa đựng nhiều nguy cơ tham nhũng và lãng phí nhất. Quan niệm “tiền công” là tiền không của riêng ai khiến cho các đối tượng thụ hưởng NSNN đều có xu hướng chi tiêu thoải mái, lãng phí, không tính đến hiệu quả của nguồn vốn mà Nhà nước đầu tư. Điều này khiến cho Nhà nước luôn phải tính đến khả năng kiểm soát việc chi tiêu ngân sách như thế nào cho hiệu quả và tiết kiệm, trong đó việc sử dụng công cụ pháp luật để điều chỉnh hoạt động chi NSNN là vấn đề then chốt, góp phần đảm bảo tính minh bạch, ngăn chặn tệ tham nhũng, lãng phí trong quá trình sử dụng công quỹ.

Thêm vào đó, quỹ NSNN hình thành chủ yếu từ sự đóng góp của đông đảo quần chúng nhân dân, Nhà nước là chủ thể đại diện thay mặt nhân dân quyết định việc sử dụng cụ thể như thế nào. Vì vậy, Nhà nước phải đảm bảo sử dụng cho thật hiệu quả nguồn vốn đó, tránh để mất lòng tin của nhân dân đối với nhà nước. Công cụ hữu hiệu để đảm bảo cho hoạt động sử dụng nguồn vốn tài chính đó là pháp luật. Nhà nước đã quy định những điều kiện cụ thể mà chỉ khi đáp ứng đủ những điều kiện đó, hoạt động chi NSNN mới được thực hiện. Những quy định này đã tạo nên một giới hạn pháp lý đối với các đối tượng sử dụng NSNN, đảm bảo các chủ thể sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả nguồn tài chính do Nhà nước đầu tư.

Quy định về các điều kiện chi NSNN cụ thể góp phần nâng cao nhận thức, ý thức chấp hành luật của các đơn vị sử dụng kinh phí NSNN, đồng thời tạo điều kiện cho các đơn vị sử dụng ngân sách, cơ quan tài chính, cơ quan kho bạc có đủ căn cứ pháp lý để chấp hành.

Do tính đặc thù của các khoản chi NSNN mang tính chất không hoàn trả trực tiếp nên đối tượng thụ hưởng ngân sách thường có xu hướng sử dụng thiếu cân nhắc, không tính toán đến hiệu quả sử dụng nguốn vốn. Vì vậy, nhà nước phải đưa ra các điều kiện chi để đảm bảo chi đúng, chi đủ, chi hợp pháp.

3. Thực trạng áp dụng các điều kiện chi ngân sách nhà nước trong năm 2015

3.1. Những kết quả đạt được

Năm 2015 có nhiều sự thay đổi trong cơ chế chính sách về ngân sách nhà nước. Nhiều luật mới được ban hành và có hiệu lực như Luật Đầu tư công, Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu, Luật Ngân sách Nhà nước…

Với công tác quản lý chi NSNN, các hoạt động được tăng cường, bảo đảm tiết kiệm, chặt chẽ và hiệu quả. Nhờ tích cực, chủ động trong điều hành chi NSNN năm 2015 đã bảo đảm vừa phù hợp với khả năng thu NSNN trong điều kiện khó khăn, vừa đáp ứng nhiệm vụ chi ngân sách theo dự toán và tiến độ triển khai nhiệm vụ của đơn vị sử dụng ngân sách, đáp ứng yêu cầu thực hiện nhiệm vụ quốc phòng, an ninh, hoạt động của bộ máy nhà nước, xử lý kịp thời các nhu cầu đảm bảo an sinh xã hội và khắc phục hậu quả thiên tai.

Các khoản chi NSNN được quản lý chặt chẽ trong phạm vi dự toán đã được phê duyệt, theo đúng chế độ quy định, bảo đảm triệt để tiết kiệm chi thường xuyên, tập trung vốn trả nợ khối lượng xây dựng cơ bản hoàn thành và thực hiện các công trình có khả năng hoàn thành trong năm 2015 để bảo đảm hiệu quả đầu tư. Thông qua kiểm soát, đã từ chối thanh toán các khoản chi do chủ đầu tư đề nghị thanh toán cao hơn giá trúng thầu, sai số học hoặc không có trong hợp đồng, dự toán…

Ngay từ đầu năm, Bộ Tài chính đã hướng dẫn các cơ quan trung ương và địa phương triệt để tiết kiệm chi tiêu trong phạm vi dự toán được giao; chống lãng phí; rà soát cắt, giảm tối đa các khoản chi tổ chức lễ hội, khánh tiết, hội nghị, hội thảo, tiết giảm chi phí công tác trong nước và ngoài nước…; chủ động sắp xếp chi thường xuyên, ưu tiên các nhiệm vụ quan trọng, bảo đảm nguồn lực thực hiện các chính sách an sinh xã hội và điều chỉnh tiền lương. Cơ quan tài chính các cấp và KBNN thực hiện kiểm soát chi chặt chẽ, đảm bảo đúng mục đích, đối tượng và hiệu quả.

Theo ông Vũ Đức Hiệp, Vụ trưởng Vụ Kiểm soát chi NSNN, đối với chi thường xuyên, Kho bạc Nhà nước (KBNN) đã chỉ đạo các đơn vị phối hợp chặt chẽ với các đơn vị sử dụng ngân sách để thực hiện kiểm soát chi theo phương án rà soát, cắt giảm của các Bộ, ngành và địa phương theo Nghị quyết số 01/NQ-CP của Chính phủ. Cụ thể, thực hiện tiết kiệm triệt để các khoản chi thường xuyên, chi cho bộ máy quản lý nhà nước, đơn vị sự nghiệp công; cắt giảm tối đa các khoản chi chưa thực sự cấp thiết, chi hội nghị, hội thảo và đi công tác nước ngoài từ NSNN; không thanh toán tiền mua xe công, trừ xe chuyên dụng. Bên cạnh đó, để thực hiện tốt chính sách an sinh xã hội của Chính phủ, đảm bảo người có công với cách mạng nhận được các khoản trợ cấp sớm hơn để chuẩn bị đón Tết nguyên đán cổ truyền của dân tộc, nên ngay từ tháng đầu năm 2015, KBNN đã chủ động phối hợp với các đơn vị trực thuộc Bộ Tài chính thực hiện tạm cấp kinh phí cho một số đơn vị chưa giao kịp dự toán năm 2015 nhưng có nhu cầu chi trả lương cho người lao động, chi cho người có công với cách mạng và kinh phí phục vụ Tết nguyên đán. Tính đến hết tháng 6/2015, Kho bạc Nhà nước đã từ chối trên 6 tỷ đồng của chi thường xuyên và 14 tỷ đồng của chi xây dựng cơ bản[4]. Đối với chi thường xuyên, trường hợp phát hiện đề nghị thanh toán của đơn vị đối với các khoản kinh phí mua sắm, sửa chữa đã bố trí trong dự toán ngân sách giao đầu năm nhưng đến ngày 30/06/2015 chưa được phê duyệt dự toán, chưa thực hiện bất kỳ công việc nào của công tác lựa chọn nhà thầu theo quy định của Luật Đấu thầu thì tạm dừng thanh toán, đồng thời có văn bản báo cáo về KBNN để tổng hợp báo cáo Bộ Tài chính, trình Chính phủ.

Bên cạnh đó, nhằm chủ động và đảm bảo việc quản lý, sử dụng ngân sách có hiệu quả, đúng chế độ, Bộ Công thương đã đồng thời triển khai một số nội dung như ban hành văn bản số 3946/BTC-TC ngày 22/04/2015 về việc hướng dẫn thực hiện nhiệm vụ chi thường xuyên năm 2015 theo Nghị quyết số 01/NQ-CP của Chính phủ; Phê duyệt kế hoạch sử dụng kinh phí, kế hoạch đấu thầu cho các đơn vị dự toán; phê duyệt dự toán kinh phí cho các nhiệm vụ thuộc kinh phí nghiên cứu khoa học, môi trường và năng lượng tiết kiệm. Về công tác chỉ đạo điều hành thực hiện tiết kiệm chống lãng phí, năm 2015 là năm mà Chính phủ quyết liệt đẩy mạnh công tác thực hiện tiết kiệm, chống lãng phí. Thực hiện chủ trương của Chính phủ, Bộ Công thương tiếp tục chỉ đạo các đơn vị tăng cường công tác thực hiện tiết kiệm, chống lãng phí và yêu cầu các đơn vị chấp hành nghiêm túc.

Nhà nước đã nỗ lực trong việc cải thiện tổ chức bộ máy nhà nước, giảm sự cồng kềnh, tránh lãng phí, nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước, đồng thời qua đó giảm khoản chi thường xuyên. Cụ thể, tại Hội nghị triển khai kế hoạch của Chính phủ về tinh giản biên chế ngày 12/01/2016, ông Thái Quang Toản, Vụ trưởng Tổ chức biên chế (Bộ Nội vụ) cho hay, năm 2015 đã có 15 bộ, ngành và 39 địa phương tinh giản biên chế với trên 5.300 người, trong đó hơn 4.500 người hưởng chính sách về hưu trước tuổi, trên 800 người hưởng chính sách thôi việc ngay, 4 người hưởng chính sách thôi việc sau khi học và 10 người hưởng chính sách chuyển sang tổ chức không hưởng lương thường xuyên từ NSNN[5].

Nhìn chung, hoạt động chi NSNN tương đối đảm bảo được các điều kiện cơ bản của chi NSNN. Quán triệt tinh thần chỉ đạo của các cơ quan, có thẩm quyền, tuân thủ những điều kiện luật định về chi NSNN, công tác điều hành chi NSNN năm 2015 đã đảm bảo theo đúng chủ trương thắt chặt chi tiêu để kiềm chế lạm phát, tập trung nguồn lực của NSNN để chủ động phòng, chống, khắc phục những hậu quả thiên tai, dịch bệnh, đảm bảo các chính sách hỗ trợ người nghèo đối tượng trợ cấp xã hội khắc phục được một phần khó khăn do ảnh hưởng của tăng giá…

3.2. Những điểm bất cập

Thực tế cho thấy việc lập, duyệt và phân bổ dự toán cho các đơn vị sử dụng kinh phí còn khá nhiều bất cập. Trong quá trình dự toán, các đơn vị thường không có đủ căn cứ khoa học cần thiết do các định mức, tiêu chuẩn, chế độ chi chưa đủ và luôn bị lạc hậu. Đồng thời các đơn vị dự toán cũng không quan tâm đúng mức tới thực tiễn nhiệm vụ được giao và luôn tìm cách nâng cao dự toán chi để có thể sử dụng kinh phí một cách thoải mái.

Cơ chế tự chủ tài chính chưa hoàn thiện như hiện nay đang bị nhiều đơn vị sử dụng ngân sách lợi dụng vì việc phân tách hoạt động công và tư chưa rõ ràng. Đối với cơ quan nhà nước, đặc biệt là ở một số cơ quan trung ương thực hiện giao kinh phí tự chủ đối với các nội dung chi nghiệp vụ đặc thù, nhưng do chưa xác định rõ khối lượng công việc đặc thù nên việc thẩm định cơ sở để lập dự toán là không dễ dàng. Việc quy định các tiêu chuẩn, định mức chi tiêu “cứng” song hành với việc giới hạn khả năng xây dựng định mức trong quy chế chi tiêu nội bộ đã triệt tiêu ý nghĩa của việc tự chủ tài chính. Theo các quy định hiện hành, ngoại trừ một số ít các đơn vị sự nghiệp công lập tự đảm bảo kinh phí một phần hoặc hoàn toàn, còn hầu hết các đơn vị sự nghiệp công lập còn lại đều không thể đảm bảo nguồn thu phát sinh trên 10% tổng số chi. Những đơn vị sự nghiệp này, cùng với cơ quan nhà nước, chỉ được xây dựng định mức chi trong quy chế chi tiêu nội bộ theo nguyên tắc không vượt quá tiêu chuẩn, định mức do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành. Trường hợp quy chế chi tiêu nội bộ của cơ quan xây dựng vượt quá chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành thì cơ quan quản lý cấp trên hoặc cơ quan tài chính có trách nhiệm yêu cầu cơ quan ban hành quy chế chi tiêu nội bộ điều chỉnh lại cho phù hợp. Từ đó, có thể kết luận, quyết định tự chủ tài chính chỉ làm cho cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách được chi ít hơn so với quy định chứ không được chi nhiều hơn (trừ chi lương, nhưng cũng có giới hạn tùy thuộc vào từng loại hình), cho nên hầu hết các đơn vị sử dụng ngân sách khi xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ đều sao chép các tiêu chuẩn chi tiêu để mở rộng tối đa mức độ chi, chứ không quy định đặc thù cho cơ quan, đơn vị mình. Rõ ràng, những yếu tố đầu vào vẫn gắn chặt với quyền tự chủ nên cơ chế tự chủ không thể phát huy được hiệu quả như kì vọng.

Mặc dù đã có nhiều chuyển biến tích cực, song tình trạng lãng phí, chưa tiết kiệm vẫn còn tồn tại trên thực tế trên nhiều lĩnh vực với mức độ khác nhau. Tình trạng phổ biến là: quả lý biên chế hành chính và nợ lỏng lẻo, hiệu quả đầu tư và sử dụng vốn chưa cao; sử dụng ngân sách sai mục đích, vượt định mức, tiêu chuẩn, phê duyệt dự án vượt quá khả năng cân đối vốn, khởi công mới, bố trí vốn dàn trải, thi công kéo dài dẫn đến nợ đọng xây dựng cơ bản lớn…

Đánh giá tổng quan, theo VEPR (Viện Nghiên cứu Kinh tế và Chính sách) cho rằng, cơ quan điều hành không có những quyết tâm cần thiết trong việc cắt giảm chi tiêu, đặc biệt là chi thường xuyên và khôi phục lại cân đối ngân sách. Trong khi, chi tiếp tục vượt dự toán, thì nguồn thu đang gặp rất nhiều khó khăn. Tổng thu ngân sách năm 2015 ước đạt 927,5 nghìn tỷ đồng, vượt 1,8% so với dự toán. Nhiều nguồn thu đạt thấp hơn nhiều so với dự toán đầu năm như: thu từ dầu thô (62,4 nghìn tỷ; 61,1% dự toán); thu từ doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài (128 nghìn tỷ; 89,8% dự toán); thu từ khu vực doanh nghiệp nhà nước (204,2 nghìn tỷ đồng; 92,5 % dự toán); thu cân đối ngân sách từ hoạt động xuất, nhập khẩu (160 nghìn tỷ đồng; 91,4% dự toán). Nguồn thu mang tính chất ngắn hạn được đẩy mạnh để bù đắp ngân sách: thu từ sử dụng đất (54,2 nghìn tỷ đồng; 139,1% dự toán). Thế nhưng, với việc tham gia các hiệp định thương mại tự do như Hiệp định Đối tác Thương mại xuyên Thái Bình Dương (TPP), Cộng đồng Kinh tế ASEAN (AEC) và Hiệp định Thương mại Tự do với Liên minh Châu Âu (EVFTA), nguồn thu từ hoạt động này dự kiến sẽ giảm dần theo lộ trình cảm kết trong thời gian tới. Đã vậy, thu ngân sách từ xuất khẩu dầu nhiều khả năng vẫn thấp hơn dự toán 2016 khi xu hướng biến động giá dầu thế giới đang thấp hơn nhiều so với mức giá kỳ vọng 60 USD/thùng của cơ quan lập dự toán.

Theo ước tính của nhóm nghiên cứu này, tổng chi ngân sách năm 2015 có thể vượt so với dự toán khoảng 70 nghìn tỷ đồng. “Kết hợp với GDP danh nghĩa năm 2015 tăng chậm hơn dự báo, dẫn tới thâm hụt ngân sách năm có thể ở mức 7%, cao nhất kể từ năm 2000 trở lại đây”, báo cáo nêu rõ. Các chuyên gia của VEPR cũng lưu ý là, trong 4 năm gần đây, thâm hụt ngân sách luôn cao hơn mức mục tiêu 5%, phản ánh chính sách tài khóa rất thiếu kỷ luật. “Chúng tôi cho rằng, nếu Chính phủ không có các biện pháp hiệu quả chi ngân sách, đặc biệt trong việc sử dụng vốn vay ưu đãi ODA, triển vọng cán cân ngân sách sẽ tiếp tục xấu đi năm 2016”, các chuyên gia của VEPR cảnh báo[6]. Như vậy tình trạng bội chi là vấn đề đáng lo ngại.

Chế độ, tiêu chuẩn định mức giảm NSNN còn thiếu, chưa tương xứng với tình hình thực tế gây khó khăn trong việc cấp phát, kiểm tra, kiểm soát trong chi NSNN.

Nguyên nhân của những bất cập:

Trước hết, tính tuân thủ pháp luật của các đơn vị sử dụng NSNN là yếu tố quan trọng ảnh hưởng đến việc đảm bảo điều kiện chi; từ đó ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động chi NSNN. Các đơn vị sử dụng ngân sách khi nhận được nguồn kinh phí thường không quan tâm đến thực tiễn nhiệm vụ được giao và luôn tìm cách nâng cao dự toán để sử dụng kinh phí thoải mái.

Thứ hai, nguyên tắc lập dự toán từ dưới lên không được đảm bảo. Để có một bản dự toán trình lên Quốc hội, quá trình lập dự toán phải đi từ dưới lên, từ đơn vị lập dự toán nhỏ nhất. Nhưng nhiều khi dự toán trên địa bàn không do các cơ quan tại đó lập mà được lập bởi cấp trên. Điều này dẫn đến tình trạng dự toán lập ra không chính xác, không sát với nhu cầu thực tiễn chi trên địa bàn.

Thứ ba, việc phê chuẩn của các cơ quan có thẩm quyền thường mang tính hình thức và thiếu chi tiết.

3.3. Một số giải pháp khắc phục những khó khăn trong quá trình áp dụng các điều kiện chi ngân sách nhà nước trong năm 2015

Thứ nhất, ngành tài chính cần tập trung xây dựng các đề án, cơ chế chính sách; tăng cường kiểm soát thị trường, quản lý giá cả; tiếp tục đổi mới cơ chế tài chính đối với lĩnh vực sự nghiệp công; tăng cường công tác quản lý, giám sát thị trường tài chính và hoạt động của các định chế tài chính, tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra tài chính, chống tham nhũng, lãng phí, tiêu cực. Ngoài ra, cần có cơ chế giám sát việc quyết định chi NSNN của thủ trưởng, chủ đầu tư hay người được ủy quyền, đòi hỏi họ phải có năng lực làm việc tốt.

Thứ hai, các đơn vị phải xây dựng dự toán một cách chi tiết, khoa học, phù hợp với tình hình thực tế và đảm bảo sự thống nhất giữa cơ quan quản lý ngân sách với đơn vị dự toán. Dự toán ngân sách đã được phê duyệt là căn cứ pháp lý quan trọng để KBNN tiến hành kiểm tra, kiểm soát quá trình chấp hành và quyết toán ngân sách của các đơn vị thụ hưởng. Có như vậy mới hạn chế được những tiêu cực hay sử dụng công quỹ lãng phí ngay từ khi bắt đầu chu trình ngân sách và nâng cao chất lượng kiểm soát chi của KBNN. Việc sử dụng các số liệu, thông tin trong xây dựng dự toán NSNN cần được kiểm chứng, không thể là sự ước lượng thiếu căn cứ. Cần hoàn thiện các kênh thông tin chính thức và bộ phận phân tích thông tin trong các đơn vị có trách nhiệm soạn lập ngân sách sẽ có ý nghĩa quyết định đối với việc xây dựng NSNN sát thực tế và có hiệu quả. Bên cạnh đó, các cơ quan, đơn vị soạn lập ngân sách khi đưa ra các định mức thu, chi không sát thực tế, đặc biệt việc không sát thực tế đó nhằm mục đích có lợi riêng cho mình.

Thứ ba, hoàn thiện các quy định của pháp luật có liên quan đến điều kiện chi NSNN để đảm bảo tính đồng bộ của pháp luật. Ngoài ra, phải tổ chức bộ máy nhà nước một cách hợp lý, đối với những công việc không quan trọng thì có thể giảm bớt các cán bộ, công chức trong cơ quan đó góp phần tiết kiệm việc chi trả lượng từ quỹ NSNN.

Trong tình hình kinh tế hiện nay, vấn đề thu NSNN đã gặp không ít khó khăn thì việc sử dụng các khoản thu đó như thế nào, tức chi NSNN lại càng phức tạp, đòi hỏi cần phải dựa trên những điều kiện hết sức chặt chẽ, linh hoạt. Các căn cứ của những điều kiện này phải hợp lý, khoa học, từ đó đảm bảo chi NSNN hiệu quả, tiết kiệm, đáp ứng yêu cầu của nền kinh tế.

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

  1. Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002;
  2. Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015;
  3. Nghị định số 60/2003/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật NSNN năm 2002 của Chính phủ ngày 06/06/2003;
  4. Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Luật Ngân sách nhà nước, Nxb.CAND, Hà Nội – 2014;
  5. ThS. Trần Vũ Hải, Tìm hiểu thuật ngữ pháp luật tài chính công, Nxb. Tư pháp, Hà Nội – 2009;
  6. TS. Phạm Thị Giang Thu (chủ nhiệm đề tài), Pháp luật tài chính công Việt Nam – Thực trạng và giải pháp hoàn thiện, Đề tài khoa học cấp bộ, Hà Nội – 2013;

[1] Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Luật Ngân sách nhà nước, Nxb.CAND, Hà Nội – 2014, trang 79

[2] ThS. Trần Vũ Hải, Tìm hiểu thuật ngữ pháp luật tài chính công, Nxb. Tư pháp, Hà Nội – 2009, trang 80

[3] Điều 51 Luật NSNN năm 2015 quy định về trường hợp Tạm cấp ngân sách: “1. Trong trường hợp vào đầu năm ngân sách, dự toán ngân sách và phương án phân bố ngân sách chưa được Quốc hội, Hội đồng nhân dân quyết định, cơ quan tài chính và cơ quan Kho bạc Nhà nước các cấp theo chức năng thực hiện tạm cấp ngân sách cho các nhiệm vụ chi không thể trì hoãn được cho đến khi dự toán ngân sách được cấp có thẩm quyền quyết định: a) Chi lương và các khoản chi có tính chất tiền lương; b)Chi nghiệp vụ phí và công cụ phí; c)Chi bổ sung cân đối cho ngân sách cấp dưới; d) Một số khoản chi cần thiết khác để đảm bảo hoạt động của bộ máy nhà nước, trừ các khoản mua sắm trang thiết bị, sửa chữa; đ) Chi cho dự án chuyển tiếp thuộc các chương trình mục tiêu quốc gia, dự án quan trọng quốc gia; các dự án đầu tư chuyển tiếp quan trọng, cấp bách khác để khắc phục hậu quả thiên tai, thảm họa, dịch bệnh. 2. Mức tạm cấp hàng tháng tối đa cho các nhiệm vụ quy định tại các điểm a, b, c và d khoản 1 Điều này không quá mức chi bình quân 01 tháng của năm trước. 3. Chi đầu tư các chương trình, dự án sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi từ nhà tài trợ chưa được dự toán hoặc vượt so với dự toán được giao, Chính phủ báo cáo Ủy ban thường vụ Quốc hội cho ý kiến trước khi thực hiện và báo cáo Quốc hội tại kỳ họp gần nhất”.

[4] http://thoibaotaichinhvietnam.vn/pages/nhip-song-tai-chinh/2015-07-31/kho-bac-nha-nuoc-kiem-soat-chat-che-nguon-chi-nsnn-23177.aspx

[5] http://vnexpress.net/tin-tuc/thoi-su/tren-9-000-cong-chuc-vien-chuc-bi-tinh-gian-bien-che-3341609.html

[6]http://kinhtevadubao.vn/chi-tiet/91-5144-vepr—nam-2015-tham-hut-ngan-sach-co-the-o-muc-cao-nhat-ke-tu-nam-2000-.html

SOẠN HỢP ĐỒNG, ĐƠN, VĂN BẢN THEO YÊU CẦU CHỈ 500.000đ

--- Gọi ngay 1900.0191 ---

(Tư vấn Miễn phí - Hỗ trợ 24/7)

Công ty Luật LVN - Địa chỉ: Số 16B Nguyễn Thái Học, Yết Kiêu, Hà Đông, Hà Nội, Việt Nam

Gmail: luatlvn@gmail.com