Phân tích các cơ sở khi quy định các điều kiện chi ngân sách nhà nước theo Luật ngân sách nhà nước 2015 , thực trạng áp dụng các điều kiện chi ngân sách nhà nước từ năm 2015 và ý kiến pháp lý của nhóm về tính khả thi theo luật ngân sách nhà nước 2015

Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Có thể thấy, chi ngân sách Nhà nước là một nội dung quan trọng của ngân sách nhà nước và vấn đề bội chi đang được dư luận xã hội quan tâm. Chi ngân sách nhà nước được thực hiện trên cơ sở các điều kiện chi ngân sách nhà nước được quy định trong pháp luật về ngân sách nhà nước. Với sự ban hành Luật Ngân sách Nhà nước 2015 các điều kiện chi NSNN cũng có những sự thay đổi cho phù hợp với tình hình kinh tế, chính trị, xã hội. Vậy, để hiểu rõ hơn về cơ sở để quy định các điều kiện chi NSNN theo Luật NSNN 2015 và đưa ra ý kiến pháp lý về tính khả thi khi áp dụng quy định đó, em đã chọn tìm hiểu đề bài: “Phân tích các cơ sở khi quy định các điều kiện chi ngân sách nhà nước theo Luật ngân sách nhà nước 2015 , thực trạng áp dụng các điều kiện chi ngân sách nhà nước từ năm 2015 và ý kiến pháp lý của nhóm về tính khả thi theo luật ngân sách nhà nước 2015”.

I. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1. Khái niệm Chi ngân sách Nhà nước

Chi ngân sách Nhà nước là một bộ phận trong cơ cấu của NSNN. Luật NSNN 2015 không quy định thế nào là chi NSNN như Luật NSNN 2002. Tuy nhiên, trước tiên cần hiểu chi ngân sách là hoạt động nhằm sử dụng quỹ ngân sách, là quá trình phân phối nguồn tiền tệ nằm trong quỹ NSNN để chi dùng vào những mục đích khác nhau. Hay có thể hiểu, đây là chu trình phân phối, sử dụng nguồn tiền tệ đã được tập trung từ quá trình thu ngân sách vào quỹ tiền tệ đó. Có nghĩa, tại thời điểm thanh toán chi NSNN là việc cấp phát không hoàn lại từ quỹ NSNN cho đối tượng thụ hưởng, đối tượng thủ hưởng cần phải thực hiện đầy đủ những trình tự, thủ tục do pháp luật đặt ra để được hưởng nguồn kinh phí từ NSNN. Có lẽ, bởi hoạt động chi NSNN đảm bảo phụ thuộc vào các hoạt động đã được diễn ra trong cả chu trình từ trước, cho nên chi NSNN chỉ là một hoạt động trong giai đoạn chấp hành của cả chu trình đó.

Vậy, Chi NSNN là phân phối và sử dụng quỹ NSNN theo dự toán ngân sách đã được chủ thể quyền lực quyết định nhằm duy trì sự hoạt động của bộ máy nhà nước và đảm bảo nhà nước thực hiện được các chức năng của mình.

2. Đặc điểm của Chi ngân sách nhà nước

Chi NSNN là hoạt động mang những đặc điểm sau:

Một là, chi NSNN chỉ được tiến hành trên cơ sở pháp luật và theo kế hoạch chi ngân sách cũng như phân bổ ngân sách do cơ quan quyền lực nhà nước quyết định. Theo quy định của Luật NSNN 2015: Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền quyết định về tổng số chi, cơ cấu, nội dung, mức độ các khoản chi NSNN và quyết định phân bổ ngân sách trung ương. Hội đồng nhân dân các cấp được giao cho quyền quyết định dự toán chi ngân sách địa phương và quyền quyết định phân bổ ngân sách cấp mình. Mọi hoạt động chi ngân sách đều phải thực hiện trên cơ sở quyết định của Quốc hội và Hội đồng nhân dân cấp cấp.

Hai là, Chi NSNN nhằm vào mục tiêu thỏa mãn nhu cầu về tài chính cho sự vận hành của bộ máy Nhà nước, đảm bảo cho nhà nước thực hiện được các chức năng, nhiệm vụ của mình. Như vậy, bên cạnh chịu ảnh hưởng của kết quả thu ngân sách nhà nước, mức độ và phạm vi chi NSNN còn phụ thuộc vào quy mô của Bộ máy nhà nước cũng như tùy thuộc vào chức năng, nhiệm vụ mà nhà nước đảm nhiệm.

Ba là, chi NSNN là hoạt động được tiến hành bởi hai nhóm chủ thể: 1) Nhóm chủ thể đại diện cho nhà nước thực hiện việc quản lý, cấp phát, thanh toán các khoản chi NSNN; 2) Nhóm chủ thể sử dụng ngân sách.

Nhóm thứ nhất ( chủ thể cấp phát) bao gồm: các cơ quan đại diện cho Nhà nước thực thi quyền hạn có liên quan đến việc xuất quỹ NSNN cho các mục tiêu đã được phê duyệt. Nhóm chủ thể này gồm Bộ Tài chính, sở tài chính – vật giá tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, phòng tài chính quận, huyện, thị xã thuộc tỉnh, thành phố (gọi chung là cơ quan tài chính); sở kế hoạch đầu tư và kho bạc nhà nước.

Nhóm thức hai gồm các chủ thể sử dụng ngân sách. Nhóm chủ thể này rất đa dạng nhưng có thể khái quát thành bai loại chủ thể như sau: các cơ quan nhà nước, kể cả các cơ quan hành chính; các đơn vị, kể cả đơn vị sự nghiệp công lập có thu; các chủ dự án sử dụng kinh phí NSNN. Tuy nhiên, với tư cách là chủ thể sử dụng NSNN thì cơ quan nhà nước (Quốc hội, Chính Phủ, các Tòa án,…) nói đến không tham gia vào với tư cách là chủ thể mang quyền đại diện cho Nhà nước mà tham gia gia với tư cách là chủ thể được hưởng nguồn kinh phí từ NSNN để chi trả chi phí phát sinh trong quá trình thực hiện các hoạt động.

3. Phân loại Chi ngân sách nhà nước

Chi NSNN gồm nhiều loại, phân lọa khác nhau tùy thuộc vào mục đích của nhà quản lý.

Căn cứ vào lĩnh vực hoạt động có sử dụng kinh phí ngân sách: các khoản chi NSNN có thể phân ra thành chi phát triển, chi quản lý hành chính, chi quốc phòng an ninh; chi cho giáo dục,; chi cho y tế.

Căn cứ vào mức độ định kì của các khoản chi có thể chia chi NSNN thành hai nhóm: chi thường xuyên và chi không thường xuyên

4. Vai trò của Chi NSNN

Chi NSNN do các cơ quan NN đánh giá, xây dựng và quyết định việc chi tiêu tài chính đảm bảo thực hiện những mục đích khác nhau của NN trong đó có việc duy trì hoạt đọng của bộ máy NN. Qua việc chi NSNN đã thể hiện quyền lực NN, chỉ cơ quan NN có thẩm quyền trong việc lập dự toán chi NSNN và cơ quan quyền lực NN cao nhất là QH mới có những quyền quyết định trong việc chi NSNN.

Với các khoản chi NSNN cho các hoạt động lĩnh vực khác nhau như chi đầu tư phát triển, chi cho giáo dục, y tế,.. thì nó đã góp phần điều tiết hoạt động kinh tế, thúc đẩy nền kinh tế phát triển. Thúc đẩy nền kinh tế phát triển thông qua những chính sách hỗ trợ của NN cho các chủ thể trong nền kinh tế mà nguồn kinh phí chính từ nguồn NSNN đã được dự toán thực hiện việc chi NSNN với sự đồng ý của cơ quan NN có thẩm quyền.

II. CƠ SỞ QUY ĐỊNH ĐIỀU KIỆN CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1. Điều kiện chi NSNN

Điều kiện chi NSNN được quy định tại Điều 12 Luật NSNN 2015, theo đó việc chi NSNN phải thực hiện theo điều kiện như sau:

Thứ nhất, Chi ngân sách nhà nước chỉ được thực hiện khi đã có trong dự toán ngân sách được giao, trừ trường hợp quy định tại Điều 51 Luật NSNN 2015 về các trường hợp tạm cấp ngân sách trong các trường hợp như sau:

“Trong trường hợp vào đầu năm ngân sách, dự toán ngân sách và phương án phân bổ ngân sách chưa được Quốc hội, Hội đồng nhân dân quyết định, cơ quan tài chính và cơ quan Kho bạc Nhà nước các cấp theo chức năng thực hiện tạm cấp ngân sách cho các nhiệm vụ chi không thể trì hoãn được cho đến khi dự toán ngân sách được cấp có thẩm quyền quyết định:

a) Chi lương và các khoản có tính chất tiền lương;

b) Chi nghiệp vụ phí và công vụ phí;

c) Chi bổ sung cân đối cho ngân sách cấp dưới;

d) Một số khoản chi cần thiết khác để bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước, trừ các khoản mua sắm trang thiết bị, sửa chữa;

đ) Chi cho dự án chuyển tiếp thuộc các chương trình mục tiêu quốc gia, dự án quan trọng quốc gia; các dự án đầu tư chuyển tiếp quan trọng, cấp bách khác để khắc phục hậu quả thiên tai, thảm họa, dịch bệnh.”

Thứ hai, đã được thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách, chủ đầu tư hoặc người được ủy quyền quyết định chi.

Thứ ba, đáp ứng các điều kiện trong từng trường hợp: chi đầu tư xây dựng cơ bản phải đáp ứng các điều kiện theo quy định của pháp luật về đầu tư công và xây dựng; chi thường xuyên phải bảo đảm đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định; trường hợp các cơ quan, đơn vị đã được cấp có thẩm quyền cho phép thực hiện theo cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí thì thực hiện theo quy chế chi tiêu nội bộ và phù hợp với dự toán được giao tự chủ; chi dự trữ quốc gia phải bảo đảm các điều kiện theo quy định của pháp luật về dự trữ quốc gia; những gói thầu thuộc các nhiệm vụ, chương trình, dự án cần phải đấu thầu để lựa chọn nhà thầu cung cấp dịch vụ tư vấn, mua sắm hàng hóa, xây lắp phải tổ chức đấu thầu theo quy định của pháp luật về đấu thầu; những khoản chi cho công việc thực hiện theo phương thức Nhà nước đặt hàng, giao kế hoạch phải theo quy định về giá hoặc phí và lệ phí do cơ quan có thẩm quyền ban hành

2. Cơ sở khi quy định các điều kiện chi NSNN

a) Cơ sở lý luận

Về bản chất, chi NSNN là việc phân phối sử dụng nguồn NSNN theo dự toán NS đã được lập ra và quyết định từ trước mỗi năm ngân sách. Trừ các khoản tạm cấp ngân sách, thì các khoản chi NSNN đều trải qua quá trình xây dựng kế hoạch, lập dự toán ngân sách do cơ quan có thẩm quyền thực hiện và được cơ quan quyền lực của Nhà nước quyết định. Mọi nhu cầu chi dự kiến cho năm kế hoạch phải được xác định trong dự toán kinh phí từ cơ sở thông qua các bước xét duyệt của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền từ thấp đến cao. Chỉ sau khi dự toán chi đã được Quốc hội xét duyệt và thông qua mới trở thành căn cứ chính thức để phân bổ số chi cho mỗi ngành, mỗi cấp.

Xét ở góc độ pháp lý, khoản kinh phí đã được ghi trong dự toán chi NSNN thể hiện cam kết thanh toán của Nhà nước đối với các đơn vị sử dụng ngân sách. Dựa trên cam kết này, các đơn vị sử dụng ngân sách có quyền đòi hỏi Nhà nước phải cấp đủ cho mình số kinh phí mà Nhà nước đã cam kết với điều kiện đơn vị sử dụng ngân sách chứng minh được rằng họ có đầy đủ những điều kiện được cấp ngân sách theo quy định của pháp luật.

Quy định nhằm đảm bảo các khoản dự định chi sẽ phù hợp với tổng thể các khoản chi khác, đảm bảo cân đối được NSNN cho các mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội sao cho phù hợp với định hướng phát triển kinh tế – xã hội mà Nhà nước đề ra trong năm ngân sách

Do vậy, việc thực hiện chi NSNN trước hết phải có trong dự toán kế hoạch chi tiêu được giao của Nhà nước. Trên cơ sở dự toán được giao, nhưng không phải những nhiệm vụ chi có trong dự toán nào cũng được thực hiện việc chi NSNN mà việc chi phải được chủ thể có thẩm quyền quyết định việc chi. Trên thực tế, có những nhiệm vụ chi trong dự toán chỉ mang tính dự liệu, để thực hiện việc chi tiêu tài chính một cách hợp lý, sử dụng nguồn ngân sách nhà nước vào những hoạt động của bộ máy nhà nước hay những mục đích khác của Nhà nước thì cần phải có quyết định chi của thủ trưởng đơn vị, chủ đầu tư, những người có thẩm quyền nhìn nhận chính xác những hoạt động, dự án của mình cần mức chi như thế nào, có quyết định chi vào mục đích đó hay không.

Bên cạnh đó, với mỗi lĩnh vực khác nhau, thì nhu cầu sử dụng ngân sách nhà nước cũng khác nhau hay những hoạt động của bộ máy nhà nước cũng yêu cầu những khoản chi là khác nhau. Không thể quyết định việc chi tiêu nguồn ngân sách ồ ạt hay chi tiêu vào những nhiệm vụ, hoạt động không cần thiết.

Trên cơ sở đó, đã chi phối việc quy định các điều kiện chi NSNN phải đáp ứng những trường hợp cụ thể, trường hợp cụ thể và nhu cầu thực tế thông qua những thủ tục cần thiết để nguồn ngân sách nhà nước được sử dụng có hiệu quả và đạt được những mục đích thiết thực.

b) Cơ sở thực tiễn

Chi NSNN luôn được xem là lĩnh vực chứa đựng nhiều nguy cơ tham nhũng và lãng phí nhất. Quan niệm “tiền công” là tiền không của riêng ai khiến các đối tượng thụ hưởng ngân sách nhà nước đều có xu hướng chi tiêu thoải mái, lãng phí, không tính đến hiệu quả của nguồn vốn mà Nhà nước đầu tư nhất là trong bối cảnh hiện nay hiện tượng tham nhũng lãng phí đáng trở lên khá nhức nhối trong dư luận hay những chi tiêu vào những dự án không hợp lý. Điều này khiến cho NN luôn phải tính đến khả năng kiểm soát việc chi tiêu ngân sách như thế nào cho hiệu quả và tiết kiệm, trong đó việc sử dụng công cụ pháp luật để điều chỉnh hoạt động chi ngân sách là vấn đề then chốt, góp phần đảm bảo tính minh bạch của hoạt động tiêu dùng ngân sách, ngăn chặn tệ nạn tham nhũng lãng phí trong quá trình sử dụng công quỹ.

Thêm vào đó, quỹ NSNN hình thành chủ yếu từ sự đóng góp của đông đảo quần chúng nhân dân mà Nhà nước là chủ thể thay mặt đại diện nhân dân quyết định việc sử dụng cụ nguồn quỹ đó cụ thể như thế nào. Vì vậy, Nhà nước phải đảm bảo làm sao sử dụng nguồn quỹ đó thật hiệu quả, tránh đề mất lòng tin của nhân dân với nhà nước. Công cụ hữu hiệu để đảm bảo cho hoạt động sử dụng tài chính đó được đúng đăn, phù hợp, cần thiết chính là pháp luật. Nhà nước quy định cụ thể những điều kiện chi NSNN trong từng điều kiện cụ thể ở những lĩnh vực khác nhau, trong các văn bản pháp luật khác nhau mà chỉ khi đáp ứng những điều kiện đó, hoạt động chi NSNN mới được thực hiện. Những quy định này tạo nên một giới hạn pháp lý đối với đối tượng sử dụng NSNN, đảm bảo các chủ thể sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả nguồn tài chính do Nhà nước đầu tư.

Quy định các điều kiện chi NSNN cụ thể góp phần nâng cao nhân thức, ý thức chấp hành pháp luật của các đơn vị sử dụng ngân sách, cơ quan tài chính, kho bạc nhà nước có đủ căn cứ pháp lý để chấp hành việc chi NSNN.

III. THỰC TRẠNG ÁP DỤNG CÁC ĐIỀU KIỆN CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TỪ NĂM 2015

1.Những kết quả đạt được

a) Trong năm 2015

Báo cáo đánh giá bổ sung tình hình thực hiện ngân sách Nhà nước năm 2015 của Chính phủ do Bộ trưởng Bộ Tài chính Đinh Tiến Dũng trình bày tại phiên họp thứ 46 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho thấy, điểm sáng trong thu-chi ngân sách Nhà nước năm 2015 là kết quả vượt thu ngân sách. Báo cáo bổ sung tình hình thực hiện năm 2015 đưa ra nhiều con số đáng chú ý. Cụ thể, theo báo cáo bổ sung, thu ngân sách năm 2015 đạt mức cao, mặc dù giá dầu thô giảm mạnh so với nghị quyết của Quốc hội (từ 100USD xuống 56,2USD/thùng và thấp hơn 0,5USD/thùng so với giá ước báo cáo Quốc hội tại kỳ họp thứ 10) nhưng tổng thu ngân sách cả năm đạt 996.870 tỷ đồng, tăng 85.770 tỷ đồng so với dự toán (tăng 9,4%) và cao hơn mức đã báo cáo Quốc hội là 69.370 tỷ đồng.

Tổng chi ngân sách đạt 1.262.870 tỷ đồng, tăng 10,1% so với dự toán. Dự toán bội chi ngân sách Nhà nước năm 2015 Quốc hội quyết định đầu năm là 226.000 tỷ đồng, bằng 5,0% GDP. Sau khi được bổ sung 30.000 tỷ đồng giải ngân vốn ODA vượt thêm theo Nghị quyết Quốc hội, bội chi ngân sách Nhà nước điều chỉnh là 256.000 tỷ đồng, bằng 5,71% GDP. Như vậy, bội chi ngân sách Nhà nước năm 2015 vẫn nằm trong phạm vi dự toán điều chỉnh.

Tổng số vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài thực hiện năm 2015 đạt 14,5 tỷ USD (số đã báo cáo Quốc hội là 13,2 tỷ USD), tăng 16% so với năm 2014, vượt 11,5% so với kế hoạch đề ra. Tổng kim ngạch xuất khẩu năm 2015 đạt 162,1 tỷ USD, tăng 7,9% so với năm 2014, thấp hơn số đã báo cáo Quốc hội (khoảng 10%) và thấp hơn mục tiêu Quốc hội đề ra là khoảng 10%.

Về chi ngân sách, cũng theo Bộ Tài chính, ngay từ đầu năm đã thực hiện điều hành chặt chẽ, tiết kiệm, hiệu quả; chi trong phạm vi dự toán được giao, đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi quy định; chống thất thoát, lãng phí, tham nhũng.

Về chi đầu tư phát triển, theo Ủy ban Tài chính – Ngân sách, những năm gần đây đã được thực hiện theo hướng phân bổ tập trung, chống dàn trải, giảm hẳn tình trạng đầu tư mới ồ ạt, công trình xây dựng dở dang kéo dài gây lãng phí… Việc giảm đầu tư XDCB từ nguồn NSNN đi đôi với thúc đẩy các hình thức hợp tác công – tư PPP, BOT, tăng cường quản lý việc sử dụng vốn vay ODA

Về chi thường xuyên, ghi nhận những cố gắng lớn từ phía Chính phủ, Bộ Tài chính, Ủy ban Tài chính- Ngân sách cho rằng, chi thường xuyên đã được thực hiện tiết kiệm tối đa. Nghị quyết về dự toán NSNN của Quốc hội hàng năm đều quy định theo hướng yêu cầu tiết kiệm triệt để các khoản chi thường xuyên của từng bộ, ngành, địa phương; giảm tối đa kinh phí tổ chức hội nghị, hội thảo, khánh tiết; hạn chế bố trí kinh phí đi nghiên cứu, khảo sát nước ngoài, hạn chế mua sắm ô tô và trang thiết bị đắt tiền

Đặc biệt, nhằm ứng phó với việc giảm thu ngân sách do giá dầu giảm, Bộ Tài chính đã trình và được Thủ tướng Chính phủ chấp thuận cho phép cắt giảm 4.143 tỷ đồng kinh phí tiết kiệm 10% dự toán chi thường xuyên 8 tháng cuối năm của các bộ, cơ quan trung ương và dự phòng NSTW để bù đắp hụt thu NSTW. Đồng thời, yêu cầu các địa phương bị giảm thu cân đối ngân sách địa phương (trừ thu tiền sử dụng đất) chủ động sử dụng các nguồn kinh phí tạm giữ lại và các nguồn lực tài chính tại chỗ để xử lý số giảm thu. Trường hợp còn thiếu, có báo cáo để NSTW ứng chi, đảm bảo yêu cầu chi các nhiệm vụ quan trọng, đặc biệt là chi tiền lương và các chế độ an sinh xã hội.

Cũng theo Bộ Tài chính, mặc dù đã có những thời điểm nguồn thu ngân sách tập trung chậm, huy động vốn khó khăn, nhưng chi NSNN vẫn đảm bảo kịp thời theo tiến độ; xử lý các nhiệm vụ quan trọng đột xuất như: khắc phục hậu quả thiệt hại do bão lũ, thiên tai, dịch bệnh, các nhiệm vụ cấp bách đảm bảo quốc phòng, an ninh.

Bộ cũng đã thực hiện xuất cấp 108 nghìn tấn gạo dự trữ quốc gia để cứu đói, cứu trợ cho nhân dân và hỗ trợ cho học sinh vùng khó khăn. Hệ thống KBNN đã thí điểm tổ chức kiểm soát chi qua mạng điện tử nhằm cung cấp dịch vụ công trực tuyến, góp phần tăng cường quản lý chi, cải cách thủ tục hành chính và công khai, minh bạch.

Với kết quả thực hiện năm 2015 nêu trên, theo Bộ Tài chính, nhiệm vụ tài chính – NSNN cả giai đoạn 2011-2015 đã đạt được những kết quả quan trọng. Theo đó, quy mô thu NSNN giai đoạn 2011-2015 bằng gần 2 lần giai đoạn 2006-2010 và bằng hơn 5 lần giai đoạn 2001-2005. Tỷ lệ huy động từ thuế, phí vào NSNN bình quân khoảng 21%GDP, khá sát với Nghị quyết Quốc hội (không quá 22-23%GDP).

Chi NSNN cơ bản đáp ứng được các yêu cầu cơ bản về phát triển kinh tế – xã hội, góp phần tích cực phục hồi và phát triển kinh tế, cải thiện môi trường đầu tư, đảm bảo an sinh xã hội, giữ vững trật tự, an toàn, ổn định xã hội.

b) Trong 6 tháng đầu năm 2016

Trong 6 tháng đầu năm 2016, các Bộ, ngành, địa phương đã tích cực, chủ động triển khai các Nghị quyết của Đảng, Quốc hội và Chính phủ về điều hành thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội và dự toán NSNN năm 2016.

Chi NSNN trong 6 tháng 2016 ước đạt 562,5 nghìn tỷ đồng, bằng 44,2% dự toán, tăng 4,9% so cùng kỳ năm 2015 cơ bản đáp ứng được các nhiệm vụ chi theo dự toán được giao và tiến độ thực hiện nhiệm vụ của các đơn vị sử dụng ngân sách.

2. Những hạn chế bất cập

a) Trong năm 2015

Mặc dù trong năm 2015, thu ngân sách Nhà nước vượt dự toán và bội chi vẫn nằm trong mức cho phép, thế nhưng do việc cắt giảm nhanh chính sách thu, cùng với áp lực tăng chi lớn, dẫn đến cân đối NSNN khó khăn; bội chi NSNN phải duy trì ở mức cao, dư nợ công tăng nhanh, đòi hỏi có giải pháp phù hợp để giảm dần trong giai đoạn tới.

Quá trình thực hiện cho thấy, quy định này đã đi vào cuộc sống và mang lại hiệu quả nhất định, Ủy ban Tài chính- Ngân sách nhận định. Tuy nhiên, theo cơ quan này, tỷ trọng chi thường xuyên từ NSNN ngày càng lớn, việc chi vượt dự toán vẫn thường xuyên xảy ra ở nhiều lĩnh vực, đơn vị, nên Chính phủ cần có sự nghiên cứu, đánh giá kỹ lưỡng hơn, cân đối giữa các nhiệm vụ chi, đề xuất các nguyên tắc, tiêu chí, định mức chi thường xuyên trong giai đoạn tới để phù hợp với khả năng đáp ứng của nguồn thu NSNN. Với thực trạng tốc độ tăng chi cao hơn tốc độ tăng thu, dẫn đến bội chi NSNN vẫn ở mức cao, cân đối NSNN ngày càng khó khăn là tất.

Thu ngân sách gặp nhiều khó khăn nhưng nhu cầu chi lại quá lớn, dẫn đến bội chi NSNN tiếp tục tăng. Tỷ lệ bội chi NSNN năm 2015 vẫn ở mức dưới 5,0% GDP theo dự toán song cao hơn so với mức 4,9% của giai đoạn 2006-2010. Tính đến 31/12/2015, mức dư nợ công dự kiến khoảng 61,3% GDP, nợ Chính phủ khoảng 48,9% GDP và nợ nước ngoài của quốc gia khoảng 41,5% GDP, tỷ lệ này nằm trong phạm vi quy định. Tuy nhiên, dư nợ công từ năm 2011 đến năm 2015 tăng thêm khoảng 7% GDP do yêu cầu phải tăng vay để đầu tư kết cấu hạ tầng kinh tế – xã hội. Nhu cầu vay và trả nợ tăng nhanh (ước tính chi trả nợ lãi năm 2015 bằng khoảng 7,7% tổng chi cân đối NSNN, cao hơn nhiều so với mức trung bình 3,8% của giai đoạn 2006-2010) là một lý do dẫn đến việc Bộ Tài chính trình Chính phủ xin ý kiến Quốc hội cho phép phát hành 3 tỷ USD trái phiếu quốc tế để đảo nợ.

b. Trong 6 tháng đầu năm 2016

Trong 6 tháng đầu năm 2016 Thu NSNN ước đạt 476,8 nghìn tỷ đồng, bằng 47% dự toán, tăng 6,1% so cùng kỳ năm 2015, Chi NSNN ước đạt 562,5 nghìn tỷ đồng, bằng 44,2% dự toán, tăng 4,9% so cùng kỳ năm 2015 cơ bản đáp ứng được các nhiệm vụ chi theo dự toán được giao và tiến độ thực hiện nhiệm vụ của các đơn vị sử dụng ngân sách. Riêng chi đầu tư XDCB chưa đảm bảo tiến độ kế hoạch (cùng kỳ năm 2015 đạt 40,1% kế hoạch). Tính đến ngày 20/6/2016, vốn đầu tư XDCB nguồn NSNN giải ngân qua hệ thống Kho bạc Nhà nước mới đạt xấp xỉ 24% (cùng kỳ năm 2015 đạt 39,8%); vốn trái phiếu Chính phủ đạt khoảng 17,3% (cùng kỳ năm 2015 đạt 30,8%).

Tuy nhiên, Bội chi NSNN ước thực hiện là 85,6 nghìn tỷ đồng, bằng 33,7% dự toán năm 2016.

3. Nguyên nhân của những bất cập

Những hạn chế bất cập về vấn đề chi NSNN năm 2015 và trong 6 tháng đầu năm 2016 trước hết tính tuân thủ pháp luật của các đơn vị sử dụng NSNN là yếu tố quan trọng ảnh hưởng đến việc đảm bảo điều kiện chi, từ đó ảnh hưởng đến hiệu quả của hoạt động chi NSNN. Các đơn vị sử dụng ngân sách khi nhận được nguồn kinh phí thường không quan tâm đến thực tiễn nhiệm vụ được giao và luôn tìm cách nâng cao dự toán để sử dụng kinh phí thoải mái hơn.

Thứ hai, nằm ở việc thực thi pháp luật về NSNN. Hiện nay, việc áp dụng pháp luật về NSNN vẫn thực hiện theo Luật NSNN 2002 đã bộc lộ nhiều hạn chế:

Nguyên tắc lập dự toán từ dưới lên không đảm bảo. Để có một bản dự trình lên Quốc hội, quá trình lập dự toán phải đi từ dưới lên, từ đơn vị lập dự toán nhỏ nhất. Nhiều khi dự toán trên địa bàn không do các cơ quan tại đó lập mà được lập thay bởi cấp trên. Điều này dẫn đến tình trạng dự toán không chính xác, không sát với nhu cầu thực tiễn.

Việc phê chuẩn của các cơ quan có thẩm quyền thường mang tính hình thức, thiếu chi tiết.

Hệ thống, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi còn lạc hậu và không thống nhất gây khó khăn cho việc tuân thủ điều kiện chi NSNN đã được pháp luật quy định. Theo Điều 21 Luật NSNN 2002 thì Bộ tài chính chủ trì, phối hợp với các cơ quan hữu quan trong việc xây dựng định mức phân bổ và các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi, tuy nhiên, bản thân các đơn vị vẫn còn thiếu căn cứ để lập dự toán chi và cơ quan nhà nước thiếu căn căn để lập dự án.

Ngoài ra còn do các nguyên nhân do thua lỗ của các doanh nghiệp hay tình trạng nợ đọng thuế, trốn thuế làm hụt thu và một số khoản chi chưa hợp lý gây lãng phí.

III. TÍNH KHẢ THI CỦA CÁC ĐIỀU KIỆN CHI THEO LUẬT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 2015

Thứ nhất, Luật NSNN 2015 đã quy định chặt chẽ hơn về điều kiện chi theo dự toán ngân sách. Theo đó, Luật NSNN 2002 quy định việc chi NSNN được thực hiện theo dự toán NS trừ trường hợp đối với tạm cấp ngân sách và trường hợp có sự thay đổi về chi khi chấp hành ngân sách. Tuy nhiên, Luật NSNN 2015 quy định việc chi NSNN “chỉ” được thực hiện khi đã có trong dự toán ngân sách được giao trừ trường hợp đối với tạm cấp ngân sách. Có thể thấy, Luật NSNN 2015 đã quy định chặt chẽ hơn đối với việc chi NSNN. Cho thấy quá trình lập dự toán ngân sách phải được tiến hành hết sức chặt chẽ, quy định việc chi NSNN một cách hợp lý và không có sự thay đổi về việc chi phát sinh trong khi chấp hành ngân sách.

Việc quy định này cho thấy sự siết chặt quản lý đối với việc chi NSNN, nhưng việc chi NSNN để có hiệu quả, phù hợp với dự toán chi ban đầu đề ra để đảm bảo giảm tỷ lệ bội chi xuống thấp thì còn phụ thuộc vào việc lập dự toán ngân sách từ đầu như thế nào đảm bảo phù hợp và phân bổ hợp lý NSNN, và việc thu NSNN ra sao để đáp ứng được với những khoản tiêu dùng đã dự liệu.

Với việc phụ thuộc vào việc lập dự toán như thế, mặc dù Nhà nước đã quy định để siết chặt quản lý, thì tính khả thi của quy định này vẫn phải phụ thuộc vào việc lập dự toán như thế nào? Đối với việc tạm cấp ngân sách, thì trường hợp này mặc dù quy định để đáp ứng việc không thể trì hoãn được trong chi NSNN nhưng nó cũng là cơ sở để những chủ thể khác dựa vào đó để xin tạm cấp ngân sách, vô hình chung là có thể hiểu là trường hợp chi ngoài dự toán ngân sách.

Thứ hai, Luật NSNN 2015 vẫn quy định điều kiện chi NSNN khi đã được thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách, chủ đầu tư hoặc người được ủy quyền quyết định chi. Điều kiện này được giữ nguyên từ Luật NSNN 2002, mặc dù việc trưởng đơn vị sử dụng ngân sách, chủ đầu tư hoặc người có quyền xem xét quyết định chi về phân cấp quản lý có sự đồng ý của nhóm chủ thể này là hợp lý. Tuy nhiên, về cơ bản việc quyết định cũng mang tính cá nhân, khó có thể phân định được việc quyết định chi của các chủ thể đó có hợp lý và phù hợp với việc chi tiêu hay không. Điều kiện này có thể thực hiện được, nhưng tính hiệu quả còn tùy thuộc vào việc đánh giá, xem xét quyết định của chủ thể có quyền quyết định chi NSNN.

Thứ ba, việc chi ngân sách phải dựa trên từng lĩnh vực khác nhau và đáp ứng những điều kiện chi NSNN với từng trường hợp đó. Đây là điểm mới của Luật NSNN 2015. Mặc dù quy định như vậy đã tạo sự thông nhất cho từng trường hợp, nhưng việc thực hiện điều kiện này là kém khả thi trên thực tế. Trước hết, Luật NSNN2015 đã ghi nhận những điều kiện khác nhau trong những trường hợp cụ thể, tuy nhiên với mỗi trường hợp khi dẫn chiếu đến các điều kiện thì điều kiện đó cũng không cụ thể, rõ ràng mang tính phụ thuộc vào ý chí chủ quan của cá nhân, cơ quan có thẩm quyền quyết định. Chẳng hạn như với chi đầu tư xây dựng cơ bản phải đáp ứng điều kiện theo quy định của pháp luật đầu tư công vào xây dựng, theo Luật đầu tư công 2014, khi quyết định đầu tư các dự án, công trình cần đáp ứng điều kiện: “1.Phù hợp với chiến lược, quy hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt.2. Không trùng lặp với các chương trình, dự án đã có quyết định chủ trương đầu tư hoặc đã có quyết định đầu tư.3. Phù hợp với khả năng cân đối nguồn vốn đầu tư công và khả năng huy động các nguồn vốn khác đối với các chương trình, dự án sử dụng nhiều nguồn vốn.4. Phù hợp với khả năng vay, trả nợ công, nợ Chính phủ và nợ chính quyền địa phương.5. Bảo đảm hiệu quả kinh tế – xã hội, quốc phòng, an ninh và phát triển bền vững.6. Ưu tiên thực hiện đầu tư theo hình thức đối tác công tư đối với các dự án có khả năng thu hồi vốn.” Với những điều kiện trên, về mặt lý luận là hợp lý, tuy nhiên, thực tế để áp dụng nó trên thực tế còn khó xác định tính đúng đắn và chính xác, ví dụ như tiêu chuẩn để đánh giá các dự án phù hợp với khả năng trả nợ… Câu chuyện tỉnh Sơn La quyết định đầu tư 1.400 tỷ đồng cho hạng mục quần thể tượng đài Chủ tịch Hồ Chí Minh đã dậy sóng dư luận. Ở đây thấy cần bàn thêm mấy điểm:

Nếu nói rằng tiền đầu tư tượng đài là tiền của Sơn La, và địa phương có thể cân đối được, thì cần phải thẳng thắn mà nói rằng đó là một sự “nhận vơ” không dễ thương vì nó gấp khoảng 1,5 lần số thu của toàn tỉnh trong dự toán 2015 (trừ thu từ thủy điện), và nó gấp hơn 4 lần số chi cho đầu tư phát triển của tỉnh này trong năm 2015. Dự kiến tổng thu ngân sách trên địa bàn tỉnh chỉ là 2.852 tỉ đồng (gồm cả thủy điện), và sẽ phải nhận nguồn phân bổ từ ngân sách trung ương là 6.516 tỉ đồng. Ngoài quần thể quảng trường, tượng đài, từ nay đến 2019, chắc chắn Sơn La phải đầu tư nhiều hạng mục công trình khác như cầu, đường, trường học… Như vậy, tiền đầu tư của dự án quảng trường, tượng đài mà Sơn La bỏ ra chắc chắn không hẳn là của Sơn La, mà là sự đóng góp bằng tiền thuế của cả nước, thông qua ngân sách trung ương để bổ sung cho Sơn La.

Qua câu chuyện này cho thấy một lỗ hổng của Luật Đầu tư công, khi chỉ xác định thẩm quyền quyết định dự án đầu tư công theo tổng mức đầu tư, mà chưa so sánh tổng mức đầu tư ấy với tổng thu ngân sách, mức GDP v.v., tức là so sánh với năng lực tài chính của chính địa phương đó.

Do đó, việc phân phối nguồn ngân sách cũng chưa biết được liệu có hợp lý, phù hợp với việc cấp kinh phí chi tiêu nguồn ngân sách hay không.

Như vậy, qua việc thực hiện Luật NSNN 2002 với các điều kiện chi NSNN mặc dù đã quy đình mang tính đồng nhất hơn, dễ áp dụng hơn so với các điều kiện trong Luật NSNN 2002. Tuy nhiên, vẫn có những điểm khó có thể áp dụng để tăng hiệu quả đối với việc chi tiêu hợp pháp, sử dụng nguồn NSNN một sách hợp lý.

Thực trạng áp dụng điều kiện chi Ngân sách Nhà nước từ năm 2015 đã chỉ ra rằng, việc chi ngân sách có hiệu quả là một trong những vấn đề trọng tâm cho sự phát triển kinh tế ở nước ta, và vấn đề nổi cộm nhất đang cần được giải quyết hơn hết là bội chi ngân sách nhà nước. Trên đây là phần trình bày của em về những cơ sở để quy đinh các điều kiện chi NSNN và đưa ra ý kiến cá nhân về tính khả thi của điều kiện chi NSNN theo Luật NSNN 2015. Mặc dù đã có cố gắng nhưng bài làm không thể tránh khỏi những thiếu sót, mong thầy cô góp ý để bài tiểu luận được hoàn chỉnh.

Tham khảo thêm:

Công ty Luật LVN - Địa chỉ: Số 16B Nguyễn Thái Học, Yết Kiêu, Hà Đông, Hà Nội, Việt Nam