Hiện nay, nguyên tắc đồng thuận đang được ASEAN sử dụng dể thông qua các quyết định của mình, bên cạnh những ưu điểm, nguyên tắc đồng thuận cũng đã và đang bộc lộ rất nhiều hạn chế - Vì vậy, để hiện thực hóa những mục tiêu đã đặt ra khi Cộng đồng ASEAN đã chính thức được hình thành, ASEAN cần phải thay thế nguyên tắc đồng thuận bằng một nguyên tắc khác linh hoạt và phù hợp hơn

Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN) được hình thành nhằm xây dựng một khu vực hòa bình, ổn định gắn kết về chính trị, kinh tế, văn hóa – xã hội. Các mục tiêu đề ra được thực hiện trên cơ sở các nguyên tắc được quy định trong Hiến chương ASEAN. Trong đó, một trong những nguyên tắc đặc trưng nhất của ASEAN là nguyên tắc đồng thuận. Với xu thế ngày càng hội nhập và mở cửa rộng rãi như hiện nay, nguyên tắc đồng thuận phần nào đã gây khó khăn cho sự phát triển của ASEAN, nhất là khi Cộng đồng ASEAN đã được chính thức hình thành. Do đó, có nhận định cho rằng: “Hiện nay, nguyên tắc đồng thuận đang được ASEAN sử dụng dể thông qua các quyết định của mình, bên cạnh những ưu điểm, nguyên tắc đồng thuận cũng đã và đang bộc lộ rất nhiều hạn chế. Vì vậy, để hiện thực hóa những mục tiêu đã đặt ra khi Cộng đồng ASEAN đã chính thức được hình thành, ASEAN cần phải thay thế nguyên tắc đồng thuận bằng một nguyên tắc khác linh hoạt và phù hợp hơn”. Cùng với những tìm hiểu về nguyên tắc hoạt động này của ASEAN, bài viết dưới đây, em xin đưa ra những quan điểm của mình về nhận định này.

1. Nội dung nguyên tắc đồng thuận

Nguyên tắc đồng thuần được ghi nhận tại Điều 20 Hiến Chương ASEAN năm 2007, cụ thể: “1. Việc ra quyết định dựa trên tham vấn và đồng thuận là một nguyên tắc cơ bản của ASEAN.

2.Khi không có đồng thuận, Cấp cao ASEAN có thể xem xét việc đưa ra quyết định cụ thể.

3.Khoản 1 và 2 trong Điều này sẽ không ảnh hưởng tới các phương thức ra quyết định đã được nêu trong các văn kiện pháp lý liên quan khác của ASEAN.

4.Trong trường hợp có sự vi phạm nghiêm trọng hoặc không tuân thủ, vấn đề này sẽ được trình lên Cấp cao ASEAN để quyết định.”

Nguyên tắc đồng thuận với ý nghĩa là một thủ tục thông qua quyết định, được coi là “hoạt động nhằm soạn ra một văn bản thông qua thương lượng và thông qua văn bản đó mà không cần biểu quyết.” Đồng thuận có nghĩa là không có sự phản đối nào dựa trên sự tự do, tự nguyện. Để đạt được đồng thuận, người ta phải tiến hành thảo luận, thương lượng, đồng thời sử dựng các kỹ thuật nhằm dung hòa giữa các bên.

Theo nguyên tắc này, một quyết định chỉ được thông qua khi tất cả các nước thành viên ASEAN nhất trí thông qua hay có nghĩ là một quyết định chỉ được coi là của ASEAn khi được tất cả các nước thành viên nhất trí thông qua. Quyết định sẽ không được thông qua nếu có chỉ một quốc gia thành viên phản đối, vì vậy nguyên tắc này nhằm đảm bảo lợi ích của tất cả các quốc gia thành viên. Đây là nguyên tắc cơ bản trong việc quyết định các chính sách hợp tác quan trọng cũng như các lĩnh vực quan trọng của ASEAN. Đây là nguyên tắc bao trùm trong các cuộc hợp và hoạt động của ASEAN.

2. Ưu điểm và hạn chế của nguyên tắc đồng thuận

a)Ưu điểm

Thứ nhất, xét về lịch sử các quốc gia Đông Nam Á trừ Thái Lan thì hầu hết đều là thuộc địa của các cường quốc. Do đó, các nước đế quốc luôn có mong muốn ngăn cản sự phát triển của chủ nghĩa khu vực ở các nước thuộc địa. Trong khi đó, các quốc gia Đông Nam Á tuy gần về khoảng cách địa lý nhưng lại thiếu hiểu biết lẫn nhau. Bên cạnh đó, ASEAN được thành lập dựa trên tiền đề chính trị là chủ yếu, mục tiêu quan trọng là xây dựng lòng tin giữa các quốc gia thành viên nhằm giữ vững nền tảng chính trị, kinh tế, văn hóa – xã hội ổn định trong khu vực trước tình hình thế giới có nhiều biến động. Vì vậy, biểu quyết đa số khi thông qua các kế hoạch chung là không khả thi và việc biểu quyết thông qua sự đồng thuận của tất cả các quốc gia sau khi trải qua quá trình tham vấn sẽ xây dựng lòng tin vững chắc cũng như sự tự nguyện đồng tình tuyệt đối giữa các quốc gia ASEAN.

Thứ hai, ASEAN là khu vực có sự phát triển không đồng đều giữa các quốc gia, việc sử dụng nguyên tắc đồng thuận sẽ làm cho các quốc gia thỏa mãn khi bày tỏ thái độ phản đối, đồng ý, hay im lặng đối với các hoạt động của ASEAN vì mỗi quốc gia có một lá phiếu như nhau, ngang nhau trong mọi vấn đề dù là nước lớn hay nước bé. Khi tất cả đồng thuận tức là các nước đã tìm ra tiếng nói chung, các quyết định đưa ra sẽ dễ dàng được tất cả các thành viên tích cực thực hiện, thúc đẩy liên kết khu vực ngày càng bền vững, phát triển.

Thứ ba, Xét về mặt chính trị, việc có thể im lặng sẽ cho phép các quốc gia tránh được gánh nặng về chính trị mỗi khi phải đưa ra câu trả lời công khai. Hơn nữa, nó còn giúp quốc gia khỏi bị “mất mặt” trước những thành viên khác và thậm chí, góp phần tô vẽ cho hình ảnh chung của Hiệp hội, bởi vì các thành viên đều tin rằng một kết quả biểu quyết không phải là 100% thuận sẽ làm xấu đi hình ảnh của Hiệp hội và ảnh hưởng tới bầu không khí hợp tác chung. Ngoài ra, việc ý kiến của một quốc gia bị đa số phủ quyết cũng có thể gây nên những căng thẳng về tình hình chính trị của quốc gia đó, điều mà không một nhà lãnh đạo nào muốn, nhất là trong giai đoạn khó khăn hiện nay. Tóm lại, nó góp phần giữ gìn sự ổn định chính trị của mỗi quốc gia và thông qua đó, giữ gìn sự ổn định của khu vực..

b) Hạn chế

Thứ nhất, một trong những đặc tính quan trọng của nguyên tắc đồng thuận và tham vấn, đó là văn bản được thông qua khi có sự “im lặng” từ các bên. Sự im lặng này được hiểu như không có chống đối. Tuy nhiên, im lặng không nhất thiết là đồng ý, vì thế đôi khi nguyên tắc này che dấu sự không thỏa mãn của một số bên, và quyết định được thông qua chưa chắc đã là kết quả của sự đồng ý của tất cả mọi thành viên. Nói một cách khác, quyết định được thông qua nhờ áp dụng nguyên tắc này là “ý kiến tập thể nhưng không phải là ý kiến nhất trí hoàn toàn của mọi người”, nó không phải là bằng chứng của một thỏa thuận thật sự có hiệu quả giữa các bên, mà chỉ là bằng chứng của việc không có ý kiến phản đối chính thức. Cái giá phải trả là văn bản được thông qua thường mang tính “chung chung”.

Thứ hai, con đường đạt được sự đồng thuận, nhất là trong hành động, chưa bao giờ là dễ dàng, đối với nội bộ ASEAN cũng như trong quan hệ ASEAN với các nước đối tác. Không ít cơ chế của ASEAN đã phải trải qua quá trình hoài thai nặng nhọc, kéo dài gần chục năm mà vẫn chưa thực thành hình như kì vọng. Về mặt thời gian, thủ tục thông qua quyết định của ASEAN sẽ rất nặng nề và chậm chạp, bởi vì nó luôn đòi hỏi những cuộc thảo luận và tham vấn lâu dài giữa các bên trước khi đi đến một thỏa thuận. Vô hình chung, chính những đối tác chậm chạp nhất sẽ là những người có tiếng nói cuối cùng và quyết định trong quá trình thông qua các kế hoạch. Vì vậy, nếu như áp dụng nguyên tắc này là rất có lợi khi vấn đề cần được giải quyết chỉ diễn ra từ từ, thì điều này sẽ bất lợi trong trường hợp cần đưa ra các quyết định khẩn cấp. Nguyên tắc này nhiều khi làm chậm tiến trình hợp tác của Cộng đồng nói riêng và ASEAN nói chung. Việc khó đạt được sự đồng thuận do sự đa dạng về thể chế chính trị, trình độ phát triển kinh tế và nhiều nét khác biệt về văn hóa – xã hội giữa các quốc gia thành viên.

3. Bình luận về nhận định thay đổi nguyên tắc ra quyết định của ASEAN

Với những ưu điểm, hạn chế đã trình bày của nguyên tắc đồng thuận, xét với tình hình hiện nay của ASEAN, thì nhận định đầu bài đã nêu được những quan ngại mà các quốc gia ASEAN tính tới khi thành lập Cộng đồng ASEAN. Tuy nhiên, với sự phát triển lâu dài của ASEAN, nguyên tắc đồng thuận vẫn được giữ vững và phù hợp với mục tiêu ban đầu của ASEAN, cùng với những thay đổi trong cơ chế hoạt động làm cho việc áp dụng nguyên tắc hài hòa, phù hợp với nhu cầu phát triển khu vực.

Trong Tuyên bố Băng Cốc (Tuyên bố của Hội nghị Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN – 8/8/1967) – được coi là Tuyên bố khai sinh ra ASEAN – nêu rõ tôn chỉ và mục đích của Hiệp hội là:

“Thúc đẩy sự tăng trưởng kinh tế, tiến bộ xã hội và phát triển văn hóa trong khu vực thông qua các nỗ lực chung trên tinh thần bình đẳng và hợp tác nhằm tăng cường cơ sở cho một cộng đồng các nước Đông Nam Á hòa bình và thịnh vượng;”

Hiến chương ASEAN khẳng định lại về các nguyên tắc cơ bản của ASEAN (gồm 13 nguyên tắc) về: Tôn trọng độc lập, chủ quyền, toàn vẹn lãnh thổ, bình đẳng, bản sắc dân tộc; Không xâm lược hoặc đe dọa sử dụng vũ lực; giải quyết hòa bình các tranh chấp; không can thiệp vào công việc nội bộ của nhau…, đồng thời bổ sung một số nguyên tắc mới như: Tăng cường tham vấn về những vấn đề có ảnh hưởng nghiêm trọng đến lợi ích chung của ASEAN; Không tham gia vào bất kỳ hoạt động nào nhằm sử dụng lãnh thổ của một nước thành viên đe dọa đến chủ quyền, toàn vẹn lãnh thổ và ổn định kinh tế của các nước thành viên khác…

Như vậy, xây dựng một khu vực hòa bình, ổn định về an ninh khu vực trên cơ sở tôn trọng chủ quyền, bình đẳng, không can thiệp vào nội bộ các quốc gia thành viên là điều mà ASEAN hướng tới trên hết. Do đó, việc thực hiện cơ chế ra quyết định theo nguyên tắc đồng thuận không chỉ đạt được sự tin tưởng, tôn trọng nhau giữa các quốc gia thành viên nhằm đạt được mục tiêu chung về an ninh khu vực mà còn là một đặc trưng cơ bản, mang bản sắc của ASEAN so với các tổ chức khác trên thế giới.

Cộng đồng ASEAN – AC ra đời, các hạn chế của nguyên tắc đồng thuận bộc lộ ngày càng rõ và ảnh hưởng đến tiến trình xây dựng, phát triển của các trụ cột của AC. Đây là điều mà nhận định đã nhắc tới và đặt ra yêu cầu xóa bỏ nguyên tắc đồng thuận. Nhưng, nguyên tắc đồng thuận như đã thể hiện mang bản sắc của ASEAN và không phải trong trường hợp nào, nó cũng gây cản trở tới sự phát triển của AC. Do đó, thay vì xóa bỏ, đối với mỗi cộng đồng, xây dựng cách thức khắc phục hạn chế đối với nguyên tắc này là phù hợp nhất.

Đối với Cộng đồng chính trị – an ninh – APSC, ảnh hưởng của nguyên tắc đồng thuận tới việc xây dựng và phát triển của cộng đồng này là rất lớn vì nó liên quan tới vấn đề chính trị – an ninh của các quốc gia mà xưa nay luôn rất nhạy cảm. Yếu tố quan trọng dẫn đến sự ra đời của ASEAN là yếu tố về chính trị an ninh và ASEAN ra đời nhằm giữ vững ổn định khu vực. Các quốc gia thành viên ASEAN hầu hết từng là thuộc địa, nên rất nhạy cảm với những biến động về chính trị. Do đó, nếu xóa bỏ nguyên tắc đồng thuận thay vào đó là một nguyên tắc hoạt động theo đa số, thì việc xây dựng lòng tin giữa các quốc gia sẽ càng khó khăn hơn, vì bản thân các quốc gia sẽ cho rằng chủ quyền quốc gia mình có nguy cơ bị đe dọa và phải lệ thuộc của các nước khác.

Tuy nhiên, hạn chế của nguyên tắc lớn nhất của nguyên tắc này cũng ở chỗ, mỗi quốc gia đều giữ một lá phiếu quyết định, khiến cho các chiến lược về chính trị an ninh càng khó đạt được sự đồng thuận nhất là khi một quốc gia thành viên bị một nước khác ngoài khu vực chi phối. Do đó, một cơ chế bỏ phiếu dựa trên “siêu đa số” nên được đưa ra thảo luận. Theo đó, mỗi quốc gia thành viên sẽ được hưởng một phiếu có giá trị ngang nhau và bất cứ quyết định nào được đưa ra cũng cần phải được hậu thuẫn bởi ít nhất 7 trong số 10 quốc gia thành viên, ASEAN có thể cân nhắc một ngưỡng cao hơn. Ví dụ, khi quyết định về các vấn đề cực kỳ quan trọng, ASEAN có thể áp dụng cơ chế bỏ phiếu theo đa số ba phần tư. Theo đó các quyết định cần được hậu thuẫn bởi ít nhất 8 trong số 10 quốc gia thành viên.

Trong trường hợp không thể đạt được đồng thuận về vấn đề nào đó, cần có sự phân biệt rõ ràng giữa hai loại vấn đề. Loại thứ nhất là các vấn đề có tác động rõ ràng đối với chủ quyền, toàn vẹn lãnh thổ và sự tự chủ trong nước của một quốc gia thành viên bất kỳ; và loại thứ hai là những vấn đề có tác động rõ ràng đối với hòa bình và an ninh của khu vực.Các quốc gia thành viên của ASEAN phải tìm kiếm đồng thuận trong các vấn đề thuộc loại thứ nhất, trừ khi quốc gia bị tác động trực tiếp có quyết định khác. Còn đối với các vấn đề thuộc loại thứ hai, ASEAN cần áp dụng nguyên tắc ra quyết định dựa trên bỏ phiếu theo đa số. Theo đó, nếu một vấn đề đang được cân nhắc không có tác động rõ ràng tới chủ quyền, toàn vẹn lãnh thổ hoặc sự tự chủ chính trị của một quốc gia thành viên bất kỳ nhưng lại có tác động quan trọng tới hòa bình và an ninh của khu vực, thì quốc gia thành viên đó không nên được phép phủ quyết chống lại lợi ích của chín thành viên còn lại và gây phương hại tới hòa bình và an ninh khu vực. Như vậy, với việc phân chia như trên, hạn chế của nguyên tắc đồng thuận tác động tới vấn đề an ninh khu vực sẽ được phần nào giảm xuống. Cũng có nghĩa, chúng ta không cần thay đổi hẳn một cơ chế ra quyết định ban đầu của ASEAN mà thực tế, từ khi được thành lập đến nay, ASEAN vẫn đứng vững và ngày càng phát triển.

Đối với Cộng đồng kinh tế – AEC, như đã trình bày, nguyên tắc đồng thuận có thể làm chậm quá trình hợp tác, hội nhập kinh tế của các quốc gia thành viên ASEAN. Do sự đa dạng về thể chế chính trị, trình độ kinh tế và khác biệt về văn hóa – xã hội giữa các nước thành viên nên quá trình thương lượng để có được sự đồng thuận để của tất cả các quốc gia thành viên là rất mất thời gian. Trong khi đó hội nhập kinh tế, hợp tác kinh tế,… đòi hỏi sự quyết định nhanh chóng, thức thời. Chính vì vậy mà nguyên tắc đồng thuận thể hiện rõ hơn những hạn chế của nó trong lĩnh vực kinh tế.

Để khắc phục những điểm yếu này, tăng tính linh hoạt, năng động và đẩy nhanh tiến trình hội nhập kinh tế thì AEC áp dụng công thức –X (trước kia là 2+X). Công thức –X cho phép thực hiện cơ chế linh hoạt trên tinh thần không bắt buộc các thành viên ASEAN phải thực hiện cam kết chung khi chưa sẵn sàng. Các quốc gia có nền kinh tế phát triển có thể tham gia các cam kết kinh tế riêng mà không bị kéo lại bởi các quốc gia có nền kinh tế chưa phát triển, ngược lại các quốc gia có nền kinh tế đang phát triển không bị bắt buộc phải gồng mình thực hiện các cam kết khi tình hình trong nước chưa đủ khả năng thực hiện.

Đối với Cộng đồng văn hóa – xã hội – ASCC, mặc dù các quốc gia ASEAN có sự đa dạng về văn hóa, nhưng các quốc gia đều nhất trí xây dựng ASCC là cộng đồng đùm bọc nhau, thân thiện, bình đẳng, tạo động lực và những yếu tố cần thiết để phát triển kinh tế, giữ vững hòa bình, xã hội an toàn, thịnh vượng. Có thể nói, trong các trụ cột của AC thì ASCC là cộng đồng mà nguyên tắc đồng thuận được thực hiện cởi mở và thành công nhất, vì vấn đề phát triển con người là vấn đề mà tất cả các quốc gia ASEAN đều hướng tới.

Vậy, nguyên tắc đồng thuận cho đến nay đã đóng một vai trò rất quan trọng đối với thành công của ASEAN. Tuy nhiên, do bối cảnh khu vực đã thay đổi nhanh chóng, nguyên tắc này đang khiến cho ASEAN trở nên kém hiệu quả trong việc giải quyết các vấn đề cấp bách. Tuy vậy, ASEAN vẫn có lợi ích rất lớn trong việc duy trì nguyên tắc đồng thuận trong càng nhiều vấn đề quan trọng càng tốt. Đưa ra các sáng kiến mới xây dựng cơ chế giúp hạn chế của nguyên tắc này đang được ASEAN quan tâm. Do đó, em cho rằng, việc thay thế nguyên tắc này là như trong nhận định nêu ra là không cần thiết đối với ASEAN.

Tham khảo thêm:

Công ty Luật LVN - Địa chỉ: Số 16B Nguyễn Thái Học, Yết Kiêu, Hà Đông, Hà Nội, Việt Nam